HÄIRINNÄN JA MUUN EPÄASIALLI- SEN KOHTELUN VALVONTA

Transkriptio

1 Työsuojeluvalvonnan ohjeita 1 / 2011 HÄIRINNÄN JA MUUN EPÄASIALLI- SEN KOHTELUN VALVONTA SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ

2 Työsuojeluvalvonnan ohjeita 1/2011 HÄIRINNÄN JA MUUN EPÄASIALLISEN KOHTELUN VALVONTA SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ

3 Sosiaali- ja terveysministeriö Työsuojeluosasto Tampere 2011 Painatus: Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy

4 Sisällys Ohjeen tarkoitus... 5 Säädösperusta... 5 Toimintaperiaate... 6 Häirinnän ja epäasiallisen kohtelun tunnusmerkkejä... 6 Mitä tarkastetaan... 7 Asiakasaloitteinen valvonta... 7 Neuvonta... 7 Kirjallinen selvittely... 8 Valvontatoimenpiteet... 8 Tarkastuskertomus... 9 Viranomaisaloitteinen valvonta... 9 Velvoitteet työnantajalle Seuranta Yhteistyö- ja asiantuntijatoiminta Voimassaolo Liite Asiakasaloitteisen häirintätapauksen käsittelykaavio... 12

5 Ohjeen tarkoitus Ohjeessa esitellään toimenpiteet, jotka tarkastuksessa tulee tehdä silloin, kun valvotaan häirintää ja muuta epäasiallista kohtelua koskevia säännöksiä. Häirintää ja epäasiallista kohtelua valvotaan asiakkaan aloitteesta tai viranomaisaloitteisen työpaikkatarkastuksen yhteydessä. Ohjeessa työturvallisuuslain tarkoittamaa terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua kuvaamaan käytetään sanaa häirintä. Häirintään voi liittyä myös työsyrjintää. Työsyrjinnästä säädetään työsopimuslain (55/2001) 2 luvun 2 :ssä sekä yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 :ssä. Tämä ohje ei koske työsyrjinnän valvontaa. Miehen ja naisen välisestä seksuaalisesta häirinnästä säädetään myös tasaarvolaissa (609/1986), jota valvoo tasa-arvovaltuutettu. Ohjeen tavoitteena on yhdenmukaistaa häirinnän valtakunnallista työsuojeluvalvontaa ja lisätä valvonnan läpinäkyvyyttä. Ohjeella pyritään selkeyttämään työsuojeluviranomaisen valvontaroolia ja menettelytapoja työsuojeluhallinnon sisällä ja asiakkaille. On tärkeää, että asiakas ymmärtää oikein työsuojeluviranomaisen toimintamahdollisuudet ja velvollisuudet. Valvonnan läpinäkyvyyden avulla pyritään antamaan asiakkaalle tiedot eri osapuolten velvollisuuksista ja häirintäasian käsittelytavasta. Säädösperusta Häirintää koskevat ensisijaiset säännökset ovat työturvallisuuslaissa (738/2002). Tarkastuksella on huomioitava työturvallisuuslain - 8 työnantajan yleinen huolehtimisvelvoite - 10 työn vaarojen selvittäminen ja arviointi - 14 työntekijälle annettava opetus ja ohjaus - 16 työnantajan sijainen - 17 työnantajan ja työntekijöiden välinen yhteistoiminta - 18 työntekijän yleiset velvollisuudet - 19 vikojen ja puutteellisuuksien poistaminen ja niistä ilmoittaminen - 25 työn kuormitustekijöiden välttäminen ja vähentäminen - ja 28 häirintä. 5

6 Toimintaperiaate Työsuojeluviranomaisen tehtävänä on valvoa työnantajan toimintaa. Asiakasaloitteisessa ja viranomaisaloitteisessa valvonnassa häirintää valvotaan siten, kuin tässä ohjeessa on ao. kohdissa esitetty. Viranomaisaloitteisessa valvonnassa kuitenkin korostuu häirinnän ennaltaehkäisy. Työsuojeluviranomainen valvoo, että työnantaja saatuaan tiedon häirinnästä tekee tarvittavat selvittelyt ja toimenpiteet häirinnän lopettamiseksi. Työsuojeluviranomainen arvioi, ovatko työnantajan toimenpiteet riittävät. Valvonnan tavoitteena on, että häirintä loppuu työpaikalla ja että työnantajaa ohjeistetaan toimimaan jatkossa siten, että työpaikalla on häirinnän hallintaan toimivat käytännöt. Työsuojeluviranomaisen tehtäviin eivät kuulu asiakkaan avustaminen työpaikalla tai konfliktien sovittelu. Työsuojeluviranomaisen tehtäviin ei myöskään kuulu korvauksen hakeminen koetusta epäasiallisesta kohtelusta. Asiakasaloitteinen valvonta häirintätapauksissa hoidetaan ensisijaisesti kirjallisena menettelynä. Yleisneuvontaa annetaan suullisesti. Häirinnän ja epäasiallisen kohtelun tunnusmerkkejä Työturvallisuuslaissa kielletään terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttava häirintä tai muu epäasiallinen kohtelu. Laissa ei määritellä näitä käsitteitä. Kaikki työpaikalla esiintyvä kielteinen käyttäytyminen ei ole lain tarkoittamaa terveydelle vaaraa aiheuttavaa häirintää tai epäasiallista kohtelua. Työsuojeluvalvonnassa häirintää ja epäasiallista kohtelua ovat esim. toistuva uhkailu, pelottelu, ilkeät ja vihjailevat viestit, väheksyvät ja pilkkaavat puheet, työnteon jatkuva perusteeton arvostelu ja vaikeuttaminen, maineen tai aseman kyseenalaistaminen, työyhteisöstä eristäminen ja seksuaalinen häirintä. Tällaisen toiminnan katsotaan voivan aiheuttaa terveydelle haittaa tai vaaraa. Häirintään ja epäasialliseen kohteluun voi liittyä myös työnjohto-oikeuden väärinkäyttöä. Tätä voi esiintyä esim. toistuvana perusteettomana puuttumisena työntekoon tai työtehtävien laadun tai määrän perusteettomana muuttamisena, sovittujen työehtojen muuttamisena laittomin perustein, epäasiallisena työnjohtovallan käyttönä tai nöyryyttävänä käskyjen antamisena. Työsuojeluvalvonnassa häirintänä ei pidetä työnantajan työtä ja työnjohtoa koskevia asiallisia, perusteltuja päätöksiä ja ohjeita eikä työn ja työyhteisön ongelmien yhteistä käsittelyä, vaikka ne herättäisivätkin ahdistusta tai muita kielteisiä tunteita. Lain tarkoittamaa häirintää ei ole myöskään, jos henkilölle asianmukaisesti annetaan perusteltu huomautus, jos työnantaja ryhtyy muihin kurinpitotoimenpiteisiin tai jos henkilö ohjataan perustellusti työkyvyn arviointiin. 6

7 Satunnainen epäasiallinen puhe tai näkemyserot eivät ole häirintää, vaikka ne koettaisiin loukkaavina. Samoin yksittäiset erimielisyydet, satunnainen sopimaton kielenkäyttö tms. eivät ole häirintää, vaikka niistä aiheutuisikin pahaa mieltä. Häirintää voi esiintyä työssä usealla tavalla. Työntekijät voivat häiritä tai kohdella toisiaan epäasiallisesti. Myös esimies voi olla häiritsijä tai alainen voi häiritä esimiestä. Lisäksi asiakas voi häiritä työntekijää. Häirintä on vaaratekijä ja työympäristöongelma, joka voi vaikuttaa kielteisesti työntekijän terveyteen ja työyhteisön toimivuuteen. Häirintä voi johtua työpaikan turvallisuuden hallinnan puutteista tai työoloista. Häirinnän taustalla saattaa olla epäselvästi määriteltyjä tehtäviä, vastuita tai toimintatapoja, huonoa tiedonkulkua ja esimiestyön puutteita. Häirinnän kokemukset työpaikalla, etenkin toistuvina tai työyhteisössä laajemmin esiintyvinä, ovat merkki siitä, että työpaikan työoloissa voi olla koko työyhteisöä koskevia epäkohtia, joihin työnantajalla on velvollisuus puuttua. Mitä tarkastetaan Asiakasaloitteinen valvonta Neuvonta Kun asiakas ottaa yhteyttä, tarkastaja selvittää, kuuluuko asia työsuojeluviranomaisen toimivallan piiriin ja onko kyse työturvallisuuslain tarkoittamasta häirinnästä. Tarkastaja selvittää häirinnäksi koetut teot, tekijän ja tapahtuma-ajan. Jos tarkastaja katsoo, ettei kyse ole työturvallisuuslain tarkoittamasta terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttavasta häirinnästä, se kerrotaan asiakkaalle. Hänelle kerrotaan myös perustelut, miksi viranomainen ei voi toimia asiassa. Mikäli asia koskee häirintää, varmistetaan, että asia on saatettu työnantajan tietoon. Mikäli ei ole saatettu, asiakkaalle annetaan ohjeet asian saattamiseksi työnantajan tietoon. Asiakkaalle kerrotaan, että työsuojeluviranomainen ei ryhdy tässä vaiheessa toimenpiteisiin ennen kuin työnantaja on saanut tiedon asiasta. Jos työnantaja on saanut tiedon ja ryhtynyt käytettävissä olevin keinoin toimiin asiassa ja asian käsittely on kesken, tarkastajalta ei edellytetä enempiä toimenpiteitä tässä vaiheessa. Yksittäistä tapausta ei yleensä selvitetä, jos siitä on pitkä aika, ellei epäillä työturvallisuusrikosta, joka ei ole vanhentunut. 7

8 Kirjallinen selvittely Edellytys valvontatoimenpiteille on, että kyse on työhön liittyvästä häirinnästä ja asiakkaan kertoman perusteella on syytä olettaa, ettei työnantaja ole ryhtynyt lainsäädännön vaatimiin toimenpiteisiin asiasta tiedon saatuaan. Tarkastajan ryhtyessä selvittämään asiaa asiakkaalle kerrotaan työsuojeluviranomaisen toimintamahdollisuuksista asian valvonnassa. Asiakas ohjataan käyttämään vireille saattamiseen tarkoitettua työsuojeluhallinnon valvontapyyntölomaketta. Asia voi tulla vireille myös suullisesti, kun häiritty on esimerkiksi ulkomaalainen työntekijä. Tällöin tarkastajan on muulla tavoin huolehdittava dokumentoinnista ja asian vireille saattamisesta asiakkaan allekirjoituksella. Valvonnan kannalta ilmoittajan henkilöllisyyden ilmaiseminen on tarpeellista. Siksi asiakkaalta pyydetään siihen suostumus (TsValvL 10 ). Asiakkaalle kerrotaan, että allekirjoittamalla valvontapyynnön hän antaa samalla luvan käsitellä asiaa nimellään ja työnantajan kanssa. Asiakkaalle kerrotaan myös, että hänen viranomaiselle toimittamansa asiakirjat ovat julkisia lukuun ottamatta terveystietoja tai muita erikseen salaiseksi säädettyjä tietoja. Mikäli asiakas ei anna lupaa nimensä julkistamiseksi, tarkastaja kertoo asiakkaalle, että tämä rajaa toimenpiteitä, joihin työsuojeluviranomainen voi ryhtyä. Tapaus voidaan esimerkiksi merkitä valvonnan tietojärjestelmään. Kun asia tulee vireille, asiaa käsittelevän tarkastajan nimi ja yhteystiedot ilmoitetaan asiakkaalle. Valvontatoimenpiteet Ottaessaan yhteyttä työnantajaan tarkastaja varmistaa ensin, onko työnantaja tietoinen häirintätapauksesta. Tarkastaja pyytää työnantajalta tietoja selvittääkseen, onko työnantaja ryhtynyt työturvallisuuslain 28 :n mukaisiin toimiin. Työnantajan selvityksestä on käytävä ilmi, kuinka hän on selvittänyt asiaa ja mihin johtopäätöksiin hän on päätynyt. Pelkkä vastaus, että asiaa on käsitelty, ei riitä. Selvityksestä on myös käytävä ilmi, kuinka ja milloin työnantaja on saattanut johtopäätöksensä työntekijän tietoon. Selvitysten perusteella arvioidaan, onko työnantaja toiminut työturvallisuuslain mukaisesti ja päätetään, mihin valvontatoimenpiteisiin ryhdytään. Ennen viranomaisohjausta on kuultava asianosaiset. Koska kysymyksessä ei ole työpaikalla tehtävä tarkastus, kuuleminen tehdään kirjallisesti. Valvontatoimenpiteet kohdistetaan työnantajan toimintavelvollisuuksiin eikä yksityiskohtaiseen tapahtumien kulkuun. Vain poikkeustapauksissa on kokonaisuuden ymmärtämisen kannalta tarpeen selvittää yksityiskohtaisesti tapausten kulkua. Asiakas pidetään tietoisena asian käsittelyn etenemisestä. 8

9 Asiakasaloitteisessa tapauksessa työpaikkatarkastus voi tulla kysymykseen lähinnä silloin kun turvallisuuden hallinnassa tai työoloissa epäillään olevan epäkohtia enemmänkin. Häirintä voi olla merkki laajemmista turvallisuuden hallinnan puutteista. Tarkastaja arvioi, milloin asiassa on saatu riittävät tiedot asian ratkaisemiseksi. Riittävyyden arvioinnissa otetaan huomioon, mitä toimenpiteitä on toteutettu, miten työnantajan antamia ohjeita noudatetaan, onko työnantajan ratkaisu ilmoitettu työntekijälle ja onko näillä toimenpiteillä terveyttä vaarantava epäkohta korjattu. Valvonnan tarkoitus on lopettaa työpaikalla esiintyvä häirintä ja huolehtia siitä, että vastaavat tapaukset ehkäistään ennalta. Tarkastuskertomus Kun valvontatoimenpiteet on tehty, tarkastaja laatii tarkastuskertomuksen työnantajalle. Tarkastuskertomuksessa arvioidaan keskeisiä epäkohtia. Siinä ei selosteta yksityiskohtia tapahtumien kulusta. Tarkastuskertomukseen ei kirjata valvontapyynnön tehneen asiakkaan nimeä. Tarkastuskertomus annetaan tiedoksi asiakkaalle ja työsuojeluvaltuutetulle. Saatteessa annetaan asiakkaalle tarvittaessa lisätietoja asian käsittelystä ja mahdollisia ohjeita ja neuvoja asian ratkaisemiseksi esim. liittojen välisillä neuvotteluilla tai asian viemisellä tuomioistuimen ratkaistavaksi. Viranomaisaloitteinen valvonta Viranomaisaloitteisella tarkastuksella tarkastaja käsittelee tarvittaessa työnantajan velvollisuuksia, jotka liittyvät häirinnän ennaltaehkäisyyn ja hallintaan. Valvonnassa tarkastetaan, että työpaikalla on ennaltaehkäisyyn ja hallintaan toimivat käytännöt. Tarkoituksena on ehkäistä häirinnän kielteiset vaikutukset työntekijöiden terveyteen ja työyhteisön toimivuuteen. Työsuojelutarkastuksella tulee arvioida häirintää turvallisuuden hallinnan lähtökohdasta. Turvallisuuden hallinnan arviointi perustetaan seuraavalle kolmelle asialle: 1. työnantajan tekemälle vaarojen selvittämiselle, tunnistamiselle ja niiden merkityksen arvioinnille 2. toteutetuille toimenpiteille 3. toiminnan tarkkailulle ja seurannalle. Työnantajan tulee tarkkailla työympäristöä, jotta työnantaja pystyy tunnistamaan esiintyykö työpaikalla terveyttä vaarantavaa häirintää. Ensisijaisesti tarkastaja arvioi työnantajan tekemää vaarojen arviointia sekä sen johdosta tehtyjä toimenpiteitä työpaikalla. Tarkastaja selvittää, onko työnantaja käyttänyt asiantuntijaa, esim. työterveyshuoltoa ja onko työterveyshuolto antanut neuvoja häirinnän ennaltaehkäisyyn. Tarkastaja arvioi lisäksi, onko työnantajan vaarojen arvioinnissa riittävän kattavasti huomioitu sellaiset työympäristön epäkohdat, 9

10 jotka aiheuttavat häirinnän riskejä työssä tai altistavat työyhteisön häirinnälle (mm. ongelmat työyhteisössä, esimiestyössä ja työjärjestelyissä). Tarkastuksella arvioidaan tarvittaessa myös sitä, onko työpaikalla annettu opetusta ja ohjausta toimintakäytännöistä ja onko esimiehillä riittävä osaaminen tunnistaa ja puuttua häirintään. Velvoitteet työnantajalle Tarkastaja arvioi työnantajan toimenpiteiden riittävyyttä. Toimenpiteiden tulee kohdistua ongelmien ja epäkohtien poistamiseen ja niiden ratkaisuun. Kun harkitaan velvoitteita työnantajalle, edellytyksenä on, että työnantaja on saanut tiedon työpaikalla koetusta häirinnästä eikä ole ryhtynyt työturvallisuuslain 28 :n mukaisiin toimenpiteisiin. Työsuojelun valvontalain mukaan tarkastajalla on oikeus keskustella työpaikalla työskentelevän henkilön kanssa ja saada tältä tietoja. Työsuojeluvaltuutettu on myös tällainen henkilö. Toisaalta työsuojeluvaltuutetulla on oikeus esittää käsityksensä asiassa. Ennen kuin tarkastaja tekee ratkaisun asiassa, antaa toimintaohjeen tai kehotuksen tai lopettaa asian käsittelyn, hänen tulee harkita, miten työsuojeluvaltuutetun mahdollisuus esittää käsityksensä asiassa huomioidaan. Se on voitu huomioida käsittelyprosessin aikana ilman erillistä lausuntoa, siihen voidaan varata mahdollisuus siinä yhteydessä, kun selvityspyyntö lähetään työnantajalle tai sen jälkeen, kun selvityspyyntö on saatu työnantajalta salassapitosäännökset huomioiden. Asia voi olla myös sellainen, että tarkastaja harkitsee huomioimisen tarpeettomaksi. Tarkastaja antaa kehotuksen, kun haitta on vähäistä suurempi. Kehotuksessa edellytetään, että työnantaja selvittää esitetyt kokemukset häirinnästä, ratkaisee suhtautumisensa niihin ja ilmoittaa työntekijälle ja työsuojeluvaltuutetulle, mihin toimiin hän aikoo ryhtyä tai olla ryhtymättä. Kehotuksen velvoitteen sisältö ja lainkohdat, joihin velvoitteet perustuvat, tulee yksilöidä huolellisesti. Velvoitteen sisältönä voivat olla vain työnantajalle laissa asetetut vaatimukset. Tarkastajan tulee varmistaa, että työsuojeluviranomainen pystyy tarvittaessa antamaan kehotuksen perusteella velvoittavan päätöksen. Kun tarkastuksella annetaan toimintaohje työnantajalle, siinä voidaan edellyttää, että työnantaja selvittää esitetyt kokemukset häirinnästä, ratkaisee suhtautumisensa niihin ja ilmoittaa työntekijälle ja työsuojeluvaltuutetulle ratkaisunsa ja niiden perusteet. Toimintaohjeella voidaan myös edellyttää, että työnantaja luo työpaikalle menettelytavat häirintään ja epäasialliseen kohteluun puuttumisesta ja häirintätilanteiden selvittämisestä sekä perehdyttää henkilöstön menettelytapoihin. Siitä riippumatta, onko kyse asiakasaloitteisesta vai viranomaisaloitteisesta tarkastuksesta, tarkastuskertomuksessa voidaan antaa toimintaohje puutteen tai 10

11 epäkohdan poistamiseksi tai lisätietojen saamiseksi työnantajalta. Toimintaohjeessa voidaan myös edellyttää, että työnantaja antaa työntekijöille ja työnantajan edustajille terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttavan häirinnän estämiseksi opetusta ja ohjausta siitä, mikä on edellä tarkoitettua häirintää, miten se saatetaan työnantajan tietoon ja miten työnantaja toimii tiedon saatuaan. Toimintaohjeessa voidaan edellyttää, että työnantajan tulee jatkuvasti tarkkailla työyhteisön tilaa, jotta työnantaja voi puuttua menettelytapojen vastaiseen toimintaan. Toimintaohje voidaan antaa yleisellä tasolla silloin, kun tietty tapaus ei ole enää ajankohtainen, esimerkiksi työsuhteen päättymisen vuoksi. Tällöin työnantajalle annetaan toimintaohje huolehtia siitä, että työpaikalla on menettelytavat häirinnän ehkäisemiseksi. Asiakkaan tyytymättömyys työnantajan ratkaisuihin ja perusteisiin ei ole itsessään peruste toimintaohjeelle tai kehotukselle. Käyttökielto ja väliaikainen käyttökielto tulevat harvoin kysymykseen häirinnän valvonnassa. Seuranta Jälkivalvonnassa tarkastaja varmistaa, että annettuja toimintaohjeita tai kehotuksia on noudatettu. Jos työnantaja ei noudata kehotusta, tarkastaja siirtää asian työsuojeluviranomaiselle, joka harkitsee tarpeelliset jatkotoimet. Työsuojeluviranomainen harkitsee erikseen, tulisiko tehdä työsuojelun valvontalain 50 :n mukainen ilmoitus poliisille esitutkintaa varten. Viranomaisohjauksen antaminen työnantajalle ja rikosepäilyn ilmoittaminen esitutkintaan eivät sulje toisiaan pois, vaan niitä arvioidaan toisistaan riippumatta. Yhteistyö- ja asiantuntijatoiminta Työpaikan toimintaa voidaan tarkastella työterveyshuollon toimintasuunnitelman ja työpaikkaselvityksen avulla. Tarkastaja voi selvittää, onko työterveyshuollon työpaikkaselvityksessä annettu neuvoja häirintään ja onko työnantaja hyödyntänyt niitä. Voimassaolo Tämä ohje on voimassa asti. Liite Asiakasaloitteisen häirintätapauksen käsittelykaavio JAKELU Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet 11

12 Liite Asiakasaloitteisen häirintätapauksen käsittelykaavio VASTAUS ASIAKKAALLE ei valvontatoimia OHJEET SAATTAA TYÖNANTA- JAN TIETOON EI EI EI KYSEESSÄ HÄIRINTÄ (28 ) KYLLÄ AIHEUTTAA TERVEYDELLE VAARAA KYLLÄ ONKO TYÖNANTAJA SAANUT TIEDON? KYLLÄ ONKO TYÖNANTAJA RYHTYNYT KÄYTETTÄVISSÄÄN OLEVIN KEINOIN TOIMENPITEISIIN? EI TOTEUTETUT TOIMENPITEET TÄYDENNETTÄVÄ KEHOTUS määräaika menettelytapaohjeet seuranta ja tarkkailu ohjeiden noudattaminen TOIMINTA- OHJE KEHOTUS määräaika KUNNOSSA KUNNOSSA KUNNOSSA PUUTTUU TÄYDEN- NETTÄVÄ EI OLE KUNNOSSA Kehotuksen laiminlyönti voi johtaa työsuojeluviranomaisen velvoittavaan päätökseen TURVALLISUUDEN HALLINTA RIITTÄVÄ Kehotuksen laiminlyönti voi johtaa työsuojeluviranomaisen velvoittavaan päätökseen tai toimintaohjeen laiminlyönti kehotukseen

13