YLEISKAAVOITUS METSÄALUEIDEN KÄYTÖN OHJAUKSESSA

Ismo Pölönen Kimmo Malin YLEISKAAVOITUS METSÄALUEIDEN KÄYTÖN OHJAUKSESSA Referee-artikkeli Joulukuu 2011 Julkaistu Edilexissä 2.2.2012 www.edilex.fi/lakikirjasto/8602 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2011 toim. Tapio Määttä Itä-Suomen yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Itä-Suomen yliopisto, Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta/oikeustieteiden laitos, Joensuu 2011

Ismo Pölönen Kimmo Malin Yleiskaavoitus metsäalueiden käytön ohjauksessa 121

122

Sisällys 1 JohDANTO... 125 2 Yleiskaavoitus ALUEIDENKÄYTÖN suunnittelujärjestelmän osana... 127 2.1 MRL:n mukainen suunnittelujärjestelmä ja sen tavoitteet... 127 2.2 Kaavoitussääntelyn joustavuudesta ja kuntien itsehallinnosta... 129 2.3 Yleiskaavoituksen tarkoitus ja vaikutustavat... 131 2.4 Yleiskaavan esitystapa... 134 3 Yleiskaavan vähimmäisvaatimukset... 135 3.1 Maakuntakaavan ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioonottaminen... 135 3.2 Erityiset sisältövaatimukset... 138 3.2.1 Lähtökohdat... 138 3.2.2 Maisema-arvojen vaaliminen... 140 3.2.3 Luontoarvojen vaaliminen... 141 3.2.4 Virkistysalueiden riittävyys... 147 3.2.5 Ympäristöhaittojen vähentäminen... 148 3.3 Yleiskaavan kohtuullisuus ja maanomistajien yhdenvertainen kohtelu... 149 4 YLEISKAAVAMERKINNÄT ja -MÄÄRÄYKSET... 153 4.1 Yleiskaavamerkintöjen luokat... 153 4.2 Yleiskaavassa annettavat määräykset... 154 4.3 Metsätalouden kannalta relevantteja yleiskaavamerkintöjä ja -määräyksiä... 155 5 Maisematyölupa metsien käytön ja hoidon ohjauksessa... 166 5.1 Luvan tarve... 166 5.1.1 Toimenpiderajoituksen alaiset alueet ja luvanvaraiset toimenpiteet... 166 5.1.2 Poikkeukset luvanvaraisuudesta... 167 5.2 Maisematyöluvan myöntämisedellytykset... 168 5.3 Lupamääräykset ja luvan voimassaolo... 171 5.4 Kokoavia ja täydentäviä näkökohtia oikeuskäytännöstä... 174 5.5 Seuraamukset luvan hakematta jättämisestä... 176 123

6 LOPUKSI... 178 LÄHTEET... 179 LYHENTEet... 183 The Role of Master Plan for Directing the Use of the Forest Lands... 184 124

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V 2011, s. 121 184 Yleiskaavoitus metsäalueiden käytön ohjauksessa Asiasanat: Kaavoitusoikeus. Yleiskaava. Maisematyölupa. Metsätalous. Ympäristöoikeus. Planning law. Master plan. Landscape work permit. Forestry. Environmental law. 1 Johdanto Perinteisesti kaavoituksen merkitys on ollut metsien käytön ohjauksessa vähäinen ja metsätalousalueilla sijaitsevien luonnonarvojen ja maiseman suojeluun kaavoituksellisin keinoin on suhtauduttu pidättyvästi. 1 Erityisesti yleiskaavoitusta on kuitenkin ryhdytty käyttämään enenevässä määrin taajamien lähivirkistysmetsien, rantavyöhykkeellä sijaitsevien metsien ja esimerkiksi luonto- ja maisema-arvoiltaan tärkeiden metsäalueiden käytön ohjaukseen. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) ekologiset ja sosiaaliset ulottuvuudet, aikaisempaa vuorovaikutteisempi suunnittelu sekä kuntien alueidenkäytön strategioissa tapahtuneet muutokset ovat ilmenneet kaavoissa metsätalouteen vaikuttavina merkintöinä ja määräyksinä sekä velvollisuutena hakea metsätaloustoimille maisematyölupaa. 2 Metsätalouteen käytettäville alueille kohdistuvat kaavamerkinnät ja -määräykset ovat aiheuttaneet verrattain usein epäselvyyttä muun muassa maanomistajille ja metsäsuunnittelusta vastaaville metsäorganisaatioiden edustajille. Epäselvyys on koskenut kaavamerkintöjen sisältöä, määräysten aiheuttamien rajoitteiden ulottuvuutta ja menettelyllisiä kysymyksiä. 3 Kysymyksiä on herättänyt niin ikään kaavoitus- ja maisematyölupakäytäntöjen vaihtelevuus kunnittain. Myös oikeuskirjallisuudessa metsätaloutta rajoittavien kaavamääräysten antamiseen on katsottu liittyvän tulkintaepäselvyyttä. 4 1 Ks. myös Kuusiniemi 2001a, s. 193; Ekroos Majamaa 2005, s. 195; Salila 2005, s. 294 295. Alun alkaen kaavoituksen tarkoituksena oli kaupunkien rakentaminen ja järjestäminen vahvistetun suunnitelman mukaan. Rakennuslain (370/1958) säätämisvaiheessa kaavoituksen ydintavoitteisiin kuului suunnittelemattoman taaja-asutuksen syntymisen ehkäiseminen. EIF II, s. 110 111. 2 Yleiskaavoitusta käytettiin kuitenkin rajoitetussa määrin metsäalueiden käytön ohjaukseen jo rakennuslain aikana. 3 Ks. myös Mattila Korhonen 2010, s. 15. 4 Salila 2005, s. 162. 125

Tässä artikkelissa analysoidaan sitä, mihin perustuen ja miten laaja-alaisesti yleiskaavassa 5 sekä maisematyölupamenettelyssä voidaan ohjata ja rajoittaa metsäalueiden käyttöä. 6 Kirjoituksessa systematisoidaan yleiskaavoituksen keinovalikoimaa metsäalueiden käytön ohjauksessa ja tulkitaan metsätalouden kannalta relevantteja yleiskaavan sisältövaatimussäännöksiä. Tarkastelu kohdistuu ensisijaisesti kaavoituksen aineellisen lopputuloksen reunaehtoja määrittävään sääntelyyn. Kaavojen vaikutusten arviointi ja osallistumissääntely on siis rajattu pääasiallisen tarkastelun ulkopuolelle. Tutkimuksen käytännöllisen ulottuvuuden vahvistamiseksi artikkelissa käsitellään myös metsätalouden kannalta keskeisiä yleiskaavamerkintöjä ja annetaan esimerkkejä niihin liitettävistä kaavamääräyksistä. 7 Tutkimuksen tehtävänasettelu kytkeytyy tavoitteeseen tunnistaa yleiskaavoitukseen perustuvia mahdollisuuksia metsien eri käyttömuotojen yhteensovittamisessa. Toisaalta pyrkimyksenä on tuottaa tietoa niistä oikeudellisista reunaehdoista, joita metsätalouteen vaikuttavien yleiskaavamerkintöjen ja -määräysten sekä maisematyöluvan käyttämiseen liittyy. Tutkimus on osa Suomen Akatemian tutkimushanketta Regulatory Regime of Integrated Forest Governance 2011 2013 ja Metsäsäätiön hanketta Metsien käyttörajoitusten vaikutukset puun hankintamahdollisuuksiin puunjalostajan näkökulma (2008 2011). Yleiskaavoitukselle asetettujen vähimmäisvaatimusten luonteen ja oikeudellisesti mahdollisten käyttömuotojen hahmottamiseksi artikkelissa tarkastellaan ensiksi MRL:n mukaisen alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän yleisiä lähtökohtia ja yleiskaavoituksen erityispiirteitä (luku 2). Tämän jälkeen kirjoituksessa syvennytään yleiskaavan sisältövaatimuksiin (luku 3) niiltä osin kuin ne ovat metsäalueiden käytön ohjauksen kannalta relevantteja. Luvussa 4 tarkastellaan yleiskaavamerkintöjen ja -määräysten käyttämisen perusteita sekä annetaan esimerkkejä metsätalouteen vaikuttavista merkinnöistä ja määräyksistä. Luvussa 5 analysoidaan kaavoitukseen kytkeytyvää maisematyölupamenettelyä metsien käytön ja hoidon ohjauksen instrumenttina. 5 Oikeusvaikutukseton yleiskaava on rajattu tarkastelun ulkopuolelle. Puhuttaessa yleiskaavasta artikkelissa viitataan oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Lisärajauksena on se, ettei kirjoituksessa tarkastella rantayleiskaavoille asetettuja erityisvaatimuksia. 6 Aikaisemmassa oikeustieteellisessä tutkimuksessa kaavoituksen ja metsätalouden suhdetta on käsitelty varsin niukasti. 7 Kiitämme artikkelin käsikirjoituksesta saamastamme palautteesta anonyymejä arvioitsijoita, Auvo Haapanalaa, Aleksi Heinilää, Matti Kiviniemeä ja Susanna Wähää. 126

2 Yleiskaavoitus alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän osana 2.1 MRL:n mukainen suunnittelujärjestelmä ja sen tavoitteet Maankäyttö- ja rakennuslain 8 mukaisen kaavajärjestelmän muodostavat maakuntien liittojen valmistelemat ja ympäristöministeriön vahvistamat maakuntakaavat ja kuntien valmistelemat ja hyväksymät yleis- ja asemakaavat. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmään kuuluvat kaavojen lisäksi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT), joiden valmistelusta vastaa ympäristöministeriö ja jotka hyväksyy valtioneuvosto. Kaavoituksella suunnitellaan tulevaisuutta, ohjataan ympäristömuutoksia sekä säilytetään ympäristön arvokkaita ominaispiirteitä. 9 Kaavat muodostavat asteittain täsmentyvän järjestelmän, jossa yleispiirteisempi ja tyypillisesti alueellisesti laaja-alaisempi kaava ohjaa yksityiskohtaisempaa kaavaa (kaavojen ohjausvaikutus). Hierarkkisen ohjausvaikutuksen lähtökohtana on ajatus siitä, että tietyn alueen suunnittelun on mukauduttava sitä suuremman kokonaisuuden asettamiin vaatimuksiin 10. Maakuntakaavalliset ratkaisut ovat pohjana yleiskaavaa laadittaessa ja vastaavasti yleiskaavalliset ratkaisut ohjaavat asemakaavoitusta (MRL 32.1, 39.1, 42.1 ja 54.1 :t). Ohjausvaikutus merkitsee, että yksityiskohtaisemman kaavan tulee olla yleispiirteisemmän kaavan perusratkaisujen mukainen. 11 Voimaan tullessaan yksityiskohtaisempi kaava syrjäyttää yleispiirteisemmän kaavan (MRL 32.3 ja 42.3 :t). Ylempi kaava jää kuitenkin piilevänä voimaan. Yleispiirteisempi kaava on otettava huomioon, kun yksityiskohtaisempaa kaavaa ryhdytään muuttamaan (MRL 32.1 ja 42.1 :t). Maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. 12 Aluevarauksia tulee osoittaa maakuntakaavassa vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen (MRL 25.4 ). Maakuntakaava voidaan laatia myös osa-alueittain (esimerkiksi ainoastaan tiettyä seutukuntaa koskevana) tai 8 Maankäyttö- ja rakennuslaki on sekä maa- että vesialueilla sovellettava ympäristönkäytön suunnittelun yleislaki. MRL:n soveltamisalan ulottuvuudesta vesialueille ks. HE 277/2009 vp, s. 15. 9 YM 2006, s. 12. 10 Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 266. 11 Yleispiirteisiä kaavaratkaisuja voidaan kuitenkin täsmentää yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Myös poikkeaminen on tietyin reunaehdoin mahdollista. Ks. tarkemmin esim. Hallberg ym. 2006, s. 160 163, 244 249. 12 Maakuntakaavan vaikutuksista maa- ja metsätalouden harjoittamiseen ks. YM 2009. 127

vain tiettyä asiakokonaisuutta käsittelevänä (esimerkiksi tuulivoimaloiden sijoittamista ohjaava vaihemaakuntakaava). Yleiskaavan tarkoituksena on puolestaan kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Kunnat voivat laatia yhteistyönä myös yhteisen yleiskaavan (MRL 46 ). Yleiskaavoituksen erityispiirteisiin palataan jäljempänä. Asemakaavat laaditaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Niiden tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä muun muassa paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan ja hyvän rakentamistavan edellyttämällä tavalla (ks. MRL 50 ). Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista suuri osa on kohdennettu koskemaan maakuntakaavoitusta. Näiltä osin tavoitteilla ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta yleis- ja asemakaavoitukseen ennen kuin ne ovat tulleet otetuiksi huomioon maakuntakaavoituksessa. 13 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet välittyvät siten kuntatason yleis- ja asemakaavoihin ennen kaikkea maakuntakaavoituksen kautta. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavien vaikutusten perusteella jaettu yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet tulee ottaa huomioon maakuntakaavoituksessa ja muussa maakunnan suunnittelussa, yleiskaavoituksessa sekä valtion viranomaisten toiminnassa. 14 Yleistavoitteita ei kuitenkaan sovelleta asemakaavaan verrattaviin suoraan rakentamista tai maankäyttöä ohjaaviin yleiskaavaratkaisuihin. Erityistavoitteet koskevat puolestaan kaikkea kaavoitusta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa. 15 Ne ovat luonteeltaan toimeksiantoja kaavoitukselle ja ne voivat sisältää myös velvoitteita tehdä tai välttää tietyn tyyppisiä kaavaratkaisuja. 16 Maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteisto on hyvin laaja-alainen. MRL 1.1 :n mukaan lain tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Lain yleistavoitteistossa (MRL 1.2 ) korostuu myös kansalaisosallistuminen ja vuorovaikutteisen suunnittelun lähtökohta. MRL 5 :ssä on puolestaan asetettu alueidenkäytön 13 VN:n päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000; VN:n päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta 13.11.2008; YM 2003b, s. 10 16; Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 190. 14 Yleistavoitteet ovat luonteeltaan maakunta- ja yleiskaavoitusta koskevia periaatteita, jotka osoittavat suuntaa ja painotuksia alueidenkäytön ratkaisuille usein kokonaisvaltaisesta näkökulmasta. Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 264. 15 VN:n päätös valtakunnallista alueidenkäyttötavoitteista, kohta 6; YM 2003b; s. 13. 16 Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 264. 128

suunnittelulle 11 erillistä tavoitetta, joita pyritään toteuttamaan vuorovaikutteisen suunnittelun ja vaikutusten arvioinnin avulla. Oikeudellisten vähimmäisvaatimusten kannalta on syytä erityisesti huomioida tavoitteiden ilmeneminen kaavojen sisältövaatimussäännöksissä, jotka konkretisoivat tavoitteistoa. Sisältövaatimusten vastaisuus on peruste, johon voidaan vedota tehokkaasti muutoksenhaussa. Sen sijaan tavoitesäännösten vastaisuus ei sinänsä voi olla muutoksenhakuperusteena 17. Tavoitesäännökset lähinnä ohjaavat yleisellä tasolla suunnittelua ja voivat vaikuttaa kaavalla asetettujen vähimmäisvaatimusten tulkintaan. 2.2 Kaavoitussääntelyn joustavuudesta ja kuntien itsehallinnosta Kaavoitusta koskeva lainsäädäntö on laadittu väljäsisältöiseksi ja sillä pyritään erisuuntaisten tavoitteiden yhteensovittamiseen. 18 Väljästi muotoilluilla tavoitteilla ja sisältövaatimuksilla on pyritty saamaan joustavuutta erilaisiin suunnittelutilanteisiin. Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään kaavojen yksityiskohtaisen sisällön sijaan ennen muuta kaavoitusta koskevasta prosessista ja kaavojen laatimisen perusteista yleisluontoisella tasolla. 19 Sääntelytekniikan taustalla voidaan nähdä ajatus proseduralismista. Maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä laadukkaisiin kaavoihin on uskottu päästävän ennen kaikkea kaavoitusmenettelyn ohjauksella, vuorovaikutteisella suunnittelulla ja vaikutusten arvioinnilla. 20 Kaavoitussääntelyssä kyse ei ole kuitenkaan proseduralismista puhtaassa muodossa, sillä kaavoille on asetettu tietyt aineelliset vähimmäisvaatimukset. Kaavoitusta koskeva menettelyllinen ja aineellinen sääntely voidaan nähdä toisiaan täydentävinä. Osallistuminen ja vaikutusten arviointi tuottavat monipuolista tietoa eri näkökulmista ja luovat perustaa laadukkaille ja demokraattisille kaavoitusratkaisuille. Aineellinen sääntely antaa puolestaan oikeudellista suojaa useille eri intresseille (joskaan suojan vähimmäistasoa ei ole täsmällisesti määritetty) edellyttäen muun muassa sitä, ettei kaavasta aiheudu kohtuutonta haittaa maanomistajille. 21 17 HE 101/1998 vp, s. 74. 18 Yhteensovittaminen on käytännössä usein haasteellista. Kaavoituksella jaetaan erilaisia etuuksia ja intressiristiriidat voivat olla väistämättömiä. Esimerkiksi elinkeinopoliittiset pyrkimykset (joihin voi liittyä kuntien välinen kilpailu erilaisista rakentamis- ja teollisuushankkeista) ja luontoarvojen säilyttämistavoitteet saattavat olla hankalasti yhteensovitettavissa. Ks. Mäkinen 2007, s. 25 26. Ks. myös Kuusiniemi 2001a, s. 187 190. 19 Myös asemakaavalaki (145/1931) ja rakennuslaki sisälsivät laajaa harkintavallan käyttöä tarkoittavaa avointa sääntelyä. MRL:n valmistelussa lähtökohtana oli kuitenkin vuoden 1958 rakennuslakia joustavampi kirjoitustapa. Syrjänen 2001, s. 830. 20 Ks. HE 101/1998 vp; Syrjänen 2001, s. 830 831; Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 50. 21 Aineellisen ja menettelyllisen sääntelyn suhteesta yleisemmin ks. esim. Holder 2004; s. 239 240; Kumpula 2004, s. 17 18, 58 59; Pölönen 2007, s. 159 160. 129

Maankäyttötavasta päättäminen yleis- ja asemakaavalla on osa kunnallista itsehallintoa, jonka asema vahvistui maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen myötä. MRL:ia edeltäneen rakennuslain mukaisessa järjestelmässä kunnan kaavoitusratkaisut alistettiin valtion viranomaisten vahvistettaviksi. Alistusviranomainen toimi myös valitusviranomaisena. Valituksen yhteydessä alistusviranomainen saattoi tutkia oikeudellisten vähimmäisvaatimusten täyttymisen arviointia laajemmin myös sitä, oliko kaavaratkaisua pidettävä perusteltuna. 22 Nykytilanteessa valitusprosesseissa arvioidaan vain sitä, täyttääkö valituksenalainen kaava tai sen osa sille laissa asetetut minimivaatimukset. 23 Tuomioistuimella ei ole toimivaltaa kumota oikeudelliset vähimmäisvaatimukset täyttävää kaavaa sillä perusteella, että on olemassa jokin toinen kaavoitukselle asetetut tavoitteet ja sisältövaatimukset paremmin täyttävä ratkaisuvaihtoehto. 24 Samalla kun valtion viranomaisten valvontaa kevennettiin, kansalaisten ja viranomaisten ennakollisen osallistumisen ja kaavojen vaikutusten arvioinnin rooleja vahvistettiin. 25 Alueellisten ympäristökeskusten (nyk. elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset) rooli muuttui ennakko-ohjaajiksi ja asiantuntijoiksi, vaikka niille jäi myös valvontatehtäviä ja -keinoja. Käytännössä ennakollisella asiantuntijaneuvonnalla ja laillisuusvalvonnalla on läheinen yhteys toisiinsa. 26 ELY-keskusten asiantuntijaohjaus toteutuu lähinnä kehittämiskeskustelujen (MRL 8 ), viranomaisneuvottelujen (MRL 64, 66 ja 77 :t) ja lausuntojen (MRA 20 ja 28 :t) antamisen kautta. Varsinaisia valvontakeinoja ovat oikaisu- 22 Majamaa 2003, s. 600. Jääskeläinen Syrjänen (2010, s. 50) mukaan alistusvelvollisuudesta luopuminen ja kaavavalitusasioiden siirtyminen alueellisille hallintotuomioistuimille merkitsi harkintavallan kannalta suurta periaatteellista muutosta. Tuomioistuinten ratkaistessa valituksia suunnitteluajattelun sijaan korostuu yksittäistapauksellinen laillisuuskontrolli. Valitustien muuttuminen merkitsi sitä, ettei kaavapäätösten laatutasoon voida saada muutosta silloin, kun kaava ylittää lain minimivaatimukset. Mäkinen (2007, s. 22) puolestaan toteaa alistusmenettelyn poistumisen merkinneen sitä, että alueellinen ympäristökeskus (nyk. ELY-keskus) harkitsee yksittäistapauksissa oikaisukehotuksen ja valituksen tarvetta. Hän huomauttaa perustellusti, että pelkästään tämä aloiteasetelman muutos ilmentää kuntien itsehallinnon vahvistumista. 23 Muutoksenhakuvaiheessa noudatettavaksi tulevat hallintolainkäytön kunnallisvalitusta koskevat säännökset (ks. MRL 188.1 ). Kuntalain 90.2 :n nojalla kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös on muuten lainvastainen. 24 Majamaa 2003, s. 602. Ks. tämän ajatusmallin formuloinnista oikeuskäytännössä Malin 2008a, s. 219 221. 25 Ks. myös Mäkinen 2007, s. 24 28. Valtion ohjaus keskittyy nyt ensisijaisesti valtakunnallisesti tärkeiden näkökohtien huomioonottamiseen maakunta- ja kuntatason suunnittelussa. Tämä toteutuu osaltaan valtioneuvoston antamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kautta. Ks. Syrjänen 2001, s. 831. 26 Mäkinen 2007, s. 22, 45 46. 130

kehotus (MRL 195 ) ja valitusoikeus (MRL 191 ). 27 Kaiken kaikkiaan muutos korosti kuntien vastuuta alueiden käytön suunnittelussa sekä rakentamisen ohjauksessa ja valvonnassa. 28 Yleis- ja asemakaavoitus voidaankin nähdä kunnan strategisen suunnittelun ja politiikan toteuttamisen välineenä, jonka käyttöä rajoittavat tietyt oikeussäännöt ja -periaatteet. 29 Oikeudelliset reunaehdot ovat siinä määrin väljiä, että kaavoituskäytännöt voivat laillisesti poiketa suuresti kunnittain. 30 Kaavojen sisällön lisäksi joustavuutta sisältyy kaavoituksen käynnistämiseen, joskin tietyt vähimmäisvaatimukset on tältäkin osin asetettu. Kuntien on huolehdittava yleis- ja asemakaavojen laatimisesta ja pidettävä ne ajan tasalla (MRL 36 ja 60 :t). Lain valmistelutöiden perusteella yleiskaavan laatimistarve voi syntyä esimerkiksi silloin, kun alueella on erityisiä ympäristöarvoja, joiden säilyttäminen edellyttää kunnallista yleispiirteistä suunnittelua 31. Jollei kunta huolehdi kaavojen laatimisesta tai pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa MRL:ssa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, ympäristöministeriö voi antaa MRL 177 :n mukaisen määräyksen suunnitteluvelvoitteen toteuttamiseksi. Määräyksen antaminen voi tulla vireille ympäristöministeriön omasta aloitteesta, muun viranomaisen taikka esimerkiksi kunnan jäsenen tai yhdistyksen aloitteesta. 32 2.3 Yleiskaavoituksen tarkoitus ja vaikutustavat MRL 35 :n mukaisesti yleiskaavat laaditaan kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteiseksi ohjaamiseksi sekä toimintojen yhteen sovittamiseksi. Säännöksen nojalla yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Yleiskaavoituksessa korostuu yhdyskunnan toiminnallinen rakenne, eri aktiviteettien sijoittaminen ja niiden välisten yhteyksien järjestäminen sekä tämän rakenteen sovittaminen muuhun 27 Ks. myös MRL 18.2 (ELY-keskusten ohjaus- ja valvontatehtäviä koskeva yleissäännös). Kuntien kaavoitustoimen viranomaisvalvonnasta ja ELY-keskuksen tehtävistä ks. laajemmin Hallberg ym. 2006, s. 84 86; Mäkinen 2007, s. 29 46. 28 Ks. Syrjänen 2001, s. 831. 29 Ks. myös Laine 1999; YM 2003a, s. 8; Hovila 2010. 30 Ks. myös Kuusiniemi 2001a, s. 187 188; Majamaa 2003, s. 599. 31 HE 101/1998 vp, s. 73. Ks. myös Ekroos (2001, s. 394 395), jonka mukaan muun ohessa luonto-, maisema- ja kulttuuriarvot voinevat johtaa yleiskaavan laatimiskynnyksen ylittymiseen. 32 Hallberg ym. 2006, s. 692. Ks. myös tapaus KHO 2006:97, jossa korkein hallinto-oikeus katsoi, että ympäristöministeriö oli voinut määrätä MRL 177.1 :ään perustuen kaupungin muuttamaan asemakaavaa maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n mukaisten asemakaavan sisältövaatimusten täyttämisen varmistamiseksi. Määräyksellä pyrittiin varmistamaan rakennetun ympäristön suojelu (Lapuan patruunatehdasalueen Vanhan Paukun alue). Asia tuli vireille yhdistyksen aloitteesta. 131

ympäristöön. Yleiskaava on sekä kunnan strategisen suunnittelun väline että asemakaavoituksen ohjaaja. Yleiskaavoituksen avulla sovitetaan myös maakuntakaavassa määriteltyjä valtakunnallisia ja maakunnallisia alueiden käytön tavoitteita kunnan omiin tavoitteisiin. Yleiskaavaa voidaankin luonnehtia maakunnallisten tavoitteiden välittäjäksi ja tulkitsijaksi kunnan suunnittelussa. 33 Yleiskaava laaditaan usein alueelle, joka on jo kertaalleen kaavoitettu mutta alueen suunnittelu vaatii uudelleenarviointia, eheyttämistä tai muuta kehittämistä. Uusi yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä (MRL 42.3 ). 34 Yleiskaava on monimuotoinen suunnitteluväline ja yleiskaavat voivat olla luonteeltaan hyvin erityyppisiä. Yleiskaavat poikkeavat toisistaan suunnittelutarpeiden ja haluttujen ohjausvaikutusten pohjalta. Yleiskaavat voidaan jaotella esimerkiksi seuraavanlaisesti 35 : A. Kunnan tai seudun strategista suunnittelua palvelevat yleiskaavat esimerkiksi yhdyskuntakehitystä ohjaavat yleiskaavat, jotka ovat osa kuntien kehittämisstrategiaa ja laaja-alaiset yleiskaavat, jotka käsittelevät koko kunnan rakennetta ja alueidenkäyttöä B. Osa-alueiden suunnittelua palvelevat yleiskaavat esimerkiksi taajamien ja kunnan muiden osa-alueiden yleiskaavat, jotka usein tähtäävät rakennetun ympäristön ja siihen liittyvien viheralueiden kehittämiseen ja parantamiseen, arvokkaiden rakennettujen ympäristöjen ja kulttuurimaisemien yleiskaavat, jotka painottuvat olemassa olevien arvojen tai luonnon elinvoimaisuuden säilyttämiseen ja rantayleiskaavat, jotka yhteensovittavat esimerkiksi lomarakentamisen ja virkistyskäytön sekä luonnonsuojelun tavoitteita C. Teemakohtaista suunnittelua palvelevat yleiskaavat esimerkiksi viheralueiden yleiskaavat, jotka käsittelevät virkistystä ja luonnon elinvoimaisuuden ylläpitoa sekä harjuyleiskaavat, joissa yhteensovitetaan luonnonvaroja ja maisemaa koskevaa suunnittelua Käytännössä yleiskaavat sisältävät usein eritasoista ohjausta. Samalla kaavalla voidaan ilmaista esimerkiksi väljästi muotoiltuja yhdyskuntarakenteen kehittämisperiaatteita jatkosuunnittelua varten ja osoittaa tarkkojakin aluevarauksia 33 YM 2003a, s. 8; YM 2006, s. 12. 34 Yleiskaavojen päällekkäisyydestä ks. YM 2006, s. 23 24, 33. 35 YM 2003a. 132

yksityiskohtaisine määräyksineen (suora ohjaus). 36 Suoraa ohjausta käytetään varsinkin silloin, kun alueelle ei laadita asemakaavaa. 37 Tällöin yleiskaava saattaa muistuttaa asemakaavaa. 38 Metsätalouden kannalta yleiskaavoituksen vaikutukset ilmenevät usein suorina rajoitteina (esim. viheryhteysmerkintä, johon on liitetty avohakkuun ekologisen käytävän alueella kieltävä kaavamääräys) ja velvoitteena hakea maisematyölupaa. Yleiskaavoituksen oikeusvaikutukset konkretisoituvat osaltaan ns. viranomaisvaikutuksen kautta. MRL 42.2 :n mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Velvoitteen piiriin kuuluvat kaikki valtion ja kunnan viranomaiset, joilla on alueiden käyttöön liittyviä suunnittelu- tai toteuttamistehtäviä. Velvoite ohjaa toimimaan tavalla, joka on yleiskaavan kanssa samansuuntaista eikä vähennä mahdollisuuksia yleiskaavan toteuttamiseen. Viranomaisen on oman hallinnonalan suunnittelun, järjestämisen ja toteuttamisen lisäksi katsottava, ettei yleiskaavan toteutumista vaikeuteta myöskään viranomaisen ulospäin suuntautuvassa toiminnassa, kuten erilaisten lupien käsittelyssä, tai valtion rahoitusta koskevien päätösten tekemisessä. 39 Metsätalouden osalta yleiskaavoitus voi tulla viranomaisvaikutuksen kautta huomioonotettavaksi muun muassa kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain (KEMERA-laki, 1094/1996) mukaisen rahoituksen myöntämisen edellytyksiä harkittaessa. 40 MRL:ssa säädettyä yleiskaavoituksen viranomaisvaikutusta täydentää metsälakiin (1093/1996) kirjattu yhteistyövelvoite. 41 Metsälain 25 :n mukaan kaavoitettavien ja kaavoitettujen alueiden osalta metsäkeskuksen tulee olla riittävässä yhteistyössä kuntien kanssa metsälain ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden yhteen sovittamiseksi. Kyse on menettelyllisestä säännöksestä, jos- 36 YM 2006. 37 HE 101/1998 vp, s. 73. 38 Ks. myös Hallberg ym. (2006, s. 184), joiden mukaan yleiskaavan päätarkoitus on kunnan alueidenkäyttötavoitteiden osoittaminen ja yksityiskohtaisella kaavalla tapahtuvan suunnittelun ohjaaminen. Taajama-alueilla yleiskaava ohjaa yleensä asemakaavaa, joka puolestaan ohjaa rakentamista ja muuta maankäyttöä. Sen sijaan maaseutualueilla yleiskaava laaditaan usein siten, että se ohjaa suoraan rakentamista. Toisaalta yleiskaava voidaan tehdä myös alueelle, jolle ei ohjata rakentamista (esimerkiksi suojelualueeksi tarkoitetulle alueelle). Tällöin yleiskaava ohjaa maankäyttöä suoraan muun muassa kaavamääräyksiin sisältyvillä toimenpiderajoituksilla. YM 2003a, s. 19. 39 YM 2003a, s. 14 15. 40 Ks. myös Kiviniemi 2004, s. 121 122. Kestävän metsätalouden rahoituslain (544/2007) voimaantulo ei merkitse tässä suhteessa muutosta. 41 Yleiskaavoitetulla alueella metsälakia sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen maa- ja metsätalouteen tai virkistykseen osoitetuilla alueilla (metsälain 2.2 ). Näillä alueilla metsän hoitamisen ja käyttämisen osalta on noudatettava sekä MRL:n että metsälain asettamia vaatimuksia. 133

sa ei säädetä siitä, miten tavoitteet tulisi yhteen sovittaa. Säännöksen asettama vähimmäisvaatimus täyttynee (muiden metsälain säännösten ja MRL:n säännösten soveltamistavasta riippumatta) silloin, kun metsäkeskus ja kunta ovat vaihtaneet alueen metsätaloudellisiin ja kaavoituksellisiin tavoitteisiin ja suunnitelmiin liittyviä tietoja riittävässä määrin. 2.4 Yleiskaavan esitystapa Kaavat esitetään kartoilla, joissa on kaavamerkintöjä ja kaavamääräyksiä. Kaavoihin liittyy myös selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot (MRL 29, 40 ja 55 :t). Ennen yleiskaavan esitystavan lähempää käsittelyä on syytä korostaa, että kaavamerkintöjen ja -määräysten käyttötapa sekä kaavaselostuksen sisältö riippuu suuresti kulloisestakin tilanteesta; ennen kaikkea alueiden käytön ohjaustarpeista ja kaavan tavoitteista. Kaavamerkinnät määrittelevät tyypillisesti tietyn alueen käyttötarkoitusta ja ominaispiirteitä. Ympäristöministeriö on antanut asetuksen (31.3.2000, kaavamerkintäasetus) kaavoissa käytettävistä merkinnöistä, joka on julkaistu Suomen rakentamismääräyskokoelmassa (osa A 5). 42 Kaavamerkintäasetuksen 1 :n mukaan kaavoissa voidaan käyttää tarvittaessa myös muita merkintöjä. Mikäli kaavassa käytetään asetuksen mukaista merkintää, tulee sitä käyttää asetuksessa esitetyssä tarkoituksessa. Kaavamerkintää voidaan täydentää lyhyellä selityksellä, joka on osa oikeusvaikutteista kaavaa. Lisäksi kaavamerkintöihin voidaan liittää merkinnän kuvauksia kertomaan tarkemmin, mitä kyseisessä kaavassa on merkinnällä erityisesti tarkoitettu. Kuvauksilla ei ole muodollista sitovuutta. Kaavaselostuksen tapaan niillä on kuitenkin merkitystä kaavan tulkintaohjeena. 43 Yksittäisen merkinnän ohjausvaikutus riippuu usein erityisesti niistä määräyksistä, joita siihen on liitetty. Kaavamääräykset ovat merkintöjä ja niiden selityksiä tarkempia sanallisia, maankäyttöä koskevia määräyksiä, jotka täsmentävät kartallista esitystä. Määräykset eivät saa olla ristiriidassa ylemmänasteisten normien kanssa eikä niillä ole myöskään mahdollista vapauttaa toimintoja lakisääteisistä luvanhakuvelvollisuuksista. 44 Kaavamääräysten tavoitetta voidaan selventää suosituksilla, jotka voidaan sijoittaa joko kaavakartalle määräysten yhteyteen tai selostukseen siten, että ne on helppo löytää ja yhdistää kaavakartan merkintöihin. Suositukset eivät ole oikeusvaikutteisia. Merkinnöistä ja 42 Saatavilla myös ympäristöhallinnon sivuilla: [http://www.ymparisto.fi/download. asp?contentid=6240&lan=fi] (13.5.2011). 43 YM 2003a, s. 35. 44 Ks. myös Ekroos Majamaa 2005, s. 209. 134

määräyksistä tulisi voida päätellä yksiselitteisesti ne oikeudet ja velvollisuudet, joita niistä seuraa, ja niihin voidaan liittää lisäinformaatiota esimerkiksi muissa yhteyksissä tehdyistä päätöksistä. Kaavojen oikeusvaikutteinen sisältö tulee olla selkeästi erotettuna oikeusvaikutuksettomasta sisällöstä (merkintöjen kuvaukset ja määräyksiin liittyvät suositukset). 45 Kaavaselostukseen kirjataan tiedot, jotka perustelevat kartalla esitettyjä kaavaratkaisuja ja auttavat tulkitsemaan kaavan sisältöä sekä merkintöjen ja määräysten oikeusvaikutuksia. 46 Maankäyttö- ja rakennusasetus (MRA, 895/1999) 17.1 sisältää yhdeksänkohtaisen luettelon yleiskaavan selostuksessa esitettävistä tiedoista. MRA 17.2 :ssä on lisäksi ilmaistu kaavaselostuksen tietojen esittämistapa. Säännöksen mukaan MRA 17.1 :ssä tarkoitetut seikat on esitettävä kaavaselostuksessa sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää ja niin, että luodaan edellytykset vuorovaikutukseen kaavan valmistelussa. Joustava muotoilu ei luonnollisestikaan merkitse vapaata harkintaa, vaan korostaa kaavakohtaisen arvioinnin tarvetta selvityksiä tehtäessä ja esitettäessä. Kaavaselostukseen koottavien tietojen on täytettävä myös ns. SEA-direktiivin (2001/42/EY) vaatimukset, mikäli kaava kuuluu direktiivin soveltamisalaan. 47 3 Yleiskaavan vähimmäisvaatimukset 3.1 Maakuntakaavan ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioonottaminen Yleiskaavalle asetettuja oikeudellisia vähimmäisvaatimuksia määrittävät elementit voidaan jakaa neljään ryhmään: 1) maakuntakaavan ohjausvaikutus, 2) valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edistäminen 3) erityiset sisältövaatimukset sekä 4) yleiskaavan kohtuullisuus maanomistajalle. Nämä elementit muodostavat toisiaan täydentävän kokonaisuuden ja ne on otettava samanaikaisesti huomioon yleiskaavaa laadittaessa. 48 45 Ks. YM 2006, s. 46 49. 46 Kaavakartalla olevassa määräyksessä tai suosituksessa voidaan viitata kaavaselostuksen asianomaiseen kohtaan, josta ilmenevät ratkaisun perusteet sekä kaavaratkaisun avulla tavoiteltava tilanne ja muu kaavakartan informaatiota täydentävä materiaali. YM 2003a, s. 35 36. 47 HE 243/2004 vp, s. 34; Kokko 2007, s. 108. 48 Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioonottamista ei ole nimenomaisesti mainittu yleiskaavan sisältövaatimussäännöksessä (MRL 39 ), mutta MRL 24 :n ja lain esitöiden (HE 101/1998 vp, s. 74) perusteella myös valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin on yleiskaavaa laadittaessa kiinnitettävä huomiota ja edistettävä niiden toteutumista. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet täsmentävät yleiskaavan sisältövaatimuksia valtakunnallisesta näkökulmasta (Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 264). 135

Tarkentuvan suunnittelun periaatteen mukaisesti maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa (MRL 32.1 ja 39.1 :t). Metsäalueiden käyttöön vaikuttavien yleiskaavamerkintöjen ja -määräysten oikeudellisena perusteena voi olla siten kyseinen maakuntakaavan ohjausvaikutus. Toisaalta on huomioitava, että maakuntakaavan yleispiirteisyys mahdollistaa kaavaratkaisujen täsmentämisen yleiskaavassa. Esimerkiksi maa- ja metsätalousvaltaisille alueille (M-alueet) voidaan osoittaa yleiskaavassa maankäyttöä, jota ei sen pienen pinta-alan vuoksi maakuntakaavatasolla vielä osoiteta. 49 Maakuntakaavaratkaisusta voidaan tietyin edellytyksin myös poiketa yleiskaavassa. Maakuntakaavassa esitettyjen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisessa kaavassa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan myös luopua, mikäli maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät tämän vuoksi vaarannu. 50 Kaavan tavoitteet voidaan toteuttaa tiettyä aluevarausta supistettaessa tai poistettaessa esimerkiksi korvaavan varauksen kautta (kompensaatioperiaate). Hyväksyttävä eroavuus ei kuitenkaan voi tarkoittaa maakuntakaavan keskeisistä periaatteista poikkeamista eikä myöskään maakuntakaavassa erityisesti tutkituista sijaintipaikoista poikkeamista. 51 Maakuntakaavan ohjausvaikutus voi konkretisoitua esimerkiksi siten, että maakuntakaavan virkistysaluevaraus estää alueen varaamisen yleiskaavassa rakentamiseen ja luo perusteen antaa yleiskaavassa metsänkäyttöä rajoittavia määräyksiä. Tapauksessa KHO 29.1.2010 t. 159 yleiskaavassa suunniteltu maankäyttö supisti maakuntakaavan virkistysaluetta. Yleiskaava ei turvannut maakuntakaavan mukaisen riittävän leveän virkistysalueen toteutumista alueella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei maakuntakaavaa ollut käytetty riittävästi ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. 52 KHO 29.1.2010 t. 159: Tapauksessa tutkittiin Espoon eteläosien yleiskaavan 2030 lainmukaisuutta muun ohella maakuntakaavan riittävän huomioon ottamisen osalta. Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa 2025 Näkinmetsän alueelle oli merkitty virkistysalue, joka yhdistää Espoon keskuspuiston Kehä III:n pohjoispuolisiin virkistysalueisiin. Maakuntakaavan virkistysaluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa oli turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkitty- 49 Kuusiniemi 2001a, s. 191. 50 Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 266 267. Kuusiniemen (2001a, s. 191) mukaan M-, MT- ja MU-alueiden huomattaviakin kokomuutoksia pidetään mahdollisena, kun taas virkistys- ja suojelualueiden olennainen supistaminen ei yleensä ole sallittua. Ks. myös Tolvanen 1998, s. 279. 51 Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 266 267. 52 Maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvästä oikeuskäytännöstä ks. myös esim. Hallberg ym. 2006, s. 194 195. 136

jen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. 53 Kehä III:n eteläpuolelle yleiskaavassa osoitettu uusi tiiviin ja matalan asuntoalueen aluevaraus (A2), jonka sisälle sijoittui julkisten palvelujen ja hallinnon alue (PY), oli merkittävältä osin osoitettu maakuntakaavassa virkistysalueeksi. KHO katsoi, ettei maakuntakaavaa ollut tältä osin käytetty MRL 32 :ssä edellytetyllä tavalla riittävästi ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet välittyvät yleiskaavoitukseen tyypillisesti maakuntakaavan välityksellä. Toisaalta valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet voivat vaikuttaa myös suoraan yleiskaavoitukseen MRL 24 :n nojalla. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden suora vaikutus konkretisoituu niiltä osin kuin tavoitteita ei ole otettu voimassa olevassa maakuntakaavassa huomioon ja tiettyä VAT:n kohtaa sovelletaan myös yleiskaavoihin. Metsienkäytön kannalta relevanttina voidaan pitää erityisesti VAT:n kohtaa 4.4 (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat), josta ilmenee ensinnäkin ekologisten yhteyksien turvaamistavoite. Kohdan yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään elollisen ja elottoman luonnon kannalta arvokkaiden ja herkkien alueiden monimuotoisuuden säilymistä. Ekologisten yhteyksien säilymistä suojelualueiden sekä tarpeen mukaan niiden ja muiden arvokkaiden luonnonalueiden välillä edistetään. Edelleen kohdassa todetaan, että [a]lueidenkäytöllä edistetään luonnon virkistyskäyttöä sekä luonto- ja kulttuurimatkailua parantamalla moninaiskäytön edellytyksiä. Suojelualueverkoston ja arvokkaiden maisema-alueiden ekologisesti kestävää hyödyntämistä edistetään virkistyskäytössä, matkailun tukialueina sekä niiden lähialueiden matkailun kehittämisessä suojelutavoitteita vaarantamatta. Kohdan 4.4 erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Lisäksi kohdassa muun ohessa todetaan, että alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Metsienkäytön kannalta relevanttina voidaan pitää myös mainintaa, että maakuntakaavoituksen lisäksi yleiskaavoituksella on luotava alueidenkäytölliset edellytykset seudullisten virkistysalueiden muodostamiselle erityisesti Etelä-Suomessa ja suurilla kaupunkiseuduilla. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden riittämätön huomiointi voi olla osaltaan perusteena kaavapäätöksen kumoamiselle. 54 53 Maakuntakaavan kaavaselostuksessa todettiin muun muassa, etteivät virkistysalueverkoston alueellinen kattavuus ja toimivuus siedä suuria heikennyksiä aluevarausten sijainnissa tai alueiden pinta-aloissa. 54 Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioonottamisvelvollisuudesta yleiskaavoituksessa ks. myös KHO 2009:58; YM 2003b; Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 264. 137

Tapauksessa KHO 2005:4 korkein hallinto-oikeus perusteli asemakaavan muuttamista koskevan kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista muun ohella sillä, ettei kaavamuutosta laadittaessa ollut otettu riittävästi huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohtaa 4.6 (Helsingin seudun erityiskysymykset), jonka mukaan alueiden käytön suunnittelussa on muun ohella turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliseen virkistyskäyttöön soveltuvat riittävän laajat ja vetovoimaiset vapaa-ajan alueet. Vapaa-ajan alueista on muodostettava yhtenäinen kokonaisuus turvaamalla niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus. Kaavamuutos olisi mahdollistanut golfkenttätoiminnan harjoittamisen 10 hehtaarin suuruisella alueella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei golfkenttätoimintaa ollut mahdollista harjoittaa turvallisesti siten, ettei samalla merkittävästi rajoiteta alueen muuta virkistyskäyttöä ja kevyen liikenteen kauttakulkua. 3.2 Erityiset sisältövaatimukset 3.2.1 Lähtökohdat MRL 39.2 :n mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; 3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus; 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset; 7) ympäristöhaittojen vähentäminen; 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä 9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Nämä seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Tämä MRL 39.3 :n muotoilu merkitsee, että edellä mainittujen tekijöiden huomioonottamismahdollisuus ja -velvollisuus riippuvat yleiskaavan luonteesta ja tarkoituksesta. Esimerkiksi laadittaessa kunnan jonkin osan yleiskaavaa tai tiettyä asiakokonaisuutta käsittelevää yleiskaavaa kaikki MRL 39.2 :ään sisältyvät näkökohdat eivät voi tulla välttämättä harkittavaksi. 55 55 Ks. myös esim. Jääskeläinen Syrjänen (2010, s. 265), joiden mukaan yleiskaavan painottuessa vain johonkin erityiskysymykseen, kuten rantojen tai virkistysalueiden suunnitteluun, läheskään kaikki sisältövaatimukset eivät tule päätösharkinnassa esille. 138

Yleiskaavan sisältövaatimukset ovat vähimmäisvaatimuksia, eivätkä ne estä laatimasta yleiskaavaa vähimmäistasoa kunnianhimoisemmin. 56 Yleiskaava voi olla laadittu myös siten, että siinä painotetaan tiettyjä MRL 39.2 :n elementtejä. Esimerkiksi metsäalueiden käytön kannalta relevantit virkistys- ja ympäristönäkökohdat voivat ilmetä kaavan tavoitteista riippuen korostuneesti yleiskaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Kaavaan voi olla tällöin liitettynä merkintöjä ja määräyksiä, jotka menevät sektorilakien, kuten metsälain, luonnonsuojelulain (LSL, 1096/1996) ja maa-aineslain (MAL, 555/1981), asettamia vähimmäisvaatimuksia pidemmälle. Toisaalta kunnan alueidenkäyttöstrategioista riippuen ympäristönäkökohtien painotus voi jäädä laillisesti myös vähäiseksi. Yleiskaavojen sisällöt voivat myös muuttua ajan saatossa yhteiskunnan arvostuksissa taikka esimerkiksi taloudellisissa olosuhteissa tapahtuneiden muutosten kautta. 57 MRL:n joustavat normit mahdollistavat kaavoituskäytäntöjen kehittämisen ilman lakimuutoksiakin. 58 Metsäalueiden käytön näkökulmasta relevantteja MRL 39.2 :n näkökohtia ovat erityisesti maiseman ja luontoarvojen vaaliminen (8) sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys (9). Myös ympäristöhaittojen vähentäminen (7) voi liittyä metsien käyttöön suojavyöhykkeiden tarpeen kautta. 59 Ennen näiden MRL:n sisältövaatimusten käsittelyä on syytä korostaa kaavoitukseen liittyvän osallistumisen sekä kaavallisten selvitysten ja vaikutusarvioinnin vaikutusta kaavojen sisällön muotoutumiseen. 60 Maisema- ja luontoarvojen vaaliminen, virkistysnäkökohdat ja ympäristöhaittojen vähentäminen tulevat usein esille muun muassa MRL:ssa tarkoitettujen osallisten ja kuntalaisten esittämien mielipiteiden sekä ELY-keskuksen kaavaneuvotteluissa esiin nostamien näkökohtien kautta. 61 Osallistumisen lähtökohtana on pelkistäen se, että kuka hyvänsä osallinen tai kuntalainen voi välittää prosessissa merkityksellistä, kaavan sisältöön vaikuttavaa tietoa. Kaavaselvityksissä kootaan puolestaan systemaattisesti olemassa olevaa tietoa ja tuotetaan uutta tietoa muun muassa kaavan vaikutus- 56 HE 101/1998, s. 74. 57 Ks. myös Kuusiniemi 2001a, s. 188 192. 58 Ks. myös Tolvanen 1998, s. 286. 59 Lisäksi esimerkiksi kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten huomioonottamisvaade voi olla relevantti niissä kunnissa, joissa yritykset (esim. sahat) ovat riippuvaisia lähialueelta tulevasta puuraaka-aineesta. 60 Tämän artikkelin painopisteenä ovat kuitenkin yleiskaavoituksen lopputulokselle asetetut vaatimukset, joten osallistuminen ja vaikutusten arviointi kaavoituksessa käsitellään tässä hyvin tiiviisti. 61 Kaavoitukseen liittyvästä osallistumisesta ja vuorovaikutuksesta säädetään MRL 8 luvussa kaikkien kaavamuotojen osalta. Osallistumisesta ja vuorovaikutuksesta kaavoituksessa ks. laajemmin esim. Syrjänen 2005 ja ympäristöhallinnon internet-sivuilta löytyvät julkaisut [http://www.ymparisto.fi/default.asp?node=14414&lan=fi] (13.5.2011). 139

alueella sijaitsevista luonto-, maisema- tai virkistyskäyttöarvoiltaan tärkeistä kohteista, jotka on otettava kaavan sisältövaatimussäännöksen perusteella huomioon. Vaikutusten arvioinnilla pyritään ennakoimaan, miten kaava toteutuessaan vaikuttaisi näihin kohteisiin. 62 Yleiskaavaselvitykset ja vaikutusten arviointi esitetään MRL 40.2 :n mukaisessa kaavaselostuksessa. Kaavojen vaikutusten arviointi mahdollistaa kaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymisen arvioinnin. Vaikutusselvitysten riittämättömyyteen voidaan vedota tehokkaasti muutoksenhaussa 63 ja se onkin yksi yleisimmistä valitusperusteista kaavavalitusasioissa 64. 3.2.2 Maisema-arvojen vaaliminen MRL 39.2 :n 8 kohdassa tarkoitettu maisema voi olla kulttuuri- tai luonnonmaisema. Kulttuurimaisemasta on yleensä kyse silloin, kun ihmisen toiminnan tuloksena syntyneet elementit ovat kohteessa hallitsevia. Luonnonmaisema on puolestaan syntynyt luonnon prosessien tuloksena. 65 Maisemaan liittyvien kaavamerkintöjen ja -määräysten peruste voi olla aikaisemmin tai yleiskaavoituksen yhteydessä tehdyissä selvityksissä ja inventoinneissa. Aikaisemmin laadituista inventoinneista mainittakoon ympäristöministeriön maisema-alueiden inventointi, 66 joka on otettava yleiskaavoituksessa huomioon jo valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella (kohta 4.1, erityistavoitteet). 67 Myös 62 Yleisvelvoite riittävien selvitysten laatimiseen ja vaikutusten arviointiin on kirjattu MRL 9 :ään. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, joihin kuuluvat myös yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Selvitettäviä vaikutuksia on täsmennetty MRA 1 :ssä. Selvittämisvelvollisuus perustuu osaltaan myös MRL 39.3 :ään, johon on kirjattu velvollisuus selvittää ja ottaa huomioon sisältövaatimukset. Lainkohdassa viitattu selvittäminen luo tarpeen sekä yleiskaavan lähtökohtia määrittäviin perusselvityksiin että kaavan toteuttamisesta aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi tehtäviin vaikutusselvityksiin. Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 279. Natura 2000 -alueiden erityisiin luontoarvoihin kohdistuvien vaikutusten osalta kaavojen vaikutusten arviointi perustuu luonnonsuojelulain 65 :ään, jota käsitellään jäljempänä. 63 Esimerkiksi tapauksissa KHO 2007:97, KHO 2002:78 ja KHO 25.8.2007 t. 2170 luontovaikutusten arvioinnin riittämättömyys johti kaavapäätöksen kumoutumiseen joko kokonaan tai osittain. Kaavojen vaikutusten arvioinnista laajemmin ks. esim. Kokko 2007 ja ympäristöhallinnon internet-sivuilta löytyvät oppaat ja julkaisut [http://www.ymparisto.fi/default. asp?node=20088&lan=fi] (13.5.2011). 64 Malin 2008b, s. 14. 65 Jääskeläinen Syrjänen 2010, s. 273. 66 Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet, Ympäristöministeriö, Mietintö 66/1992. 67 Muita valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdassa 4.1 tarkoitettuja inventointeja ovat Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (Museovirasto 2009) ja Valtakunnallisesti merkittävät esihistorialliset suojelualuekokonaisuudet (Sisäasiainministeriö, Kaavoitus- ja rakennusosasto, Tiedotuksia 3/1983). Ks. myös ympäristöministeriön oppaassa (YM 2003a, s. 52 53) mainitut julkaisut. 140

LSL 32 :n mukaiset maisema-alueet on otettava huomioon yleiskaavoituksessa riippumatta siitä, onko maisema-alueet merkitty voimassa olevaan maakuntakaavaan. Valtakunnallisesti merkittävän maisema-alueen perustamisesta ja tarkoituksesta päättää ympäristöministeriö, muusta maisema-alueesta päättää ELY-keskus maakunnan liiton esityksestä (LSL 33 ). Yleiskaavaan voidaan sisällyttää maisema-arvojen vaalimiseksi määräyksiä. Ne voivat koskea myös esimerkiksi suojapuustovyöhykkeen jättämistä maisemallisesti arvokkaan kohteen ja uuden asutusalueen välille (ks. esim. KHO 2009:58). KHO 2009:58: Osayleiskaavassa oli annettu määräyksiä, joiden mukaan aluetta 68 asemakaavoitettaessa oli otettava erityisesti huomioon alueen sijainti valtakunnallisesti merkittävässä kulttuurihistoriallisessa ympäristössä. Asemakaavaan oli otettava määräykset kartanolinnan suuntaan jätettävästä suojapuustovyöhykkeestä sekä rakennusten korkeusasemasta. Osaltaan tästä syystä valituksen kohteena oleva aluevaraus ei ollut KHO:n mukaan maisemalliselta kannalta MRL 24.2 :n eikä MRL 39.2 :n vastainen. 3.2.3 Luontoarvojen vaaliminen Luonnonarvojen vaalimiseen (MRL 39.2 :n 8 kohta) liittyvien yleiskaavamerkintöjen ja -määräysten taustalla on usein luonnonsuojelulaki. Luonnonsuojelulain mukaisen suojelun ja kaavoituksen suhteeseen on kuitenkin liittynyt jossain määrin oikeudellista epäselvyyttä. Epäselvyyttä on aiheuttanut ennen kaikkea MRL 197.1 :n viittaussäännöksen ensimmäisen virkkeen sanamuoto 69, jonka muodollisen tulkinnan perusteella kaavapäätöksissä ei tarvitsisi noudattaa luonnonsuojelulakia muutoin kuin LSL 10 luvun (Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) osalta. 70 Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöstä (KHO 2007:59 ja KHO 2002:78) kuitenkin ilmenee, että myös esimerkiksi luonnonsuojelulain 49.1 :n vaatimukset on otettava huomioon kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa. Velvollisuus luonnonsuojelulain asettamien vaatimusten noudattamiseen koskee yhtä lailla myös muita luonnonarvoja, joita luonnonsuojelulaki tai sen nojalla tehdyt hallintopäätökset suojaavat. Säännösperustana voidaan pitää tältä osin yleisiä kaavojen sisältövaatimussäännöksiä, jotka edellyttävät luonto- ja ympäristöarvojen vaalimista (yleiskaavan osalta 68 Alue oli osoitettu kaavassa uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskevalla merkinnällä. Asemakaavoitettaessa alueelle voitiin osoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa. 69 Kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. 70 Ks. myös Suvantola 2004, s. 458. 141