Yleiskaavoitus metsäalueiden. Ismo Pölönen Oikeustieteiden laitos Itä-Suomen yliopisto

Transkriptio

1 Yleiskaavoitus metsäalueiden käytön ohjauksessa Ismo Pölönen Oikeustieteiden laitos Itä-Suomen yliopisto

2 Osahanketta koskevat julkaisut Pölönen, Ismo & Malin, Kimmo: Yleiskaavoitus metsäalueiden käytön ohjauksessa. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja (2011). Lainopillinen referee-artikkeli, joka julkaistaan syyslokakuussa. Tilattavissa Itä-Suomen yliopiston kirjastosta / Joensuun kampus. Yleiskaavoituksen vaikutukset metsien käsittelyyn oikeudellisesta näkökulmasta. Metsätieteen aikakauskirja (?/2011). Yleistajuinen puheenvuoro. 2

3 Taustaa Maankäyttö-ja rakennuslain (132/1999, MRL) mukaista kaavoitusta on käytetty enenevässä määrin metsäalueiden käytön ohjaukseen. Metsäalueiden kaavamerkinnät ja -määräykset sekä maisematyölupakäytännöt aiheuttaneet epäselvyyksiä. Kaavoittajan ja lupaviranomaisen toimivallan rajat? Kaavoitus-ja maisematyölupakäytäntöjen kuntakohtaisen vaihtelevuuden syyt ja perusteltavuus? Aikaisemmassa oikeustieteellisessä tutkimuksessa kaavoituksen ja metsätalouden suhdetta käsitelty niukasti. 3

4 Tutkimusosion tehtävänasettelu Yleiskaavoituksen oikeudellisia reunaehtoja määrittävän sääntelyn systematisointia ja tulkintaa. Mihin perustuen ja miten laajasti yleiskaavassa sekä maisematyölupamenettelyssä voidaan ohjata ja rajoittaa metsäalueiden käyttöä? Tutkimuksen tehtävänä osaltaan tehdä ymmärrettäviksi nykyisten kaavoituskäytäntöjen ja niiden vaihtelevuuden oikeudelliset perusteet. 4

5 Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä (MRL) VALTAKUNNALLISET ALUEIDENKÄYTTÖTAVOITTEET YM/VN Maakuntakaava Maakunnan liitto / YM Yleispiirteinen maankäytön suunnittelu ja vaikutusten arviointi Yleiskaava Kunta Asemakaava Kunta Yksityiskohtainen maankäytön suunnittelu ja vaikutusten arviointi 5

6 Kaavoitussääntelyn luonteesta Sääntely kohdistuu ennen kaikkea prosessiin ja kaavojen laatimisen yleisiin perusteisiin. Pyrkimys erilaisten tavoitteiden ja intressien samanaikaiseen huomioonottamiseen. Sääntely joustavaa. Kunnat voivat laatia luonteeltaan, painotuksiltaan ja vaikutuksiltaan hyvin erityyppisiä (yleis)kaavoja. Esim. a) yhdyskuntakehitystä ja jatkosuunnittelua (asemakaavoitus) yleispiirteisesti ohjaavat yleiskaavat b) osa-alueiden suunnittelua palvelevat kaavat c) teemakohtaiset kaavat. 6

7 Yleiskaavan vähimmäisvaatimusten määrittyminen 1. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioonottamisvelvollisuus 2. Maakuntakaavan ohjausvaikutus 3. Yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset 4. Yleiskaavan kohtuullisuus maanomistajalle 7

8 Metsätalouden kannalta relevantteja erityisiä sisältövaatimuksia (MRL 39.2 ) 1. maiseman ja luontoarvojen vaaliminen 2. virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys 3. ympäristöhaittojen vähentäminen Yleiskaavan metsätalouteen vaikuttavat rajoitukset johtuvat tyypillisesti näiden näkökohtien huomioonottamismahdollisuudesta/- velvollisuudesta. Näiden tavoitteiden toteuttamiseen liittyvät kaavamääräykset voivat mennä sektorilakeja (esim. MAL, LSL, YSL) pidemmälle. 8

9 Kaavan kohtuullisuus ja yhdenvertaisuus Kaavan haittavaikutusten kohtuullisuuden arvioiminen edellyttää lainsäätäjän tahtoon perustuen yksittäistapauksellista harkintaa. Tyypillisesti kyse taloudelliseen asemaan kohdistuvista vaikutuksista. Kohtuullisuutta tulee arvioida kaavavarausten ja - määräysten sekä kaavan oikeusvaikutusten kokonaisuuden perusteella. Esim. kaavan yleisiä aluevarauksia suhteutetaan kaavassa osoitettuun rakennusoikeuteen saman maanomistajan alueella ottaen huomioon alueen muiden maanomistajien asema (PL 6 ). Yhdenvertaisen kohtelun lähtökohdasta voidaan kuitenkin poiketa maankäytöllisin perustein (mm. KHO 2005:5). 9

10 Maisematyölupa Tyypillinen yleiskaavasta aiheutuva rajoite metsätaloudelle on se, ettei hakkuisiin saa ryhtyä ilman maisematyölupaa. Ei tarvitse hakea vähäisiin toimenpiteisiin (luvantarvekynnys kuitenkin matala) Luvan hakemista voidaan edellyttää vain silloin, kun yleiskaavassa on nimenomaisesti määrätty luvan tarpeesta. Maisematyölupa tulee myöntää, mikäli suunniteltu toimenpide ei vaaranna alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen eikä turmele maisemakuvaa. Lupahakemusta ei voida lähtökohtaisesti hylätä, jos toimenpide muokattavissa lupamääräyksin lainmukaiseksi. 10

11 Päätelmiä oikeuskäytännöstä Kaavan aluevaraus näyttäisi ratkaisevan pitkälti sen, voidaanko lupa myöntää. Myös lupamääräysten asettamisen kannalta kaavamerkinnät ja -määräykset sekä kaava- asiakirjoista saatava selvitys avainasemassa. Maisemakuvan turmeltumisen kynnys näyttäisi olevan korkealla, jos alue on varattu kaavassa pääasiassa metsätalouden harjoittamiseen (M, MY-ja MU-alueet) ja alueella ei ole erityisiä maisemallisia arvoja. Selkeitä linjaratkaisuja ei ole kuitenkaan annettu. 11

12 Kokoavia näkökohtia Kunnilla on kaavoitussääntelyyn perustuen laaja, ennen kaikkea kaavamerkinnöistä ja -määräyksistä koostuva välineistö käytettävissään, jolla voidaan eriasteisesti ohjata ja rajoittaa metsäalueiden käyttöä. Keinovalikoima vaihtelee informatiivisista merkinnöistä (jotka eivät luo uusia velvoitteita) hakkuut tietyssä kohteessa kokonaan estäviin määräyksiin. Keskeisin rajoite merkintöjen ja määräysten käyttämiselle se, etteivät kaavasta seuraavat oikeudellisesti sitovat rajoitteet saa olla maanomistajille kohtuuttomia. 12

13 Kokoavia näkökohtia Kaavoituskäytännöt voivat laillisesti poiketa suuresti kunnittain. Sisällöltään erilaisten kaavojen vuoksi myös maisematyölupapäätösten kirjo laaja. Tarve ja mahdollisuus metsätalouteen vaikuttavien rajoitusten asettamiseen kaavassa korostuu sisältövaatimuksiin perustuen tyypillisesti taajamien läheisyydessä luonnonsuojelun tai maisema-arvojen kannalta arvokkaissa kohteissa (mm. ranta-alueet) alueilla, joissa on tarvetta puustoisille suojavyöhykkeille. 13