ANALYYSI PORVOON KAUPUNGIN TALOUDESTA JA PALVELUISTA RAPORTIN JULKISTAMINEN 14.10.2009
OSA I. Toimeksianto Toteutus
Toimeksianto Analyysi kaupungin kustannusrakenteesta Kustannusrakenteen vertailu erikseen sovittujen verrokkikaupunkien kanssa Analyysi kaupungin tulorakenteesta Synteesi erityistarkasteluun ehdotettavista, rakenteellisiin uudistuksiin tähtäävistä toimenpiteistä kaupungin hallinnossa, palvelutasossa ja palvelutuotantorakenteessa Synteesi talousanalyysin perusteella esiin nousevista erityisistä ongelmakohdista ja suositukset niiden korjaamiseksi (ml. aikataulut) Malli rakenteellisiin uudistuksiin tähtäävästä muutosjohtamisprosessista ja siihen liittyvästä aikataulusta
Toteutus Elokuu 2009 Toimeksiannon täsmentämistä koskeva neuvottelu kaupungin virkamiesjohdon ja selvityksen tekijöiden kesken (10.08.2009) Talousanalyysiosion keskeisten johtopäätösten kiteytys ja talousanalyysiosion perusteella ehdotettavat jatkoselvittelyn kohteet Alustava analyysi kaupunkiorganisaation rakenteen kehittämismahdollisuuksista Toimialajohdon kuulemiset (21.08.2009) Syyskuu 2009 Talousanalyysiosion havaintojen ja tulosten esittely Porvoon kaupungin virkamiesjohdolle (11.09.2009) Loppuraportin laatiminen Loppuraporttiluonnoksen alustavien johtopäätösten esittely kaupunginhallitukselle ja valtuustoryhmien puheenjohtajille (22.09.2009) Loppuraportin ja sitä koskevan esittelymateriaalin viimeistely 30.9. mennessä Lokakuu 2009 Loppuraporttia koskeva tiedotustilaisuus Porvoossa 14.10.2009 Loppuraportin esittely kaupunginvaltuustolle 14.10.2009
OSA II. Analyysi kaupungin kustannusrakenteesta Kustannusrakenteen vertailu erikseen sovittujen verrokkikaupunkien kanssa Analyysi kaupungin tulorakenteesta
Talousanalyysin sisältö ja toteutustapa Porvoon kaupungin talouden nykytilasta on muodostettu käsitys tarkastelemalla Porvoon talouden kehitystä 1997-2008 (2009) Vertailemalla Porvoon talouden (mahdollisuuksien mukaan kehityksen) vertailukohteisiin, joita ovat: Vaasa, Hyvinkää, Kokkola, 40001-100000 asukkaan kunnat ja koko maan kunnat tai Manner-Suomen kunnat. Talousanalyysin lähteinä on käytetty virallisia lähteitä, joista keskeisiä olivat: Kunnan talouden suunnittelukehikko 2009-201X Valtiovarainministeriö (http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/200809 09Kunnan/name.jsp) Kuntien taloustiedosto 2006-2008. Valtiovarainministeriö Kuntien toiminta ja talous 2007-2005. Tilastokeskus (http://tilastokeskus.fi/til/ktt/tau.html) Kuntien taloudellisia tunnnuslukuja 1997-2008. Kuntaliitto Kuntien palvelutuotannon kustannuksia vuosilta 1997-2008. Kuntaliitto Porvoon, Kokkolan, Vaasan ja Hyvinkään tilinpäätökset 2008 Kaupunkien esittelyaineistoa
Talouden tasapainoa ja tulo- ja menorakennetta koskeva analyysi on esitetty seikkaperäisesti selvityshankkeen varsinaisessa loppuraportissa (Word)
/asukas 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 Vuosikate-kumulat Investointien omahankintameno, kumulat. Rahavarat, /asukas Lainakanta, /asukas Kertynyt yli-/alijäämä, /asukas Kuvio. Porvoon kaupungin talouden tasapaino vuosina 1997-2008. 0-1000 Vuosi
Talousanalyysin tulokset (1) Porvoon talous on kirjanpidollisesti (kirjanpidollinen tasapaino) ollut hyvin tasapainossa 1997-2008. Porvoon kumulatiivinen ylijäämä on selvästi vertailukohteita parempi. Vuoden 2008 kirjanpidollinen tulos oli alijäämäinen. Kirjanpidollinen ylijäämä on ensisijaisesti seurausta vuotuisiin investointeihin nähden liian alhaisesta poistotasosta ja antaa liian positiivisen kuvan Porvoon talouden tasapainosta. Porvoon todellinen talouden tasapaino ei ole optimaalinen. Kaupunki on investoinut melko paljon viime vuosikymmenen aikana. Se on pystynyt rahoittamaan tulorahoituksellaan investointien omahankintamenosta 61 %. Vuosikate ei ole koko ajanjaksolla yhtä vuotta lukuun ottamatta riittänyt investointien rahoittamiseen. Kaupunki on joutunut ottamaan koko vuosikymmenen ajan lisää lainaa. Lainan kasvu ylittää vertailukohteiden lainan kasvun ja lainan määrä 2008 ylittää huomattavasti vertailukohteiden lainamäärän. Tulevaisuuden kannalta oleellista on investointitarpeiden tarkka arviointi sekä nykyisestä tarpeettomasta tai tehottomassa käytössä olevasta käyttöomaisuudessa luopuminen. Kirjanpidon osoittaman tasapainon ja todellisen tasapainon välinen ero näyttäisi johtuvan pääosin siitä, että kaupungin poistot ovat alhaiset verrattuna kaupungin investointeihin. Talouden tasapaino-ongelma on syntynyt vähitellen pitkän ajan kuluessa, mutta kärjistynyt vuosina 2008-2009 vuotuisten tulojen ja menojen tasapaino-ongelmaksi.
Talousanalyysin tulokset (2) Keskeinen syy tähän oli verotulojen kasvun nopea taittuminen. Samanaikaisesti vielä yritystonttien myyntitulot ovat tyrehtyneet. Vuoden 2008 Porvoon verotulot kasvoivat vertailukohteita vähemmän. Oleellisin syy on se, että yhteisöveron tuotto supistui edellisestä vuodesta, kun yhteisöverotuotto vielä kasvoi lähes kaikissa vertailukohteissa. Toimintakulut ovat vuoden 2008 ja 2009 talousarviossa perustuneet verotulojen ennakoituun hyvään kasvuun. Samanaikaisesti verotulojen kasvun ehtyessä toimintakate/asukas on alkanut kasvaa. Toimintakate kasvoi 7,7 % vuonna 2007 ja 11,7 % vuonna 2008 (Lähde: Kuntaliitto). Osittain toimintakatteen kasvu on johtunut toimintatuottojen kasvun vähenemisestä, osittain toimintakulujen kasvusta. Tarkastelukaudella 1997-2007 Porvoon kaupungin verorahoitus on ollut vakaata. Porvoolla on ollut käytettävissä verorahoitusta hieman enemmän kuin vertailukohteilla ja vuotuinen verorahoitus on kasvanut hyvin. Verotulot on saatu kootuksi hieman keskimääräistä korkeammalla tulovero-%:illa ilman korotustarvetta ennen vuotta 2009. Porvoon viime vuosien käyttömenorakenne ei poikkea merkittävästi vertailukohteista. Menojen taso on asettunut tulojen mukaan eikä menojen karsimiseen ole ollut erityisiä paineita. Osittain hintavat palvelut ovat syntyneet pitkän ajan kuluessa. Hyvä veropohja, korkeahko tuloveroprosentti ja hyvä yhteisöveron tuotto ovat mahdollistaneet sen, että palvelujen tehokkuuteen tai kustannusten kasvuun ei ole tarvinnut kiinnittää huomiota.
Talousanalyysin tulokset (3) Opetussektorilla Porvoon peruskoulun ja lukion nettokäyttökustannukset, /oppilas ovat noin 5-6 % keskikokoisia kaupunkeja suuremmat. Lasten päivähoidon asukaskohtaiset nettokäyttömenot ovat keskikokoisiin kaupunkeihin verrattuna noin 24 % korkeammat ja ovat korkeimmat myös koko vertailuryhmässä. Päivähoitoikäistä lasta kohti lasketut nettomenot ovat vertailuryhmässä toiseksi korkeimmat Vaasan jälkeen. Hoitoikäistä lasta kohti laskettuna Porvoon päivähoidon nettomenot ovat vajaat 8 % keskikokoisia kaupunkeja suuremmat (5208-4837 ). Sosiaali- ja terveystoimessa tarve- ja olosuhdevakioidut menot ovat hieman valtakunnallista tasoa korkeammat. Yhdyskuntapalvelujen Suomen kuntaliiton tilaston mukaiset Porvoon nettokäyttömenot, /asukas ovat noin 25 % keskikokoisia kaupunkeja korkeammat (Porvoo 344, keskikokoiset 275 ). (ks. taulukossa 14 edellä ollut kommentti kustannusten sisällöstä ja tulkinnan varauksista). Lähitulevaisuudessa Porvoon verotulot tuskin kasvavat kovin nopeasti. Yhteisöveroosuudella epävarmana tulona on vielä suuri osuus kaupungin tulolähteenä. Tämä tarkoittaa sitä, että tasapainottaakseen taloutensa vakaalle pohjalle kaupungin on kiinnitettävä huomiota menoihin ja lähdettävä järjestelmällisesti arvioimaan palveluja ja käyttöomaisuutta. Palvelujen käyttökustannusten kasvun taittaminen tai hidastaminen on edellytys talouden saamiseksi tasapainoon.
Talousanalyysin tulokset (4) Porvoon väestötiheys on alhainen vertailukohteisiin verrattuna. Hajaasutuksen lisääntyminen kasvattaa kustannuksia, jotka ilmenevät muun muassa yhdyskuntapalvelujen kustannuksina ja toimialojen matkakustannuksina. Porvoon kaupungin pitäisi selvästi päättää kaupunkiseudun maankäytön, asutuksen ja elinkeinotoiminnan linjasta. Toimintojen rahoitusperiaatteena Porvoossa tulisi pitkällä aikavälillä olla se, että peruspalvelujen rahoitus perustuisi ensisijaisesti kiinteistö- ja kunnallisveroilla sekä valtionosuuksilla. Yhteisöveroilla voitaisiin rahoittaa rahoitusvaihteluja paremmin sietäviä investointeja. Nettokäyttömenojen, /asukas erot saattavat vaikuttaa pieniltä, mutta asukasluvulla kertomalla selviää vaikutus kaupungin menoihin. Esimerkiksi 50 000 asukkaan kaupungissa 10 /as merkitsee kaupungille 500 000, 100 /asukas jo 5 milj.. Tilastoja on tulkittava huolellisesti, sillä eri vertailukohteissa saattaa olla tilastointieroja. Tilastotarkastelu antaa joka tapauksessa suuntaa-antavan pohjan toimenpiteille.
OSA III. Synteesi erityistarkasteluun ehdotettavista, rakenteellisiin uudistuksiin tähtäävistä toimenpiteistä kaupungin hallinnossa, palvelutasossa ja palvelutuotantorakenteessa Synteesi talousanalyysin perusteella esiin nousevista erityisistä ongelmakohdista ja suositukset niiden korjaamiseksi (ml. aikataulut) Muutoshankkeen alustava aikataulu
Rakenteellisia kehittämisehdotuksia Ks. erillinen Word-muotoinen loppuraportti Yleishallinto Sosiaali- ja terveystoimi Sivistystoimi Tekninen ja ympäristötoimi Muut rakenteelliset toimenpide-ehdotukset
Muita keinoja talouden sopeuttamiseen Ks. erillinen Word-muotoinen loppuraportti Taksapolitiikka Verotulojen lisääminen Omaisuuden realisointi Kaupunkikonsernin yhtiöiden tuloutusperusteet Henkilöstömenoista karsiminen Tilojen käytön tehostaminen Materiaalikustannukset ja ostopalvelut Investointien lykkääminen (mikäli mahdollista) Kustannuslaskennan ja tuotteistamisen tehostaminen Oman palvelutuotannon uudelleen organisointi Johtamisjärjestelmän kehittäminen (koskee sekä luottamushenkilö- että viranhaltijaorganisaatiota) Sopimusohjausmallin käyttöönottaminen
Porvoon kaupunkikonsernin kehittämisen viitekehys 2009-2012 TOIMINNAN MAHDOLLISTAJAT: Selkeä strategia Toimiva ennakointi TOIMINNAN MAHDOLLISTAJAT: Hyvä johtaminen Toimiva riskienhallinta Tehokkaat palveluprosessit Kumppanuusajattelu Markkinoiden hyödyntäminen Osaava ja jaksava henkilöstö TOIMINNAN MAHDOLLISTAJAT: Tarkoituksenmukaiset mittarit Kaupungin palveluja koskevat tarpeet Tavoitteet Panokset (tuotannontekijät ja kustannukset) Tuotokset (suoritteet) Tulokset Vaikutukset Relevanssi KRIITTISIÄ KYSYMYKSIÄ: Tehdäänkö oikeita asioita? Onko tavoitteiden toteuttaminen resursoitu oikein? Edistävätkö toimialat yhteisiä päämääriä? Onko kaupunkistrategiassa ratkaistu kaikki merkittävät strategiset kysymykset? (esim. yhdyskuntarakenteen tiheys) Määrällinen tehokkuus Laadullisten kriteerien täyttyminen KRIITTISIÄ KYSYMYKSIÄ: Johdetaanko kaupunkitasoisia prosesseja? Onko toiminta tehokasta ja laadukasta? Tunnistetaanko toiminnan kustannukset? Onko palveluverkot kattavia ja saavutettavia? Kustannusvaikuttavuus Hyvinvointivaikuttavuus Kokonaisvaikuttavuus Hyödyllisyys KRIITTISIÄ KYSYMYKSIÄ: Ovatko kuntalaiset tyytyväisiä? Saavutetaanko yhteiskunnalliset vaikuttavuustulokset? Saavutetaan toimialoilla niille asetetut tulokset? Edetäänkö strategian suuntaan?
Sopimusohjausmalli käytännössä Porvoo ei pelastu taloudellisen taantuman mukanaan tuomasta tilanteesta pelkillä juustohöyläsäästöillä eikä edes olemassa olevan toimialajaon perusteella tehdyt rakenteelliset säästöt. Porvoon keskeisenä haasteena oman palvelutuotannon osalta on oman palvelutuotannon ja toimialojen löyhä kytkentä kaupunkikonsernin strategiseen johtamiseen. Porvoo on liian pieni organisaatioyksikkö toimivan tilaajatuottaja mallin käyttöönottamiseksi. Porvoon tulee kehittää sopimusohjausmallia, mikä toisi mukanaan seuraavanlaisia vaikutuksia: Konkreettiset strategiset ja operatiiviset palvelusopimukset (valtuusto-hallitus-lautakunnat) Pelkistetympi luottamushenkilöorganisaatio Toimialojen rajojen organisatorinen muuttaminen Toimivallan delegointi Toimialojen tiukempi kytkentä kaupunkistrategian toteuttamiseen Tulostavoitteita koskeva raportointi
Palvelutuotanto Kaupunkikonsernin strategisen perustan vahvistaminen Suunnittelukapasiteetin uudelleen organisointi. Käytännössä tämä tarkoittaa toimialoille sijoitetun suunnitteluresurssin uudelleen arviointia ja sen pohtimista, missä määrin suunnitteluresurssia voidaan siirtää toimialoilta keskushallintoon. Tietoperusteinen ennakointi (esim. tulomuuttajien profiili, verotuottojen ennakointi) Toimialaohjauksen terävöittäminen Omistajaohjauksen vahvistaminen kautta linjan Looginen, osaoptimointimahdollisuudet välttävä kustannusten säästöön tähtäävä pitkäaikainen ohjelma Palvelujen volyymin ja laadun lainmukaisuuden varmistaminen Lähivuosien johtamisjärjestelmää ja palvelutuotantoa koskevat kehittämisen periaatteet Johtaminen Poliittisen ohjauksen vahvistaminen Selkeä ero kaupungin strategisen johtamisen ja palvelutuotannon johtamisen välillä Sopimusohjausta tukevan johtamismallin käyttöönotto Ylimmän virkamiesjohdon toimenkuvien täsmentäminen Lähiesimiestoiminnan vahvistaminen läpi koko organisaation. Kyse on nimenomaan lähiesimiestyön laatuun panostamisesta. Samassa yhteydessä voidaan keventää organisaatiota vähentämällä yksittäisten lähiesimiesten määrää.
Muutoshankkeen alustava aikataulu Toimenpiteet 2009/II 2010/I 2010/II 2011/I 2011/II 2012/I 2012/II 1. Talouden tasapainotuskeinojen analysointi Kaupunkistrategian päivitys Talouden tasapainotusohjelman laatiminen ja toimeenpano Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta 2. Sopimusohjausmallin rakentaminen 3. Johtamisjärjestelmän uudistaminen 4. Konserniohjaus ja parempi toimialakoordinaatio Sopimusohjausmalli Periaatepäätös uudesta johtamisjärjestelmästä Uuden organisaatiorakenteen käyttöönotto Väestöperusteinen toimintamalli Uusi toimialajako ja avainhenkilöiden rekrytointi Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Toimialastrategiat Poikkihallinnolliset tiimit ja kehittämishankkeet Konserniohjauksen vahvistaminen ja Seuranta Seuranta ennakointimenettelyt Seuranta Seuranta 5. Palveluprosessien ja tuotteiden uudelleen määrittely 6. Resurssiohjauksen yhteen kokoaminen 7.Muutoskykyisen kaupunkiorganisaation vahvistaminen Olemassa olevien palvelujen ikäkaariperusteinen ryhmittely Uuden toimialajaon perusteella hahmotettavien palveluprosessien tunnistaminen, määrittely ja johtaminen Talous- ja henkilöstöhallinnon uudelleen organisointi Palvelutarpeita koskevan tietopohjan vahvistaminen Ylimmän johdon muutosvalmennus Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Seuranta Keskijohdon esimies- ja muutosvalmennus ja henkilöstön muutosvalmennus
Lopuksi Porvoon kaupungin taloudellisen tilanteen tasapainottaminen vaatii pitkäjänteistä, kokonaisvaltaista ja vastuullista muutoshanketta, joka viedään läpi kaikilla sektoreilla ja organisaatiotasoilla. Pitkäjänteisyys viittaa siihen, että kehittämistoimenpiteet pitää toteuttaa niin, että ne ajoitetaan riittävän monelle vuodelle pysyvien vaikutusten aikaan saamiseksi. Kokonaisvaltaisuudella tarkoitetaan tässä sitä, kehittämistoimenpiteet kohdistetaan koko organisaatioon: rakenteeseen, johtamisjärjestelmään ja henkilöstöön. Vastuullisuus tarkoittaa sitä, että muutokset toteutetaan asiakasnäkökulmaa korostaen ja palveluihin liittyvät lainsäädännölliset velvoitteet huomioon ottaen.