Ekroos, Ari ja Hurmeranta, Ulla. Tulvariskit kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö

Ekroos, Ari ja Hurmeranta, Ulla Tulvariskit kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö 1.11.2011

2 ESIPUHE Ilmastonmuutokseen seurauksista tulvariskit ovat yksi keskeisin seuraus, jolla on merkittävä vaikutus rakennetulle ympäristölle aiheutuviin vahinkoihin. Tulvariskien hallinta ja siihen liittyvät kuntien tehtävät samoin kuin vastuukysymykset ovat nousseet esiin maankäytön suunnittelussa ja rakentamisen ohjauksessa sekä kuntien ja kuntayhtymien ilmastonmuutoksen sopeutumistyössä. Tämän selvityksen tarkoituksena on osaltaan tuoda tietoisuuteen tulivariksien hallintaan liittyvät maankäyttö- ja rakennuslaissa olevat ohjausvälineet ja kuntien tehtävät sekä valottaa eräitä kuntien vastuisiin liittyviä yleisiä näkökohtia. Selvityksessä käsitellään aihepiiriä vesistö- ja merenrantatulvien näkökulmasta. Selvityksen ovat teettäneet Suomen Kuntaliitto, yhdyskunta, tekniikka, ympäristö -yksikkö ja Helsingin seudun ympäristöpalvelut, HSY:n seutu- ja ympäristötieto.

3 Ekroos, Ari ja Hurmeranta, Ulla: Tulvariskit kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö, 1.11.2011 SISÄLLYS 1. Taustaa ja lähtökohdat 2. Yleisesti tulvavastuisiin liittyvästä lainsäädännöstä 2.1 Tulvia koskeva erityislainsäädäntö 2.1.1 Tulvariskilaki 2.1.2 Tulvavahinkojen korvaamista koskeva laki kumottu 2.1.3 Patoturvallisuuslaki 2.1.4 Pelastuslaki 2.1.5 Tulvavahinkoja ehkäisevien vesistötoimenpiteiden tukeminen 2.2 Vesilainsäädännöstä 3. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä ja tulvariskit 3.1 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet 3.2 Maakuntakaavoituksesta tulvariskinäkökulmasta 3.3 Yleiskaavasta tulvariskinäkökulmasta 3.4 Asemakaavasta tulvariskien hallinnan kannalta 3.4.1 Asemakaavan sisältövaatimukset 3.4.2 Kaavamerkinnät ja -määräykset 3.4.3 Asemakaavan oikeusvaikutukset 3.4.4 Lunastamisesta tulvanäkökulmasta 3.4.5 Asemakaavan toteuttaminen 3.4.6 Tulvasuojelu ja maanomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen toteuttamiskustannuksiin 3.4.7 Asemakaavan ajantasallapito 3.5 Pakkokeinot kuntaa vastaan 3.6 Rakennusjärjestys ja tulvariskit 3.9 Erityiskysymyksiä 4. Tulvariskit ja rakentamisen ohjaus 4.1 Rakentamista ja rakennuspaikkaa koskevat tulvasuojeluluun liittyvät yleiset vaatimukset 4.2 Rakentamismääräyskokoelman tulviin liittyvistä määräyksistä 4.3 Suositus alimmista rakentamiskorkeuksista 4.4 Rakennuslupaharkinnasta 4.5 Poikkeamislupa ja suunnittelutarveratkaisu 4.5 Jälkikäteisestä rakennuslupaan puuttumisesta tulvariskinäkökulmasta 4.7 Rakennusten kunnossapitovelvollisuudesta ja rakennetun ympäristön hoitovelvollisuudesta 5. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuusta

4 5.1 Lähtökohdat 5.2 Takautumisoikeudesta vakuutussopimuslaissa 5.3 Rakennusvalvontaviranomaisen vastuusta 5.4 Kaavoitukseen liittyvästä vastuusta 5.4.1 Yleistä 5.4.2 Maakunta- ja yleiskaavoitus 5.4.3 Asemakaavoitus 5.4.4 Rakennusjärjestys 6. Päätelmiä

5 Ekroos, Ari ja Hurmeranta, Ulla: Tulvariskit kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö, 1.11.2011 1. Taustaa ja lähtökohdat Ilmastonmuutoksen seurauksena tulvariskiin varautuminen tulee nykyistäkin tärkeämmäksi maankäytönsuunnittelussa ja rakentamisessa. Suomessakin tulvariski nykytiedon valossa ilmeisestikin kasvaa sateisuuden lisääntymisen vuoksi, säiden ääri-ilmiöiden takia ja merenpinnan noususta johtuen. Tulvat voidaan tämän selvityksen näkökulmasta jakaa niiden ilmenemispaikan mukaan kolmeen ryhmään eli meritulviin, vesistötulviin ja hulevesitulviin. Tässä selvityksessä tarkastellaan ainoastaan meri- ja vesistötulvia. Näiden tulvien ehkäisyä ja hallintaa koskeva lainsäädäntö sekä toimijoiden vastuut ovat tämän selvityksen pääasiallinen kohde. Tulvariskillä tarkoitetaan yleisesti tulvan esiintymisen todennäköisyyden ja tulvasta ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle, infrastruktuurille, taloudelliselle toiminnalle ja kulttuuriperinnölle mahdollisesti aiheutuvien vahingollisten seurausten yhdistelmää. Laajemmasta näkökulmasta selvitys liittyy ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Vuonna 2005 laaditussa Suomen kansallisessa ilmastonmuutoksen sopeutumisstrategiassa (Ilmastonmuutoksen kansallinen sopeutumisstrategia, MMM:n julkaisuja 1/2005) katsotaan alueidenkäyttöä koskevissa mahdollisissa toimintalinjauksissa, että sopeutumisessa huomioon otettavia seikkoja ovat esimerkiksi tulvariskialueiden määrittely ja rakentamisrajoitukset riskialueille (s. 218). Ympäristöministeriön hallinnonalalla tehdyn ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan toimintaohjelman (Ilmastonmuutokseen sopeutuminen ympäristöhallinnon toimialalla, Toimintaohjelma ilmastonmuutoksen kansallisen sopeutumisstrategian toteuttamiseksi, Ympäristöministeriön raportteja 20/2008) mukaan sopeutumista edellyttävät alueidenkäytön kannalta tärkeimmät ilmiöt liittyvät tulvavaara-alueiden ja tulvariskien lisääntymiseen (s. 39). Tulvavaara-alueella tarkoitetaan toimintaohjelmassa tulvan alle tietyllä todennäköisyydellä jäävää aluetta (esimerkiksi keskimäärin kerran 100 vuodessa toistuva tulva). Alueidenkäytössä sen mukainen keskeisin sopeutumistehtävä on tulvariskien hallinta, joka tarkoittaisi riittävien minimikorkeustasojen määrittelemistä erilaisille alueidenkäyttötavoille kaavoissa ja rakennusjärjestyksissä. Lisäksi toimintaohjelman mukaan erityiskohteet kuten vaikeasti evakuoitavat sairaalat ja vanhainkodit on tärkeää sijoittaa tulvavaaraalueen ulkopuolelle. Yleispiirteisessä alueiden käytön suunnittelussa sopeutuminen (s. 41) tarkoittaisi maakuntakaavoituksessa muun ohessa tulvakartoituksia ja tulvavaara-alueiden alueidenkäytön ohjausta, yleiskaavoituksessa tulvavaara-alueiden ohjausta. Asemakaavoituksessa tulisi muun muassa määrittää rakentamisen edellytykset eli rakennuspaikan ja rakennuksen alimmat korkeudet, kieltää tulvalle herkkien toimintojen sijoittaminen tulvavaara-alueille, osoittaa tulvia kestävät rakenneratkaisut sekä ratkaista tilapäiset ja pysyvät tulvasuojelurakenteet. Pääkaupunkiseudulle ollaan laatimassa strategiaa ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi (Pääkaupunkiseudun ilmastonmuutokseen sopeutumisen strategia, LUONNOS 13.12.2010), jossa tullaan esittämään toimenpidelinjauksia. Strategiatyöhön liittyen tässä selvityksessä hahmotetaan eräitä alueidenkäytön suunnittelun ja rakentamisen lainsäädäntöön liittyviä oikeudellisia kysymyksiä myös vastuukysymyksiä silmällä pitäen. Tämä on nähty tarpeelliseksi, sillä aiemmin ei ole kootusti käsitelty lainsäädännön näkökulmasta

taikka yleisemmin oikeudellisesta näkökulmasta tulviin, tulvariskeihin ja näitä koskeviin vahingonkorvausoikeudellisiin vastuukysymyksiin liittyviä seikkoja. Aktiivisella tulvasuojelulla voidaan tarkoittaa erityisiä rakentamistoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on estää tai vähentää tulvista aiheutuvia vahinkoja. Usein tulvasuojelu käsittää esimerkiksi tulvapenkereitä ja vesistön vedenjohtokyvyn lisäämistä perkaamalla ja tulvauomia rakentamalla. Passiiviseksi tulvasuojeluksi voitaneen kutsua sellaisia toimenpiteitä, joilla maa-alueella pyritään eliminoimaan tulvariskin toteutuminen ja vahinkojen aiheutuminen rakentamisen ja muiden maankäyttötoimenpiteiden yhteydessä. Tällainen passiivinen tulvasuojelu käsittää esimerkiksi maankäytön suunnittelun ja rakentamisen muun ohjauksen siten, että rakennukset ja muut tärkeät kohteet eivät joudu tulville alttiiksi (esimerkiksi alimmat rakentamiskorkeudet). Tulvariskien ehkäisemisessä on hyvä pitää erillään aktiivinen tulvasuojelu eli erityiset toimenpiteet ja niiden suorittaminen sekä passiivinen tulvasuojelu. Kaavoituksella on mahdollista tukea aktiivista tulvasuojelua ja osittain myös luoda sille esimerkiksi aluevarauksin edellytyksiä, kun kaavoituksen varsinainen päämäärä on turvallisen elinympäristön aikaansaaminen. Lisäksi kaavoitus passiiviseen tulvasuojeluun liittyen määrittää rakentamisen reunaehdot (mm. rakennustekniikka ja alimmat rakentamiskorkeudet) tulvariskienkin näkökulmasta. Vastaavasti muu rakentamisen ohjaus (erityisesti rakentamismääräyskokoelma, rakennusjärjestykset ja rakennusluvat) ovat osa passiivista tulvasuojelua rakennustekniikkaa ja alinta rakentamiskorkeutta koskevine määräyksineen. Selvitys on jaettu viiteen päälukuun siten, että johdannollisen osan (1 luku) jälkeen luodaan ensin yleiskatsaus tulviin liittyvään lainsäädäntöön selvityksen näkökulmasta (2 luku). Sen jälkeen selvitetään kaavoitusta koskevaa sääntelyä tulvariskien ja tulvasuojelun sekä vastuukysymysten osalta (3 luku). Tämän jälkeen tarkastelun kohteena on rakentamista koskeva normisto (4 luku). Viimeiseksi käsitellään vahingonkorvausoikeudellisia kysymyksiä (5 luku). Lopuksi esitetään päätelmiä ja eräitä kehittämisajatuksia (6 luku). 6

7 2. Tulviin liittyvää lainsäädäntöä 2.1 Tulvia koskeva erityislainsäädäntö 2.1.1 Tulvariskilaki Tulvariskilailla (laki tulvariskien hallinnasta, 620/2010) pyritään vähentämään tulvariskejä ja ehkäisemään ja lieventämään tulvista aiheutuvia vahingollisia seurauksia sekä edistämään tulviin varautumista. Lain tavoitteena on myös sovittaa yhteen tulvariskien hallinta ja vesistöalueen muu hoito ottaen huomioon vesivarojen kestävän käytön sekä suojelun tarpeet. Laki koskee muun ohessa vesistö-, merenranta - ja hulevesitulvien hallinnan suunnittelua. Eräitä tarkempia säännöksiä tulvariskisuunnittelua koskien on annettu tulvariskiasetuksessa (valtioneuvoston asetus tulvariskien hallinnasta, 659/2010). Tulvariskilailla saatettiin myös voimaan tulvariskidirektiivi (Euroopan unionin direktiivi tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta, 2007/60/EY). Tulvadirektiivin tarkoituksena on luoda tulvariskien arvioinnille ja hallinnalle puitteet, joilla pyritään vähentämään yhteisön alueella esiintyvistä tulvista ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle, taloudelliselle toiminnalle ja infrastruktuurille aiheutuvia vahingollisten seurauksien riskiä. EU:n alueella esiintyy kuitenkin hyvin erilaisia tulvia monenlaisissa olosuhteissa. Tämän vuoksi kukin jäsenvaltio määrittele itse tulvariskien hallinnan tavoitteet, joiden on perustuttava paikallisiin ja alueellisiin olosuhteisiin. Tulvariskillä tarkoitetaan tulvariskilain 2 :n 1 momentin mukaan tulvan esiintymisen todennäköisyyden ja tulvasta ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle, infrastruktuurille, taloudelliselle toiminnalle ja kulttuuriperinnölle mahdollisesti aiheutuvien vahingollisten seurausten yhdistelmää. Yleisesti riski määritellään matemaattisesti siten, että vahinkotapahtuman todennäköisyys kerrotaan siitä aiheutuvan vahingon määrällä. Tulvadirektiivissä tulvariski määritellään vastaavasti tulvan todennäköisyyden ja tulvasta aiheutuvien vahingollisten seurausten yhdistelmänä. Vesistö- ja merenrantatulvien osalta tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimistehtävä on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla ja hulevesitulvien osalta kunnalla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on tulvariskien hallintaa koskevassa laissa lisäksi annettu tehtäväksi muun muassa huolehtia vesistötulvariskien hallintaa palvelevasta suunnittelusta muilla kuin merkittävillä tulvariskialueilla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten erityisenä tehtävänä on edistää tulvasuojelua ja muita tulvariskien hallintaa parantavia toimenpiteitä. Se myös antaisi kunnille ja muille yhteistyötahoille tulvariskien hallintaa palvelevaa asiantuntija-apua kuten tulvasuojelurakenteiden ja muiden vesistötoimenpiteiden toteuttamisessa tarvittavaa suunnitteluapua sekä päättäisi valtion rahoitustuen myöntämisestä toimenpiteitä varten. Tulvariskilaki sisältää merkittävien tulvariskien hallintaa koskevan suunnittelujärjestelmän, johon kuuluu merkittävien tulvariskialueiden nimeäminen (8 ), tulvakartat (tulvavaara- ja tulvariskikartat, 9 ) ja tulvariskien hallintasuunnitelma (10 ). Lisäksi tulvariskilain 23 :ssä säädetään tulvariskien hallintasuunnitelman huomioon ottamisesta. On huomattava, että lain suunnittelujärjestelmä koskee ainoastaan merkittäviä tulvariskejä. Tulvariskin merkittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon yleiseltä kannalta katsoen vahingolliset seuraukset, mutta pelkät yksittäiset omaisuusvahingot eivät pelkästään aikaansaisi tulvariskin merkittävyyttä.

Merkittäväksi tulvariskialueeksi nimetään tulvariskilain 8 :n mukaan alue, jolla lain 7 :ssä tarkoitetun alustavan arvioinnin perusteella todetaan alueelliset ja paikalliset olosuhteet huomioon ottaen mahdollinen merkittävä tulvariski tai jolla sellaisen riskin voidaan olettaa ilmenevän. Tulvariskin merkittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon tulvan todennäköisyys sekä seuraavat tulvasta mahdollisesti aiheutuvat yleiseltä kannalta katsoen vahingolliset seuraukset. Tällaisia ovat: 1) vahingollinen seuraus ihmisten terveydelle tai turvallisuudelle; 2) välttämättömyyspalvelun, kuten vesihuollon, energiahuollon, tietoliikenteen, tieliikenteen tai muun vastaavan toiminnan, pitkäaikainen keskeytyminen; 3) yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja turvaavan taloudellisen toiminnan pitkäaikainen keskeytyminen; 4) pitkäkestoinen tai laaja-alainen vahingollinen seuraus ympäristölle; tai 5) korjaamaton vahingollinen seuraus kulttuuriperinnölle. Päätösvalta merkittävän tulvariskialueen nimeämisessä kuuluu maa- ja metsätalousministeriölle, joka nimeää vesistöalueen ja merenrannikon merkittävät tulvariskialueet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ehdotuksesta. Ministeriön päätökseen ei tulvariskilain 8 :n 3 momentin mukaan saa hakea erikseen muutosta valittamalla. Merkittäville tulvariskialueille laaditaan tulvariskilain 9 :n mukaan tulvavaarakartat, jotka kuvaavat erisuuruisilla todennäköisyyksillä esiintyvien tulvien leviämisalueita, sekä tulvariskikartat, joista ilmenevät tällaisista tulvista mahdollisesti aiheutuvat vahingolliset seuraukset. Tulvariskiasetuksen 2 :ssä säädetään tarkemmin tulvavaarakartoista. Sen mukaan vesistötulvia ja merenpinnan noususta aiheutuvia tulvia kuvaavissa tulvavaarakartoissa esitetään veden alle jäävät alueet ja tulvan aikana vallitseva vedenkorkeus ja vesisyvyys sekä tarpeen mukaan tulvien aikainen virtaama ja virtausnopeudet vuotuisten todennäköisyyteen perustuen. Niissä esitetään alueet ja vedenkorkeus sekä vesisyvyys, kun tulvan vuotuinen todennäköisyys on 2% tai tulva toistuu keskimäärin kerran 50 vuodessa; kun tulvan vuotuinen todennäköisyys on 1% tai tulva toistuu keskimäärin kerran 100 vuodessa; sekä kun tulva on mahdollinen erityisissä olosuhteissa tai tulvan vuotuinen todennäköisyys on hyvin vähäinen. Vesistöalueelle, jolla on merkittävä tulvariskialue, on laadittava tulvariskilain 15 ja 16 :ssä säädetyn tulvaryhmän toimesta lain 10 :n mukainen tulvariskien hallintasuunnitelma. Tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään tulvariskien hallinnan tavoitteet kullekin merkittävälle tulvariskialueelle sekä toimenpiteet, joilla tavoitteet pyritään saavuttamaan. Toimenpiteitä valittaessa on tulvariskilain 10 :n 2 momentin mukaan pyrittävä vähentämään tulvien todennäköisyyttä sekä käyttämään muita kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvia tulvariskien hallinnan keinoja, jos se olosuhteet kokonaisuutena huomioon ottaen katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Suunnitelmassa tarkastellaan myös toimenpiteiden kustannuksia ja hyötyjä sekä esitetään toimenpiteiden etusijajärjestys. Tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitettävistä tiedoista on otettu luettelo tulvariskiasetuksen liitteeseen. Maa- ja metsätalousministeriö hyväksyy vesistöalueiden ja merenrannikon tulvariskien hallintasuunnitelmat (tulvariskilain 18 ). Tulvariskien hallintasuunnitelmien hyväksymisestä toimitetaan tieto suunnitelmassa tarkoitetun vesistöalueen ja merenrannikon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, joka kuuluttaa hyväksymisestä toimialueensa kunnissa sekä ilmoittaa hyväksymisestä riittävällä tavalla sanomalehdissä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toimittaa tiedon suunnitelman hyväksymisestä myös kunnille ja niille viranomaisille, joita asian käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa on kuultu. Kunnan aluetta koskeva hyväksytty vesistöalueen ja merenrannikon tulvariskien hallintasuunnitelma pidetään nähtävillä kunnassa. 8

Tulvariskilain 23 :ssä säädetään tulvariskien hallintasuunnitelman huomioon ottamisesta. Sen mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä aluekehitysviranomaisten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon maa- ja metsätalousministeriön 18 :n ja kunnan 19 :n mukaisesti hyväksymät tulvariskien hallintasuunnitelmat. Lisäksi tulvariskien hallintasuunnitelmien huomioon ottamisessa noudatetaan lisäksi, mitä muualla laissa säädetään. Tulvariskilakia koskevassa hallituksen esityksessä (hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tulvariskien hallinnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 30/2010) todetaan, että tulvariskien hallintasuunnitelmissa ei ratkaistaisi sitovasti, mitä toimenpiteitä tulvariskien ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi olisi toteutettava. Sen mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä aluekehitysviranomaisina toimivien maakunnan liittojen tulisi kuitenkin soveltuvin osin ottaa päätöksenteossaan, suunnitelmissaan ja vesien käyttöön liittyvissä toimenpiteissään huomioon maa- ja metsätalousministeriön hyväksymät vesistö- ja meritulvariskien hallintasuunnitelmat sekä kunnan hyväksymät hulevesitulvariskien hallintaa koskevat suunnitelmat. Muodollisesti tulvariskien hallintasuunnitelmat vaikuttavat siis ikään kuin selvitysaineistona päätettäessä muiden lakien mukaisissa menettelyissä alueiden käytöstä tai rahoituksen suuntaamisesta. Tosiasiassa niiden merkitys esimerkiksi vastuukysymysten osalta voi olla merkittävämpi, vaikka tulvariskilain 23 :n sanamuoto ei olekaan ehdottoman velvoittava ja MRL:n kaavojen sisältövaatimuksia koskevat säännökset tunnistavat tulvariskit vain yleisesti osana turvallisuutta. Sama tosiasiallinen vaikutus koskee myös merkittäviä tulvariskialueita ja erilaisia tulvariskilain mukaisia karttoja. Erityisesti alueiden käytön suunnittelun suhteen tulvariskilain mukaisella aineistolla voi olla suuri merkitys. Oikeudellisessa mielessä merkittävyys ja velvoittavuuskin tulee valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kautta, sillä ne sisältävät tulvariskien ja tulvavaaraalueiden huomioon ottamista koskevan velvollisuuden (ks. valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista jäljempää luvusta 3.1). Tulvariskilaki sisältää myös suunnittelun tarkistamista koskevan säännöksen. Lain 20 :n mukaan tulvariskien alustava arviointi, merkittävien tulvariskialueiden nimeäminen, tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelmat tarkistetaan tarpeellisin osin kuuden vuoden välein. 9 Tulvariskilaissa ei kuitenkaan aseteta velvoitteita ryhtyä varsinaisiin tulvasuojelutoimenpiteisiin millekään taholle. 2.1.2 Tulvavahinkojen korvaamista koskeva laki kumottu Laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta (284/1983) kumottiin lailla 1001/2011. Kumoamislaki tulee kuitenkin voimaan vasta 1.1.2014.

10 Hallituksen esityksen mukaan (HE 295/2010) tarkoituksena on saada aikaan yksityisiin vahinkovakuutuksiin perustuva turva rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvien tulvavahinkojen varalta. Vesistötulvista aiheutuvien vahinkojen korvausjärjestelmä uudistettaisiin siten, että rakennuksille tai rakennelmille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvia vahinkoja ei enää korvattaisi valtion varoista vaan tällaisten vahinkojen varalta tarjolla olevista vakuutuksista. Kumoamisen taustalla on periaate, jonka mukaan ensisijainen vastuu omaisuudesta ja varautumisesta sille aiheutuviin vahinkoihin on lähtökohtaisesti omistajalla itsellään. Yksityisen kiinteistön omistajan harkittavaksi jää, katsooko hän vakuutusturvan tarpeelliseksi. Vesistötulvista aiheutuvat maatalousvahingot korvattaisiin nykyistä vastaavalla tavalla valtion talousarviosta ja yksityisille teille aiheutuvien vahinkojen korjaamiseen voitaisiin myöntää avustusta. Tulvavahinkojen korvaamista koskevia säännöksiä on siis edelleen ainoastaan satovahinkolaissa (laki satovahinkojen korvaamisesta, 1214/2000) ja yksityistielaissa (laki yksityisistä teistä, 358/1962), mutta ne koskevat vain näiden lakien soveltamisalaan kuuluvia poikkeuksellisia tulvia. Kumoamista koskevan lain hyväksymisen yhteydessä Eduskunta hyväksyi lausuman, jonka mukaan Eduskunta edellyttää, että lain kumoamisen vaikutuksia markkinoille tuleviin vakuutustuotteisiin seurataan ja että seurannan tuloksista toimitetaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitys vuoden 2012 loppuun mennessä. Kuntanäkökulmasta on lisäksi huomattava, että kunnilla ei ole lainsäädäntöön perustuvaa velvollisuutta korvata tulvavahinkoja, vaikka joissakin tapauksissa kunnat ovat vapaaehtoisesti avustaneet kiinteistön omistajia tulvavahinkotapauksissa taikka osallistuneet muutoin niistä aiheutuneisiin kustannuksiin. 2.1.3 Patotuvallisuuslaki Patoturvallisuuslaissa (394/2009) erityisesti säädetyllä patoturvallisuudella on suuri merkitys tulvariskinäkökulmasta. Patoturvallisuuslaissa on lähtökohtana, että padon omistajat vastaavat patojen kunnosta ja turvallisuudesta. Laki sisältää myös yleisen kunnossapitovelvoitteen. Padot on Suomessa pyritty mitoittamaan siten, että niiden rakenteet kestävät ja juoksutuskapasiteetti riittää myös tulvatilanteissa. Tulvasuojelun kannalta on tärkeätä panna merkille, että myös tulvapenkereet kuuluvat patoturvallisuuslain soveltamisalaan ja näin myös patoturvallisuusviranomaisen valvonnan piiriin. Patoturvallisuuslain 4 :n 1 momentin mukaan tulvapenkereellä tarkoitetaan rakennetta, jonka tarkoituksena on estää veden leviäminen vesistön tai meren tavanomaista korkeamman vedenkorkeuden aikana. Tulvapenkereiden hydrologinen mitoitus perustuu tulvasuojelun tarpeeseen. Patoturvallisuuslain 11 :n mukaisesti padot luokitellaan vahingonvaaran mukaan kolmeen luokkaan: 1-luokan pato, joka onnettomuuden sattuessa aiheuttaa vaaran ihmishengelle ja terveydelle taikka huomattavan vaaran ympäristölle tai omaisuudelle; 2-luokan pato, joka onnettomuuden sattuessa saattaa aiheuttaa vaaraa terveydelle taikka vähäistä suurempaa vaaraa ympäristölle tai omaisuudelle; 3-luokan pato, joka onnettomuuden sattuessa saattaa aiheuttaa vain vähäistä vaaraa. Padon luokittelusta tekee päätöksen patoturvallisuusviranomaisena toimiva elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja padon omistajan erityisten

velvollisuuksien laajuus riippuu padon luokasta, mutta monet yleiset velvollisuudet koskevat kaikkia patoja. 11 2.1.4 Pelastuslaki Pelastuslaissa (379/2011) sen nojalla annetussa pelastusasetuksessa (valtioneuvoston asetus pelastustoimesta, 407/2011) säädetään tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäisystä, pelastustoiminnasta ja väestönsuojelusta. Pelastustoimen tehtäviin kuuluu siis myös tulvatilanteissa vaarassa olevien ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaaminen ja pelastaminen. Pelastuslain 46 :ssä säädetään yhteistyöstä pelastustoiminnassa. Sen 2 momentin mukaan ympäristöviranomaiset ja maa- ja metsätalousviranomaiset sekä hallinnonalojen laitokset huolehtivat niitä koskevissa säädöksissä määrätyn työnjaon mukaisesti muun muassa tulvasuojelusta, tulvantorjunnasta ja patoturvallisuudesta. Pelastuslain 74 :n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa väestönsuojista (408/2011) säädetään yleisesti kallioväestönsuojia koskevista vaatimuksista. Asetuksen 6 :n 2 momentin mukaan kallioväestönsuojan suunnittelussa ja rakentamisessa tulee ottaa huomioon myös tulvariskit. Säännöksellä on erityistä merkitystä rakennettaessa tulvariskialueille maanalaisia tiloja, jotka toimivat tarvittaessa myös väestösuojina. Yleisesti tulvienkin osalta on myös huomattava, että pelastuslain 4 :n yleisen velvollisuuden mukaan jokaisen on oltava huolellinen onnettomuuden vaaran ja vahingon välttämiseksi. Lisäksi pelastuslain 14 :n mukaan rakennuksen omistajan ja haltijan on osaltaan muun muassa ehkäistävä vaaratilanteiden syntymistä sekä varauduttava henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa. Tulvariskilain mukaan alueellinen pelastuslaitos osallistuu tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimiseen tulvaryhmässä. Tämä on perusteltua, koska tulvariskien hallintasuunnitelmissa kuvataan muun ohessa toiminta tulvan uhatessa ja tulvan aikana, toimintaa liittyvistä erialisuunnitelmista sekä tulvariskien hallinnan organisaatio. 2.1.5 Tulvavahinkoja ehkäisevien vesistötoimenpiteiden tukeminen Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (651/2001), joka on annettu maaseutuelinkeinojen rahoituslain (329/1999) sisältää säännöksiä valtion osallistumisesta rakenteiden ja rakennusten suojaamistoimiin tulvavahingoilta. Asetuksen nojalla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää tukea sellaiselle vesistötoimenpiteelle, jonka tarkoituksena on tulvista vesistössä tai sen ranta-alueella aiheutuvan vaurion, haitan tai vahingon vähentäminen. Esimerkkinä tällaisesta toimenpiteestä on tulvavahinkojen vähentämiseksi tarpeellinen rannan pengerrys tai jokiuoman perkaus. Tuki on harkinnanvaraista valtion talousarvion rajoissa. Käytännössä tukea myönnettäessä on yleensä edellytetty, että tuen saaja osallistuu kustannuksiin vähintään 50 %:n rahoitusosuudella. Asetuksen uudistaminen on käynnistetty keväällä 2011. 2.2 Vesilainsäädännöstä Vesilain (uusi vesilaki 587/2011, voimaan 1.1.2012 ja vanha vesilaki 264/1961) mukaista lupaa edellytetään tulvasuojelulta, joka vaatii vesistössä tehtäviä toimenpiteitä. Erilaisilla

muilla hankkeilla, jotka toteutetaan vesilain nojalla myönnettyyn lupaan perustuen, voi olla myös merkitystä tulvariskien näkökulmasta. Tällaisia tulvariskeihin vaikuttavia hankkeita ovat esimerkiksi vesistön säännöstely, voimalaitoksen rakentaminen, padon rakentaminen ja vesistön ruoppaaminen. Luvantarpeesta säädetään uuden vesilain 3 luvussa (vanhan vesilain 1 luvun 12-20 :t ja 2 luvun 3 ). Luvantarve se voi perustua vesistön aseman, syvyyden, vedenkorkeuden, virtaaman tai rannan muutoksiin (3 luvun 2 ) taikka tietyn toimenpiteen luvanvaraisuuteen (3 luvun 3 ). Luvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä säädetään uuden vesilain 3 luvun 4 :ssä, jonka mukaan Lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Erilaisiin vesilain mukaisiin vesitaloushankelupiin otetaan tarvittavat lupamääräykset tulvariskien minimoimiseksi. Vesilaki sisältää myös erityisiä säännöksiä vaarantorjuntatoimenpiteistä (uuden vesilain 18 luvun 4 ) ja jäästä aiheutuvien vahinkojen torjumisesta (uuden vesilain 18 luvun 5 ). Nämä säännökset koskevat lähinnä väliaikaisia toimenpiteitä. Näillä säännöksillä ei ole välitöntä merkitystä maankäytön suunnittelun ja rakentamisen näkökulmasta, mutta väliaikaisilla toimenpiteillä voi olla merkitystä yksittäistapauksellisesti vahingonkorvausvastuun kannalta. Vesilaissa säädetään myös ojituksesta (uuden vesilain 5 luku). Näihin säännöksiin perustuvilla toimenpiteillä voi olla merkitystä myös vesistöjen tulvariskien näkökulmasta mutta suurempi merkitys niillä on tämän selvityksen ulkopuolelle rajattujen hulevesitulvien kannalta. Vesienhoitolain (laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä, 1299/2004) 1 :n mukaan lain tarkoituksena on, että vesienhoidon järjestämisessä otetaan huomioon vesien laadun lisäksi muun ohessa myös tulvariskien hallinta. Tulvariskin vähentäminen ei kuitenkaan kuulu vesienhoidon päätavoitteisiin. Lailla voidaan kuitenkin osaltaan edistää tulvien vaikutusten lieventämistä, vaikka lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat laaditaan ensisijaisesti hyvän ekologisen ja kemiallisen tilan saavuttamiseksi. Vesihuoltolain (119/2001) piiriin kuuluu sen soveltamisalaa koskevan 2 :n ja vesihuollon määritelmän 3 :n nojalla myös huleveden poisjohtaminen. Vesihuoltolaki sisältää nykyisellään eräitä yleisiä hulevesiä koskevia nimenomaisia säännöksiä (10, 11, 24 ja 26 :ssä). Vesihuoltolain uudistamista selvittäneen työryhmän mietinnössä Vesihuoltolain tarkistamistyöryhmän loppuraportti, Helsinki 2010, Työryhmämuistio MMM 2010:6) ehdotetaan, että hulevesien hallinnasta otettaisiin erityisiä säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslakiin (ehdotetaan uusia 90 a - 90 g :iä) ja vesihuoltolaissa säädettäisiin hulevesien viemäröinnistä (ehdotetaan uutta 6 a :ää ja muutosta 8 :n 4 momenttiin sekä eräitä muita muutoksia). Kun tässä selvityksessä ei käsitellä laajemmalti hulevesikysymyksiä, ei nykyistä taikka ehdotettua hulevesisääntelyä esitellä taikka arvioida enemmälti. 12

13 3. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä ja tulvariskit 3.1 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Tulvariskit tuodaan esiin vuonna 2008 uudistetuissa MRL 22 :n mukaisissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa (VAT 2008 (13.11.2008), 4.3. Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu, s. 2) erityistavoitteena. Niiden mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa ei uutta rakentamista tule sijoittaa tulvavaara-alueille ja tästä voidaan tavoitteiden mukaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Lisäksi alueidenkäytön suunnittelussa on tarvittaessa osoitettava korvaavat alueidenkäyttöratkaisut yhdyskuntien toimivuuden kannalta erityisen tärkeille toiminnoille, joihin liittyy huomattavia ympäristö- tai henkilövahinkoriskejä. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tulee MRL 24 :n 1 momentin mukaan ottaa huomioon viranomaisten toiminnassa ja niiden toteutumista tulee edistää. Maakunnan suunnittelussa ja muussa alueidenkäytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla on ollut suhteellisen suuri merkitys maankuntakaavoituksen ja kuntakaavoituksenkin ohjaajana. Tämän vuoksikin tulvariskit on otettava huomioon kaikessa alueidenkäytön suunnittelussa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat erityisesti maakuntakaavoitusta ja siinä tulee tulvariskialueet maakuntakaavoituksen suunnittelutarkkuus huomioon ottaen tarkastella ja käsitellä. Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevan päätöksen mukaan erityistavoitteita sovelletaan kaikkeen kaavoitukseen, ellei tavoitetta ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavamuotoa (ks. VAT 2000 (30.11.2000), 6. Tavoitteiden oikeusvaikutukset, s. 42). Tulvavaara-alueita koskevat tavoitteet ovat tällaisia erityistavoitteita, jotka on siis otettava huomioon myös kuntakaavoituksessa. 3.2 Maakuntakaavoituksesta tulvariskinäkökulmasta Tulvariskit on otettava huomioon maakuntakaavaa laadittaessa, sillä sen sisältövaatimuksia koskevan MRL 28 :n mukaan valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettava huomioon ja kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kun valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sisältävät tulvariskejä koskevan tavoitteen ja kun tulvariskit voivat olla myös maakunnallisiin erityistarpeisiin kuuluvia, tulisi maakuntakaavoituksessakin kiinnittää huomiota tulvariskikysymyksiin. Mikäli maakuntakaava ei sisällä tulvariskien kannalta mahdollisesti tarpeellisia aluevarauksia ja suunnittelua tai rakentamistakin koskevia määräyksiä, se ei täyttäisi sisältövaatimuksia. Maakuntakaavamerkintä- ja määräysoppaaseen (Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000, Opas 10, Maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset, 2003) on taajamatoimintojen aluetta koskevan kaavamerkinnän (A) oheen (s. 61) otettu suunnittelumääräysesimerkki. Sen mukaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tulee rantojen rakentamisen suunnittelussa kiinnittää erityistä huomiota mahdolliseen tulva- ja vyörymisvaaraan. Muutoin opas ei näytä

sisältävän tulvariskeihin liittyviä erityisiä ohjeita, merkintöjä taikka määräyksiä. Kun kaavamerkintöjä koskevasta päätöksestä on mahdollista poiketa, on mahdollista käyttää erityisiä tulvariskialueita osoittavia merkintöjä ja tarpeen vaatiessa kehittää tarpeellisia edellä esitettyä yleismääräystä yksityiskohtaisempia suunnittelumääräyksiä. Lisäksi erityistapauksissa voisi olla mahdollista MRL 33 :n 1 momentin toisen virkkeen nojalla erityisellä määräyksellä olisi mahdollista saattaa voimaan ehdollinen rakentamisrajoitus maakuntakaavalla säännöksen 1 virkkeessä luetelluille muille kuin rantavyöhykkeellä sijaitseville alueille. 14 3.3 Yleiskaavasta tulvariskinäkökulmasta Yleiskaavan laatimistarpeesta ja ajan tasalla pitämisestä säädetään ainoastaan MRL 36 :ssä. Sen mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla. Yleiskaavan laatimiseen ei kunnalla ole ehdotonta velvollisuutta, vaan kunnan tulee laatia yleiskaava, mikäli se on tarpeellista alueiden käytön ohjaukseen liittyvistä syistä. Laatimistarvekynnyksen ylittyminen on siis riippuvainen alueiden käytön ohjaustarpeesta. Yleiskaavan laatimistarve ei myöskään johdu välttämättä pelkästään kunnallisesta alueiden käytön ohjauksen tarpeesta, vaan myös maakunnalliset ja valtakunnalliset alueiden käytön tavoitteet voivat edellyttää yleiskaavoitusta. Tulvariskit voisivat joissakin erityistapauksissa olla sellainen tekijä, joka johtaisi yleiskaavan laatimistarpeeseen, kun alueella on rakennuksia tai sille on odotettavissa rakentamista. Yleiskaavaa laadittaessa on MRL 39 :n 2 momentin sisältövaatimussäännöksen mukaan otettava muun ohessa huomioon mahdollisuudet turvalliseen elinympäristöön. Säännöksen piiriin voidaan lukea kuuluvaksi myös tulvavaarat eli rakennettua elinympäristöä ei voida pitää turvallisena, mikäli siihen liittyy turvallisuutta uhkaavaksi katsottava tulvariski. Yleiskaavamerkintä- ja määräysoppaassa (Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000, Opas 11, Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset, 2003) todetaan asuntoalueita (A), loma-asuntoalueita (RA) ja vesialueita (W) koskevien merkintöjen yhteydessä (s. 75, 89 ja 83), että vesistön ranta-alueilla tulee yleiskaavassa ottaa huomioon alin tulvien kannalta hyväksyttävä rakentamiskorkeus. Nämä tiedot löytyvät oppaan mukana julkaisusta Ylimmät vedenkorkeudet ja sortumariskit ranta-alueille rakennettaessa; suositus alimmista rakentamiskorkeuksista, Ympäristöopas 52, 1999/2002. Lisäksi todetaan, että usein rakennusjärjestyksessä on annettu alinta rakentamisen korkeutta koskevia määräyksiä ja että tarvittaessa yleiskaavassa voidaan määrätä alin hyväksyttävä rakentamiskorkeus. Loma-asuntoja koskevan merkinnän yhteydessä tuodaan esille myös rakentamismääräysesimerkki: rakennuksen kosteudelle arkojen lattiarakenteiden on oltava korkeustason 107,35 (N60) yläpuolella". Mikäli yleiskaavalla pyritään MRL 44 :n tai 72 :n mukaisesti suoraan ohjaamaan rakentamista, tulvariskit on luonnollisesti otettava huomioon kaavaa laadittaessa ja siihen on sisällytettävä tulvasuojelun kannalta tarpeelliset riittävän yksityiskohtaiset rakentamista ohjaavat määräykset. Näillä rantayleiskaavojen ja kyläalueiden yleiskaavojen alueillahan rakennuslupien myöntäminen nojautuu suoraan yleiskaavaan.

15 3.4 Asemakaavasta tulvariskien hallinnan kannalta 3.4.1 Asemakaavan sisältövaatimukset Turvallisuuteen liittyvä asemakaavan sisältöä koskeva vaatimus on tulvariskien kannalta keskeisin MRL 54 :n mukainen sisältövaatimus. Sen mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle (MRL 54.2 ). Asemakaava tulee siis laatia siten, että siinä otetaan huomioon myös tulvariskit. Sisältövaatimuksiin kuuluu myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteiden, maakuntakaavan ja yleiskaavan huomioon ottaminen. Asemakaavassa on siis huomioitavat maakuntakaavassa ja yleiskaavassa olevat tulvariskeihin liittyvät merkinnät ja määräykset sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden yleinen vaatimus tulvavaara-alueiden huomioimisesta. Tulvariskilain mukainen suunnittelu (ks. edeltä) on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kautta tärkeä asemakaavan laatimisessa huomioon otettava sisältövaatimuskysymys. On selvää, ettei asemakaavassa ole mahdollista poiketa tältä osin esimerkiksi rakentamisen sallittavuuden osalta ylemmän tasoisesta kaavoituksesta. Ranta-alueelle laadittavia asema- ja yleiskaavoja koskevat erityiset sisältövaatimukset (MRL 73 ). Näiden sisältövaatimusten tarkoituksena on varmistaa ranta-alueiden suunnitelmallisen rakentamisen sopeutuminen rantojen erityisiin maisemaa ja luontoa koskeviin olosuhteisiin. Erityiset sisältövaatimukset ovat samat sekä asemakaavoille, joita rantaalueille laadittuina kutsutaan ranta-asemakaavoiksi, että yleiskaavoille, joita käytetään rakentamisen perustana ranta-alueilla. Laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on katsottava, että suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Huomioon on siis otettava luonnonsuojelu, maisema-arvot, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen. Lisäksi ranta-asemakaavaa laadittaessa tulee ottaa huomioon vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet. Säännöksessä ei siis tuoda nimenomaisesti esille tulvasuojelua koskevia seikkoja, mutta vesistön ja maaston ominaispiirteiden huomioon ottamisen vaatimuksen voidaan MRL 54 :ssä säädetyn yleisen turvallisuusvaatimuksen ohessa katsoa sisältävän riittävästi myös tulvasuojelua koskevia tekijöitä, jotka on otettava huomioon kaavoitettaessa loma-asutusta ranta-alueille. Kun tulvariskien hallitseminen ja torjunta voi aiheuttaa merkittäviäkin kustannuksia yksityisille maanomistajille, on asemakaavan kohtuullisuudella merkitystä alueelle osoitettavien tulvasuojelua koskevien asemakaavallisen rajoitusten ja velvollisuuksien osalta. Kohtuullisuutta arvioidaan asemakaavan laatimisen aikana ja asemakaavan tulee täyttää kohtuullisuusvaatimus hyväksyttäessä. On ilmeisen mahdollista, että tulvasuojelun kustannukset jonkun maanomistajan kohdalla muodostuisivat kohtuuttomiksi, mikäli sen toteuttaminen kuuluisi asemakaavan mukaan yksityiselle maanomistajalle. Erityisiä ongelmia voi syntyä rakennetuilla alueilla, mikäli tulvasuojelusta aiheutuisi tietyn maanomistajan osalle suhteettoman suuria kustannuksia saatavaan hyötyyn nähden. Joissakin tapauksissa kustannuksia voi olla mahdollista "kompensoida" uudella rakennusoikeudelle. Kohtuullisuuden kannalta mielenkiintoinen kysymys koskee rakennusoikeuden poistamista taikka vähentämistä. Lähtökohtana MRL:n järjestelmässä on se, että kunnalla on kaavoitusmonopolinsa puitteissa mahdollisuus muuttaa asemakaavaa ilman korvausvelvollisuutta siten, että rakennusoikeus vähenee. Sama koskee myös rakennusoikeuden poista-

mista kokonaisuudessaan. Selvien tulvariskien kannalta rakennusoikeuden poistaminen voi jossakin tapauksessa olla keino tulvariskin poistamisessa. Yhdenvertaisuuden näkökulmasta tulvasuojelun ongelmaksi voi muodostua se, että tulvasuojelun toimenpiteet suoritetaan rannanomistajien toimesta ja heidän kustannuksellaan taikka vain heidän omistamillaan alueilla, mutta hyödyt koituvat myös muille maanomistajille. Tämän kysymyksen osalta kehittämiskorvaus voisi tulla joissakin tilanteissa kyseeseen, ei kuitenkaan kaikissa (ks. jäljempää). 16 3.4.2 Kaavamerkinnät ja -määräykset Asemakaavassa osoitettavat alueet voidaan jakaa kahteen pääryhmään: yleisiin tarkoituksiin osoitetut alueet ja yksityisiin käyttötarkoituksiin osoitetut alueet. Tulvariskien ehkäisemisen kannalta yleisiä alueita olisi ilmeisestikin mahdollista käyttää varsinaiseen laajamittaisempaan tulvasuojeluun. Yksityisillä alueilla tulvariskien hallinta liittynee useimmiten rakennusten tulvasuojeluun ja tähän liittyviin rakentamista koskeviin rajoituksiin. Näistä tavanomaisimpia lienevät alinta rakennuskorkeutta koskevat määräykset ja tätä korkeutta alempia tiloja koskevat erityiset määräykset rakenteiden vesieristävyyttä koskien. Myös yksityisten omistamilla rakennuspaikoilla erityiset tulvasuojelutoimenpiteet (esimerkiksi tulvavallit) ovat mahdollisia, kun niille on olemassa erityisiä syitä. Alimmista rakennuskorkeuksista on rantojen maankäytön suunnittelua koskevan oppaan (Rantojen maankäytön suunnittelu, Ympäristöministeriö, Ympäristöopas 120, 2005, s. 152-153) mukaan meren ja sisävesien rannoille on annettu suositus alimpien rakentamiskorkeuksien määrittämisestä (Ylimmät vedenkorkeudet ja sortumariskit ranta-alueille rakennettaessa. Suositus alimmista rakentamiskorkeuksista, Ympäristöopas 52, Helsinki, 1999/2002). Suosituksen mukaan ympärivuotinen asutus tulee sisävesien rannoilla sijoittaa niin korkealle, että sille voi aiheutua vahinkoa vasta sellaisesta tulvakorkeudesta, jonka voidaan arvioida esiintyvän keskimäärin kerran 100 200 vuodessa. Suosituksessa esitetään myös selvityksen tuloksena määritellyt alimmat suositellut rakentamiskorkeudet meriveden korkeuden havaintopaikoille. Tiukasti oikeudellisesta näkökulmasta edellä mainittu opas on vain suositus, vaikka sitä "noudatettaneenkin" varsin hyvin. Oikeudellisesti sitoviksi alimmat rakentamiskorkeudet tulevat vasta asemakaavassa tai rakennusjärjestyksessä taikka rakennusluvassa määrättyinä. Lähtökohtaisesti alueita voidaan osoittaa millaiseen käyttötarkoitukseen tahansa. Kaavamerkinnöistä annettu ympäristöministeriön asetus (31.3.2000, Rakentamismääräyskokoelma A5, 2000) sisältää kuitenkin erittäin kattavan luettelon asemakaavamerkinnöistä, joista poikkeaminen ei yleensä ole tarpeen, vaikka muidenkin merkintöjen käyttäminen on sallittua. Varsinaisia tulvasuojeluun liittyviä aluevarauksia voidaan tehdä joko erityisinä taikka muihin käyttötarkoituksiin liittyvinä. Tulvasuojelun kannalta tärkeimpiä aluevarauksia lienevät virkistysalueiden osalta merkinnät: virkistysalue (VP), puisto (P), lähivirkistysalue (VL), retkeily- ja ulkoilualue (VR). Erityisalueiden osalta kyseeseen tulisivat ilmeisemmin erityisalue (E) ja suojaviheralue (EV). Myös joillekin suojelualueilla (S) voinee olla merkitystä tulvasuojelun kannalta. Ranta-alueiden loma-asuntoaluekaavojen alueilla, joilla ei yleensä ole yleisiä alueita, tulvasuojelukin tulisi ilmeisesti huomioida yksityisen omistamilla alueilla (loma- ja matkailualue (R), loma-asuntojen korttelialue (RA), matkailua palvelevien rakennusten korttelialue (RM), leirintäalue (RL), asuntovaunualue (RV)).

17 Asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (MRL 57 ). Asemakaavamääräykset, jotka siis ovat sanallisia, kohdistetaan yleensä tiettyyn kohteeseen ja ne voivat koskea jotakin tiettyä aluevarausta kokonaisuudessaan tai sitten ne koskevat vain jotakin tiettyä kysymystä jonkin aluevarauksen sisällä. Asemakaavamääräykset voivat monella tavalla koskea myös tulvasuojeluun liittyviä seikkoja. On esimerkiksi mahdollista määrätä yleisesti tulvasuojeluun liittyvistä kysymyksistä kuten rakentamisen erityisvaatimuksia sekä määrätä yleisillä alueilla erityisistä tulvasuojelun rakenteista. Määräyksiä voidaan antaa myös tulvasuojarakenteiden rakentamisajankohdasta. Tulvasuojelua koskevat erityiset määräykset voivat koskea yksityiseen rakentamistoimintaan osoitettuja alueita. Näiden alueiden osalta ongelmalliseksi voivat tulla toteuttamisvelvollisuutta koskevat kysymykset ja edellä esille tuodut asemakaavan kohtuullisuuteen liittyvät seikat. On kuitenkin selvää, että uusilla alueilla ja vajaasti toteutuneilla alueilla on asemakaavoituksessa merkittävästi enemmän mahdollisuuksia toteuttaa tulvasuojelua kuin jo rakennetuilla alueilla. 3.4.3 Asemakaavan oikeusvaikutukset Asemakaavan noudattamisvelvollisuus on yleiseltä kannalta tärkein asemakaavan oikeusvaikutus. Lähtökohtana siis on, että kaikki rakentaminen, toimenpiteet ja toiminnot asemakaavoitetulla alueella ovat asemakaavan mukaisia. Asemakaavaa on noudatettava toisaalta MRL:n mukaisessa toiminnassa eli myönnettäessä rakennuslupia, toimenpidelupia, maisematyölupia ja rakennuksen purkamislupia sekä yleisten alueiden suunnittelussa ja toteuttamisessa. Toisaalta asemakaavaa on noudatettava myös eräiden muiden ympäristölakien mukaisia lupia myönnettäessä. Asemakaavaan ei kuitenkaan lähtökohtaisesti liity sellaista positiivista oikeusvaikutusta, jonka mukaan kiinteistönomistajan tulisi saattaa tilanne vastaamaan asemakaavan mukaista suunnitelmaa eli muuttaa ympäristöä asemakaavan mukaiseksi, vaan noudattamisvelvollisuus koskee vain uusia toimenpiteitä ja hankkeita. Toisin sanoen asemakaavan muutoksella ei ole mahdollista velvoittaa kiinteistönomistajia jo toteutetulla alueella suorittamaan tulvasuojelun vaatimia toimenpiteitä. Rakentamisrajoitus eli se, että rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa, on asemakaavan oikeusvaikutuksista ehdottomasti tärkein (MRL 58.1 ). Asemakaava määrittelee rakentamisen edellytykset (laatu, määrä, sijoittuminen ja ulkoiset seikat) yleensä suhteellisen tarkoin. Rakentamisrajoitussäännöstä tehostaa rakennusluvan myöntämistä koskeva MRL 135, jonka mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakentaminen on asemakaavan mukaista. Sama säännös koskee myös toimenpideluvan myöntämistä (MRL 138 :n viittaus). Rakennuksen purkamisluvan myöntäminen ei luonnollisestikaan ole mahdollista asemakaavallisesti (tai muutoin) suojeltujen rakennusten osalta. Maisematyöluvan myöntämisen osaltakin asemakaavalla on merkitystä, sillä lupaa ei saa myöntää, mikäli toimenpide vaikeuttaa alueen käyttämistä asemakaavassa varattuun tarkoitukseen (MRL 140.1 ). Muiden ympäristöä muuttavien toimenpiteiden osalta asemakaavaa on siis noudatettava MRL:n mukaisessa toiminnassa lähinnä erilaisten lupien myöntämisessä. Tämän lisäksi asemakaavan noudattamisvelvollisuus koskee esimerkiksi kadun rakentamista (MRL 85 ), yleisten alueiden toteuttamisesta (MRL 90 ), sekä erilaisten johtojen ja laitteiden sijoittamista (MRL 161 ). Vesilain (vanhan 264/1961 taikka uuden 1.1.2012 voimaan tulevan 587/2011) mukaisten lupien myöntämisessä asemakaavan merkitys on jossakin

määrin vähäisempi, sillä sen mukaan harkittaessa rakentamisen edellytyksiä on asemakaava otettava huomioon (vesilain 2:4, uuden 3:5). Myös teiden ja rautateiden suunnitteluun ja rakentamiseen liittyen asemakaavalla on tärkeä merkitys, sillä maantielain (503/2005) 17 :n ja ratalain (110/2007) 10 :n mukaan tietä tai rautatietä ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa. Asemakaavan oikeusvaikutusten osalta on lisäksi pidettävä mielessä, että asemakaava on hallintopäätökseen perustuva suunnitelma. Asemakaava ei siis ole normi, jota tulisi yleisesti noudattaa muutoin kuin erilaisten hankkeiden ja toimenpiteiden yhteydessä. Asemakaavan muutos ei siis lähtökohtaisesti edellytä muutosta olemassa olevaan toimintaan, eikä tee olemassa olevia toimintoja lainvastaisiksi. Tulvasuojelun kannalta tämä tarkoittaa sitä, että asemakaavan muutoksen vaikutus olemassa oleviin rakennuksiin voi olla varsin vähäinen. 18 3.4.4 Lunastamisesta tulvanäkökulmasta Asemakaava-alueella kunnalla on oikeus lunastaa sellaisen yleisen alueen sekä sellaisen yleisen rakennuksen asemakaavan mukaisen tontin, joka asemakaavassa on tarkoitettu kunnan laitokselle tai kunnan muihin tarpeisiin (MRL 96 ). Kunta ei tarvitse näissä tapauksissa lunastamiseen lupaa, vaan se voi panna lunastustoimituksen, jossa ratkaistaan lunastuksen kohde ja lunastuskorvaukset, suoraan vireille lunastuslain mukaisesti. Valtiolla ja kuntayhtymällä on vastaavasti oikeus lunastaa sellainen asemakaavan mukainen yleisen rakennuksen tontti ja yleinen alue, joka asemakaavassa on tarkoitettu valtion tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin. Lunastusoikeus koskee vain MRL 83 :n mukaisia yleisiä alueita ja yleisiin tarpeisiin osoitettuja tontteja. Mikäli tulvasuojeluun liittyviä alueita on asemakaavassa osoitettu MRL 83 :n mukaisiksi yleisiksi alueiksi, on tällainen alue mahdollista lunastaa kunnan omistukseen suoraan asemakaavan perusteella. Kunnan on näissä tapauksissa suoritettava maa-alueesta täysi korvaus maanomistajalle. Kunta voi saada luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten (MRL 99.1 ). Luvan myöntämisen edellytykset ovat suhteellisen väljät, mutta kunnan on kuitenkin selvitettävä, että kyseessä olevaa aluetta tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen tai kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten. Lunastuslupaan perustuva lunastaminen voi tulla kyseeseen sekä asemakaavoitettujen että asemakaavoittamattomien alueiden osalta. Lähtökohtana lunastamiselle on se, että on olemassa yleinen tarve, joka vaatii alueen lunastamista. Kunnan tulee siis osoittaa lunastuslupahakemuksessaan yleisen tarpeen ja muiden edellytysten olemassa olo. Lunastusluvan myöntävä viranomainen on ympäristöministeriö. Tulvasuojeluun liittyvien alueiden lunastaminen voisi joissakin tapauksissa olla mahdollista myös MRL 99 :n nojalla. Näissäkin tapauksissa maanomistaja on oikeutettu korvaukseen. Kunnalla on tietyissä tapauksissa kaavallisten rajoitusten vuoksi velvollisuus lunastaa yksityisen maanomistajan omistama alue kunnan omistukseen tai velvollisuus suorittaa kaavallisten rajoitusten aiheuttamista haitoista korvaus. Mikäli kysymys on valtion tarpeisiin osoitetusta alueista, on valtiolla vastaavat velvollisuudet. Lunastus- tai korvausvelvollisuus syntyy, mikäli yksityisen omistama maa on asemakaavassa osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan, eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää aluettaan hyväkseen (MRL 101 ). Lunastus- tai korvausvelvollisuus voi perustua myös yleiskaavalliseen rajoitukseen, joka

19 on annettu MRL 42.2 :n mukaisella rakentamisrajoituksen käsittävällä määräyksellä. Lunastus- tai korvausvelvollisuuden edellytyksenä on siis ensinnäkin se, että alue on osoitettu muuhun käyttötarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan. Yksityinen rakennustoiminta voi olla varsin monen tyyppistä eli kysymyksessä tulee yleensä olla alueen osoittaminen muuhun kuin yksityiseen asuin-, palvelu-, toimisto-, teollisuus- tai varastorakentamiseen. Lunastus- tai korvausvelvollisuus ei koske MRL 75 :ssä tarkoitettua yhteiskäyttöaluetta, 91 :ssä tarkoitettua aluetta (loma- tai matkailualueet), 93 :ssä tarkoitettua yleisen tien tiealuetta eikä 94 :ssä tarkoitettua katualuetta. Lunastus- tai korvausvelvollisuus ei pääsääntöisesti koske maa- ja metsätalousaluetta (MRL 101.1 ). Maa- ja metsätalousaluetta velvollisuus koskee vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia, jotka koskevat esimerkiksi suojelua. Tavallisimmin kynnyksen ylittyminen johtunee siitä, että alue on osoitettu puisto-, virkistys- tai suojelualueeksi. Kohtuullista hyötyä tuottavan tavan arvioiminen on luonnollisestikin yksityistapauksellista kokonaisarviointia ja se käsittää maanomistajan kaava-alueella omistaman maan kokonaisuudessaan. Kokonaisarvioinnin kannalta merkityksellistä on näin myös se onko ja missä määrin lunastus- tai korvausvelvollisuuden esittäneen maanomistajalle on asemakaavassa osoitettu rakennuspaikkoja, rakennusoikeutta tai muuta hyötyä (esimerkiksi arvokkaampi käyttötarkoitus). Kunnalla olisi pääsääntöisesti velvollisuus MRL 101 :n nojalla lunastaa tulvasuojeluun osoitetut yksityisten maanomistajien alueet taikka suorittaa tulvasuojelua koskevan kaavallisen rajoituksen aiheuttamasta haitasta korvaus yksityiselle maanomistajalle, kun alueet on kaavassa osoitettu kunnan yleisiksi alueiksi. 3.4.5 Asemakaavan toteuttaminen Asemakaavan toteuttamiseksi kutsutaan niitä hyvinkin erilaisia yksityisten ja julkisten toimijoiden toimenpiteitä, jotka johtavat alueen suunnitelman mukaiseen lopputulokseen. Tärkeimmät toteuttamista koskevat toimenpiteet liittyvät tietysti itse rakentamiseen, sen vaatiman infrastruktuurin (kadut, vesijohdot, viemärit, muut verkot, jne.) rakentamiseen sekä puistojen ja muiden virkistysalueiden aikaansaamiseen. Tulvariskien torjumisen osalta toteuttamiseen voinee kuulua hyvinkin monen tyyppisiä toimenpiteitä, jotka lienee mahdollista integroida muuhun toteuttamiseen, mutta joka voi myös vaatia aivan erityisiä, esimerkiksi vesistössä tehtäviä toimenpiteitä. Tulvariskien kannalta toteuttamisen erityiset ongelmatilanteet liittynevät kaavatilanteisiin, joissa alueella on jo rakennuksia joko aiempaan asemakaavaan taikka suoraan rakennuslupiin perustuen. Toteuttamisen reunaehdot voivat olla erittäin kapeat. Yleisiä alueita ovat MRL 83 :n mukaan asemakaavassa katualueeksi, toriksi, liikennealueeksi, virkistysalueeksi tai näihin verrattavaksi alueeksi osoitettua kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön toteutettavaksi tarkoitettua aluetta. Nimenomaiset tulvasuojeluun liittyvät laajemmat alueet lienee tarkoituksenmukaisinta osoittaa asemakaavassa yleisiksi alueiksi (puisto, virkistysalue, erityisalue, tms.). MRL 90 :n mukaan kunnan toteutettavaksi kuuluva kunnan tarpeisiin osoitettu muu yleinen alue kuin katualue on kunnan toteutettava, kun asemakaavan mukainen maankäyttö edellyttää toteuttamista, jollei toteuttamisen lykkääminen ole kunnan taloudelliset edellytykset huomioon ottaen perusteltua. Yleisen alueen toteuttaminen käsittää alueen rakenta-

misen tai kunnostamisen ja sen kunnossapidon asemakaavan mukaisen käytön edellyttämällä tavalla. Kunnan tulee laatia yleisen alueen toteuttamiseksi suunnitelma noudattaen soveltuvin osin, mitä MRL 85 :ssä säädetään kadun suunnittelemisesta, jos tämä on alueen erityisen merkityksen vuoksi tarpeen. Tulvasuojeluun liittyvän yleisen alueen toteuttaminen eli tulvasuojeluun liittyvien toimenpiteiden suorittaminen tällä alueella on kunnan toteutettava, kun asemakaavan mukainen maankäyttö tätä edellyttää. Toteuttamisen ajankohta on riippuvainen kyseessä olevan alueen ympäristöllisistä olosuhteista sekä alueen rakentamiseen liittyvistä tekijöistä. Lisäksi on huomattava, että MRL 90 :n nojalla on mahdollistaa lykätä toteuttamista, jos se on perusteltua kunnan taloudellisten edellytysten perusteella. Toteuttamisvastuun siirto maanomistajalle tai -haltijalle on MRL 91 :n mukaisesti tietyin edellytyksin mahdollista. Jos asemakaava laaditaan pääasiallisesti yksityisen edun vuoksi loma- tai matkailuhanketta taikka muuta vastaavaa hanketta varten, voidaan kaavaan ottaa määräys, jolla kaavan toteuttamisvastuu yleisen alueen osalta kokonaan tai osittain siirretään maanomistajalle tai -haltijalle. Jollei maanomistaja tai -haltija huolehdi määräyksen edellyttämällä tavalla kaavan toteuttamisesta, kunnalla on toissijainen kaavan toteuttamisvastuu. Kunnalla on tällöin oikeus periä kustannukset laiminlyöjältä. Ranta-asemakaava-alueella, jotka pääsääntöisesti laaditaan yksityisten maanomistajien omistamille alueille, ei noudateta asemakaavan toteuttamiseen liittyviä yleisiä säännöksiä. Ranta-asemakaavassa voidaan kuitenkin osoittaa alueita myös yleisiin tarpeisiin ja yleisiksi alueiksi. Yleisiä alueita sisältävässä ranta-asemakaavassa voidaan erityisellä määräyksellä yleisten alueiden toteuttaminen määrätä kiinteistönomistajan tehtäväksi, jollei sitä ole pidettävä kohtuuttomana asemakaavasta hänelle johtuvan hyödyn vähäisyys huomioon ottaen (MRL 75.2 ). 20 3.4.6 Tulvasuojelu ja maanomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen toteuttamiskustannuksiin Maanomistajan velvollisuudesta osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin säädetään MRL 91 a :ssä Mikäli maanomistajalle koituu asemakaavasta merkittävää hyötyä, on tällä yleinen velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Säännös on periaatteellisesti erittäin merkittävä, vaikka sen 1 momentilla ei olekaan suoraan velvoittavaa luonnetta, vaan velvoittavat säännökset on otettu lähinnä MRL 12 a luvun kehittämiskorvausta koskeviin säännöksiin. Maanomistajalla on säännöksen mukainen velvollisuus vain silloin, kun merkittävän hyödyn kynnys ylittyy. Tavallisesti tämä merkittävä hyöty asemakaavasta syntyy uuden rakennusoikeuden tai käyttötarkoituksen muodossa. Asemakaavasta koituvan hyödyn määrittämisen kannalta keskeistä on luonnollisestikin asemakaavasta johtuva kiinteistön arvon nousu. Tulvasuojelun kannalta merkittävää hyötyä voi tulla niissä tilanteissa, joissa uudesta asemakaavasta taikka asemakaavan muutoksen kautta maanomistaja saa uutta rakennusoikeutta taikka käyttötarkoitus muuttuu. Tärkeätä on panna merkille, että asemakaavasta on koiduttava maanomistajalle merkittävää hyötyä, jotta maanomistajalla olisi MRL 91 a :n mukainen velvollisuus. Sellaisessa tapauksessa, jossa asemakaavan muutos pitäisi sisällään vain tulvasuojelua koskevia toimenpiteitä, ei ilmeisestikään säännönmukaisesti tulisi