Alueidenkäytön öhjäusjärjestelmän prösessit jä työnjäkö Taustamuistio / päätelmiä 2017

Alueidenkäytön öhjäusjärjestelmän prösessit jä työnjäkö Taustamuistio / päätelmiä 2017 Kristiina Rinkinen 1

2

Esipuhe Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän Prosessit ja Työnjako -hanke toteutettiin, jotta saataisiin ajantasainen tilannekuva eri kaavatasojen toimivuudesta yhä nopeammin muuttuvassa toimintaympäristössä. Tilannekuvaa haluttiin myös peilata mahdollisimman laajasti erilaisten suunnittelujärjestelmää käyttävien toimijoiden näkökulmasta: Tuleviin uudistuksiin kannattaa tarttua tietoisena siitä, mikä toimii ja mikä ei, jotta ei korjattaisi sellaista, mikä ei edes ole rikki. Selvitys on tehty ympäristöministeriössä virkatyönä, mutta tuotos ei ole ministeriön kannanotto, koska näkemyksiä ollaan vasta muodostamassa usean eri taustaselvityksen pohjalta. Tämä taustamuistio on yksi niistä. Päätelmät perustuvat yhden vuoden aikana sidosryhmien, yhteistyökumppanien sekä ministeriön asiantuntijoiden näkemyksistä koottuun ja monipuolisella joukolla keskustelutettuun tutkimusaineistoon, sekä vertailuun kymmenen vuoden takaiseen tilanteeseen Suomen kasvuseuduilla. Hankkeen tuloksia arvioitiin sidosryhmien kanssa tulosseminaarissa elokuun 2017 lopussa. Tämä taustamuistio on laajempi selonteko ProTo-hankkeessa tuotetulle tiiviille PowerPointraportille. PP-esitysmuotoon päädyttiin, koska harvalla on enää aikaa paneutua pitkiin tutkimusjulkaisuihin. Kevyellä esitystavalla viesti tavoittaa todennäköisesti useamman ja tehdyn työn tuloksista voidaan keskustella laajemmin. Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuutta selvittävä tutkimusosio kaipasi kuitenkin hieman syventämistä, jotta se voi palvella ympäristöministeriössä valmisteilla olevaa suunnittelujärjestelmän ja MRL:n kokonaisuudistusta. Taustamuistio on laadittu ensisijaisesti sitä ajatellen. Hankkeen ja sen osaselvitysten tulokset painottuvat pitkälti kaupunkiseutuihin, mutta toisaalta niissä tapahtuukin kaikkein eniten; 2/3 kaavoista ja 3/4 kaavoitetusta kerrosalasta tuotetaan suurissa kaupungeissa. Tämä ei tietenkään poista tarvetta tiedostaa taantuvien alueiden ohjaustarpeita. Se onkin eräs ilmeinen tiedon täydennystarve jatkossa. Selvityksessä tunnistetaan muitakin sellaisia asiakokonaisuuksia, jotka edellyttävät jatkoselvittelyä, uudenlaista paneutumista ja kenties eri tavalla painottunutta asiantuntijuutta kysymysten ratkaisemiseksi ja asioiden eteenpäin viemiseksi. Kulunut vuosi on ollut mielenkiintoinen ja erittäin inspiroiva. Yhteistyökumppaneiden innokkuus heittäytyä keskustelemaan suunnittelujärjestelmän toimivuudesta arkityökiireen keskellä kertoo siitä, että uudistukselle on ilmeinen tilaus, ja julkiselle vuoropuhelulle on suuri tarve. Rakentava ilmapiiri, jaettu asiantuntijuus ja kumppaneiden halu pilotoida uusia menettelyjä kannattaa jo nyt hyödyntää ympäristöministeriön omassakin työssä täysimääräisesti. Lämpimät kiitokseni kaikille työhän myötävaikuttaneille asiantuntijoille. Erityiskiitokset työn tukena olleelle sparrausringille ja kollegoille ympäristöministeriössä. Helsingissä elokuussa 2017 Kristiina Rinkinen erityisasiantuntija Ympäristöministeriö 3

4

Sisällysluettelo Esipuhe... 3 1. ProTo-hankkeen lähtökohdat ja menetelmät... 7 1.1. Suunnittelujärjestelmän ajanmukaistamisen tarve on ilmeinen... 7 1.2. Arvioitavana prosessit ja kaavahierarkia... 7 1.3. Monitoimijaisella yhteistyöllä monipuolinen tilannekuva... 9 1.4. Hankkeen menetelmät ja lähdeaineisto... 9 Päätelmiä - Havaintoja ajan ilmiöistä ja kaavajärjestelmän toimivuudesta... 11 2. Hankemaailma on haastanut kaavahierarkian toimivuuden... 11 3. Kaavatasojen erikoistumisella ja erilaistumisella eroon päällekkäisestä työstä... 12 3.1. Mitä kaavalla oikeasti pitäisi ohjata?... 14 3.2. Seurantatietoa seututasolla, täsmäselvityksiä kaavoissa... 19 4. Kaavatasojen välisen työnjaon tunnistettuja epäkohtia... 22 4.1. Ohjauksen ongelmia... 24 4.2. Mitä ovat liian tarkat asemakaavat?... 27 4.3. Muita ilmiöitä ja havaintoja työnjaosta... 28 5. Ajan ilmiöitä ja toimintaympäristön tärkeitä muutoksia... 30 5.1. Täydennysrakentaminen heijastuu kaavoituksen kestoon... 30 5.2. Uusi kommunikatiivinen käänne voimavaraksi... 35 5.3. Digitalisaatio edellyttää ajattelutavan muutosta... 38 Lähteet ja tausta-aineisto... 41 5

6

1. ProTo-hankkeen lähtökohdat ja menetelmät 1.1. Suunnittelujärjestelmän ajanmukaistamisen tarve on ilmeinen Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999) sekä -asetus (MRA 895/1999) ovat olleet voimassa vähän vajaat kaksikymmentä vuotta. Ne ovat tänä aikana muuttuneet lukuisten säännösmuutosten ja täydennysten myötä. Monia maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisiä tavoitteita voidaan pitää edelleen ajanmukaisina, mutta hyvät tavoitteet ovat alkaneet paikoin hämärtyä eri osauudistusten myötä, kun jotkin näkökulmat ovat korostuneet kokonaisuuden kustannuksella. Samanaikaisesti myös toimintaympäristö on kiihtyvässä muutoksessa, mikä tuo omat vaatimuksensa uudistaa pelisääntöjä ja toimintaperiaatteita. Viimeisimmässä ja laajimmassa MRL:n toimivuudesta tehdyssä arvioinnissa 1 todetaan, että kaavahierarkia toimii periaatteessa mutta ei käytännössä. Tässä selvityksessä on etsitty syitä siihen, miksi käytäntö ja lain säätäjän tarkoitukset eivät aivan kohtaa. Samaan aikana käynnissä tai käynnisteillä on useita muitakin hankkeita MRL:n sekä suunnittelujärjestelmän kokonaisuudistuksen valmistelun tietopohjan kartuttamiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain sekä suunnittelujärjestelmän kokonaisuudistusta varten kootaan ensi vaiheessa suuntaviivoja ja tietopohjaa useilla hankkeilla. ProTo on yksi selvityshanke tässä laajemmassa kokonaisuudessa. 1.2. Arvioitavana prosessit ja kaavahierarkia Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän prosessit ja työnjako -hankkeen tarkoituksena on ollut tuottaa lähtötietoa suunnittelujärjestelmän uudistamisen pohjaksi. Osaselvityksissä on pureuduttu nykyisen järjestelmän toimivuuteen yhtäältä kaavaprosessien sujuvuuden ja toisaalta kaavatasojen välisen työnjaon (hierarkian) näkökulmista. Tarkastelu on ulotettu kaavoitusta ohjaavista valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VAT) kaavoja toteuttavaan rakennuslupamenettelyyn asti, vaikka pääpaino onkin kaavoissa. 1 Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013, Suomen ympäristö 1/2014, Ympäristöministeriö 2014 http://www.ym.fi/download/noname/%7bd444beb0-f015-4808-9c27-c61391811e02%7d/98032 7

Kaavalla sinänsä ei ole itseisarvoa, vaan päämääränä on laadittujen suunnitelmien toteutuminen. Työssä on siksi tarkasteltu myös toteuttamisen varmistamisen keinoja eli muun muassa maapolitiikkaa sekä epävirallisia suunnitteluvälineitä kuten rakennemalleja. Myös toteutuvan ympäristön laatuun liittyviä tekijöitä on käsitelty osana kokonaisuutta. Olennaisen osan tutkimuksen havaintoja ovat muodostaneet ne suunnittelumaailmaan liittyvät voimistuvat ilmiöt ja toimintaympäristön muutokset, joita ei voida jättää huomiotta tulevassa uudistustyössä. Näiltä osin työssä nostetaan esiin joitakin keskeisiä jatkoselvitystarpeita. Selvityksen yhteydessä oli luontevalla tavalla mahdollisuus päivittää tuoreimmat tiedot asemakaavoituksen kestosta Suomen kasvuseuduilla. Siitä on julkaistu erillinen tilastoraportti 2 (Rinkinen, Kinnunen, 2017), jossa verrataan vuosien 2004 2005 tilastoaineistoja vuosien 2014 2015 aineistoihin, ja arvioidaan viimeisten kymmenen vuoden aikana tapahtuneita muutoksia ja muutosten syitä. Syiden, selitysten, ilmiöiden ja muutostarpeiden lisäksi hankkeessa on tunnistettu hyviä käytänteitä kunnissa ja maakunnissa. Niiden siirtäminen paikasta toiseen onnistuu sellaisenaan harvoin, mutta toisilta oppiminen on tunnetusti hyvä tapa kehittää omaakin ajattelua. Hyviä käytänteitä ja vinkkejä on koottu tähän taustamuistioon ja erilliseen PP-esitysaineistoon omiksi tietoiskuikseen. Taustamuistion pohdintaosioissa taas nostetaan nimensä mukaisesti esiin keskeneräisiä asioita mietittäväksi. Hankkeessa on tutkittu alueidenkäytön ohjausjärjestelmää lähestyen kokonaisuutta kahdesta suunnasta: yhtäältä on selvitetty kaavaprosessien toimivuutta eri kaavatasoilla, toisaalta kaavahierarkian toimivuutta, eli kaavatasojen välistä työnjakoa. Uudesta vinkkelistä ajattelu on hyödyllistä ja siksi kaavahierarkia on tarkoituksella käännetty ylösalaisin. Epäviralliset suunnitteluvälineet, kaavojen toteutumisen varmistamisen keinot sekä toteutuvan ympäristön laatu liittyvät olennaisena osana tutkimuskenttään, vaikkakaan niihin ei ole menty selvityksessä kovin syvälle. Tämä taustamuistio liittyy PowerPoint-esityksen osaan I, joka käsittelee havaintoja ajan ilmiöistä ja päätelmiä kaavajärjestelmän toimivuudesta. Esityksen osa II käsittelee toimintatapojen muutoksia ja muutostarpeita etenkin kaavoitusprosesseihin liittyen. Siihen ei liity erillistä taustamuistiota. 2 Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla, Rinkinen Kristiina ja Kinnunen Jani, Ympäristöministeriön raportteja 20 2017. http://urn.fi/urn:isbn:978-952-11-4742-5 8

Suurten kaupunkien asemakaavoittajat, sekä Kuntaliiton ja ympäristöministeriön edustajat kokoontuivat toukokuussa 2017 yhteiseen työpajaan pohtimaan prosesseja ja kaavoituksen ketteryyttä. (Kuva: Kristiina Rinkinen) 1.3. Monitoimijaisella yhteistyöllä monipuolinen tilannekuva Parhaita lain toimivuuden ja ohjausjärjestelmän arvioitsijoita lienevät sen käyttäjät. Hanke on siksi perustunut monipuoliseen yhteistyöhön erilaisten julkisten ja yksityisten toimijatahojen kanssa. Mukana on ollut kuntien kaavoittajia sekä rakennusvalvonnan ja maapolitiikan asiantuntijoita, maakunnan liittojen kaavoittajia, valtiontoimijoista erityisesti ympäristöministeriön ja ELY-keskusten asiantuntijoita sekä lisäksi tutkimuslaitoksia ja korkeakouluja sekä kiinteistö- ja rakennusalan edustajia. Selvitystä on tehty toimijoittain, teemaryhmäkohtaisesti sekä ristiin ryhmien välillä. Ristiin keskusteluttaminen on mahdollistanut keskinäisen ymmärryksen lisäämisen ja toisilta oppimisen, sekä jalostanut ajattelua eteenpäin. Toimijat koottiin vielä hankkeen päätteeksi yhteiseen tulosseminaariin arvioimaan löydöksiä ja nostamaan esiin tärkeimmiksi koetut asiat jatkokäsittelyä varten. Hanke on toteutettu ympäristöministeriössä virkatyönä 9/2016 8/2017. Tutkimuskokonaisuudesta on vastannut erityisasiantuntija, maisema-arkkitehti Kristiina Rinkinen ja hankkeeseen liittyvistä asemakaavoituksen tilastoselvityksistä korkeakouluharjoittelija, maantieteen ylioppilas Jani Kinnunen. Työn tukena on ollut ympäristöministeriön asiantuntijoista koostuva sparrausrinki, joka on kokoontunut kuukausittain koko vuoden ajan. 1.4. Hankkeen menetelmät ja lähdeaineisto ProTo-hankkeessa tutkimusmenetelminä on käytetty mm. strukturoimattomia taustahaastatteluja strukturoituja tutkimushaastatteluja ympäristöhallinnon tilastoaineistoja pyöreän pöydän ryhmäkeskusteluja kyselyitä työpajoja ja tulosseminaari 9

Hanke koostuu useista pienemmistä osaselvityksistä. Työn aikana on haastateltu runsaat 90 asiantuntijaa, ryhmätyöskentelyihin ja -keskusteluihin on osallistunut noin 100 asiantuntijaa, kyselyihin vastanneita on runsaat 60 ja muilla tavoilla välillisesti mukana on ollut joukko muitakin asiantuntija. Eri työvaiheissa ja osaselvityksissä on ollut osaksi samoja henkilöitä, ja näin työtä on voitu testata ja jatkojalostaa eteenpäin vaihe vaiheelta koko hankkeen ajan. Hankkeen päätelmiä arvioitiin laajassa sidosryhmille järjestetyssä tulosseminaarissa elokuun 2017 lopussa. Lähteinä on hyödynnetty aihetta käsittelevän kirjallisuuden lisäksi ajankohtaisseminaareja. Lähdeluettelo ja tärkeimmät tutkimuskokonaisuutta inspiroineet tilaisuudet on luetteloitu tämän taustamuistion lopussa. Elokuinen loppuseminaari kokosi suunnittelujärjestelmän uudistuksesta kiinnostuneet kumppanit ympäristöministeriön Pankkisaliin keskusteemaan ja arvioimaan hankkeiden päätelmiä omalta kannaltaan. (Kuva: Kristiina Rinkinen) 10

Havaintoja ajan ilmiöistä ja kaavajärjestelmän toimivuudesta 2. Hankemaailma on haastanut kaavahierarkian toimivuuden Maankäyttö- ja rakennuslakia laadittaessa tiedettiin, että suunnittelujärjestelmän pitää toimia jatkossa tilanteissa, joissa toimitaan entistä enemmän jo rakennetuilla alueilla. 2000-luvun edetessä Suomi alkaa olla jo kertaalleen kaavoitettu niillä alueilla, joissa kasvu ja kehitys on voimakkainta. Vaikka suunnitellaan uutta, se tehdään melkein aina jo toteutuneilla alueilla täydennys- tai korjausrakentamisena. Varsinkaan täydennysrakentamisessa suunnittelun arki ei toimi perinteisen kaavahierarkian kuvaamalla tavalla, jostakin ylemmän tason tavoitteista käsin. Entistä useammin suunnittelu käynnistyy, kun on jo olemassa jokin hanke, jolla on selkeä tarve, määritellyt sisällölliset ja taloudelliset tavoitteet, tietty aikataulu, käytettävissä oleva kustannusraami sekä toteutuskelpoisuuden kannalta rajallinen aikaikkuna. Hanke voi käynnistyä kunnan omasta aloitteesta tai yksityisen toimijan, kuten kiinteistönomistajan tai palveluntuottajan aloitteesta. Hankkeen toteuttamiseksi on usein laadittava asemakaava, käytännössä jo rakennetulla alueella yleensä asemakaavan muutos. Kun kaava tai kaavamuutos laaditaan tietyn hankkeen toteuttamiseksi, puhutaankin usein hankekaavasta. Käsite on vakiintunut, mutta määritelmä ei ole virallinen, eikä hankekaavojen tilastolliseen seurantaan ole välineitä. Tämän selvitysten haastatteluiden perusteella tiedetään, että ainakin suurten kaupunkien kaavoista noin puolet on nykyään hankelähtöisiä. Hanke voi olla esimerkiksi seudullisesti merkittävä tuulivoimala, lähialueen kauppakeskus, joukkoliikennehanke, asumiseen painottunut kiinteistökehityshanke tai vaikkapa vanhusten palvelutalo. Hanke voi käynnistyä periaatteessa miltä tahansa kaavatasolta mutta se voi edellyttää useiden kaavatasojen tarkistamista. Tästä monen tason tarkistamisesta tulee juuri sitä hitautta ja päällekkäistä työtä, josta kaavoitusta kritisoidaan eikä täysin aiheetta. (Kaavatasojen välisen työnjaon toimimattomuuteen pureudutaan tarkemmin luvussa 4). Hankekaavalla tarkoitetaan kaavaa, joka laaditaan tai jota muutetaan yksinomaan tai pääasiassa jonkin tietyn hankkeen toteuttamiseksi. Käytännön kaavoitustilanteissa hankkeiden toteuttaminen voi edellyttää hankkeeseen liittyvien aluevarausten ja kaavamääräysten lisäksi myös esimerkiksi liikennejärjestelyihin tai muihin hankkeen lähiympäristön maankäyttöratkaisuihin liittyviä tarkistuksia. Nämä tekijät yhdessä vaikuttavat kaava-alueen rajaukseen. (Kuva: Tomi Lehtola, Ympäristöhallinnon kuvapankki) 11

3. Kaavatasojen erikoistumisella ja erilaistumisella eroon päällekkäisestä työstä Kun useiden kaavatasojen tarkistaminen ja kokonaisprosessin kesto ovat arvostelun kohteena, näyttäytyy helppona ratkaisuna se, että poistetaan joku tai jotkut nykyisistä kaavatasoista. Tämän selvityksen haastatteluissa jokaista niistä on vuorollaan ehdotettu poistettavaksi, aina Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VAT) alkaen. Rakennusluvankin tulisi erään haastatellun mukaan olla pikemmin sutjakka katsastus, kuin pitkällistä oikeusharkintaa. Jonkun minkä tahansa kaavatason poistaminen ei kuitenkaan ratkaise tasojen välisiä työnjaon ongelmia, se ainoastaan siirtää nykyiset ongelmat jäljelle jääville tasoille. Kaavatasojen työnjaon välillä nimittäin mättää se, että työnjakoa ei oikeastaan ole. Kärjistäen; joskus suunnittelukysymykset todella käsitellään kolmeen tai jopa neljäänkin kertaan. Suunnittelujärjestelmä itsessään ei tähän pakota, mutta eri toimijat ja intressiryhmät ovat asettaneet paineita, ja vuodet ovat tuoneet toimintatapoihin kerrostuneisuutta, joista on vaikea päästä eroon. Lisäksi suunnittelulle on tyypillistä mennä usein liian pitkälle asioihin, joiden ratkaiseminen kuuluisi vasta jatkosuunnitteluun, seuraavalle tasolle. Kaavatasoille riippumatta siitä onko niitä kaksi, kolme tai jokin muu määrä tulisi löytää omat roolinsa eli niiden pitäisi erilaistua ja erikoistua. Kaavahierarkia voisi siis tarkoittaa aihealueiden täydentymistä suunnittelutason tarkentuessa. Yleispiirteisessä suunnittelussa tulisi tunnistaa aidosti strategiset kysymykset, joita ei yhdellä kaavatasolla tarvitse olla kovin monta. On yksinkertaisempaa ja selkeämpää ratkaista seitsemän suurta linjauskysymystä, kuin seitsemänkymmentä aihealuetta perin juurin. Nämä suuret kysymykset pitää kuitenkin pystyä ensin tunnistamaan ja sitten tyydyttävästi ratkaisemaan. Niistä myös tulee kaavaa sovellettaessa pitää kiinni. Muusta voidaan joustaa. Suunnittelun tarkentuessa seuraavalle tasolle käsiteltäviä aihepiirejä tulee luonnollisesti lisää, ja edellisellä tasolla ratkaistut asiat ehkä tarkentuvat. Rakennuslupatasolla ollaan jo niin pitkällä, että jokseenkin kaikki asiat käsitellään. Käsiteltävien aihealueiden määrä lisääntyy Kaavatasojen erikoistuminen voisi tarkoittaa käsiteltävien aihepiirien lisääntymistä suunnittelun tarkentuessa. 12

Yleispiirteisessä suunnittelussa tulisi tunnistaa aidosti strategiset kysymykset. Esimerkiksi Tampereen kantakaupungin yleiskaavatyössä oli mielenkiintoista strategista hahmottelua ja havainnollistamista. Esimerkiksi yleiskaavatyön yhteydessä laaditulla pelisääntökartalla on määritelty koko kaupungin tasolla yhteiset kehittämisen tavoitteet eri maankäytön vyöhykkeille. Kaupunkirakentamisen prosessi, toimijoiden erilaiset roolit ja vastuut on määritelty osaksi eri alueiden kehittämistä. Esitystapakin osaltaan tukee strategista ajattelua. (Lähde: Tampereen kantakaupungin yleiskaavan luonnos 3 )...aina vain nopeammalla tahdilla muuttuvassa maailmassa myös maankäytön suunnittelun on muututtava nopeammaksi, joustavammaksi ja strategisemmaksi ihan kaikilla kaavatasoilla. Onkin tarkoin paneuduttava siihen, että kunkin tasoinen kaava ohjaa vain sen tasolla tarpeellisia asioita. (Asemakaavoituksen edustaja) Erilaistuminen ja erikoistuminen tarkoittavat muun muassa sitä, että pitää pystyä tekemään valintoja käsiteltävistä asioista ja pitää aidosti ymmärtää strateginen ajattelu. Strateginen ei välttämättä ole sama asia kuin yleispiirteinen, vaikka näin herkästi ajatellaan. Strategia-sana on lähtöisin sodankäynnin termistöstä ja tarkoittaa suunnitelmaa, jolla pyritään saavuttamaan tavoiteltu päämäärä. Määritelmä on tässäkin yhteydessä aivan käyttökelpoinen: Strategia voidaan nähdä suuntana, joka auttaa tekemään valintoja. Toki joissakin tilanteissa strateginenkin linjaus voi olla esitystavaltaan hyvin tarkkarajainen. Keskustelussa menee myös sekaisin yleispiirteinen ja strateginen. Niiden ajatellaan olevan synonyymejä. Näin ei kuitenkaan ole. Yleispiirteinen voi olla strateginen, mutta ei ole sitä automaattisesti. Strategialla on aina tähtäin ja ratkaisu. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Tänä päivänä yleispiirteiset kaavat ja varsinkin maakuntakaavat ovat muodostuneet erään asiantuntijan sanoin kaiken olemassa olevan tiedon varastoiksi. Niillä ei ole strategista ohjausmerkitystä tai se on heikko, koska olennainen hukkuu helposti käsiteltävien asioiden määrän alle. Kullakin suunnittelutasolla tulisi määritellä olennaiset kehittämisen periaatteet ja reunaehdot, ja muu pitäisi uskaltaa jättää tarkemman jatkosuunnittelun varaan. Maakuntakaavasta ja kaavakartasta on haluttu kaiken olemassa olevan tiedon varasto. Näin riippumatta siitä, onko jokin aluevaraus/kaavamerkintä jo toteutunut esim. erityislain tai valtioneuvoston päätöksen 3 Tampereen kantakaupungin yleiskaavan valmisteluaineistot: http://www.tampere.fi/asuminen-ja-ymparisto/kaavoitus/yleiskaavoitus/kantakaupungin-yleiskaava-2040/aineistot.html 13

perusteella vai onko kyse toteutumattomasta tulevasta tarpeesta, joka tulee muussa suunnittelussa ottaa huomioon. - - (Maakuntakaavoituksen edustaja) Suomessa on erilaisia alueita eikä varmaankaan kaikkialla kolmen kaavatason käyttäminen ole tarpeellista tai tarkoituksenmukaista. Järjestelmä joustaa jo nyt erilaisten alueiden tarpeisiin. Ei kuitenkaan ole mielekästä ylipäätään ottaa kantaa kaavatasojen määrään, ennen kuin varsinaiset ohjauskysymykset on ratkaistu: miksi kaavoja tehdään, mitä kaavalla pitäisi ohjata ja mitä milläkin tarkkuustasolla on oikeasti tarpeen ratkaista? 3.1. Mitä kaavalla oikeasti pitäisi ohjata? Kaava on aina viime kädessä poliittinen päätös. Kaavan valmistelu on yhteensovittamista ja asiantuntijatyötä, joka perustuu selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin sekä vuorovaikutukseen. Tämä asiantuntijatyö edellyttää koko ajan enemmän ja enemmän fasilitointikykyä perinteisen professioajattelun jäädessä vähemmälle. Päättäjät voivat päättää valmistelijoiden esityksen mukaisesti tai sitten aivan toisin. Mistä tarvitaan poliittiset ratkaisut? Keskeinen kysymys on, mistä asioista siis pitää poliittisesti päättää? Nykyisissä kaavoissa esitetään valtavan paljon aineistoja, joista on päätetty tosiasiassa jossakin aivan muualla. Esimerkiksi kaavassa esitetty inventointiin perustuva 1-luokan pohjavesi ei ole asia, jota päättäjillä olisi tarvetta tai edes mahdollisuutta muuttaa. Se sen sijaan on poliittinen päätös, millaista maankäyttöä pohjavesialueelle osoitetaan, vaikkakin ympäristönsuojelulainsäädäntö toki rajaa sitä, millaiset maankäyttömuodot ylipäätään ovat mahdollisia ja millaisin reunaehdoin alueella voi toimia. Pohdintaa ei tule ymmärtää niin, etteikö tieto vaikkapa tässä tapauksessa pohjavesistä olisi tarpeellista. Päinvastoin. Tulevaisuuden kaavoitus kuitenkin on kaksiulotteisten paperitulosteiden sijasta todennäköisesti tietomallipohjaista moniulotteista työskentelyä, jossa voidaan käsitellä ja esittää rinnakkain melkeinpä rajattomasti suunnittelulle reunaehtoja antavia tausta-aineistoja sekä kaavassa päätettäviä asioita. (Palataan tähän digiloikkaan vielä luvussa 5.2.). Päättäjien kiinnostusta omaan tehtäväänsä saattaisi jopa lisätä sen selkiyttäminen, mistä kulloinkin tosiasiassa ollaan päättämässä: 14

Erotettava, mitä asioita kaavassa ratkaistaan ja mikä on muualta tulevaa huomioon otettavaa informaatiota. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Helsingin 2016 hyväksytyn yleiskaavan hieno oivallus oli se, että kaavakartalla ei esitetä sellaisia asioita, joista kaavaprosessissa ei tosiasiassa päätetä. Laaja muu tietopohja on ollut suunnittelijoilla ja päättäjillä käytettävissään, ja keskeiset aineistot esitetään yleiskaavan liitekartoilla. Yleiskaavan pääkartalla on kuitenkin vain niitä asioita, joista päättäjien linjaukset tarvittiin. (Lähde: Helsingin yleiskaavan aineistot 4 ) Mitä pitää ohjata missäkin mittakaavassa tai milläkin aikajänteellä? Nykyisessä suunnittelujärjestelmässä mittakaavat ja aikajänteet eivät aina kohtaa toisiaan. Maankäytössä jotkut asiat ja arvot ovat varsin pitkälle ennustettavissa, tai ainakin tiedetään, että ne halutaan turvata pitkäksi aikaa. Toiset taas tempoilevat nopeammin kuin mihin suunnittelujärjestelmä pystyy reagoimaan. Teesiä on helpointa lähestyä tässäkin esimerkkien kautta: Virkistys- ja suojelualuekokonaisuuksista voidaan usein sanoa melko suurella varmuudella, että niiden halutaan säilyvän rakentamattomina vähintään seuraavien vuosikymmenten ajan. Kerran rakentamiskäyttöön otettua aluetta kun ei välttämättä voida enää palauttaa takaisin kasvulliseksi ympäristöksi. Siksi tahtotilan voidaan lähtökohtaisesti ajatella ulottuvan vuosikymmeniksi eteenpäin suunnittelutasosta riippumatta. Toista ääripäätä edustaa kaupan ohjaaminen kaavoituksella. Elinkeinoelämä on suhdanneherkkä ja niin nopea liikkeissään, että ennusteita voi tehdä ehkä kolmeksi vuodeksi ja siitä eteenpäin ollaan enemmän valistuneiden arvausten varassa. Kaavoitus kykenee heikosti reagoimaan niin nopeisiin tarpeisiin, etenkin jos joudutaan tarkistamaan enemmän kuin yhtä kaavatasoa. Etenkin maakuntakaavan pitkän aikajänteen vuoksi kaupan ohjaaminen on osoittautunut ongelmalliseksi. Seututason tarkastelun tarvetta ei voi mitenkään kiistää jo pelkästään asiakas- ja liikennevirtojen aiheuttavien merkittävien vaikutusten takia. Herää kuitenkin kysymys, pitäisikö tämän kaltaisen, nopeasti tempoilevan aihepiirin yleispiirteisessä ohjauksessa olla enemmän vaihtoehtoisuutta, vaiheittaisuutta tai tietomallien mahdollistamaa toteutusvaihtoehtojen tarkastelua? 4 Helsingin yleiskaavan aineistot: http://www.yleiskaava.fi/wp-content/uploads/2016/06/yleiskaava_tarkistettu_ehdotus_kslk_20160614_web.jpg 15

Tämän selvityksen perusteella ei vielä voi tehdä ratkaisuesitystä, mutta aikajänteellä ohjaamista ja vaihtoehtoisuutta kannattaa pohtia jatkossa tarkemmin. Digitalisoituminen ja tietomallit mahdollistavat jo sen, että kaavoitus ei jää kolmiulotteiseksikaan vaan esiin on tuotu, että 4D (aikaulottuvuus) ja 5D (kustannukset) on jo mahdollista ottaa mukaan suunnitteluun nykyistä paremmin ja reaaliaikaisena tarkasteluna. Digitalisaatio avaa myös uusia mahdollisuuksia toteutuspolkujen tarkasteluun. Näiden esimerkillisinä edelläkävijöinä tunnetaan vanhastaan Jyväskylän Kymppi ja Oulun maankäytön toteutusohjelma (MATO). POHDINTAA: Entäpä, jos suunnittelu olisikin yhden tietomallin sisällä tarpeen mukaan skaalautuvaa, ilman erillisiä, lukittuja kaavatasoja ja sitä voitaisiin tarkastella eri aikajänteillä? Tehtäisiin siis yhdessä kaavaprosessissa samalla kertaa lyhyen aikavälin tarkkarajaiset ratkaisut sekä pitkän aikavälin reunaehdot tai vaihtoehdot? Kaavatasojen välisen työnjaon kyselyssä kaupan ohjaamisen ongelmat erottuivat tutkimuksen kyselyvastauksissa selkeästi yksittäisenä aihekokonaisuutena. Aikajänne, mittakaava ja ohjaustarve eivät kohtaa. Nyt käynnissä MRL muutoksia, jotka voimaan tullessaan tekevät uuden maakuntakaavan vanhaksi jo sen valmistuttua, totesi eräs maakuntakaavoittaja syksyllä 2016. (Kuva: Pirjo Ferin, Ympäristöhallinnon kuvapankki) Yleispiirteisen kaavoituksen pitkä aikajänne ja asemakaavoituksen toteuttamiseen tähtäävä ajoitus on välillä hankala sovittaa yhteen. On elettävä ja mahdollistettava rakentaminen, vaikka joistain isoista hankkeista ei tuon aikajänteen takia ole mahdollista tehdä tarkempia selvityksiä tai linjauksia. - - Voisiko kaavamerkinnöissä olla enemmän mahdollisuuksia väliaikaisen ja muuttuvan maankäytön ohjaamiseen? Voiko asemakaavaan tehdä etukäteisvarauksia : esimerkiksi katuyhteyttä ei nyt tarvita eikä pystytä tarkemmin suunnittelemaan, mutta jollain merkinnällä voitaisiin kertoa, että tulevaisuudessa, jos alueelle tulee vaikka asema tai seisake, voidaan tutkia kadun sijoittaminen johonkin paikkaan? (Yleiskaavoituksen edustaja) Sitä tapahtuu tietysti koko ajan, että yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, esimerkiksi asemakaavoituksessa tai liikennejärjestelmäsuunnittelussa lukitaan asioita, jotka olisi tullut käsitellä 16

ylemmällä tasolla. Toisaalta kaavoitusprosessien iteratiivinen luonne ja eritahtiset kaavaprosessit eri tasoilla aiheuttavat sen, että tästä tuskin koskaan päästään eroon. (Yleiskaavoituksen edustaja) Yleispiirteisen, karkean esitystavan ongelma on Natura- ja muu vastaava lainsäädäntö, joka ei kaavatasojen eroa tunne. 3-4 kertaa sama juttu, joka kaavatasolla sitten tehdään ne Natura-arvioinnit kuitenkin. Lentomelussa vähän vastaavaa ongelmallisuutta; halutaan riittävän joustava ja yleispiirteinen merkintä, mutta kuitenkin tarvittaisiin tarkat pelisäännöt kuntakaavoihin. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Mitä pitää ohjata milläkin aluejaolla? Aluejaottelua voi lähestyä ainakin neljällä tavalla: Kasvudynamiikan kautta: kasvuseudut väestöään menettävät alueet Alueiden luonteen kautta: kaupungit, kaupunkien lievealueet ja taajamat, kaupunkien läheinen maaseutu, ydinmaaseutu Hallinnon kautta: (valtio), maakunta, kunta Toiminnallisuuden kautta: asukkaiden arkeen perustuvat toiminnalliset alueet kuten asiointi- ja työssäkäyntialueet Suomi ei ole alueiden kehittymisen näkökulmasta yhtenäinen vaan vahvasti polarisoitumassa monella tapaa. Kasvu keskittyy tällä hetkellä muutamalle kaupunkiseudulle. Ympäristöhallinnon tilastot vahvistavat, että valtaosa Suomessa kaavoitettavasta kerrosalasta tuotetaan suurissa kaupungeissa 5. Maankäytön ohjaamisen tarpeet ovat erilaisia kasvuseuduilla ja väestöään menettävillä alueilla, ja siihen väliinkin mahtuu vielä nollakasvun kanssa tasapainottelevia välimuotoja. Kärjistäen voi kysyä, sopiiko siis kasvaville ja taantuville alueille sama suunnittelujärjestelmäkään vai pitäisikö erot ja tarpeet huomioida jatkossa paremmin? MRL:n toimivuuden arvioinnissa 6 (2013) todettiin, että alueiden ja maan osien erilaisuus ei nouse suunnittelujärjestelmässä esiin, ja etenkin kaupunkiseutujen erityistarpeiden huomioon ottaminen on jäänyt liian vähälle. (Myös tämän selvityksen työnjakokyselyssä kaupunkiseutujen ohjauksen haasteet tuotiin esiin; tarkemmin luvussa 4). Joidenkin näkemysten mukaan koko maassa kaikilla alueilla tulee jatkossakin soveltaa yhdenmukaista lainsäädäntöä ja kaavajärjestelmää. Tällä on puolensa. Ei kuitenkaan ole keneltäkään pois, jos perusjaottelu ja järjestelmä on hyvin yksinkertainen, kaikille samanlainen, ja sitä täydennetään niiltä osin, kuin alueiden eritystarpeet edellyttävät. Onhan nykyisessäkin lainsäädännössä omia pykäliä esimerkiksi kaupunkien täydennysrakentamisen sujuvoittamiseen ja maaseudun kehittämisen tarpeisiin. Hallinnolliset jaottelut eivät useinkaan mene yksiin toiminnallisten rajojen kanssa. Hallinnolliset rajat ovat syntyneet tai ne on määrätty aikojen saatossa monin erilaisin perustein ja ne ovat ehkä monen päätöksen jatkumoa (viimeisimpänä poliittiset päätökset maakuntauudistuksesta). Toiminnalliset rajat sen sijaan perustuvat pitkälti asukkaiden arjen sujuvuuteen (asiointialueet) tai syntyvät osittain pakon sanelemina esimerkiksi työpaikkojen saatavuuden mukaan (työssäkäyntialueet), ja voivat siten muuttuakin verraten nopeasti. Suunnittelujärjestelmän uudistuksen yksi tärkeimmistä ja ehkä vaikeimmista kysymyksistä on miten alueiden luonne ja toiminnalliset kokonaisuudet pystytään huomioimaan nykyistä paremmin, kun kaavasta kuitenkin pitää päättää aina jollakin poliittisella kokoonpanolla. 5 Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla, Rinkinen Kristiina ja Kinnunen Jani, Ympäristöministeriön raportteja 20 2017. http://urn.fi/urn:isbn:978-952-11-4742-5 6 Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013, Suomen ympäristö 1/2014, Ympäristöministeriö 2014 http://www.ym.fi/download/noname/%7bd444beb0-f015-4808-9c27-c61391811e02%7d/98032 17

POHDINTAA: Kaupunki on kuitenkin käyttöympäristö! Ei se tule koskaan valmiiksi. Rakennetuilla kaupunkialueilla korostuukin tarve hallita jatkuvaa muutosta jo kertaalleen kaavoitetussa ja rakennetussa ympäristössä. Yhteensovittamisen merkitys suunnittelussa korostuu: yhteisesti tunnustettuja arvoja ja reunaehtoja kunnioittavan sitovuuden ja toisaalta kehittämistä mahdollistavan joustavuuden välillä tulisi löytää tasapaino. Laajenevan kaupunkirakenteen kehällä, kasvavien kaupunkien lieve- ja laajenemisalueilla riskinä on lyhytjänteinen hankkeiden mukana tempoilu, kun kunnat kilpailevat yrityksistä, asukkaista ja investoinneista. Näillä alueilla tulisi pystyä varmistamaan kehittymismahdollisuudet kestävästi myös pitkällä tähtäimellä. Maaseutualueilla nojaavat jatkossakin pitkälti luonnonvaroihin, ruoantuotantoon ja matkailuun. Varsinkin väestöään menettävillä alueilla joudutaan kuitenkin varautumaan aika epävarmaan tulevaisuuteen. Ohjaustarvetta on ruodittu ympäristöministeriön laatimassa Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän suuntaviivat -keskustelupaperissa. Alueiden erilaisuus on tarpeen ottaa aiempaa enemmän huomioon alueidenkäytön ohjausjärjestelmää kehitettäessä. Suunnittelu- ja ohjaustarpeen näkökulmasta karkea jäsentely voi näyttää esimerkiksi tältä. (Lähde: työstetty ympäristöministeriön laatiman Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän suuntaviivat -keskustelupaperin pohjalta) Mitä asioita pitää ohjata oikeusvaikutteisesti? Maankäyttö- ja rakennuslaissa on oikeusvaikutussäännökset jokaista kaavatasoa varten. Yhteistä näille säännöksille on kielto vaikeuttaa kaavan toteuttamista. Kuitenkin jos ohjaustapaa ainakin yleispiirteisissä kaavoissa muutetaan jatkossa nykyistä strategisempaan suuntaan ja aluevarausten sijasta enemmän sanallisiin ohjeisiin perustuvaksi, on hyvä pohtia, miten oikeusvaikutteisuutta käytetään ja mihin tosiasiassa oikeusvaikutuksia tarvitaan. Oikeusvaikutukset määräytyvät pitkälti kaavamerkintöihin liittyvien määräysten luonteen mukaisesti. Jos määräykset ovat oikeusvaikutuksettomia, niissä ei voi käyttää oikeudellisesti velvoittavia sanamuotoja mutta ovatko ne strategisessa kaavassa tarpeenkaan? Oikeusvaikutuksetonkin aineisto kertoo tahtotilasta. Nykyisin kaavoituksen rinnalle on syntynyt monenlaisia epävirallisia, oikeusvaikutuksettomia suunnittelu- ja arviointivälineitä kuten kaavarunkoja ja rakennemalleja sekä kaupunkiseutusuunnitelmia. Moni asia puhuu 18

niiden puolesta. Epävirallisilla välineillä asia- ja aluekokonaisuuksia pystytään tarkastelemaan sekä arvioimaan laajempina kokonaisuuksina ilman, että avataan pitkä, virallinen kaavaprosessi muutoksenhakumahdollisuuksineen. Epävirallisilla välineillä voidaan keskittyä tiettyihin valintoihin ja asiakirjoissa voi käyttää tarkoitukseen nähden sopivia esitystapoja. Erityisesti tällaisilla välineillä on merkitystä, kun muodostetaan poliittista näkemystä ja tahtoa kokonaisuuteen, jota ei ole mahdollistakaan (esimerkiksi alueen laajuuden vuoksi) käsitellä asemakaavoissa kaikilta osin tai kaavojen laatiminen venyy hyvin pitkälle aikavälille. Prosessi saattaa olla toisinaan tärkeämpi, kuin itse lopputulos. Epävirallisilla välineillä on kuitenkin myös monia huonoja puolia, esimerkiksi Demokratiavaje? Epäviralliset suunnitelmat voi, mutta niitä ei tarvitse, alistaa vuorovaikutusmenettelyille, jolloin osallisten vaikuttamismahdollisuudet ovat epäselvät, eivät välttämättä toteudu tai toteutuvat vajaasti. Vaikuttavuus? Epävirallisen suunnitelman merkittävyys jää erityisesti osallisille hämärän peittoon, kun suunnitelmalla ei ole oikeusvaikutuksia eikä juridista sitovuutta. Työläys? Epävirallisiin suunnitelmiin houkuttelee mahdollisuus oikaista kaavan mukaisesta prosessista, mutta todellisuudessa ne saattavatkin työllistää suunnittelijoita aivan yhtä paljon kuin kaavat, tai ne saattavat alkaa muodostaa oman uudenlaisen kaavatasonsa entisten väliin. Miksipä ei sitten laadita samalla vaivalla juridisesti pätevää kaavaa? Hahmotettavuus? Epävirallisten välineiden esitystapa ei useinkaan noudata kaavoista tuttuja merkintätapoja, jolloin niihin perehtyminen on työläämpää. Ohjaussuhteet? Muiden viranomaisten kannalta epäkiitollisia; miten arvioida ja kommentoida epävirallista aineistoa, jolla ei ole juridista sitovuutta? Lainsäädäntö ei edellytä kannanottoja, mutta hyvän yhteistyön nimissä niitä kuitenkin annetaan pyydettäessä. Asialla on siis monta puolta. Tulevan suunnittelujärjestelmän valmistelussa on hyvä pohtia ennakkoluulottomasti, millaisiin asioihin riittää oikeusvaikutukseton ohjaus voisi riittää, ja mihin asioihin missään tapauksessa ei. (Asian pohdinta jatkuu seuraavassa luvussa). 3.2. Seurantatietoa seututasolla, täsmäselvityksiä kaavoissa Mitä asioita milläkin tasolla pitää selvittää ja kenen? Maakuntakaavan tarkkuustaso on liian suuri, siinä kiinnitetään huomiota liian pieniin asioihin ja tehdään tarpeettoman tarkkoja selvityksiä. Maakuntakaavaa olisi syytä viedä enemmän maakunnallisen tietopankin suuntaan. (Yleiskaavoituksen edustaja) Kaavatasojen uudenlainen työnjako eli erilaistuminen ja erikoistuminen saattaa tietenkin sisältää riskejä. Jos yleispiirteisissä kaavoissa käsiteltävien aihealueiden määrä vähenee radikaalisti, myös tarpeellisen taustatiedon määrä voi vähentyä. Jos maakuntakaavassa käsitellään vain kahden käden sormilla laskettava määrä strategisia ratkaisuita, saattaa kuntakaavoitukseen langeta aiempaa suurempi määrä selvitettäviä asioita. Vaikka kuntakaavoituksen ratkaisut olisivat lähtökohtaisesti paikallisia, niiden yhteisvaikutukset voivat olla kuntarajat ylittäviä tai ratkaisuiden tekemiseksi tarvitaan kuntarajat ylittävää tietoa. Seututason tietoa tarvitaan myös siksi, että kaksi erillistä paikalliseksi katsottua hanketta eri kunnissa voi yhteisvaikutuksiltaan muodostua seudullisesti merkittäväksi jos ne sijaitsevat lähekkäin. Jonkinlainen kokonaiskäsitys tai verkostotarkastelu olisi siis hyödyllistä, mutta aivan kaikkea ei ehkä tarvitse tai kannata lukita oikeusvaikutteisesti kaavassa (kuten edellisessä luvussa pohdiskeltiin). Liian monia aiheita käsittelevän maakuntakaavoituksen hyvä puoli on ollut se, että kaavatyössä on laadittu monista aihepiireistä kattavia ja tasalaatuisia selvityksiä koko maakunnan alueelta. Niitä on voitu usein ainakin osittain hyödyntää kuntakaavoituksessa. Vähintään niiden avulla on pystytty tunnistamaan, minne, mihin asioihin ja minkä laajuisina kuntien tarkentavat selvitykset tulisi kohdentaa. 19

Kaavajärjestelmää voisi keventää se, että maakunta tai jokin muu seututason organisaatio vastaisi ajantasaisen ja kattavan ympäristön tilan inventointi-, verkosto- ja seurantatietojen kokoamisesta koko toimialueellaan. Tätä seurantatietoa tuotettaisiin rullaavasti, kaavaprosessien aikatauluista riippumattomasti tai erikseen tarpeeseen perustuen. Ympäristön seurantatiedon lisäksi olisi luontevaa, että sama taho tekisi jatkossakin kuntien kanssa yhteistyössä myös arvottavia selvityksiä esimerkiksi kulttuuriympäristöistä ja luontotiedoista. Erään kaavoittajan sanoin on kustannustehokkaintakin, että joku yksi taho tekee ne kokonaisuutena. Tiedon käytettävyys ei tässäkään tapauksessa edellytä sitä, että aineistojen pitäisi olla oikeusvaikutteisina kaavassa. Tärkeämpää on tiedon tuottamisen yhteinen prosessi, joka ainakin kokemusten mukaan sitouttaa osapuolet noudattamaan tulosta. Uudellamaalla maakunnallisesti arvokkaat kulttuuriympäristöt inventointiin ja arvotettiin monialaisessa yhteistyössä. Inventoinnin lähtöasetelma oli suorastaan riitaisa, mutta monen vuoden tiivis yhteistyö hitsasi toimijat yhteen ja sitoutti lopputulokseen. Inventoinnin tuloksia noudatettiinkin kunta- ja viranomaistyössä sanattomasta sopimuksesta jo vuosia ennen kuin ne olivat lainvoimaisena maakuntakaavassa. Prosessilla oli paljon merkitystä lopputuloksen kannalta. Kuva on julkaisun kannesta Missä maat on mainiommat. Uudenmaan kulttuuriympäristöt 7 ). Kun saatavilla olisi kattavaa seututasoista seurantatietoa ja verkostotarkasteluja, voitaisiin kuntatason kaavoituksessa keventää selvitystaakkaa kohdistamalla kaavojen selvitykset nykyistä suppeammin muuttuviin asioihin tai muuttuviin alueisiin. Näiden selvitysten käytettävyys ja hyödynnettävyys muihin tarkoituksiin olisi tietenkin rajallinen, mutta se nopeuttaisi kaavoituksen etenemistä. Kaavatasojen välisen työnjaon kyselyssä nostettiin esiin ylikorostuneet ja liian tarkat selvitystarpeet, ja tämän tyyppinen selvitysten erikoistuminen voisi olla yksi tapa viedä käytäntöön MRL:n tarkistettua 9 pykälää: Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset... Käytännössä toimintatavat eivät lain tarkistuksen jälkeen varmaankaan ole muuttuneet, ainakaan oikeustapauksia ei ole vielä tiedossa. Jos seuranta- ja selvitystiedon tuottaminen voisi erikoistua esitetyllä tavalla, olisi tietenkin aivan olennaista määritellä tiedon tuottamisen vastuutahot. Suunnitellussa maakuntauudistuksessa ympäristön seurantatiedon tuottaminen on osoitettukin uusien maakuntien tehtäväksi. 7 Missä maat on mainiommat. Uudenmaan kulttuuriympäristöt. Uudenmaan liiton julkaisuja E 114-2012 https://www.uudenmaanliitto.fi/files/6309/missa_maat_on_mainiommat_e114.pdf 20

POHDINTAA: Hyvä kysymys on, onko ikävät asiat kuitenkin ratkaista kaavalla vai riittäkö kevyempi ohjausväline? Konkreettisena esimerkkinä pidän seudullisesti merkittäviä toimintoja, kuten maanläjitysalueet, pysyvä jätteiden säilytysalue, kierrätystoiminta ja moottoriurheilu-, ampuma- yms. haittoja aiheuttava, mutta tarpeellinen/toivottu toiminta. Jos maakuntakaavaa valmistellessa ei asiaa saada keskusteltua seudullisesti valmiiksi eikä maakuntakaavaan rohjeta laittaa tarkkaa aluevarausta, jää asia ilmaan kuntien keskinäisessä pallottelussa. Nämä toiminnot ovat niin vaikuttavia, että yleiskaava tarvitsee maakuntakaavan tuen ihan oman kunnan sisäiselle keskustelullekin. Asemakaavatasollahan aloitetaan keskustelu aina alusta, koska asia tarkentuu merkittävästi, mutta kaava kyllä etenee, jos ylemmät kaavatasot ja asemakaavan yhteydessä vielä tehtävät lisäselvitykset tukevat ratkaisua. (Yleiskaavoituksen edustaja) Miten tiedon siirtyminen tasolta toiselle varmistetaan? Kaavatasojen välillä eniten tiedon hukkaa ja päällekkäistä työtä syntyy paperiin sidotuista toimintatavoista. Selvitysaineistoja on runsaasti, mutta ne eivät ole hyödynnettävissä tai niiden olemassaolosta ei edes tiedetä. Parhaimmillaan selvitysaineistoilla on paikkatietokytkentä ja niitä voidaan hyödyntää monipuolisesti muissakin tarkasteluissa. Pahimmillaan selvitys on epä-älykäs pdf-tiedosto tai aanelosnippu suunnittelijan hyllyssä, josta käsin se ei hyödytä ketään muuta toimijaa, eikä sitä pysty jatkojalostamaan myöhempiin tai muuttuviin tarpeisiin. Tulevaisuuden kaavat eivät varmastikaan ole paperitulosteita vaan tietomalleja, kuten edellä on todettu. Samoin tietomalleihin tulee perustumaan kaavoituksen monipuolinen tietopohja, olipa se sitten seuranta- tai selvitystietoa, tai jollakin tavalla arvotettua dataa. Kaavapäätös on tuolloin jonkin poikkileikkausajankohdan tieto. Päätöstietoihin on kuitenkin voitava palata myöhemmissä vaiheissa, joten aikaleimat ja metatiedot muun muassa tiedon käytettävyydestä ja rajoituksista ovat välttämättömiä. Tässä siis aineksia pohdittavaksi digitaalisen kaavoituksen jatkokehittämiseen. (Aihetta käsitellään lisää luvussa 5.3.). 21

4. Kaavatasojen välisen työnjaon tunnistettuja epäkohtia Kaavatasojen välisen työnjaon toimivuudesta tehdyssä kyselyssä tunnistettiin lähtökohtaisesti seitsemän erilaista tilannetta ohjauksen onnistumisessa. Ohjaavalla kaavatasolla tarkoitetaan tässä ensisijaisesti maakuntakaavaa tai yleiskaavaa (joissakin tapauksissa sillä on ymmärretty myös VAT:teja tai asemakaavaa), ohjattavalla kaavatasolla yleiskaavaa tai asemakaavaa (joissakin tapauksissa myös rakennuslupaa). Päämenetelmänä oli valikoidulle kuntajoukolle, maakunnan liitoille ja ELY-keskuksille suunnattu kysely, mutta kokonaisuuden tulkinnassa on hyödynnetty myös ProTo-hankkeessa tehtyjä tutkimushaastatteluja kaavoituksen ja rakennusvalvonnan asiantuntijoille sekä kiinteistö- ja rakennusalan edustajille. Kyselyssä kysyttiin pelkistetysti, oliko vastaaja havainnut kaavatasojen välisen työnjaon toimivuudessa ongelmia ja pyydettiin käytännön esimerkkejä. Herätteeksi oli kuvattu nämä muutamat esimerkit. Kyselyvastauksissa ongelmakohdat jakautuivat seuraaviin tilanteisiin A) Ohjaava kaavataso puuttuu (25 %) B) Ohjaava kaavataso on olemassa mutta sen ohjaus ei jostakin syystä välity, ei toimi, ei ole uskottava, tai ei ole ajan tasalla, tai kaavan aikajänne on lyhyempi verrattuna ohjattavaan tasoon (15 %) C) Ohjaava kaavataso ohjaa liian tarkasti, eikä pysty joustamaan muutostarpeessa (15 %) D) Ohjattava kaavataso on lukinnut ratkaisuita, joista päättäminen olisi kuulunut ohjaavalle kaavatasolle (9 %) E) Päällekkäistä työtä usealla kaavatasolla (17 %) F) Käytetty kokonaan väärää kaavatasoa tai väärää välinettä suunnittelukysymyksen ratkaisemiseen (9 %) G) Ei ongelmia kaavatasojen välisessä työnjaossa (9 %) Kyselyn perusteella tavallisimmat ongelmatilanteet liittyvät odotetustikin useimmin kolmeen ensimmäiseen, eli ohjaavaan kaavatasoon. Tyyppi A, ohjaavan kaavatason puuttuminen kokonaan, oli ylivoimaisesti useimmin nostettu ongelma (25 %). Tyyppi B, ohjaamisen heikko välittyminen erilaisista syistä (15 %) sekä tyyppi C, liian yksityiskohtainen ohjaus (15 %), olivat nekin varsin yleisesti tunnistettuja ongelmia. Ohjaavan kaavatason ongelmiin siis liittyi kaikista vastauksista yli puolet (55 %). 22

Vastauksissa ei vaikuta olevan kovinkaan paljon eroja maakuntakaavoituksen ja yleiskaavoituksen ohjauskyvyn välillä, vaan ongelmallisuutta on tunnistettu yhtä paljon maakunnan liiton eli kuntayhtymän, kuin kunnan laatimien kaavojen suhteen. Ohjauksen välittymisen ongelmia (tyyppi B) nousi esiin ehkä hiukan yllättäen useammin yleiskaavoituksessa kuin maakuntakaavoituksessa. Samoin päällekkäisen työn ongelmaa (tyyppi E) tunnistettiin hiukan enemmän yleiskaavoituksessa verrattuna maakuntakaavaan. Jälkimmäinen tosin voi johtua siltä, että päällekkäistä työtä yleiskaavoituksen ja maakuntakaavan välillä ei vain ole tunnistettu samalla tavalla, koska kaavoja laativat eri organisaatiot. Vähiten esiin tuli tilanteita, joissa ohjattava kaavataso olisi lukinnut ratkaisuja ohjaavan puolesta (tyyppi D) tai joissa olisi käytetty väärää välinettä ohjaamiseen (tyyppi F) molempia oli vastauksista 9 %. Väärän välineen tilanteilla tarkoitetaan esimerkiksi sitä, että asemakaavalla ratkaistavaksi tarkoitettuja kysymyksiä hoidetaan laatimalla asemakaavan tarkkuustasoinen yleiskaava. Niin ikään 9 %:ssa vastauksissa todettiin, että kaavatasojen välinen työnjako toimii, eikä ongelmia ole tunnistettu. Näiden vastausten vähäisyys johtuu luonnollisesti siitä, että kyselyyn pyydettiin vastauksia niiltä, joilla oli mielessään raportoitavia ongelmia. Kyselyn tuloksia ei siis pidä ymmärtää kaavajärjestelmän toimintakykyä kuvaavana, vaan sen joitakin ongelmakohtia selittävänä. Mainittakoon vielä, että vastausprosentit on laskettu vastaajien esiin nostamista erillisistä asiakokonaisuuksista, joita oli kaikkiaan noin kaksi ja puoli sataa, ei vastaajaa kohti (joita oli viitisenkymmentä). Vastauksissa esiin tuoduista aihekokonaisuuksista haastavimpina erottuivat selkeästi viranomaisohjauksen (epä)onnistuminen, raskaina koetut selvitysvaatimukset, sekä etenkin vähittäiskaupan ohjaamisen haasteellisuus. Muita esiin nousseita, ohjauksen kannalta haastavina koettuja aihepiirejä olivat tuulivoima, pohjavesien suojelu, ranta- ja hajarakentaminen, sekä muutoin vastaajia askarruttavina asioina kaavavalitukset ja koulutustarpeet. Kysely pitäytyi kaavatasoissa, ja niin pitäytyivät vastaajatkin pääosin. Kaupunkiseutujen ja epävirallisten suunnitteluvälineiden roolia kuitenkin sivuttiin muutamassa vastauksessa, joissa peräänkuulutettiin erityisesti kaupunkiseutujen suunnittelun roolin määrittelyä. Kaupunkiseutusuunnittelu tuo nykyisellään ikään kuin yhden ylimääräisen kaavatason, vaikka sillä ei olekaan juridista ohjaavuutta. Tästä on aiheutunut kaavaohjauksessa ongelmia ainakin silloin, kun kaupunkiseudun suunnitelmassa ja maakuntakaavassa on ollut eroavaisuuksia. Ohi kaikkien suunnittelujärjestelmien on luotu kiva kartta, jota ei tarvitse altistaa kaavaprosessille, mutta jonka ratkaisuihin viitataan sujuvasti [kaavaselostusten perusteluissa]. Mikä on kansalaisen oikeusturva tällaisissa viitesuunnitelmissa? Mihin tällaisista suunnitelmista voi valittaa, ottaisiko hallinto-oikeus edes käsittelyyn? (ELY-keskuksen edustaja) Haastatteluissa puolestaan keskusteltiin siitä, että epävirallisten ja virallisten suunnitteluvälineiden käyttäminen rinnakkain vie melkoisesti kuntien resursseja, kun periaatteessa samojen asioiden ympärillä kokoonnutaan usein mutta vähän eri foorumeilla. On aivan ilmeistä, että suunnittelujärjestelmän uudistuksen ja maakuntauudistuksen yhteydessä kaupunkiseutujen kysymys on ratkaistava. 23

4.1. Ohjauksen ongelmia Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Nyt VAT:en toteutuminen pitää todentaa ja arvioida uudestaan sekä yleiskaava- että asemakaavatasolla, tämä on monikertaista ja raskasta työtä kolmella kaavatasolla. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Kyselyä tehtäessä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (VAT) uudistaminen oli juuri meneillään, eikä aihe herättänyt suuria intohimoja. Aihetta kommentoi vain muutama vastaaja, ja näkemykset jakautuivat tasaisesti puolesta, vastaan sekä välinpitämättömiin: Puoltava joukko kokee saaneensa VAT:eista selkänojaa maankäyttöratkaisuille, yleisen hyvän tavoittelu koetaan tietenkin hyvänä asiana. Vastustava osa kokee VAT:tien hankaloittaneen etenkin kuntien maankäyttöä VAT:tien keskinäisistä ristiriitaisuuksista johtuen (esimerkiksi raideliikenteeseen tukeutuvan tehokkaan asuntorakentamisen painoarvo verrattuna alueen valtakunnallisiin kulttuuriympäristöarvoihin). Koetaan, että kaavaratkaisua pitää todistella ja kaava-asiakirjoista tulee perusteluineen hyvin raskaita. Tuotiin esiin tarvetta muun muassa selkiyttää niitä arvoja, jotka valtakunnallisesti merkittävillä kulttuuriympäristöalueilla (RKY) tulisi säilyttää. Välinpitämättömät puolestaan eivät koe saaneensa VATeista erityisesti hyötyä, jos eivät koe niistä haittakaan korkeintaan lisää kirjoittamistyötä kaavaselostukseen. Palautteen mukaan VATtien argumenteilla voi perustella jonkun asian yhtä hyvin puolesta kuin vastaan. Ehdotettiin muun muassa, että selkeyden vuoksi VAT:tien ohjaus kohdennettaisiin jatkossa pelkästään maakuntakaavoitukseen. VAT:teja koskevat näkemykset hajautuivat ympäri Suomen, eli kokemukset ovat maakunta- tai kuntakohtaisia, eikä alueellisia eroja ole tällä perusteella havaittavissa. Toisaalta sekä kyselyn että haastatteluiden otanta oli melko pieni. Maakuntakaavoitus Maakuntakaavoituksen helmasynniksi todettiin, että tärkeät ja oikeasti päätettävät asiat hukkuvat käsiteltävien asioiden määrän alle. Kaavassa käsiteltäviä aihepiirejä on siis liikaa todelliseen ohjaustarpeeseen nähden. Jos ratkaisut ehtivät vanhentua maakuntakaavaprosessien välillä, niistä tulee yleiskaavoitukselle hidaste. Eri kaavatasojen roolien määrittelyn tarve ja aihepiirien karsiminen nousi siis havaintona tässäkin yhteydessä, vaikka toki sellaisiakin maakuntia on, joissa koetaan että roolien määrittelyssä on jo onnistuttu. Maakuntakaavan aikajänne voi olla liian lyhyt suhteessa yleiskaavaan: Liian lyhyen aikatähtäimen maakuntakaava ei toimi eikä jousta tilanteessa, kun tehdään pitemmälle aikatähtäimelle ulottuvaa yleiskaavaa. (Yleiskaavoituksen edustaja) Maakuntakaavan aluevaraukset voivat olla liian tarkkoja (yksityiskohtaisia) mikä saattaa olla perintöä seutukaavoituksesta. Jos ja kun maakuntakaavoja on usein laadittu edellistä kaavaa täydentävinä vaihemaakuntakaavoina, ei tarkkuustasoa päästä korjaamaan ennen kuin laaditaan seuraava kokonaiskaava. Toisaalta tarkkarajainen aluevarauskaan ei vielä välttämättä ole ongelma vaan se, että niitä tulkitaan liian yksityiskohtaisesti. Tulkintaongelmista kerrottiin ainakin virkistysalueisiin, tuulivoimaan ja kohdemerkintöihin liittyen. Joskus maakunnan liiton ja ELY-keskuksen tulkintatavat eivät aivan kohtaa, mistä voi aiheutua ristiriitoja kuntakaavoitukseen. Maakuntakaavassa on pyrittävä aluevarauksista enemmän strategiseen ohjaukseen, jossa kunnalle annettavat määrälliset tai laadulliset tavoitteet liittyvät esimerkiksi sijaintiin keskusverkossa, kehittämisvyöhykkeellä, etäisyysvyöhykkeellä ja niin edelleen. (Yleiskaavoituksen edustaja) 24

Paikoin maakuntakaava myös paikkaa yleiskaavoituksen puutetta tai ratkoo yleiskaavan puolesta ikäviä asioita. Tällöin maakuntakaava ohjaa melko yksityiskohtaisesti ja ehkä sen silloin pitääkin? Tällaisia ikäväksi koettuja asioita ovat vastaajien mukaan esimerkiksi turvetuotanto- ja maa-ainesten ottoalueet sekä toimintaa rajaavat tekijät kuten maisema-arvot. Pienissä kunnissa ja väestöltään vähenevillä alueilla maakuntakaava saattaa myös olla ainoa ohjaava kaava. Jos maakuntakaavoista tulee jatkossa yleispiirteisempiä ja strategisempia, tulee myös yleiskaavan tarvetta, roolia ja tarkkuustasoa pohtia uudestaan... jos maakuntakaavan lentokorkeutta nostetaan, edellyttää se kaavajärjestelmän toimivuudelta sitä, että yleiskaavoitus aktivoituu ratkaisevasti. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Yleiskaavoitus Yleiskaavoituksen ongelma nähdään päinvastaisena kuin maakuntakaavoituksen: vastaajien mukaan yleiskaavoitukseen ei satsata riittävästi. Yleiskaavat on yleensä tehty vasta kun on todettu, että asemakaavaratkaisu saattaa olla yleiskaavan vastainen. (Asemakaavoituksen edustaja) Yleiskaavojen strateginen puute tai heikkotasoisuus aiheuttaa suuria ongelmia asemakaavoitukselle tehdään postimerkkikaavoja ja kokonaisuus pirstaloituu. (Maakuntakaavoituksen edustaja) No, miksi ei satsata? Yleiskaavan laatiminen on suuri ponnistus, mutta työ vanhenee siihen nähden nopeasti. Seuraava kyselyvastaus kiteyttää muutostarpeen oivallisella tavalla: Ohjaava kaavataso näyttää vanhenevan yllättävän nopeasti yksittäisten ratkaisujen suhteen, vaikka kokonaisuus sinänsä olisi toimiva ja ajan tasalla. Varsinkin, jos valituskäsittelyihin on kulunut 2-3 vuotta. Ohjaavan kaavatasoa tulisi voida pitää joustavammin ajan tasalla ilman, että perusrakenne pitää aina uudelleen asettaa kyseenalaiseksi. (Yleiskaavoituksen edustaa) Yleiskaavan laatimiseen koetaan kasautuvan edelleen liikaa selvityskuormaa. Sama asia tosin nousi ongelmana myös muilla kaavatasoilla. Ympäristö- ja museoviranomaisten vaatimukset koettiin toisinaan kohtuuttomiksi, varsinkin tilanteissa, joissa edellytetään samasta asiasta moninkertaista selvittämistä vastaajien mielestä lähinnä varmuuden vuoksi. Joka kaavatasolla vaaditaan omat selvitykset, vaikka ylemmällä kaavatasolla tehdyt selvitykset olisivat ihan tarkoituksenmukaisia. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Viranomaisille ei kelpaakaan esim. osayleiskaavaa varten tehty suhteellisen uusi ja yksityiskohtainen selvitys (esimerkiksi luontokohteet) vaan vaaditaan varmuuden vuoksi edelleen tarkentamaan selvityksiä tarkempaa kaavaa laadittaessa. (Yleiskaavoituksen edustaja) Toisaalta; Meillä tehdään yleiskaavan yhteydessä sellaisia selvityksiä jotka pelittää myös asemakaavoille. Pidetään yleiskaavan selvityksiä ajan tasalla. On taloudellinen kysymys ja aikataulukysymys. (Asemakaavoituksen edustaja) Resurssien niukkuus voi olla yhtenä esteenä yleiskaavan laatimiselle. Kaavoittajia ei ole tarpeeksi, rekrytoinnin eivät ole tuottaneet tulosta tai vakansseja ei ole saatu täyttää. Kysymys voi olla myös siitä, miten resursseja priorisoidaan kunnassa lyhyellä tähtäimellä hankkeiden nopea läpivieminen saattaa ajaa yleiskaavan laatimisen ohi, vaikka pitemmällä tähtäimellä ajantasainen yleiskaava maksaisi itsensä takaisin nopeutuneina asemakaavahankkeina. 25

Yleiskaavan puuttuessa täytyy asemakaavaa laadittaessa tehdä yleiskaavatasoiset selvitykset, jotta kaavan sisältövaatimukset täyttyvät. Jos asemakaavan tai sen muuttamisen tarve tulee maanomistajalta, tämä yleensä vastaa selvityksestä tai ainakin osallistuu selvityksen laatimisen kustannuksiin. Kunnalle aiheuttaa kuitenkin lisähaastetta perustella alueelle paras mahdollinen kaavaratkaisu ilman yleiskaavallista selkänojaa, kun maanomistaja taas luonnollisesti hakee hankkeelle parasta tuottoa. Yleiskaava on liian raskas kaavamuoto muuttaa yhden asemakaavan [tarpeiden] vuoksi. (Asemakaavoituksen edustaja) Hankkeet ohjaavat suunnittelua ja suunnittelu on usein tulipalojen sammuttelua. - - Usein joudutaan kaikki kaavatasot käymään läpi hanketta toteutettaessa. (Asemakaavoituksen edustaja) Asemakaavoitus Asemakaavoitus luonnollisesti kuormittuu, jos yleiskaava puuttuu tai ei ole ajan tasalla. Se ei ole este asemakaavan laatimiselle mutta on varmasti hidaste. Vastaajat myös kertoivat kaavavalittajien löytäneen yleiskaavan vastaisuuden tai sen vanhentuneisuuden tehokkaaksi asemakaavojen valitusperusteeksi. Tulevaisuuden kaavoilta toivotaankin enemmän mahdollisuuksia vaihtoehtoisuuteen ja vaiheittaisuuteen (kuten jo edellä luvussa 3.1. Mitä kaavalla oikein pitäisi ohjata, todettiin). Yleispiirteisen kaavoituksen pitkä aikajänne ja asemakaavoituksen toteuttamiseen tähtäävä ajoitus on välillä hankala sovittaa yhteen. On elettävä ja mahdollistettava rakentaminen, vaikka joistain isoista hankkeista ei tuon aikajänteen takia ole mahdollista tehdä tarkempia selvityksiä tai linjauksia. Voisiko kaavamerkinnöissä olla enemmän mahdollisuuksia väliaikaisen ja muuttuvan maankäytön ohjaamiseen? (Yleiskaavoituksen edustaja) Valinta kaavamuutoksen laatimisen ja poikkeamispäätöksen tekemisen välillä tuntuvat jakavan vastaajia kahteen leiriin. Osa pitää poikkeamispäätöstä hyvin käyttökelpoisena ratkaisuna, varsinkin resurssisyistä. Heidän mukaansa poikkeamismenettely tulee ehdottomasti säilyttää tulevassakin järjestelmässä, ja poikkeamisen päätösvallan siirtymistä ELY-keskuksilta kuntaan pidettiin pelkästään hyvänä asiana. Osa taas kokee, että poikkeamispäätös on jo nyt liiankin käytetty väline, enemmän pääsääntö kuin poikkeus. Joustavuuden lisäämiseksi ehdotettiinkin, että kaavamerkinnät ja määräykset mahdollistaisivat jatkossa paremmin väliaikaisen ja muuttuvan maankäytön osoittamisen. Asemakaavoituksessa tehdään toisinaan tärkeitä linjauksia, jotka kuuluisivat yleiskaavatasolle. Joskus tämä on aikataulujen sanelema pakko. Toisaalta jossakin myöhemmässä vaiheessa tällaisen pikakaavan ratkaisut saattavat aiheuttaa hankaluuksia muiden alueiden suunnittelulle. Poliittiset paineet liittyvät usein aikatauluihin, eikä yleiskaavatason merkitystä ymmärretä tai haluta ymmärtää, mistä tulee paineita laatia nopeasti asemakaavoja. Kaavatasojen oikein ymmärtäminen koskee paljon myös poliittista päätöksentekoa. (Yleiskaavoituksen edustaja) Asemakaavoilla on kaavoitettu pikatarpeisiin ja pikaselvityksin suppeammille aluekokonaisuuksille ja kalliisti. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Entäpä ne liian tarkat asemakaavat, joiden ohjauksen koetaan menevän rakennuslupatarkkuuteen? Näitä tunnistettiin, mutta monet vastaajat olivat sitä mieltä, että kritiikin taustalla on ainakin osittain tarkkojen kaavamääräysten aiheuttamat kustannusvaikutukset. Osittain kysymys lienee taas eri näkemysten painotuseroista: kuinka syvälle asemakaavassa mennään kaupunkikuvallisessa ohjaamisessa ja kuinka paljon painotetaan rakentamisen tuotto-odotuksia. 26

Asemakaavoissa on melko usein yksittäisiä liian tarkkoja määräyksiä, joista rakentajat valittavat. Monesti valitukset eivät todellisuudessa kohdistu liialliseen tarkkuuteen, vaan siihen, että määräykset pakottavat rakentajat tekemään keskeisillä alueilla laadukkaampaa kuin bulkkituotantoa. Resurssiasia nostettiin myös asemakaavoituksen ongelmana esiin. Asemakaavaprosessille toivottiin kevennettyä vaihtoehtoa, ja ainakin osittain siihen tarpeeseen vastannee 1.5.2017 voimaan astunut MRL:n muutos, joka mahdollistaa asemakaavan laatimisen vaiheittain. Tällöin kaavamuutoksella voidaan tarkistaa vaikka vain yksittäistä asiaa ilman että kaavaratkaisua tarvitsee kokonaisuudessaan avata uudestaan keskustelulle ja mahdolliselle valitusprosessille. Asemakaavat vanhenevat, eikä niitä yksinkertaisesti ehdi pitää ajan tasalla. Voiko alueellista poikkeamismenettelyä laajentaa myös uudisrakentamiseen siten, että voisi kerralla muuttaa esim. kortteleittain kerroslukua, talousrakennusten rakennusaloja tai muita määräyksiä ilman, että koko asemakaava pitää ottaa käsittelyyn. Tai jokin kevyempi menettely eli yksivaiheinen pikakaavamuutos niin, että esim. kokonaisrakennusoikeus ja keskeiset periaatteet eivät muutu vaan toteuttaminen helpottuu muuten. (Yleiskaavoituksen edustaja) Yleisesti ongelmana pienillä paikkakunnilla on, että joku kaavataso on vanhentunut tai jopa kaikki (resurssit vähäiset, keskitytään hankemaailmaan). (Asemakaavoituksen edustaja) Entä miten viestikapulan tulisi sitten siirtyä kaavoituksesta rakennuslupavaiheeseen? Sekä kyselyssä että haastatteluissa korostettiin kaavoituksen ja rakennusvalvonnan yhteistyön sekä keskinäisen arvostuksen tarvetta. Kaava- ja lupatasojen välillä on tärkeä keskustella jatkuvasti. Koko ajan tarvitaan tulkintoja, missä rajoissa voidaan toimia ja mikä on ookoo ja millä perusteella. Joissakin tilanteissa osapuolet joutuvat ulos omasta boksistaan kommentoimaan toisten asioita. Tämä on ihan tervettä siiloutumisen vastustamista: myös oman rootelin ulkopuolisella voi olla ihan relevanttia sanottavaa. (Asemakaavoituksen edustaja) 4.2. Mitä ovat liian tarkat asemakaavat? Liian tarkalla asemakaavalla tarkoitetaan tässä sitä, että kaavassa, etenkin kaavamääräyksissä, lukitaan yksityiskohtia, jotka kuuluisivat rakennuslupavaiheeseen. Tämä on keskeinen osa ohjauksen työnjakoongelmaa. Liian tarkat asemakaavat vanhenevat nopeasti, ellei toteuttajaa ole jo tiedossa. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että liian tarkkojen asemakaavojen ongelmat keskittyvät pääasiassa muutamiin suuriin kaupunkeihin. Näissä kaupungeissa tuotetaan toki merkittävä osa kaavoista, eli ongelmaa ei voi vähätelläkään. Kysymys on usein pitkäaikaisesta toimintakulttuurista ja vakiintuneista tavoista, eikä tilanteeseen voi oikeastaan puuttua lainsäädäntöä tarkistamalla. Paljon on tehty liian tarkkoja, rakentajien näkemyksiin perustuvia asemakaavoja, jotka vanhenevat nopeasti, jos toteutus ei seuraa heti. (Asemakaavoituksen edustaja) Rakennusvalvonnan asiantuntijoiden haastatteluissa tärkeimmät nostot ja toiveet asemakaavoituksen tarkkuudesta ovat seuraavanlaisia: Tarvitaan joustavuutta: Kaavoituksella tulisi kuvata kunnan kehityksen tahtotila ja periaatteet, ei mennä rakennussuunnittelun puolelle. On tietenkin eduksi, että kaavoittaja ymmärtää yksityiskohtaisen suunnittelun päälle. Asemakaavavaiheessa ei kuitenkaan yleensä voida tonttikohtaisesti miettiä asioita niin tarkkaan, kuin toteutussuunnittelussa on tarve, ellei toteuttaja ole jo tiedossa. Kaavassa pitää jättää vapautta ratkaisutavalle. Kaavassa visualisoituna tärkeimmät periaatteet, esimerkiksi tärkeä näkymä tai painopisteet. 27

Määritellään tavoitteiden ja toteuttamisen kannalta keskeiset reunaehdot; mitkä keskeiset asiat pitää pystyä ratkaisemaan toteutusvaiheen suunnittelussa luotettavalla tavalla. Huomioitava esimerkiksi rakennuspaikan erityispiirteet, sään ääri-ilmiöihin varautuminen, hulevesien imeyttäminen, sekä kaupunkikuvan ja kulttuuriympäristön asettamat reunaehdot ja niin edelleen. Ei lukita yksityiskohtaisia materiaaleja, toteutustapaa eikä tekniikkaa, koska toimintaympäristö ja teknologia voivat muuttua nopeasti, ja toteutusvaiheessa saattaa olla tiedossa jo parempia ratkaisuvaihtoehtoja (esimerkiksi energiaratkaisu). Ei määritellä liian tarkkaan tontin sisäistä käyttöä. Ei anneta määräyksiä muuttuvista asioista, vaan mieluummin viitataan ohjaavaan, ajantasaiseen lainsäädäntöön, jolloin kaavakaan ei vanhene lainsäädännön muuttuessa (esim. melu, pienhiukkaset). Arvostus ja työnjako tärkeää: Kaavoittajan pitää luottaa siihen, että lupavaiheessakin on ammattilaisia. Kun kaava on poliittisestihyväksytty, vuoro siirtyy rakennusvalvontaan, joka on oikeusharkintaa. Laatu on kuitenkin ohjauksen ykkösasia. Olennaista on tietää, miksi jotain määrätään. Ratkaisutapaa ei tarvitse lukita, eikä sama ratkaisu useinkaan sovi sellaisenaan monistettavaksi kaikkialle. Haastateltujen mukaan liian tarkat ja tiukat kaavat voivat lisätä kustannuksia, varsinkin jos ei jää mahdollisuuksia vaihtoehtoisiin ratkaisuihin. Yhtä lailla liika vapaus voi maksaa: jos mitään ei määrätä, voi naapurin ratkaisu lukita viereisen tontin toteutusmahdollisuudet (esim. rakennusala tai tontin rajaan kiinni rakentaminen ja palomääräykset). Myös huono kaava maksaa: kaavavaiheessa tulisi tunnistaa syy- ja seurausketjuja, joita kaavan määräykset tai esim. tonttijako, rakentamismääräykset tai rakennusjärjestys kunnassa voivat aiheuttaa. Kustannustietoisuuden parantamisen tarve onkin ilmeinen. Kaavataloustarkastelua tarvittaisiin rakennusvalvonnan edustajienkin mukaan jo valmisteluvaiheessa, jotta varmistutaan hyväksyttävän kaavan toteuttamiskelpoisuudesta. Perusasiat (optimit runkosyvyydet, jännevälit yms.) pitäisi olla hallussa. Kiinteistöja rakennusalan haastateltujen mukaan näiden perusasioiden osaamisessa saattaakin olla paikoin parantamisen varaa. Tähän tulisi varmaankin jatkossa kiinnittää huomiota alan koulutuksessa. Hyvin yksityiskohtainen kaava tarkoittaa yleensä yksityiskohtaista aineistoa myös rakennuslupavaiheessa. Tämä voi edellyttää lisäselvityksiä ja johtaa pitkään lupakäsittelyyn. 4.3. Muita ilmiöitä ja havaintoja työnjaosta Onnistunutta viranomaisyhteistyötä pidettiin tekijänä, jolla voidaan kaikilla tasoilla välttää moninkertaista työtä ja työnjako-ongelmia:.. viranomais- ja asiakasyhteistyö on helppoa ja joustavaa. Jo valmisteluvaiheessa asiat käydään yhdessä läpi ja ennen suunnittelun aloittamista on alettu järjestää suunnittelun aloituspalavereita joissa eri osapuolten tavoitteet tuodaan keskusteluun ja sovitaan yhdessä mihin pyritään. Näin yritetään vältyttyä valmiin rakennuslupanipun torppaamiselta. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Hyvää tarkoittavat ohjeet ja ohjeiden orjallinen noudattaminen saattavat toisaalta ajan mittaan kerryttää prosesseihin ja asiakirjoihin niihin kuulumattomia asioita, jotka kuormittavat valmistelua tarpeettomasti. Esimerkiksi jotkut MRL:n voimassaolon alkuvaiheilla laaditut soveltamisohjeet ja opaskirjat (kuten Maankäyttö- ja rakennuslaki -sarjan opas 3 Asemakaavan selostus 8 ) jakavat vastaajien ja haastateltujen mielipiteitä. Osa näkee oppaat hyödyllisinä tarkistuslistoina, osa pitää niiden pohjalta muodostettuja asiakirjamalleja liian kahlitsevina ja toimimattomina. On kuitenkin hyvä muistaa, etteivät opaskirjat ole 8 Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000. Opas 3. Asemakaavan selostus. Ympäristöministeriö 2001. http://www.ym.fi/download/noname/%7b20a3abc4-e2ad-47b4-bb75-469f0723c692%7d/32120 28

tarkoitettu velvoitteeksi vaan avuksi; kunta- ja tapauskohtainen räätälöinti on mahdollista ja suotavaakin. Helposti vaan tehdään niin kuin aina ennenkin on tehty vaikka kukaan ei enää tiedä eikä muista, miksi! Osa asioista, joita tehdään turhaan, tulee ehkä ympäristöministeriön oppaista. Ne on laadittu joskus tosi kauan sitten, ja ne on ehkä enemmänkin prosessien suosituksia tai maksimeita, kuin minimeitä mutta todennäköisesti niitä noudatetaan herkästi, koska sillä tavalla ajatellaan varmistettavan, ettei jäädä ainakaan prosessivirheestä kiinni. Eli kuormaa ei suinkaan tule laista tai asetuksesta. (Kiinteistö- ja rakennusalan konsultti) [Asemakaavamääräykset ja -merkinnät] ohjekirja on tosi hyvä! Kerrotaan selvästi, mitä varten kaavamääräykset on ja mitä varten ei ole. -- Lakipykäliä ynnä muuta sellaista ei kannata määräyksiin laittaa, koska ovat torta på torta. Ei myöskään niiden tulkintaa. - - Määräyksillä ei saa muodostaa uutta lupajärjestelmää. (Asemakaavoituksen edustaja) Varmuuden vuoksi selvittäminen on tullut jo edellä mainituksi. ELY-keskuksilla ei enää ole entisenlaista selkeää roolia, erään haastatellun sanoin erotuomarina, joka määrittelisi milloin selvitykset ovat riittävät. Kaavoittajalla on jatkossa entistäkin enemmän omaa harkintavaltaa ja vastuuta siitä, mitä tulkitaan kaavan kannalta olennaisiksi vaikutuksiksi, jotka tulee selvittää. Osa kunnista pitää tätä hyvänä asiana, osa on hiukan huolissaan selkänojan katoamisesta. Kuinka paljon voi vaatia asemakaavan laatimisvaiheessa etukäteen toteuttamiseen liittyviä selvityksiä, jos kaavamääräyksillä voidaan asettaa ehtoja rakentamiselle ja velvoittaa tekemään tarkemmat selvitykset esim. rakennuslupaa varten? Sektoriviranomainen ajattelee helposti niin, että siirtää kaavoittajalle vastuun varmuuden vuoksi kirjoittamalla lausuntoihin saattaa aiheuttaa., kun ei ole konkreettisempaa tietoa esim. haitoista. (Yleiskaavoituksen edustaja) Väärä väline, eli suunnitteluongelmaan nähden väärä kaavainstrumentti oli lähes joka kymmenennen vastauksen taustalla. Niitä tunnistivat odotetusti pääasiassa ELY-taustaiset vastaajat, jotka siis vielä selvityksen tekemisen aikaan vastasivat kuntakaavojen lainmukaisuuden valvonnasta. Väärän välineen taustalla vaikuttaa useammin olevan halu oikaista kaavatasojen välillä tai prosesseissa, kuin aito ymmärtämättömyys. Esimerkiksi tällaisissa tapauksissa: Taajaman lievealueen tai haja-asutusalueen yleiskaavalla tehdään asemakaavatasoinen ratkaisu, jolla pyritään realisoimaan yleiskaavan teoreettinen rakennusoikeus tonteiksi. Yleiskaavan muuttaminen vähittäin yksittäisillä poikkeamispäätöksillä, vaikka todellisuudessa tarvittaisiin laajempaa kokonaistarkastelua. Työnjakoselvityksen menetelmä ja vastaajat Kysely toteutettiin syksyllä 2016 sähköpostitse kysymällä yksinkertaisesti, oliko vastaaja havainnut kaavatasojen välisen työnjaon toimivuudessa ongelmia ja pyytämällä siitä esimerkkejä. Vastausaikaa oli kaksi viikkoa, jota jatkettiin tarvittaessa pyynnöstä. Kysely lähetettiin täsmäjakeluna monipuolisen kuntajoukon asema- ja yleiskaavoituksesta vastaaville asiantuntijoille, maakunnan liittoihin sekä ELY-keskuksiin. Vastauksia saatiin noin 50 kappaletta ja niitä tuli tasaisesti kaikista vastaajaosapuolilta: Puolet vastauksista tuli kunnista ja niiden vastaukset jakautuivat tasan yleis- ja asemakaavoittajien kesken. Neljännes vastauksista tuli maakunnan liitoista ja neljännes ELYkeskuksista. Vastauksia saatiin varsin tasaisesti eri puolilta Suomea ja eri kuntakokoluokista. Liian tarkoista asemakaavoista puolestaan kysyttiin erikseen haastatteluissa kiinteistö- ja rakennusalan edustajilta sekä tehtiin erillinen puhelinhaastattelukierros muutamalle rakennusvalvonnan asiantuntijalle eri puolille Suomea. ProTo-hankkeen kaavoittajille tehdyissä laajemmissa tutkimushaastatteluissa asiasta ei kysytty erikseen, mutta joissakin haastatteluissa liian tarkat asemakaavat kuitenkin nostettiin esiin. 29

5. Ajan ilmiöitä ja toimintaympäristön tärkeitä muutoksia Selvityksen kaikki menetelmät yhdessä ovat nostaneet muutaman keskeisen toimintaympäristön muutostekijän ylitse muiden. Kunnissa ja maakunnissa toimintatavat kaavaprosesseissa ovat tämän tutkimuksen perusteella muuttuneet yllättävänkin vähän viimeisten kymmenen vuoden aikana, mutta täydennysrakentamispainotus, kansalaisaktivismin nousu ja sen tuomat uudenlaisen osallisuuden vaatimukset sekä digitalisaatio läpileikkaavana tekijänä tulevat muuttamaan niitä jatkossa varmasti. Näitä muutosajureita kannattaa harkitusti hyödyntää suunnittelujärjestelmän uudistuksen lähtökohtina. Seuraavissa ilmiöpohdinnoissa tuodaan lisäksi esiin mahdollisuuksia sujuvoittaa toimintatapoja jo nykytilanteessa ilman lain tarkistuksia 5.1. Täydennysrakentaminen heijastuu kaavoituksen kestoon Nyt ollaan toisella kierroksella, tehdään kaavamuutoksia uusien alueiden avaamisen sijaan. (Kuva: Kristiina Rinkinen) Suunnittelun vaikeuskerroin on kasvanut Kaavoituksen painopiste on siirtynyt kasvuseuduilla selkäesti jo kertaalleen rakennetuille alueille. Haastateltujen kuntakaavoittajien mukaan helpot alueet on jo kaavoitettu, mikä näkyy esimerkiksi asemakaavoituksen pidentyneessä kestossa, kun helppoja ja nopeita kaavoja ei enää juurikaan ole. Ja jos olisikin, usein niiden sijasta tehdään mieluummin poikkeamispäätös. Täydennysrakentamisalueilla suunnittelukysymykset ovat muuttuneet entistä haastavammiksi. Syyt liittyvät ainakin suunnittelualueeseen, suunnittelun osapuoliin ja päätöksentekoon, kustannuksiin sekä hankehallintaan. Tontit ovat usein ahtaita ja niihin liittyy monenlaisia reunaehtoja kuten vaikkapa hulevesien hoitaminen alueella, jossa läpäiseviä pintoja ei enää juuri ole. Tontin käyttöön saamiseen voi liittyä erilaisia kynnysinvestointeja, kuten purkamista, putki- ja johtosiirtoja, kalliita pysäköintiratkaisuja tai pilaantuneen maan puhdistamista. Kulttuurihistoriallisesti merkittävien rakennusten arvon mukainen kohtelu lisää vaikeuskerrointa entisestään. Suunnittelu siis vaatii entistä enemmän osaamista ja aikaa. 30

Täydennysrakentamisalueella toimitaan aina jonkun takapihalla tai ikkunan alla. Osallisia ja intressiryhmiä on paljon; asukkaat, osakkaat, maanomistajat, alueella toimivat yritykset ja työssä käyvät ja niin edelleen. Näiden eri osapuolten intressien yhteensovittaminen on aikaa vievää, ja juuri koskaan lopputulos ei voi miellyttää kaikkia. Tämä heijastuu helposti kaavaprosesseissa päätöksenteon vaikeutena ja toisinaan myös prosessin jälkeisinä valituksina. Jotta yleinen hyväksyttävyys ja sietokyky muutoksille paranisivat, tarvitaan uusia keinoja tuoda esiin täydennysrakentamisen mukanaan tuomia hyötyjä. Näitä ovat esimerkiksi lähipalveluiden tai joukkoliikenteen palvelutason paraneminen tai säilyminen, sekä lähivirkistysalueen, puiston tai leikkipaikan laadun parantaminen. Todennäköisesti myös kunnan päätöksentekokykyä parantaisivat yhteisesti sovitut periaatteet, reunaehdot ja parannustoimenpiteet, joita täydennysrakentamisen ehdoksi voidaan määritellä. Saavutetun edun menettäminen on usein täydennysrakentamisen vastustamisen syy. Näin myös siinä tapauksessa, että kyseessä on jo rakentamiseen kaavoitettu mutta toteutumatta jäänyt tontti, joka on tähän asti mielletty puistona tai muuna virkistys- tai vapaa-ajanalueena. (Kuva: Laura Rautjoki, Ympäristöhallinnon kuvapankki) Kokonaisuuden hallinta on vaikeutunut Kymmenen vuotta sitten nopeimmin kaavoittivat sellaiset suuret kaupungit, jotka olivat perinteisesti kaavoittaneet pääasiassa omistamaansa maata ja joilla oli historiallisestikin ollut hyvä maanomistus (joko aktiivisen maanhankinnan ansiosta tai ehkä jo kruunun lahjoitusmaiden peruja). Enää tällaisia eroja kaavoitusnopeuden välillä ei ole, sillä täydennysrakentamisalueella kaikki kaupungit joutuvat kaavoittamaan merkittävässä määrin yksityisen omistamaa maata. Rakennettuja kiinteistöjä kun on harvoin tarvetta, taloudellisesti mahdollista tai järkevääkään hankkia kunnan omistukseen. Suomen suurissa kaupungeissa keskimäärin joka kolmanteen kaavaan liittyy maankäyttösopimus eli vielä tätäkin useampi kaava tehdään yksityisen omistamalle maalle. 31

Täydennysrakentamisen edistyminen onkin entistä enemmän kiinni kiinteistönomistajan intresseistä. Jos omistajalla ei ole tarvetta jalostaa tai realisoida omaisuuttaan, kunnalla on aika vähän keinoja painostaa täydennysrakentamiseen. Sellaisetkin kaupungit, jotka ovat tottuneet pitämään langat käsissään ja määrittelemään kasvusuunnat ja rakentamisen aikataulun, joutuvat nyt pohtimaan kokonaan uusia keinoja täydennysrakentamisen vauhdittamiseksi, sillä narulla on vaikea työntää. Silloin, kun maanomistajana on asunto-osakeyhtiö, halua täydennysrakentamiseen esimerkiksi putkiremontin tai muun saneerauksen rahoittamiseksi voisi ollakin, mutta osaamista siihen ei välttämättä löydy. 30 kk 25 23,7 20 15 10 5 10,9 20,5 17,0 10,8 14,4 9,8 16,5 6,4 18,2 8,1 16,3 6,6 11,4 20,3 19,6 4,7 12,8 11,9 11,0 0 HELSINKI ESPOO VANTAA TAMPERE TURKU OULU JYVÄSKYLÄ KUOPIO LAHTI PORI 2004-2005 2014-2015 ASEMAKAAVAPROSESSIN KESKIMÄÄRÄINEN KESTO VUOSINA 2004 2005 JA 2014 2015 Vielä kymmenen vuotta sitten (2004 2005) erot nopeimpien ja hitaimpien kaupunkien kaavoitusnopeudessa olivat merkittäviä: Keskimääräinen kaavaprosessin kesto Suomessa oli 10,3 kuukautta ja suurissa kaupungeissa 9,9 kuukautta, mutta vaihteluväli suurissa kaupungeissa oli yli puolitoista vuotta Lahden 4,7 kuukaudesta Espoon 23,7 kuukauteen. Vuosina 2014 2015 Kaavoituksen kesto on pidentynyt puolella: Asemakaavaprosessi kestää keskimäärin 15,6 kuukautta niin suurissa kaupungeissa kuin koko maassa. Samalla suurten kaupunkien väliset erot ovat tasoittuneet. Vaihteluväli nopeimmin ja hitaimmin kaavoittavan kaupungin välillä on enää noin yhdeksän kuukautta. Kaavoituksen kestoa on mitattu vireilletulosta hyväksymiseen eli tutkittu aineisto ei sisällä ennakkovalmisteluun eikä valituksiin mennyttä aikaa. Kaavoituksen keston mittarina on mediaani, johon yksittäiset hyvin hitaat tai nopeat kaavaprosessit eivät vaikuta, ja joka kuvaa paremmin ns. tyypillistä tapausta. Toimintatavat eivät ole tutkimusajankohtien välillä monessakaan kaupungissa merkittävällä tavalla muuttuneet. Kaavoituksen keston pidentymistä selittää täydennysrakentamisen haastavuuden lisäksi paljolti se, että kaavoja laaditaan aiempaa vähemmän mutta suurempina kokonaisuuksina. Kaavoilla myös tuotetaan asumiseen tarkoitettua kerrosalaa puolet enemmän käytettyyn aikaan nähden, kuin vertailuajankohtana kymmenen vuotta sitten eli käytännössä asemakaavoitus onkin tehostunut, vaikka se on hidastunut. (Lähde: Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla, Rinkinen Kristiina ja Kinnunen Jani, Ympäristöministeriön raportteja 20 2017) 32

Maankäyttösopimukset pitkittävät kaavojen kestoa Yksityisen omistaman maan kaavoittamisesta tehdään yleensä maankäyttösopimus, jossa kunta ja maanomistaja sopivat muun muassa asemakaavan toteuttamisen aiheuttamien kustannusten jakamisesta sekä kaavan toteuttamisen aikataulusta. Maankäyttösopimuksen liittyminen kaavaan pitkittää asemakaavaprosessia suurissa kaupungeissa 42 % verrattuna kaavoihin, joissa sopimusta ei tehdä. Käytännössä tämä tarkoittaa keskimäärin puolen vuoden lisäystä. Kun tutkituissa suurissa kaupungeissa noin joka kolmanteen kaavaan siis liittyy maankäyttösopimus, vaikutus kaavoituksen kokonaiskestoon on ilmeinen. Osittain pidempää kestoa selittävät tietenkin näihin kaavoihin liittyvät suunnittelukysymykset, osittain sopimusneuvotteluihin kuluva aika. Sopimuksen syntyä ei voi kovinkaan paljon nopeuttaa ainakaan tekemällä kaavaa ja sopimusta rinnakkain, vaikka neuvottelut toki aloitetaankin kaavaprosessin aikana. Lain mukaan maankäyttösopimuksen voi nimittäin tehdä sitovasti aikaisintaan kaavan oltua nähtävillä luonnoksena tai ehdotuksena. Tämä siksi, että sopimuksella ei saa vaikuttaa kaavan sisältöön, joka on tarkoitus muodostaa demokraattisessa kaavaprosessissa. Varsinainen sopimuksen laatiminen kuitenkin sisältyy kaavaprosessin kestoon (jota siis mitataan kaavan vireilletulosta hyväksymiseen), vaikka varsinainen kaavatyö ei sinä aikana etene. Usein hyväksymistä vaille valmis kaava odottaa päätöksentekokäsittelyyn pääsemistä sopimusneuvotteluiden ajan. Neuvotteluihin voi mennä viikkoja joskus jopa vuosia. Sopiminen vie aikaa, tietenkin, koska puhutaan rahasta. Etenkin erimielisyydet maankäyttömaksusta voivat pitkittää neuvotteluja. Pirstaleinen kiinteistönomistus vaikeuttaa sopimista, sillä mitä enemmän maanomistajaosapuolia keskustelussa on mukana, sitä työläämpää neuvottelu yleensä on. Sopimukseen pääsyä vaikeuttaa, jos kaavassa on asioita, joita maanomistaja ei halua. Sisällöllisesti hankaliksi ovat osoittautuneet etenkin rakennusperintö- ja kulttuuriympäristökysymykset. Maankäyttösopimus voi pitkittää kaavaprosessin kestoa monista syistä Ei voi juuri nopeuttaa tekemällä kaavaa ja sopimusta rinnakkain Neuvottelut pitää aloitta kuitenkin ajoissa ja varata riittävästi neuvotteluresursseja Mitä enemmän osapuolia (maanomistajia) keskustelussa on mukana, sitä vaikeampaa neuvottelu yleensä on (esim. seurakunnat kumppaneina haastavia; kirkkohallituksen aikatauluissa kiinni) Erimielisyydet maankäyttömaksusta voivat pitkittää neuvotteluja Sopimukseen pääsyä vaikeuttaa myös, jos kaavassa on asioita, joita maanomistaja ei halua Sisällöllisesti hankaliksi ovat osoittautuneet etenkin rakennusperintö- ja kulttuuriympäristökysymykset Maankäyttömaksun laskennassa haastavia ovat erityisesti muuttuvat tekijät kuten purkukustannukset, tai liian tarkat kaavat Kiinteistön omistamiseen, rahoitukseen, hallinnointiin liittyvät tekijät (esim. vuokralaiset pitkillä sopimuksilla) voivat hidastaa Maanomistajalla tai hankekumppanilla ei joskus olekaan loppusuoralla valmiuksia tehdä sopimusta, koska ei esim. pysty maksamaan maankäyttömaksua (varsinkin, jos toteuttaja ei ole vielä tiedossa), Maankäyttömaksun maksamista halutaan joskus muista syistä lykätä (näissä tilanteissa on joustettukin, erityisesti asunto-osakeyhtiöiden täydennysrakentamistapauksissa) Joskus hankekumppani haluaa pitkittää sopimuksen ja siten myös kaavan hyväksymistä, vaikkapa kiinteistöverosyistä yli vuodenvaihteen Joskus kaavalla ei edes ole kiire. 33

Sopimuskaavan viivästyminen voi siis johtua yhtä hyvin alueesta, kunnasta tai sopimuskumppanista. Läheskään kaikkiin edellä mainittuihin tekijöihin ei voi kovin paljon vaikuttaa. Tärkeää on kuitenkin varmistua yhteisistä tavoitteista ennen kaavatyöhön ryhtymistä sekä aloittaa neuvottelut mahdollisimman aikaisin ja varata riittävästi neuvotteluresursseja. Luonnollisesti maanomistajien tasapuolinen kohtelu on sopimusneuvotteluiden kulmakivi. Kaavastakin nimittäin valitetaan herkemmin, jos siihen liittyvässä sopimuksessa koetaan olevan jotain epäselvää. Kun suunnittelujärjestelmää muutetaan, myös kaikki maapolitiikan keinot täytyy peilata muuttuneeseen tilanteeseen nähden, jotta tärkeät toteuttamista ja laatua varmistavat keinot eivät putoa valikoimasta pois ja niistä saataisiin nykyistä toimivampia. Esimerkiksi edellä kuvattujen maankäyttösopimusneuvottelujen kariutuessa sopimuksen vaihtoehtona käytettävä kehittämiskorvausmenettely on ollut keinovalikoimassa lähinnä perälauta. Se onkin toiminut siinä tarkoituksessa oikein hyvin, mutta jatkossa keinon käyttämiselle saattaa monimutkaistuvan täydennysrakentamisen myötä olla aidosti tarvetta ja menettelyä tulisi siitä näkökulmasta kehittää. Nyt se koetaan aivan liian monimutkaiseksi käyttää. 9 Keinovalikoiman tarkistaminen on erityisen tärkeää, jos kaavatasojen määrää jotenkin muutetaan. Monikumppanuudet ja hankehallinnan tarve korostuvat Kiinteistö- ja rakennusalan toimijoiden suunnasta esitettiin haastatteluissa varsin paljon kritiikkiä kuntien toimintatapoja kohtaan. Kumppanuushankkeet menevät harvoin kuin Strömsössä. Kritiikin aiheet ovat pitkälti yhä samoja kuin jo kymmenen vuotta sitten, ja liittyvät suureksi osaksi kunnan sisäisen yhteistyön toimivuuteen: Kunta ei ole vain yksi toimija. Tieto kunnan eri toimialojen kesken ei välity aina riittävästi, mikä voi jarruttaa maankäytön hanketta sen missä tahansa vaiheessa. Kunnan prosesseissa vaiheita tehdään peräkkäin eikä yhtä aikaa, vaikka niitä voitaisiin lomittaa. Kunnan menettelytavat ovat toisinaan epäselvät kunnan viranhaltijoillekin. Kunnan eri strategiset ohjelmat ovat ristiriidassa keskenään. Tietojärjestelmien yhteensopimattomuus niin kunnan eri toimialojen välillä kuin kunnan ja konsultin välillä hankaloittaa työtä ja lisää virheen riskiä. Kokousaikoja voi olla vaikea löytää ennen kuin viikkojen tai jopa kuukausien päähän, ja asiat eivät edisty. Kunnan kaavatalousosaamisessa on parantamisen varaa. Linjakas toiminta mahdollistaisi maankäyttöprosessien eri vaiheiden keston paremman ennakoimisen ja auttaisi kumppaneitakin ajoittamaan oman toimintansa ja investointinsa parhaalla mahdollisella tavalla. Vaikka ennakoitavuus onkin tärkeämpää kuin kesto, saattaa myös prosessin nopeus joissakin tilanteissa ratkaista kumppanuuskuntaa valittaessa. Jokainen odotteluhetki seisottaa yritysten investointeja ja lisää toimijoiden kustannuksia. Myös kunnissa tunnistetaan vaikeuskertoimen kasvu. Varsinkin täydennysrakentamisen myötä monikumppanuushankkeet ovat lisääntyneet, eikä niihin ole vielä vakiintuneita toimintatapoja. Hankkeet toki ovat niin moninaisia, ettei yksinkertaista sabluunaa välttämättä ole luotavissakaan. Kuntaliitossa valmistui 2008 Julkisen ja yksityisen sektorin maankäytön yhteistyön ohjeistus (JYMY) 10, mutta sen soveltaminen on tainnut jäädä melko vähäiseksi. Kumppanuuksissa ja hankehallinnassa yleensäkin tarvittaisiin taitavaa johtamista, enemmän benchmarkkausta ja hyviä käytäntöjä jakoon. Kehitystyön pitäisi tapahtua kuntien ja yritysten yhteistyönä. 9 Maapolitiikkaa Uudellamaalla. Keinovalikoima aasta ööhön. Uudenmaan liiton julkaisuja E 174-2017 https://www.uudenmaanliitto.fi/files/19372/maapolitiikkaa_uudellamaalla_-_keinovalikoima_aasta_oohon_%28e174-2017%29.pdf 10 Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö maankäytössä. Eväitä yhteistyön rakentamiseen ja hallintaan, Kuntaliiton julkaisuja 2008, linkki 34

Kaavatalousosaaminen korostuu ahtailla tonteilla operoitaessa. Taloudellinen yhtälö pitää saada toimimaan, että kaava saadaan toteutumaan ja kohde rakentumaan. Yritysmaailmassa ollaan hyvin kustannustietoisia, kunnissa on sen sijaan vielä opeteltavaa. Toisaalta yrityksen matematiikka kohdistuu yleensä rajatusti hankkeeseen ja kaava-alueeseen, kunnan puolelta matemaattinen yhtälö näyttää erilaiselta, kun kokonaistaloudellisuuteen täytyy lukea mukaan paljon kaava-alueen ulkopuolisiakin tekijöitä. Kokonaisuudesta on saatava kannattava molempien näkökulmasta. Ainakin suurissa kaupungeissa on viimeisten parin vuoden aikana havahduttu rekrytoimaan kaavatalousasiantuntijoita, mikä on oikean suuntainen liike. Näiden asiantuntijoiden kannattaisi verkostoitua valtakunnallisesti ja kehittää osaamistaan yhdessä. 5.2. Uusi kommunikatiivinen käänne voimavaraksi Maankäyttö- ja rakennuslaki vahvisti voimaan astuessaan vuorovaikutuksen merkitystä ja aktiivista osallistuttamista kaavoituksessa. Silloin puhuttiin kommunikatiivisesta käänteestä. Suunnittelun uusi kommunikatiivinen käänne vaikuttaa olevan jo meneillään: Nyt mukaan on tullut neljäs sektori, joka ottaa aktiivisesti osaa suunnitteluun kuinka se valjastetaan voimavaraksi? Entä kuinka vältetään SOME-kupla ja aktivismin harhat? Samanmieliset löytävät toisensa helposti verkossa ajasta ja paikasta riippumatta, mutta eivät välttämättä edusta valtavirtaa, vaan ehkä jopa marginaalia. Sosiaalinen media ja aktivismi voivat olla innovaattoreita ja ovat varmasti osa demokratiaa, mutta eivät korvaa sitä. Vuorovaikutussuunnittelijat ovat keventäneet kuormaa Nyt kun on ihminen miettimässä näitä juttuja, löytyy aina se sopivin osallistamisen väline kuhunkin tilanteeseen, jo OAS-vaiheessa. Prosessi etenee sujuvasti. (Yleiskaavoituksen edustaja) Vuorovaikutussuunnittelijat ovat useiden julkisen sektorin haastateltujen mukaan eniten kaavoitusta sujuvoittanut yksittäinen tekijä. Kymmenen vuotta sitten, kun MRL:n mukaisia osallistumismenettelyjä oli jo jonkin aikaa sovellettu, vuorovaikutussuunnittelijoita tai vastaavissa tehtävissä toimivia henkilöitä oli vain Helsingissä ja Espoossa. Tänä päivänä jo monesta suuresta kaupungista löytyy vuorovaikutusasioihin keskittynyt asiantuntija, vaikka nimikkeet ja tehtävänkuvat vaihtelevatkin. Nyt kun on tiedotuspäällikkö, hän hoitaa ulkosuhteita ja muotoilee tekstit kansantajuisiksi. (Maakuntakaavoituksen edustaja) Kuntakaavoituksen lisäksi myös maakuntakaavoituksessa koetaan, että vuorovaikutusasioiden keskittäminen yhdelle osaavalle henkilölle tai taitavalle tiedottajalle ovat keventäneet valmistelijoiden työkuormaa ja tuoneet uudenlaista asiantuntijuutta. Olennaista on, että vuorovaikutussuunnittelija tai vastaava on osa kaavoituksen organisaatiota vuorovaikutussuunnittelun ulkoistaminen konsultille on osoittautunut toimimattomaksi. Prosesseissa saatava tieto on sen luonteista, ettei sitä kannata päästää karkaamaan konsultin mukana organisaatiosta vaan pyrkiä hyödyntämään pitkällä aikajänteellä. Vuorovaikutusta vain vastustajien ehdoilla? Nykyisessä suunnittelujärjestelmässä vuorovaikuttaminen toimii pitkälti vastustajien ehdoilla. Tämä johtunee ainakin osittain kaavoituksen vuorovaikutuksen luonteesta; osallinen voi jättää mielipiteitä, muistutuksia ja valituksia useimmiten siis silloin, kun on tyytymätön kaavaratkaisuun. Harva vaivautuu laatimaan kirjelmän siitä, että tässä olette onnistuneet, joten mitään tietoa ei saada siitä, kuinka suuri tyytyväisten joukko saattaa olla viittä vastustajaa kohti. Usein osallistuminen myös painottuu prosessin loppuun, vaikka osallisten näkemyksiä olisi aktiivisesti pyritty saamaan valmisteluun jo varhain. Loppuvaiheessa 35

vaikuttamisen mahdollisuudet silti selvästi heikkenevät, sillä ymmärrettävästi halu ja mahdollisuudetkin peruuttaa jo tehdyistä ratkaisuista ja palata lähtöruutuun, vähenevät. ProTo-hankkeen työpajassa pohdittiin, voisivatko toimintatavat olla jotakin kokonaan muuta kuin valituslähtöisiä. Miten saataisiin osallisia aktivoitumaan niin, että muutkin kuin vastustajat kertoisivat liikennevalokartalla, mitkä asiat miellyttävät (vihreä), eivät miellytä (punainen) tai mistä on jotakin muuta kerrottavaa? Tällaisen kartan äärellä keskustelu olisi paitsi suunnittelijoille myös osallisille avartavaa, kun kuulisi eri osapuolten perustelut näkemyksilleen. Miksi minulle huono asia onkin jollekin toiselle hyvä? Karttakommentoinnin kautta ensimmäistä kertaa saatiin sekä negatiiviset ennä positiiviset palautteet, jakautuivat fifti-fifti! Saatiin siis näkemysten kirjo esiin. (Yleiskaavoituksen edustaja) Suunnittelujärjestelmää uudistettaessa on hyvä miettiä koko vuorovaikutteisuuden ideaa proaktiivisesta näkökulmasta nykyisen reaktiivisen sijaan. Samalla tulee muistaa että ihmisten kiinnostus ja aika osallistua ovat rajallisia. Tämän tyyppisen tihentymäkartan, tai vastaavan tyyppisen lämpö- tai liikennevalokartan käyttömahdollisuudet vuorovaikutteisessa suunnittelussa ovat moninaiset. Analyyseja voi hyödyntää tunnistamaan vaikkapa asukkaille tai jollekin osallisryhmille tärkeät ympäristöt tai yhtä lailla alueet, jotka eivät herätä intohimoja ja joissa uusi rakentaminen ei vaikuttaisi haittaavan. (Lähde: Tampereen kantakaupungin yleiskaavan valmisteluaineisto 11 ) Kaavoittaja on pikemmin fasilitaattori kuin sankariarkkitehti Vuorovaikutuksen tulisi haastateltujen mukaan painottua nykyistäkin enemmän alkuvaiheeseen, ja toisaalta myös kestää vain kohtuullisen lyhyen aikaa, ennen kuin osallistumisväsymys iskee. Tuloksiakin pitäisi syntyä kohtuullisessa ajassa, ettei usko yhdessä tekemiseen lopahda. Työpajassa pohdittiin sitäkin, tulisiko tulevaisuuden suunnittelun olla enemmän yhteissuunnittelua, jossa osalliset ovat mukana jo tavoitteiden 11 Tampereen kantakaupungin yleiskaavan valmisteluaineistot: http://www.tampere.fi/asuminen-ja-ymparisto/kaavoitus/yleiskaavoitus/kantakaupungin-yleiskaava-2040/aineistot.html 36

määrittelyssä. Nyt tavoitteet yleensä ainakin käytetään päätöksentekijöillä tai laitetaan heidät muodostamaan ne. Suunnittelun asiantuntijaosaamiseen perustuvia ratkaisuja ja vastuuta ei tietenkään voi ulkoistaa osallisille, mutta kaavoittajalta vaaditaan jo nyt enemmän ja enemmän yhteensovittamista sekä fasilitaattorin kykyjä. Yksinkertaistaen, fasilitointi on siis toimintaa, jonka tarkoituksena on helpottaa muiden toimintaa. Tämä on vielä aika uusi haaste koko kaavoittajaprofessiolle, jossa suunnittelu on tyypillisesti haluttu pitää profession omissa käsissä. Neljäs sektori suunnittelun voimavaraksi? Neljäs sektori on vasta vakiintumassa oleva käsite. Sillä tarkoitetaan tässä yhteydessä kaupunkiaktivismia tai kansalaistoimintaa, joka kolmannen sektorin järjestöistä poiketen organisoituu kevyesti ja toimii nopeasti sosiaalisen median avulla 12. Aktivismi on toki ennen kaikkea tekemistä, mutta se myös tuottaa paljon tietoa. Neljäs sektori toimii jonkin asian edistämiseksi, järjestäytyy yleensä verkossa, eivätkä toimijat välttämättä koskaan edes kohtaa toisiaan muualla. Tällainen aktivismi saattaa syntyä nopeasti yhden asian äärelle. Se saattaa myös lopahtaa yhtä lailla nopeasti kuin on syntynytkin tai yhtä hyvin jatkua vuosikausia. Kaupunkisuunnittelun saralla tällä hetkellä tunnetuimpia lienevät yhteisöpalvelu FaceBookissa toimivat Lisää kaupunkia Helsinkiin / Tampereelle / Ouluun -verkostot. Verkostossa keskustelua kaupunkien täydennysrakentamisesta käyvät keskenään niin asiantuntijat kuin maallikot, ja keskustelu pysyy selkeiden pelisääntöjen avulla sekä asiassa, että asiallisena. Keskustelusta päätyy tiettävästi argumentteja myös päätöksentekijöiden perusteluihin, joten sillä on tällä tavalla aidosti vaikutusta suunnitteluratkaisuihin. Neljäs sektori siis on jo olemassa ja toimii, kysymys on siitä, miten se hyödynnetään voimavarana kaavoituksessa. Erään haastatellun sanoin hyviä ideoita ei ole koskaan liikaa kaupunkisuunnittelu voi hyötyä uusista ajatuksista. Jos aktivismille ei anneta omaa selkeää roolia ja väylää, riskinä on, että se muodostuu suunnittelua kuormittavaksi vastavoimaksi. Aktivismi voi kuitenkin johtaa myös harhaan, jos se edustaa marginaalia eikä valtavirtaa. Kriittinen arviointi on siis tarpeen ja yleisen edun huolehtiminen on kuitenkin viime kädessä suunnittelijoiden vastuulla. Samaa mieltä olevat voivat sosiaalisessa mediassa valita helposti vain omaa ajatteluaan tukevat sisällöt ja elää SOME-kuplassa suunnittelijan ei kuitenkaan pitäisi sortua tähän. Aktivismi tai SOME eivät siis korvaa demokratiaa, vaan täydentävät sitä. Kunnissa ja maakuntien liitoissa pohditaankin, miten paljon ja missä roolissa kaavoittajan on syytä osallistua sosiaalisessa mediassa kaavoituksesta käytäviin keskusteluihin. Onko vaarana, että henkilökohtaiset näkemykset ja organisaation kannanotot menevät sekaisin? Pitäisikö olla pelisääntöjä? Jos keskusteluihin lähtee mukaan, miten nopeasti pitää reagoida? Kuinka työaika riittää ja miten ajankäyttö SOMEssa pysyy hallinnassa? Ja niin edelleen. Sosiaalisen median käyttämisestä, odotuksista, asenteista, esteistä, resursseista ja mahdollisuuksista kaupunkisuunnittelussa on parhaillaan tekeillä väitöskirjatyö 13 eli jatkoselvitystarpeita on jo tunnistettu. Kaupunkiaktivisimia ja sen monipuolisia hyödyntämismahdollisuuksia julkisella sektorilla puolestaan on koottu tietoa 2017 valmistuneessa Kaupunkiaktivismi metropolin voimavarana -hankkeessa 14. POHDINTAA: Kukaan ei tiedä, millä välineillä tulevaisuudessa toimitaan. Tänään sosiaalisen median valtavirtaa edustavat muun muassa FaceBook, Twitter, Instagram, LinkedIn, Youtube, Pinterest ja niin edelleen, mutta huomisen naamakirja on varmaan jokin aivan muu väline. Sosiaalisen median analysoimiseen on jo olemassa välineitä kuten tekstianalyysit, sanapilvet, kuvahaut ja niin edelleen, ja niiden merkitys hiljaisen tiedon kokoamisessa ja tulevaisuuden suunnittelun apuna tulee varmasti kasvamaan. 12 Neljäs sektori korjaa demokratiaa Tiedote 14.6.2017 https://www.helsinki.fi/fi/uutiset/neljas-sektori-korjaa-demokratiaa 13 Voit seurata työn etenemistä tutkija ja asemakaavoittaja Pilvi Nummin blogista: http://verkko-osallistuminen.fi/ 14 Kaupunkiaktivismi-hankkeen sivut: https://kaupunkiaktivismi.wordpress.com/ 37

5.3. Digitalisaatio edellyttää ajattelutavan muutosta Digiloikka tulee ja muuttaa toimintatapoja perustavasti myös kaavoituksessa. Avainasemassa ovat paikkatiedot ja tietomallit. Tulevaisuudessa suurin osa selvityksistäkään ei ehkä ole sidoksissa yksittäiseen kaavaan, vaan eri tahot ja järjestelmät tuottavat ja päivittävät tietoaineistoa paikkatietoalustoille, josta ne otetaan kaavoituksen käyttöön tarpeen mukaan. Tietopohjaa täydennetään kaavakohtaisin lisäselvityksin lähinnä puutteellisen tai nopeasti muuttuvan tiedon osalta. Sähköinen maailma myös pakottaa hyvällä tavalla tiivistämään olennaisen, mikä palvelee sekä kaavoittajia, osallisia että päättäjiä. Paperimaailma hidastaa, ajattelua pitää muuttaa Paperiin sidotut toimintatavat ovat aiheuttaneet nykyisessä kaavajärjestelmässä ehkä eniten tiedon hukkaa ja sitä kautta päällekkäistä työtä kaavatasojen välillä. Digitaaliset tietoaineistot ja tietomallit ovat todennäköisesti uuden suunnittelujärjestelmän ydin. Ei siis voida eikä kannata lähteä siitä, että nykyiset suunnitteluasiakirjat muutettaisiin vain sähköiseen muotoon (nehän ovat ainakin osittain sähköisiä jo nyt), vaan koko ajattelutapaa pitää muuttaa. Aineistoista pitää tehdä lähtökohtaisesti älykkäitä. Aidosti digitaalisessa toimintaympäristössä eri toimijat voivat hyödyntää avoimia paikkatietoaineistoja yhteiseltä alustalta monipuolisesti eri tarkoituksiin, ja esimerkiksi kaavan laadintaa aloitettaessa kaikki jo olemassa oleva tieto olisi heti käytettävissä. Ympäristön tilasta tuotettava ja säännöllisesti päivitettävä seurantatieto vähentäisi erillisen, yksittäisiä kaavoja varten koottavan selvitystiedon tarvetta ja mahdollistaisi kaavaselvitysten kohdentamisen tarkoituksenmukaisemmin ja rajatummin muuttuviin alueisiin sekä erityisiin tarpeisiin. Vastaavasti digitaalinen kaava on niiden käytettävissä, joille se on tärkeä pohjatieto ja päätöksenteon peruste. Edellä (luvussa 3) pohdiskeltiin maakuntaa tai muuta seututason toimijaa yhtenä mahdollisena tiedontuottajana, mutta riippumatta mihin ratkaisuun päädytään, seuraavat tekijät nostettiin työpajassa keskeisinä mietittävinä kaavoituksen digitalisaation kehittämisessä: Yhteiset rajapinnat ja tiedon tuottajat sekä vastuut tulee määritellä. Mitä tietoa pitää tuottaa, päivittää ja hallinnoida seurantatietona, ja kenen kysymykset liittyvät siis myös meneillään oleviin hallinnon uudistuksiin? Mitkä asiat taas jäävät kaavan yhteydessä (rajatummin) selvitettäviksi? Versionhallinta ja metatiedot tietoaineistojen ajankohdasta, laadusta ja kattavuudesta ovat tarpeellisia. Ajoittain täytyy ehkä palata aikaisempaan suunnitteluvaiheeseen tai ainakin päätökseen johtaneisiin perusteluihin. Sähköinen arkistointi on mietittävä rinnalla jo suunnittelujärjestelmää kehitettäessä. Päätöksiin liittyvän tiedon täytyy olla saatavissa kokonaisuudessaan, vaikka linkitykset verkkosivuilla ja muilla julkaisualustoilla tai järjestelmissä vanhenevat. Lisäksi todettiin, että digitalisaatio avaa uusia mahdollisuuksia myös alueidenkäytön suunnitelmien toteutumisen seurantaan ja arviointiin, jotka ovat jääneet toistaiseksi liian vähäiselle pohdinnalle. Dokumentit sisällön ehdoilla eikä päinvastoin Mitä ja ketä varten kaavaselostus tehdään? Kaava-asiakirjojen laatimisessa nähdään nyt paljon vaivaa, joka muuttuu turhaksi työksi, jos kukaan ei sitä hyödynnä. Esimerkiksi kaavaselostuksen tarpeellisuudesta ja käyttötarkoituksista on keskusteltu tämän selvityksen puitteissa paljon. Haastateltujen otos ei ollut suuri, mutta vastaukset antavat varmastikin suuntaa yleisistä ajattelutavoista: Ylivoimaisesti suurin osa vastasi, että kaavaselostus tehdään oikeusasteita varten siis siltä varalta, että kaavasta valitetaan. Toiseksi tavallisin vastaus oli päättäjiä varten ; kaavaselostuksessa perustellaan kaavaratkaisu. Vain muutama vastasi, että kaavaselostus on jatkosuunnitteluohje, tavallaan työselitys seuraavalle kaavatasolle tai toteuttamista varten. 38

Kaikki nämä vastaukset ovat tavallaan ihan oikein, mutta järjestys hämmentää. Kuka kaavaselostuksia sitten lukee? Kuntakaavoittajat lukevat jonkin verran maakuntakaavaselostusta kaavakartan tulkintojen apuna, mutta erään maakuntakaavoittajan sanoin Ei se mikään bestseller ole!. Sen sijaan asemakaavoittajat eivät välttämättä paneudu yleiskaavan selostukseen, vaan heille riittää kaavakartta. Rakennusvalvonnan edustajat puolestaan pääsääntöisesti kieltävät edes avaavansa kaavaselostusta; korkeintaan poikkeamistilanteessa sieltä saatetaan tarkistaa jotakin. Rakennusvalvonnan edustajien arvioiden mukaan hanketoimijat ja toteuttajat lukevat kaavaselostuksia vielä vähemmän kuin he. ELY-keskusten asiantuntijat ovat kaiketi kaavaselostusten parhaita asiantuntijoita, ja kuntakaavoituksen lainmukaisuutta arvioidessaan ovat lukeneet ne kannesta kanteen. Valvontatehtävä on poistunut laista, kauanko selostuksia vielä luetaan? Enää siis vain oikeusasteissa? Asemakaavan selostus -oppaassa vuodelta 2002 15 kuvattiin selostuksen erilaisia käyttäjäryhmiä. Kuvasta puuttuivat ainakin oikeusasteet ja järjestöt, sekä nyttemmin syntyneet 4. sektori ja nettiyhteisöt. Kaavaselostusten sisältämä tieto ei ole turhaa, mutta osaa siitä tiedosta ei tarvita enää kaavaprosessin jälkeen. Se osa, mitä tarvitaan, voisi olla nykyistä käytettävämmässä muodossa. Pitäisi myös riittää, että kukin tieto viedään vain kerran yhteen paikkaan selostus- tai päätösasiakirjoissa (tai tulevaisuudessa niiden digitaalisissa vastineissa), jonka jälkeen sen päivittäminenkin on yksinkertaisempaa ja varmempaa..esimerkiksi seuraavasti: Kaavaratkaisun perustelut kirjoitetaan päätöksentekoa varten joka tapauksessa listatekstiin voisiko sen tiedon linkittää suoraan diaarista sähköiselle kaavakartalle? Kaavan tarkemmat jatkosuunnitteluohjeet kannattaa niin ikään linkittää kaavakarttaan / tietomalliin, koska sieltä jos jostakin ne ehkä luetaan jatkosuunnitteluvaiheessa, ei ainakaan erillisestä aanelosnipusta. Oikeusasteita varten koottava kaavaprosessin dokumentaatio taas voisi syntyä kuin itsestään sähköisen ja vaihe vaiheelta täydentyvän osallistumis- ja arviointisuunnitelman (ns. OAS-aikajanan) pohjalle. Kaavaan liittyvät selvitykset ja vaikutusten arvioinnit tuotettaisiin jatkossa paikkatietopohjaisesti, joten ne voidaan linkittää kaavan tietomalliin. Metatiedot ja aikaleimat ovat tärkeitä aineiston käytettävyyden ja ajantasaisuuden arvioimiseksi. 15 Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000. Opas 3. Asemakaavan selostus. Ympäristöministeriö 2001. http://www.ym.fi/download/noname/%7b20a3abc4-e2ad-47b4-bb75-469f0723c692%7d/32120 39