Helsingin hallinto-oikeus Päätös 12/0112/5 Ratapihantie 9 00520 HELSINKI Diaarinumero Puhelin 029 56 42000 3.2.2012 04270/11/4103 Faksi 029 56 42079 04272/11/4103 Sähköposti helsinki.hao@oikeus.fi Asia Asemakaavaa koskeva valitus Valittaja 1. Espoon ympäristöyhdistys ry Päätös, josta valitetaan 2. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Espoon kaupunginvaltuusto 23.5.2011 72 Kaupunginvaltuusto hyväksyi Kulloonsilta - Kullbron asemakaavaehdotuksen sekä siihen liittyvän asemakaavan muutosehdotuksen piirustusnumero 6368, joka käsittää korttelin 80104 sekä katu- ja virkistysalueet 80. ja 63. kaupunginosassa (Vanhakartano, Järvenpää), alue 712900. Valituksessa esitetyt vaatimukset 1. Espoon ympäristöyhdistys ry:n valitus Asemakaavamuutos on hylättävä lain vastaisena, koska alempiasteisella kaavalla ei saa loukata ylempiasteista kaavaa. Kaavapäätös on voimassaolevan yleiskaavan, voimassa olevan valtioneuvoston hyväksymän maakuntakaavan, luonnonsuojelulain, luontodirektiivi ja myös yleisen edun vastainen. Päätöstä ei saa panna täytäntöön lain vastaisena. Päätös ei perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava perustuu virheelliseen tulkintaan voimassaolevasta maakuntakaavasta. Kaava on lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 1, 5 ja 9 :n, 24 2 momentin ja 28 :n 1 momentin ja 3 momentin 1 ja 6. kohtien, 36, 42 ja 54 :n sekä ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 2 :n vastainen. Uusi maakuntakaava oli nähtävillä 17.6.2011 asti. Siinä Kulloonsillan alueelle esitetään uutena seudullista vähittäiskaupan suuryksikköä. Tähän päätökseen sovelletaan voimassa olevaa maakuntakaavaa, jossa ei ole esitetty po. alueelle vähittäiskaupan suuryksiköitä. Ympäristöministeriön hyväksymässä lainvoimaisessa maakuntakaavassa alueella ei ole varausta vähittäiskaupan suuryksikölle, josta hankkeessa on kyse, eikä tilaa vaativasta erikoistavaran kaupan yksiköstä, kuten päätöksenteon pohjaksi esitetyssä aineistossa väitetään.
Päätös on olemassa olevan yleiskaavan vastainen. Alueella voimassa olevassa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on käyttötarkoituksena "ensisijaisesti teollisuuden ja varastoinnin alue (merkintä T)". Em. merkintä ei mahdollista ns. paljon tilaa vaativan erikoiskaupan rakentamista ainakaan siinä mittakaavassa kuin po. asemakaavapäätöksessä on tarkoitettu. Asemakaavamuutoksen perusteluissa väitetään, että paljon tilaa vaativissa myymälöissä varastointiin käytetään yli puolet rakennuksen kerrosalasta. Tosiasiassa esim. Bauhaus-myyntikonseptissa (suunnitteilla po. alueelle) varastotilat edustavat korkeintaan muutamaa kymmentä prosenttia kokonaismyymäläalasta, koska varastona toimii käytännössä myymälätila, jota täytetään keskusvarastosta. Väite on siis virheellinen. Kaavamuutoksen perusteluissa väitetään, että paljon tilaa vaativan erikoistavaran myymälöitä ei oteta huomioon myymäläkeskittymän vaikutuksia harkittaessa. Väite perustuu virheelliseen lain tulkintaan, koska paljon tilaa vaativalla kaupalla tarkoitetaan oikeuskäytännössä tuotteita, jotka kokonsa tai muiden ominaisuuksiensa vuoksi edellyttävät suuria myyntipinta-aloja. Niitä ovat esim. autot, huonekalut, rakennustarvikkeet ja maataloustarvikkeet. Bauhaus ei myy mainitunlaisia tuotteita, joten sen vaikutukset olisi täytynyt arvioida po. asemakaavan muutoksen yhteydessä. Päätöksen perusteluissa väitetään lisäksi, että esitetty maankäyttö sopii toiminnallisesti asutuksen kanssa paremmin yhteen kuin voimassa olevan yleiskaavan mahdollistama teollisuus- ja varastorakentaminen. Tosiasiassa kauppakeskuksen rakentaminen lisää alueelle suuntautuvaa pienautoliikennettä moninkertaisesti yleiskaavan mahdollistamaan teollisuus- ja varastorakentamiseen verrattuna ja on olemassa olevan asutuksen kanssa huonosti yhteen sovitettavissa, varsinkin koska liikennej ärj estelyitä (Järvenperäntien jatko) ei ole saatettu loppuun. Hallinto-oikeus on antanut päätöksen koskien viereisellä tontilla vireillä olevan ABCliikennemyymälärakennuksen hankkeesta. Hallinto-oikeus on todennut, että kyseessä on vaikutuksiltaan erittäin merkittävistä hankkeista, jotka vaativan kaavallisen valmistelun suunnittelutarveratkaisun sijaan. Asia on tällä hetkellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana osana kaavoituskokonaisuutta. Tässä yhteydessä vierekkäiset tontit on kytkettävä samaan kaavalliseen valmisteluun, koska ne mm. liikennejärjestelyiltään liittyvät erottamattomasti toisiinsa. Nyt kaavoituskokonaisuus on tarkoituksellisesti pilkottu pienempiin osiin, jolloin toimivan ja turvallisen ympäristön kokonaisuus jää suunnittelematta j a hämärtyy. Kaavaselostuksessa todetaan, että alueelle saa sijoittaa päivittäistavarakaupan yksikön, muun erikoistavarakaupan myymälätiloja, lähipalvelutiloj a j a lasten sisäseikkailupuiston. Em. toiminnot eivät ole voimassaolevan kaavan T merkinnän mukaisia, joten hyväksytty asemakaavamuutos on olemassa olevan yleiskaavan vastainen. Kyse on vähittäiskaupan suuryksiköstä.
Alueella voimassa olevassa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on käyttötarkoituksena "ensisijaisesti teollisuuden ja varastoinnin alue (merkintä T)". T - alueelle voidaan sijoittaa myös suuria varasto- ja myyntitiloja vaativaa alueelle sopivaa kauppaa. Kaavoitettu maankäyttö ei ole alueelle sopivaa, koska sillä on haitallisia vaikutuksia alueen liikenneturvallisuudelle, kevyenliikenteen turvallisuudelle ja sen toimintaedellytyksille, kulttuuriarvoille ja ympäristölle. Kaavoitettu maankäyttö aiheuttaa haitallista yhdyskuntakehitystä. Uuden maankäytön synnyttämäksi lisäliikenteeksi on arvioitu 4 000 ajoneuvoa vuorokaudessa, raskasta liikennettä tästä määrästä on arvioitu olevan 100 ajoneuvoa vuorokaudessa. Yleiskaavassakin T -varaus perustuu sille, että alueelle on yleiskaavassa varattu T -toiminnalle riittävä liikennereitti. Yleiskaavan tievarauksia ei ole suunniteltu aikoinaan esitetynkaltaisille liikennemäärille. Asemakaavaselostuksen mukaan Vanhakartanontie on 1. luokan kohde Espoon kaupungin vanhojen teiden suojeluluokituksessa. Kaavamuutos aiheuttaa merkittäviä muutoksia tienvarren kokonaiskuvaan. Kohdassa 5.1.2 todetaan, että uusi kiertoliittymä muuttaa merkittävästi tien luonnetta ja on historiallisella tiellä vieras elementti. Kaavavalmistelu ei näin ollen täytä MRL:n 5 ja 54 :n vaatimuksia. Kaavoituksen yhteydessä tehdyt selvitykset ovat myös puutteellisia ja riittämättömiä, vaikutusta kulttuuriarvoihin ei ole selvitetty ja mm. museoviraston mielipidettä ei ole selvitetty. Kaavavalmistelu ei näin ollen täytä MRL:n 9 :n vaatimuksia. Asemakaavaselostuksen mukaan uusi maankäyttö lisää liikennettä alueella ja liikenneturvallisuus heikkenee. Liikennemelu kasvaa tietyillä alueilla ja aiheuttaa meluhaittaa. Lisääntyvä liikenne aiheuttaa alueelle häiriötä. Kulloonsillan seudun liikenteen toimivuustarkastelut - selvityksessä (Trafix 15.4.2009) todetaan, että liikenne ruuhkaantuu ja jonoja uhkaa muodostua Kehä III:lle asti. Tiehallinto / Uudenmaan tiepiiri on kuitenkin lausunnossaan edellyttänyt Kehä III:n liikenteen toimivuuden varmistamista kaikissa olosuhteissa. Alueen liikennesuunnittelu ja kokonaiskaavoitus on siis tekemättä. Po. kaavoitus on tarkoitushakuisesti irrotettu kokonaisuudesta. Hanke olisi kokonaisuudessaan vaatinut päätöksenteon pohjaksi osayleiskaavaa. Hankkeesta olisi pitänyt laatia YVA-selvitys. Espoon kaupunginvaltuuston päätöksessä on hyväksytty valtuuston toivomus: "Valtuusto toivoo, että Kehä III:n ympäristöä tarkastellaan Kehä III:n molemmin puolin ulottuvana kokonaisuutena, jotta eri aikoina toteutuvien hankkeiden yhteiset vesistö- ja ympäristövaikutukset voidaan tunnistaa ja arvioida. Kokonaisuus vaatisi vesiensuojelun sekä Natura- ja YVA- lainsäädännön mukaista kokonaisarviota." Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 13.9.2010 tehnyt uuden päätöksen, jossa sanotaan että hankkeen haittavaikutukset, myös hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, eivät todennäköisesti vastaa suuruudeltaan YVA-asetuksen hankeluetteloiden hankkeiden vaikutuksia. Sanamuoto osoittaa, että ELY keskus ei ole ollut itsekkään asiasta varma ja antanut ikään kuin suuntaaantavan lausunnon ja jättänyt lopullisen päätöksen Espoon kaupungin viranomaisille. Koska eri viranomaiset ovat antaneet asiasta
keskenään ristiriitaisia ja perusteiltaan epävarmoja lausuntoja, hyvä asioiden valmistelu edellyttää, että kaavoittavan viranomaisen täytyy valmistella asiat erityistä huolellisuutta noudattaen. Tässä tapauksessa se edellyttää YVA-selvityksen tekemistä, kuten valtuustokin on päätöksessään edellyttänyt. Kun lasketaan yhteen viereinen ABCmyymälän rakennusoikeus 2 500 m2, nyt po. 28 000 m2:n rakennusoikeus ja vastapäiselle tontille Kehä 111:n pohjoispuolelle suunnitellut 69 000 m2, suunnitelma kokonaisuutena ylittää rajan, jossa yleiskaavatasoinen YVA-suunnitelma on välttämätön. Lisäksi po. kaava-alue sijaitsee Natura-alueeksi luokitellun Matalajärven vieressä ja rajoittuu mm. sen valuma-alueeseen. Kaavapäätös aiheuttaa mm. merkittäviä liikenteen tuomia haitallisia vaikutuksia Natura-alueelle, koska suuri osa liikenteestä ohjautuisi Koskelontielle ja Matalaj ärventie saastekuormineen, maantiesuoloineen sekä sulfaatteineen Matalajärven lähivaluma-alueelle. Päätös on maankäyttö- j a rakennuslain 1, 5 j a 137 :n 2 j a 3 kohdan sekä YVA-lain 4 :n 1 momentin vastainen, koska Järvenperäntien jatkoa ei ole rakennettu. Alueen liikennejärjestelyt eivät kestä suunniteltujen kauppakeskusten yhteensä laskettuja liikennemääriä. Kaavamuutoksella ollaan rakentamassa kauppakeskittymää, joka vastaa kolmasosaa Sello-kauppakeskuksen neliömetrimäärästä. Liikennesuunnittelua ei ole tosi asiassa edes pyritty selvittämään koko aluetta tarkastelevana suunnitelmana. Vanhakartanon ja Järvenperän alue on voimakkaan muutospaineen aluetta. Alueelle on tulossa paljon kaavamuutoshankkeita, ja niiden seurauksena alueen liikennemäärät kasvaisivat valtavasti. Suunnitellusta kauppakeskuksesta luontevin ajoyhteys eteläiseen suuntaan alueelle Jupperi-Laaksolahti-Viherlaakso-Kilo kulkee Kulloonmäentien läpiajon kautta. Kauppakeskuksen rakentaminen aiheuttaa Kulloonmäentielle suuren liikennemäärän lisääntymisen ja siitä aiheutuvan merkittävän haitallisen yhdyskuntakehityksen syntymisen. Jo aiemmin kaupungin itsensä tilaaman Ramboll Finland Oy:n tekemän aluetta koskevan liikennemäärätutkimuksen mukaan Kulloonmäentien liikennemäärä tulee lisääntymään tasolle 10 000 ajoneuvoa / vrk, kun vuoden 2005 tilanne on 5500 ajoneuvoa vuorokaudessa (Ramboll Finland Oy, meluselvitysmuistio 16.1.2006). Suunnitelmissa ei oltu edes huomioitu po. kaltaisen kaupan suuryksikön liikennemääriä. Kun otetaan huomioon, että alueella ei ole juuri mitään julkista liikennettä, siitä aiheutuu haitallista yhdyskuntakehitystä. Kaavapäätös tulee kumota myös geologisilla ja biologisilla perusteilla. Kallioperän rakennettavuuskartta osoittaa että Kulloonsillan alueelta kulkee murtumavyöhyke Matalajärven suuntaan, eikä hankkeen vaikutusta lähdejärvi Matalaj ärveen sen pohj avesilähteisiin ja lähdevedenmuodostukseen ja lähdepohj aveden mahdolliseen saastumiseen ole tutkittu. Matalajärven makrofyyttireliktivesikasvillisuus koostuu harvinaisista kalkkilähdejärvilajeista, jotka vaativat keskikalkkista ympäristöä. Valtaosa lajistosta ei siedä ravinteisuutta eli typpeä ja fosforia, ja ovat täysin riippuvaisia kallioperän runsaasti kalsiumia tuovista pohj avesilähteistä. Kalkkia vaativan j ouhividan ehkä Suomen suurin
esiintymä oli vielä v. 2010 Espoon Matalaj ärvessä. Vaikka po. asemakaavan muutosalue ei kuulu suoraan Matalajärven valumaalueeseen, geologisten murtumalinjojen kautta mahdollisesti muodostuu ja kulkeutuu alueelta lähdepohjavesiä Matalajärveen ja ainakin vaikuttavat merkittävästi pintavesien saastumiseen. Jo nyt Matalajärven valuma-alueen katettu pinta-ala on kriittisillä rajoilla. 2. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus Päätös tulee kumota lainvastaisena. Hyväksytyn asemakaavan liikerakennusten korttelialuetta (KL-1) koskeva kaavamääräys sallii korttelialueen kokonaisrakennusoikeudesta (28 000 k-m2) käytettäväksi 15 % muun erikoistavarakaupan myymälätiloiksi, lähipalvelutiloiksi ja lasten sisäseikkailupuistoa varten. Kyseinen 15 %:n osuus tarkoittaa yhteensä 4 200 k-m2 :n alaa. Lisäksi kyseisen kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle tulee sijoittaa vähintään 400 k-m2:n ja enintään 2 000 k-m2:n suuruinen päivittäistavarakaupan yksikkö. Edellä mainitut kerrosneliömetrimäärät tarkoittavat yhteensä 6 200 kerrosneliömetriä, mikä puolestaan merkitsee maankäyttö- ja rakennuslain 58 ja 114 :n säännöksissä tarkoitettua vähittäiskaupan suuryksikköä. Alueella on voimassa vuonna 1996 vahvistettu Pohjois-Espoon yleiskaava (osa 1). Asemakaava -alue on yleiskaavassa teollisuuden ja varastoinnin aluetta (T), jolle voi sijoittaa myös suuria varastointi- ja myyntitiloj a vaativaa kauppaa. Uudenmaan maakuntakaavassa asemakaava-alue on taajamatoimintojen aluetta ja Kehä III:n kehittämisvyöhykettä. Nyt hyväksyttyä asemakaavaa on laadittu vuodesta 2008. Asemakaavasta on pidetty viranomaisneuvottelu 19.11.2008. Uudenmaan ympäristökeskus antoi asemakaavaehdotuksesta lausuntonsa 10.8.2009. Sekä viranomaisneuvottelussa että lausunnossa ympäristökeskus on korostanut tarvetta selvittää kaupallisten palveluiden sijoittaminen kokonaisvaltaisesti eli Espoossa yleiskaavatasoisesti. Espoo on 15.12.2009 hyväksynyt lähialueelle Koskelo I asemakaavan, joka sisälsi kaupallista toimintaa. Edelleen Lommilaan on tekeillä asemakaava, joka käsittää huomattavan paljon kaupallista toimintaa. Nyt hyväksytyn asemakaavan kaupallisen selvityksen sivulla 33 todetaan, että keskeinen vaikutus Kulloonsillan toiminta- ja kehitysedellytyksiin on myös Kehä III:n varrella sijaitsevilla nykyisillä ja uusilla kaupan keskittymillä. ELY keskus katsoo, että hyväksyttyä asemakaavaa laadittaessa ei yleiskaava ole ollut MRL:n 42 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena. Yleiskaavaa ei näin ollen ole otettu huomioon MRL:n 54 :n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä kerrotut lähialueella tapahtuneet ja tapahtuvat kaupan keskittymien asemakaavat, ELY keskus katsoo, että nyt hyväksytyn asemakaavan osalta ei voida pitää selvitettynä sitä, että asemakaava luo edellytyksiä palvelujen alueelliselle saatavuudelle MRL:n 54 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asian käsittely ja selvittäminen
Espoon kaupunginhallitus on antanut lausunnon. ELY keskus on tulkinnut kaavamääräystä virheellisesti siten, että mainittu 15 % (4 200 k-m2) on suoraan lisätty päivittäistavarakaupan 2 000 k-m2 :in myymälätiloihin, jolloin näistä yhdessä tulisi maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittama vähittäiskaupan suuryksikkö. Kaavamääräystä luetaan oikein siten, että erikoistavaran kaupan myymälöiden tulee olla erillisiä yksiköitä, joista kunkin pinta-alan tulee jäädä alle 2 000 k-m2:n rajan. Kyseessä ei myöskään ole sellainen myymäläkeskittymä, joka on vaikutuksiltaan verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Asemakaava on yleiskaavan mukainen rakentamisalueiden rajaamisperiaatteiden, virkistysalueverkoston, liikennejärjestelyjen ja pääkäyttötarkoituksen osalta. Kyseessä on yleiskaavan sisällön täsmentyminen asemakaavoituksen yhteydessä. Lausunnon mukaan Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on selvittänyt kaupallisten palveluiden sijoittumista yleiskaavatasoisesti Espoon kaavoitusohjelmaan 2010-2013 sisältyvässä Espoon kaupan palveluverkkoselvityksessä ja -suunnitelmassa 2030 ( Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 3/2011). Kumpikin valittaja on antanut vastaselityksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus kumoaa kaupunginvaltuuston päätöksen, koska yleiskaava ei ole ollut ohjeena asemakaavaa laadittaessa sillä tavoin kuin maankäyttö- ja rakennuslain 42 :n 1 momentissa ja 54 :n 1 momentissa säädetään. Perustelut Sovellettuja oikeusohjeita Maankäyttö- ja rakennuslain 9 :n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 42 :n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 50 :n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Maankäyttö- ja rakennuslain 71 d :n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Mitä 1 momentissa säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös olemassa olevan vähittäiskaupan myymälän laajentamista tai muuttamista vähittäiskaupan suuryksiköksi, vähittäiskaupan suuryksikön laajentamista sekä sellaista myymäläkeskittymää, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Mitä 1 momentissa säädetään, ei kuitenkaan koske vähittäiskaupan myymälän, vähittäiskaupan suuryksikön tai myymäläkeskittymän laajentamista, joka ei ole merkittävä. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 4 :n 1 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Nämä hankkeet on lueteltu tyhjentävästi ympäristövaikutustenarviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 :ssä. YVA-lain 4 :n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioonottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä YVA-lain 4 :n 2 momentissa säädetään, YVA-lain 4 :n 3 momentin ja YVA-asetuksen 7 :n mukaan otettava huomioon hankkeen ominaisuudet, kuten hankkeen koko ja sen aiheuttama pilaantuminen ja muut haitat, sijainti, kuten nykyinen maankäyttö ja luonnon sietokyky, sekä vaikutusten luonne, kuten vaikutusalueen laajuus ja vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä j a vaikutuksen kesto. YVA-lain 6 :n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 :n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Asemakaava ja asemakaavan kuvaus
Suunnittelualue sijaitsee Kehä IIIan varressa noin 5,5 km Turunväylän ja Kehä III risteyksestä koilliseen ja noin 4 km Espoon ja Vantaan rajalta länteen Kulloonsillan eritasoliittymän kohdalla Kehä III:n ja Vanhankartanontien välissä. Kaava-alue käsittää rakentamatonta talousmetsää ja tiealueita. Suunnittelualue raj autuu Kulloonmäen, Haapaniemen ja Nepperin asuntoalueisiin. Asemakaavalla osoitetaan liikerakennusten korttelialue (KL-1), jonka kokonaiskerrosala on 28 000 k-m2. Korttelitehokkuudeksi muodostuu e = 0,33. Rakennusoikeus on osoitettu KL-1 -alueelle kolmelle eri rakennusalalle (15 000 m2, 5 000 m2 ja 8 000 m2). Liikekorttelin liikenne ohjataan uuden Kulloonympyrän kiertoliittymän kautta Kehä III:lle. Alueen itäreunan lähivirkistysalueen (VL) läpi kulkee pohjois-eteläsuuntainen ulkoilureittiyhteys. Asemakaavaselostuksen mukaan asemakaavan tavoitteena on kehittää Kulloonsillan aluetta laadukkaana kaupallisena alueena. Alueelle sijoitetaan erityisesti paljon tilaa vaativan kaupan tiloja. Lisäksi mahdollistetaan Pohjois-Espoon kaupallisten lähipalveluiden kehittäminen. Ympäristövaikutusten arviointi ja Natura-alueen läheisyys (Espoon ympäristöyhdistys ry: n valitus) Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 13.9.2010 tekemällään päätöksellä päättänyt, ettei Kulloonsillan kauppakeskushankkeeseen sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen mukaan hankkeen haittavaikutukset eivät todennäköisesti suuruudeltaan vastaa YVA-asetuksen hankeluettelon hankkeiden vaikutuksia. Päätöksen mukaan alueen toiminnallisesta suunnittelusta huolehditaan asemakaavoituksessa ja liikenteen toimivuudesta ja siihen liittyvien haittojen lieventämisestä huolehditaan lisäksi liikennesuunnittelussa. Kun otetaan huomioon asemakaavoituksen yhteydessä laaditut luontoselvitykset, maisemasta ja maisemavaikutuksista tehty selvitys sekä liikenteestä tehdyt selvitykset ja muun muassa näiden perusteella tehty asemakaavan vaikutusarviointi, hallinto-oikeus katsoo, ettei kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä voida pitää lainvastaisena sen vuoksi, ettei hankkeesta ole laadittu YVA-lain mukaista erillistä ympäristövaikutusten arviointia. Suurin osa kaava-alueesta kuuluu Pitkäjärven eikä Natura-alueeseen sisältyvän Matalajärven valuma-alueeseen. Luontoselvityksen (Faunatica Oy 2008) mukaan kaavahankkeella ei ole vaikutuksia Matalajärven Natura-alueeseen, eikä hankkeen vaikutuksista katsottu tarpeelliseksi tehdä erillistä Natura-arviota. Hallinto-oikeus katsoo, ettei Matalajärven sijainti lähimmillään noin 850 metrin etäisyydellä kaava-alueesta vilkkaasti liikennöidyn Kehä III:n toisella puolella anna aihetta arvioida toisin YVAselvityksen tarpeellisuutta. Hallinto-oikeus katsoo myös, ettei erillisen luonnonsuojelulain 65 :n 1 momentissa tarkoitetun Natura-alueeseen kohdistuvan vaikutusselvityksen tekeminen ole ollut tarpeen.
Vanhakartanontien historialliset arvot (Espoon ympäristöyhdistys ry: n valitus) Alueelta laaditun maisemaselvityksen (25.10.2007 / WSP Finland Oy) perustella on arvioitu kaavahankkeen vaikutuksia rakennettuun ympäristöön ja maisemaan. Kaavaselostuksen mukaan Kuninkaantien historialliseen linjaukseen puututaan Kulloonmäentien, Kulloonsillan ja Vanhakartanontien risteyksessä, missä uusi liittymä muuttaa rajatulla alueella merkittävästi tien luonnetta. Espoon kaupunginmuseon 26.8.2009 antaman lausunnon mukaan kaupunginmuseo on tarkastellut asemakaavaehdotusta kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten kannalta. Vanhakartanontien puoleinen osa korttelialueesta on osoitettu kaavassa merkinnällä sk-1 kaupunki- tai kyläkuvallisesti tärkeäksi alueen osaksi, jolla on huomioitava Vanhakartanontien historialliset ja maisemalliset arvot. Kaupunginmuseolla ei ole ollut huomautettavaa hankkeesta. Hallinto-oikeus katsoo, ettei asemakaavalla hävitetä rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja. Asemakaava perustuu riittäviin selvityksiin eikä tältä osin ole asemakaavan sisältöä koskevien vaatimusten vastainen. Alueen liikennejärjestelyt (Espoon ympäristöyhdistys ry: n valitus) Asemakaava-alueen liikenteen järjestämistä on selvitetty Pöyry Infra Oy:n 11.2.2009 päivätyssä Kuullonsillan liikenne -selvityksessä ja Trafixin laatimassa, 15.4.2009 päivätyssä selvityksessä "Kulloonsillan seudun liikenteen toimivuustarkastelut". Tiehallinto on antanut asemakaavaehdotuksesta 10.9.2009 päivätyn lausunnon. Liikekorttelin liikenne on tarkoitus ohjata alueelle uuden rakennettavan kiertoliittymän kautta. Liikenteen toimivuudesta tehdyn tarkastelun mukaan kiertoliittymän toimivuus vuoden 2009 tilanteessa on hyvä ja vuoden 2030 ennustetilanteessa kohtalainen. Kaavan tilavaraus mahdollistaa lisäkaistojen rakentamisen kiertoliittymään. Melualueelle ei ole suunniteltu melusta kärsiviä toimintoja. Asemakaavan mukainen rakentaminen ei merkittävästi lisää Vanhakartanontien liikenteen määrä. Kehä 111:n varrella on seudullinen kevyen liikenteen yhteys, joka alittaa Kulloonsillan. Kevyen liikenteen reitti kulkee molemmin puolin Kulloonsiltaa sekä Vanhakartanontien itäpuolella. Liikennesuunnitelmaa on pidettävä toimivana. Hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavalla luodaan riittävät edellytykset liikenteen järjestämiselle. Asemakaava perustuu riittäviin selvityksiin eikä ole liikenteen järjestämisen osalta asemakaavan sisältöä koskevien vaatimusten vastainen. Vähittäiskaupan suuryksikkö Uudenmaan maakuntakaavassa (vahvistettu ympäristöministeriössä 8.11.2006) asemakaava-alue on taajamatoimintojen aluetta. Kaava-alue kuuluu maakuntakaavassa osoitettuun kehäkaupungin kehittämisvyöhykkeeseen, joka on maankäytön muutospaineen alaista aluetta. Vyöhyke on tarkoitettu suunniteltavaksi ensisijaisesti työpaikkatoimintojen alueena, jolle voidaan sijoittaa myös kaupallisia palveluita.
Keskustatoimintojen ulkopuolinen merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö on maakuntakaavassa osoitettu Espoon alueella Lommilaan. Uudenmaan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan merkitykseltään seudullisina erikoiskaupan suuryksikkönä pidetään Helsingissä, Espoossa, Vantaalla ja Kauniaisissa pääsääntöisesti kooltaan yli 10000M2 :n suuruista yksikköä. Päivittäistavarakaupan osalta suuryksikön merkityksen laajuus arvioidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa vaikutustarkastelujen perusteella. Paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan yksiköitä ei maakuntakaavassa ole esitetty. Ne eivät maakuntakaava laadittaessa ole kuuluneet maankäyttö- ja rakennuslain ohjausvaikutuksen piiriin. Kesällä 2011 nähtävillä olleessa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavaluonnoksessa vähittäiskaupan suuryksikköverkkoa on täydennetty esittämällä suuryksikkömerkintä sellaisille vähittäiskaupan suuryksiköille, jotka eivät laatunsa puolesta voi sijaita keskusta-alueilla. Luonnoksessa on Kehä III:n varteen Kulloonsillan alueelle osoitettu uusi merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö. Kaavaselostuksen mukaan pääkaupunkiseudulla merkitykseltään seudullisen erikoistavarakaupan, joka ei laatunsa puolesta sovellu keskustoihin, alarajaksi esitetään 30 000 k-m2. Vähittäiskaupan suuryksiköt on merkitty kohdemerkinnöillä, joiden sijainti ja laajuus tarkentuvat kuntakaavoituksessa siten, että ne muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden. Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a :n (319/2011) mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Hallituksen esityksestä 309/2010 vp ilmenevien lain perustelujen mukaan aiemmin voimassa ollut paljon tilaa vaativan kaupan erityisasema on poistettu, ja kaikki yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruiset vähittäiskaupan myymälät ovat lain tarkoittamia vähittäiskaupan suuryksiköitä. Kyseinen maankäyttö- ja rakennuslain muutos 319/2011 on tullut voimaan 15.4.2011. Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen voimaantulosäännöksen mukaan lain 71 a :ää sovelletaan paljon tilaa vaativaan erikoistavaran kauppaan kuitenkin vasta neljän vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Hallituksen esityksen (309/2010 vp) mukaan tämä merkitsee sitä, että kunta voi hyväksyä asemakaavan, jossa osoitetaan merkitykseltään seudullinen tilaa vaativan erikoistavaran kaupan yksikkö alueelle, jota ei ole maakuntakaavassa osoitettu vähittäiskaupan suuryksikölle. Valituksenalaisen asemakaavan asemakaavamääräyksen mukaan liikerakennusten korttelialueelle KL-1 saa sijoittaa paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloja. Alueelle tulee sijoittaa vähintään 400 k-m2:n ja enintään 2 000 k-m2:n suuruinen päivittäistavarakaupan yksikkö. Korttelialueen kokonaisrakennusoikeudesta saa enintään 15 % käyttää muun erikoistavaran kaupan myymälätiloja, lähipalvelutiloj a ja lasten sisäseikkailupuistoa varten. Näin ollen asemakaavassa osoitetusta liikerakennuskorttelin 28 000 k-m2:n suuruisesta rakennusoikeudesta saa 4 200 k-m2 käyttää muun kuin tilaa vaativan erikoistavarakaupan tai päivittäistavarakaupan yksikön rakentamiseen. Korttelialueen pääkäyttötarkoituksen mukaisia paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myymälätiloja voidaan sijoittaa kortteliin 23 400-21 800 k-m2
riippuen siitä, kuinka suuri on päivittäistavarakaupan yksikkö. Muuta kuin tilaa vaativan erikoistavarakaupan myymälätiloja voidaan KL-kortteliin sijoittaa enimmillään 6 200 k- m2. Kaupunginhallitus on lausunnossaan esittänyt, että valituksenalaisen asemakaavaan sisältyviä vähittäiskaupan laatua ja kokoa koskevia asemakaavamääräyksiä on tulkittava siten, että korkeintaan 2 000 k-m2:n päivittäistavarakaupan myymälän lisäksi kortteliin saadaan sijoittaa muun erikoistavaran kaupan myymälöitä, joiden on oltava päivittäistavarakaupan myymälästä erillisiä yksiköitä ja joiden kunkin pinta-alan tulee jäädä alle 2 000 k-m2 n rajan. Tällä perusteella kaupunginhallitus katsoo, ettei asemakaava salli vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamista alueelle. Asemakaavassa on KL-1 -kortteliin osoitettu kolme erillistä rakennusalaa: 15 000 m2, 5 000 m2 ja 8 000 m2. Kaavaselostuksen mukaan rakennusalat ohjaavat rakennusmassojen sijoittamista korttelissa siten, että asiakassisäänkäynnit ja pysäköinti sijoittuvat Kehä III:n puolelle ja rakennukset muodostavat yhtenäisen, eteläpäästään kaareutuvan rintaman Kehää vasten. Kaavaselostuksessa todetaan, että uudisrakennukset muodostavat selkeän, muurimaisen tilanjakajan Kehä III:n ja sen itäpuolisen asutuksen välille. Hallinto-oikeus toteaa, että pelkästään se, että rakennukseen on tarkoitettu sijoittuvan myymälöitä, joista jokaisen pinta-ala jää maankäyttö- ja rakennus lain 71 a :ään kirjatun vähittäiskaupan suuryksikön kerrosalarajan alapuolelle, ei vapauta vähittäiskauppaa maankäyttö- ja rakennuslain erityisestä sääntelystä, kun otetaan huomioon, että vähittäiskaupan suuryksikkönä pidetään maankäytto- ja rakennuslain 71 d :n 2 momentin mukaan myös sellaista myymäläkeskittymää, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Maakäyttö- ja rakennuslain 71 d :n mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Hallinto-oikeus toteaa, että liikerakennusten korttelialueen KL-1 -korttelin kaavamääräystä on tulkittava kaavamääräyksen sanamuodon mukaisesti. Koska nyt hyväksytyssä asemaakaavassa aluetta ei erityisesti osoiteta vähittäiskaupan suuryksikköä varten, rakennuslupaa sellaisen sijoittamiseen KL-1 -kortteliin ei voida kyseessä olevan asemakaavan perusteella myöntää eikä alueelle saa muodostaa asemakaavalla vähittäiskaupan suuryksikköä. Maakuntakaavan ja yleiskaavan ohjausvaikutus Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c :n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu. Tämä periaate sisältyy myös aikaisemmin voimassa olleisiin vähittäiskaupan sijoittumista koskeviin maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on
maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen. Hallituksen esityksen (309/2010 vp) mukaan säännös tarkoittaa sitä, että jos asemakaavassa halutaan osoittaa merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö maakuntakaavan keskustatoimintojen alueen ulkopuolelle, se edellyttää, että maakuntakaavassa on sijoittumisen mahdollistava merkintä. Muiden vähittäiskaupan suuryksiköiden kohdalla tulee ottaa huomioon yleiskaavan ohjausvaikutus. Alueella on voimassa ympäristöministeriön 27.6.1996 vahvistama Espoon Pohjoisosien yleiskaava osa 1. Siinä alue on osoitettu teollisuuden ja varastoinnin alueeksi (T). Alueella voidaan sallia myös suuria varasto- ja myyntitiloja vaativaa alueelle soveltuvaa kauppaa. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan yleiskaavan T -merkinnällä on osoitettu alueet, jotka soveltuvat myös paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan tarpeisiin, mihin ei yleiskaavassa ole erikseen osoitettu muita alueita. Koska asemakaavaan sisältyvä alue rajautuu olemassa oleviin asuntoalueisiin, sinänsä hyvän elinympäristön suunnitteluperiaatteen mukaista on tällaisella alueella painottaa yleiskaavan sallimaa kaupallista toimintaa kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyn mukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, ettei alueella voimassa oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava osoita alueelle laajamittaista vähittäiskauppaa, eikä sellaisen sijoittumisedellytyksiä ole yleiskaavassa muutoinkaan tutkittu. Sillä seikalla, että Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on selvittänyt kaupallisten palveluiden sijoittumista yleiskaavatasoisesti Espoon kaavoitusohjelmaan 2010-2013 sisältyvässä Espoon kaupan palveluverkkoselvityksessä ja -suunnitelmassa 2030 (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 3/2011) asemakaavan hyväksymisen jälkeen, ei ole merkitystä voimassa olevan yleiskaavan oikeusvaikutusta arvioitaessa. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 71 a :ään liittyvä edellä selostettu siirtymäaikasäännös, pelkästään tilaa vaativan erikoistavaran kaupan suuryksikön sij oittamiselle ei ole maakuntakaavan ohj ausvaikutuksesta j ohtuvaa estettä. Asemakaavalla muodostuvan KL-1 -korttelin osoittamisen lainmukaisuuden osalta kyse on nimenomaan alueella voimassa olevan yleiskaavan tulkinnasta ja ohjausvaikutuksesta. Suurten vähittäiskaupan myymälöiden sijainnin ohjauksen kehittäminen oli eräs vuonna 2000 voimaan tuleen maankäyttö- ja rakennuslain keskeisistä tavoitteista. Vähittäiskaupan suuryksikköjen muodostaminen on maankäyttö- ja rakennuslaissa erityisen ohjauksen kohteena kauppakeskittymien laajalle ulottuvien vaikutusten vuoksi. Kaupan keskittyminen suuryksiköihin on johtanut kaupunkikeskustojen taantumiseen paitsi kauppapalvelujen myös muun palvelutarjonnan osalta. Vähittäiskaupan suuryksiköt aiheuttavat myös huomattavia laajalle ulottuvia liikenteellisiä vaikutuksia. Kyse on myös maankäyttömuodosta, joka liittyy valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin. Kaavoitettavan alueen maanomistajan aloitteesta laaditussa Kulloonsillan kaupallisessa selvityksessä (FCG Suunnittelukeskus Oy, 22,10,2007 ja 30.11.2009) on tuotu esiin nyt vireillä olevan kaavahankkeen jatkoksi suunniteltu muu Kulloonsillan alueen liikerakentaminen. Selvityksen mukaan Kulloonsillan kaupan alueen liiketilan kokonaismitoitus on alustavien suunnitelmien mukaan 65 000-69 000 k-m2. Nyt
kaavana esitetyn ensimmäisen toteutusvaiheen päivittäistavaramyymälä ja tilaa vaativa erikoistavarakauppa ja muu erikoistavarakauppa palvelevat lähinnä Pohjois-Espoon asukkaita, mutta erityisesti tilaa vaativa erikoistavarakauppa myös muita kuin Espoossa asuvia asiakkaita. Nyt esitetyssä kaavaratkaisussa paljon tilaa vaativan erikoistavaran ja muun vähittäiskaupan myyntipinta-ala muodostavat kerrosalaltaan 28 000 k-m 2:n suuruisen kokonaisuuden. Muuta kuin tilaa vaativan erikoistavaran kaupan myyntitiloja voidaan KL-1 -kortteliin sijoittaa yhtensä 6 200 k-m2. Hallintooikeus katsoo, että alueella voimassa olevan yleiskaavan sisällön ja toisaalta vähittäiskaupan suuryksikköihin kohdistuvan ohjaustavoitteen vuoksi yleiskaavan osoittamaa maankäyttöratkaisua, jolla alue on osoitettu teollisuuden ja varastoinnin ohella myös paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan tarpeisiin, ei voida muuttaa nyt päätetyllä tavalla asemakaavalla. Toisin kuin kaupunkisuunnittelukeskuksen 9.12.2009 päivätyssä selvityksessä 1588/503/2008 ja kaupunginhallituksen lausunnossa hallinto-oikeudelle on katsottu, kyse ei ole pelkästään yleiskaavan maankäyttöratkaisun täsmentymisestä, vaan alueen osoittamisesta vaikutuksiltaan erilaiseen käyttötarkoitukseen kuin mihin se on yleiskaavassa osoitettu. Merkittäviä ja laajalle ulottuvia vaikutuksia omaavat maankäyttöratkaisut tulee tehdä yleispiirteisellä kaavalla. Hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavassa osoitettu maankäyttöratkaisu vaatii yleiskaavan muuttamista. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaava-asiakirj oista ilmenevä tavoite kokonaisuutena huomattavan suuren, rakennusoikeudeltaan 65 000-69 000 k-m2:n suuruisen kaupallisen keskittymän toteuttamisesta alueelle, yleiskaava ei ole ollut ohjeena asemakaavaa laadittaessa sillä tavoin kuin maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 1 momentissa säädetään. Asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös on lainvastainen, ja se on kumottava. Sovelletut oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Kuntalaki 90 Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 ja 3 luku Muutoksenhaku Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallintooikeuteen. Valituskirjelmä on toimitettava korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Maankäyttö- ja rakennuslain 191 :n 4 momentin mukaan muilla kuin kunnalla ei ole oikeutta hakea muutosta päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen. Valitusosoitus on liitteenä (kaava-asia). Hallinto-oikeuden kokoonpano Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Heikkilä, Janne Aer (t) ja Taina Pyysaari.
Esittelijäjäsen Taina Pyysaari Jakelu ja oikeudenkäyntimaksu Päätös Espoon ympäristöyhdistys ry Pasi Raipola Hansatie 24 B 02780 ESPOO Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus PL 36 00521 HELSINKI Jäljennös Espoon kaupunginhallitus Hallinto-oikeuden kirjaamo IRL Tiedoksi tilastollista seurantaa varten (EV 248/1998 vp - HE 101/1998 vp): - ympäristöministeriö