KHO:n ajankohtaisia oikeustapauksia

Transkriptio

1

2 n ajankohtaisia oikeustapauksia Oikeusneuvos Riitta Mutikainen Alueidenkäytön neuvottelupäivät , Lappeenranta

3 Esityksen rakenne 1. Yleistä 2. Päätösten julkaiseminen Valituslupajärjestelmä Valitusten määrien kehitys Yleiskaava Asemakaava Poikkeaminen Rakennuslupa 3

4 Päätösten julkaiseminen Vuosikirjapäätökset (vsk) Päätöksellä on merkitystä lain soveltamiselle muissa samanlaisissa tapauksissa tai sillä on muutoin yleistä merkitystä Julkaistaan päätös (anonymisointi) ja ratkaisuotsikko Lyhyet ratkaisuselosteet (lrs) Päätöksellä on oikeudellista merkitystä Julkaistaan vain ratkaisuotsikko Muut päätökset Päätöksellä on muutoin yhteiskunnallista, alueellista tai muuta yleistä mielenkiintoa 4

5 Valituslupajärjestelmä Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) voimaan Kumoaa hallintolainkäyttölain Uudessa hallintoprosessilaissa valituslupajärjestelmä pääsääntönä jatkomuutoksenhaussa Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa valituslupajärjestelmä pääsääntönä jatkomuutoksenhaussa jo lukien Valitusluvan myöntämisen perusteet hallintolainkäyttölain ja uuden hallintoprosessilain mukaan 1. Ennakkopäätös 2. Ilmeinen virhe 3. Muu painava syy Valituslupa voidaan myöntää erikseen välipäätöksellä tai vasta lopullisen päätöksen yhteydessä 5

6 Valitusten määrällinen kehitys Maankäyttö- ja rakennusasioita koskevia valituksia on saapunut vuosittain keskimäärin vuosittain keskimäärin 403 Saapuvien valitusten määrä on laskenut vuoden 2015 jälkeen 2016 valituksia saapui valituksia saapui valituksia saapui valituksia saapuu ennusteen mukaan 240 6

7 1. KHO 2018:151 Helsingin yleiskaava Teemat Yleiskaavan esittämistapa ja yleiskaavan oikeusvaikutukset Liikenteen järjestäminen ja kaupunkibulevardit Asuinrakentaminen Malmin lentoaseman RKY-alueelle Kaupunkirakentaminen Natura-kohteen viereen (Vanhankaupungin lintuvesi) 7

8 Helsingin yleiskaava Yleiskaavan esittämistapa ja yleiskaavan oikeusvaikutukset Yleiskaavan kaavakartta oli laadittu mittakaavaan 1: ja se muodostui 100 m x 100 m ruuduista. Ruuduista muodostuvat alueet kuvasivat alueen pääkäyttötarkoitusta. Rakentamistehokkuus rakentamiseen osoitetuilla alueilla oli osoitettu korttelitehokkuutena (enimmäistehokkuus, tehokkuushaarukka, vähimmäistehokkuus). Yleiskaavakarttaa tarkennettiin 8 teemakartalla, joista osa oli oikeusvaikutteisia. Yleiskaava voidaan esittää yleispiirteisenä, joten yleiskaava ei ollut esittämistapansa vuoksi lainvastainen. Yleiskaavan esittämistapa vaikutti kuitenkin valitusten kohteena olleita alueita ja kohteita koskevien kaavaratkaisujen lainmukaisuuden arviointiin. Lähtökohdaksi esimerkiksi selvitysten riittävyyttä arvioitaessa oli otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen yleiskaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollisti. 8

9 Helsingin yleiskaava Liikenteen järjestäminen ja kaupunkibulevardit Hallinto-oikeus oli kumonnut yleiskaavan neljälle moottoriväylälle osoitetun kaupunkibulevardimerkinnän osalta. Kaavamääräyksen mukaan kaupunkibulevardi oli liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Kaupunginhallituksen valituksesta oli ratkaistavana, oliko yleiskaavaratkaisu tältä osin perustunut riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin. Kaupunkibulevardit vähentäisivät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia. Selvitysten perusteella jäi epäselväksi, kuinka näiden väylien bulevardisointi vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen teiden toimivuuteen. Vaikutustenarviointiin liittyvät epävarmuudet korostuisivat siinä tilanteessa, kun kaikki kaavassa osoitetut kaupunkibulevardit oli toteutettu. Näistä epävarmuustekijöistä johtuen ei ollut myöskään esitetty maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämiä riittäviä perusteita sille, että väylät olisi voitu osoittaa alemmanasteisina. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. 9

10 Helsingin yleiskaava Asuinrakentaminen Malmin lentoaseman RKY-alueelle Yleiskaavassa oli osoitettu Malmin lentoaseman alueelle rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2- merkinnällä. C3-merkinnän itäpuolelle oli osoitettu virkistys- ja viheralue. Malmin lentoaseman alue oli myös osoitettu yleiskaavan teemakartalla valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi (RKY). Koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen perusteella mainittu teemakartan merkintä oli otettava oikeusvaikutteisena huomioon. Hallinto-oikeus oli hylännyt Malmin lentoaseman aluetta koskevat valitukset. Yleiskaavassa Malmin lentoaseman alueelle osoitettu maankäyttö ei ollut maakuntakaavan vastaista. Alueelle osoitetun rakentamisen toteuttaminen muuttaisi selvästi nykyisen lentoaseman ja sen kiitorata-alueen maisemallista avoimuutta. Kiitorata-alueen täyden avoimuuden säilyttämistä ei ollut pidettävä välttämättömänä alueen kulttuuriympäristön säilyttämiseksi. Kun lisäksi otettiin huomioon, että rakennusoikeuden mitoitus oli asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrätyn RKY-merkinnän kanssa, alueen keskeisten ja alueelle luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten piirteiden säilyminen oli riittävästi varmistettu. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. 10

11 Helsingin yleiskaava Kaupunkirakentaminen Natura-kohteen viereen (Vanhankaupunginlahden lintuvesi) Yleiskaavassa oli Etu-Viikin peltoalueiden läheisyyteen osoitettu uusia alueita asuinrakentamiseen (A2- ja A4-alueet). Nämä peltoalueet olivat erityisen tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita usealle sellaiselle lintulajille, jotka olivat viereisen Natura-alueen suojelun perusteena. Hallinto-oikeus oli hylännyt näihin A2- ja A4-alueisiin kohdistuvat valitukset. Rakennuksista ja niiden käytöstä aiheutui linnuille rakentamisalueen ulkopuolelle ulottuva häiriövaikutus. Peltoalue ja Natura-alue muodostivat selvitysten perusteella usean lintulajin osalta yhden ekologisen kokonaisuuden. Peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset heijastuisivat siten myös varsinaiselle Natura-alueelle, minkä vuoksi kysymyksessä olevalle peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset oli tullut arvioida vastaavalla tavalla kuin Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset. Yleiskaavan Natura-arviointia ei voitu kaikilta osin pitää asianmukaisena. Koska yleiskaavaratkaisun mahdollisia heikentäviä vaikutuksia Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin ja Natura-alueen linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen ei ollut riittävästi poissuljettu, oli olemassa vaara, että peltoalueelle osoitetut uudet rakentamisalueet merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Natura-alueella. KHO kumosi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset A2- ja A4-merkintöjen osalta. 11

12 2. KHO 2019:67 Kuusamon strateginen yleiskaava ja kaivostoiminta Yleiskaavassa oli kaavamääräyksin kielletty kaivostoiminnan harjoittaminen 450 km² suuruisella matkailun ydinalueeksi osoitetulla alueella (rm-1) ja sen ympärille osoitetulla matkailu- ja virkistyspalvelujen alueella (vr-1). Hallinto-oikeus oli kumonnut yleiskaavan siltä osin kuin kaivostoiminta oli kaavamääräyksin kielletty. Kaupunginhallituksen valituksesta oli ratkaistavana olivatko kaavamääräykset lainvastaisia. Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset ratkaistaan kaivoslain ja tarvittaessa ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä. Näissä menettelyissä otetaan huomioon oikeusvaikutteisen kaavan sisältö. Yleiskaavassa maankäyttöä ohjataan aluevarauksin ja kaavamääräyksin. Aluevarauksilla ja kaavamääräyksillä voi kuitenkin olla vain MRL:n säännöksiin perustuvat oikeusvaikutukset. Kaivostoiminnan kieltäviä kaavamääräyksiä ei voitu pitää MRL 41 :n 1 momentissa tarkoitettuina haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevina määräyksinä, koska määräykset eivät välittömästi koskeneet ympäristövaikutuksia, vaan tietyntyyppisen elinkeinotoiminnan kieltämistä. Kaavamääräykset olivat lainvastaisia. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. 12

13 3. KHO 2018:144 Rauman asemakaava ja UNESCO:n maailmanperintökohde Asemaakaava-alue (n. 4 ha) sijaitsi Rauman ydinkeskustassa ja välittömästi UNESCO:n maailmanperintökohteen (Vanha Rauma) vieressä. Asemakaavan tavoitteena oli tiivistää kaupunkikeskustaa, uudistaa liikerakennuskantaa ja järjestää liikennettä. Asemakaava-alue sisältyi yleiskaavassa rajatun UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhykkeen (sv2) sisäpuolelle. Kaavamääräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitteluissa ja toiminnoissa oli otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Hallinto-oikeus oli hylännyt valitukset. ssa oli arvioitavana, oliko yleiskaava ollut riittävästi ohjeena ja oliko MRL 54 :n vaatimus rakennetun ympäristön vaalimisesta otettu huomioon. Katselmus toimitettu. Asemakaavaa varten oli tehty kaupallisia selvityksiä. Asemakaavasta aiheutuvat vaikutukset Vanhaan Raumaan kaupallisena keskuksena olivat välillisiä. Selvitysten perusteella ei voitu päätellä, että asemakaava johtaisi Vanhan Rauman maailmanperintökohteen kulttuuriarvoille olennaisen elinvoimaisuuden heikkenemiseen lainvastaisella tavalla. Kun otettiin huomioon asemakaavamääräyksiin sisältyvät rajoitukset rakennusten enimmäiskorkeuksista, kaavapäätöksen yhteydessä hyväksytyt sitovat rakentamistapamääräykset sekä kaava-alueen keskeinen sijainti, yleiskaava ja rakennetun ympäristön vaalimista koskevat vaatimukset oli otettu riittävästi huomioon. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. 13

14 4. KHO 2019:44 Hiljaisuuden keskuksen asemakaava ja liikenteen järjestäminen Asemakaavassa (32 ha) oli osoitettu rakennusoikeutta noin k-m², josta palvelurakennusten korttelialueille (P-3) osoitetun rakennusoikeuden määrä oli k-m². Asemakaava-alue sijaitsi erillään kaupungin olemassa olevasta asemakaava-alueesta ja noin 14 km päässä keskustasta. Asemakaavassa ei ollut osoitettu asemakaava-alueelle johtavaa katua tai tieyhteyttä. Yleiskaavassa alue oli osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M, M-1). ssa oli arvioitava mm., täyttikö asemakaava MRL 54 :n vaatimuksen edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle. Asemakaavassa oli erityisellä kaavamääräyksellä määrätty, että rakennusluvan ehtona on, että asemakaava-alueelle on rakennettu uusi tieyhteys. Lisäksi oli selvitetty yleiseltä tieltä asemakaava-alueelle johtavan yksityistien sijaintivaihtoehdot. Kaavaselostuksesta ilmeni, että yksityistietoimitus oli pantu vireille. Yksityistietoimituksen kokouksessa oli todettu, että edellytykset tieoikeuden perustamiselle täyttyivät. Tieyhteyden järjestämistä koskeva selvitys ja tien rakentamista koskeva ajoitusmääräys huomioon ottaen asemakaava oli laadittu siten, että se loi edellytykset alueelle johtavan liikenteen järjestämiselle. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. 14

15 5. KHO 2019:113 Ympäristöyhdistyksen valitusoikeus poikkeamisasiassa Ympäristölautakunta oli myöntänyt A:lle poikkeamisen rantayleiskaavasta loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamiseksi vakituiseksi asunnoksi. Hallinto-oikeus oli paikallisen ympäristöyhdistyksen valituksesta kumonnut lautakunnan päätöksen ja hylännyt A:n hakemuksen. ssa oli A:n valituksesta otettava kantaa siihen, olisiko yhdistyksen valitus hallinto-oikeudessa tullut jättää tutkimatta siltä osin kuin valituksessa esitettyä vaatimusta poikkeamispäätöksen kumoamisesta oli perusteltu sellaisilla seikoilla, joiden ei ollut katsottava liittyvän luonnon- tai ympäristönsuojeluun. Hallintolainkäyttölaissa ei ole miltään osin etukäteen rajoitettu niitä perusteita, joita valitusajan kuluessa voidaan esittää vaatimusten tueksi. Yhdistyksen valitusoikeus perustui MRL:n erityissäännökseen, joka koski ainoastaan valitusoikeutta. KHO myös totesi, että maankäyttö- ja rakennusasioissa muut kuin menettelyä koskevat kysymykset eivät ole myöskään selkeästi erotettavissa luonnon- tai ympäristönsuojelun edistämiseen liittyvistä tavoitteista. A:n valitus, jossa oli vaadittu, että yhdistyksen valitus olisi tullut jättää hallinto-oikeudessa osaksi tutkimatta, hylättiin. 15

16 6. KHO 2019:78 Rakennusluvan voimassaolon jatkaminen Rakennustarkastaja oli hylännyt yhtiön hakemukset tuulivoimaloiden rakennuslupien jatkamiseen, koska rakennuslupien tarkoittamia rakennustöitä ei ollut aloitettu kolmen vuoden kuluessa lupapäätösten lainvoimaiseksi tulosta. Ympäristölupa on rakennuslupaan nähden erillinen lupa. Alkuperäiseen ja lainvoimaiseen rakennuslupaan sisältyvällä ehdolla, että tuulivoimalan rakentamiseen liittyvä ympäristölupa saa lainvoiman, tai ympäristöluvan lainvoimaiseksi tulemisella ei ollut merkitystä rakennuslupien voimassaoloajan kannalta. Aloittamisilmoitus tai aloittamiskokouksen pitäminen eivät sellaisenaan merkinneet, että rakennustyöt olisi aloitettu. Kun rakennustöitä ei ollut tosiasiallisesti aloitettu, aloittamiskokouksen järjestäminen ei myöskään merkinnyt, että yhtiölle olisi muodostunut hallintolain 6 :ssä tarkoitettu oikeutettu odotus (luottamuksensuoja) siitä, että rakennusluvat olisivat olleet edelleen voimassa. Koska rakennusluvat olivat rauenneet, hakemukset niiden voimassaolon jatkamiseksi oli voitu hylätä. 16

17 7. KHO 2019:125 Tuulivoimalan rakennusluvan edellytykset ja tuulivoimaosayleiskaava 8. KHO 2019:126 Tuulivoimalan rakennusluvan edellytykset ja tuulivoimaosayleiskaava Molemmissa tapauksissa oli kysymys rakennusluvan myöntämisestä tuulivoimalalle, jonka rakennuspaikka sijoittui tuulivoimaosayleiskaavan alueelle. Molemmissa tapauksissa alueella voimassa olevassa tuulivoimaosayleiskaavassa oli myös kaavamääräyksiä, jotka oli otettava huomioon rakennuslupavaiheessa. MRL ei edellytä, että tuulivoimalaa koskevasta rakennusluvasta päätettäessä olisi esitettävä hankkeen tekniset yksilöintitiedot, kuten jonkin voimalavalmistajan tietty voimalamalli. Rakennuslupamenettelyssä on kuitenkin varmistettava, että rakentaminen täyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena olevassa yleiskaavassa annetut määräykset sekä muut MRL:ssa asetetut rakennusluvan myöntämisen edellytykset. KHO 2019:125; Asiassa ei ollut luotettavasti arvioitavissa, oliko suunniteltu rakentaminen ao. yleiskaavan mukaista KHO 2019:126; Asiassa oli varmistettu, että suunniteltu rakentaminen täytti ao. yleiskaavassa annetut määräykset 17