HANKEOPAS KANSAINVÄLISIIN HANKKEISIIN

HANKEOPAS KANSAINVÄLISIIN HANKKEISIIN - Opas ammattikorkeakouluille kansainvälisten hankkeiden suunnitteluun ja johtamiseen -

26.5.2003 Versio 6. 2

Esipuhe Projektitoiminta on noussut ammattikorkeakouluissa keskeiselle sijalle Suomen EUjäsenyyden myötä. Samanaikaisesti tapahtunut voimakas kansainvälistyminen on lisännyt mielenkiintoa ammattikorkeakoulujen osaamisen hyödyntämiseen myös kansainvälisessä projektitoiminnassa. Ammattikorkeakoulujen toiminta osana maakuntien kansainvälistymistä edellyttää myös uudenlaista aktiivisuutta. Projektitoiminta on keskeinen väline ammattikorkeakouluille toimia alueellisen vaikuttamisen toteuttajana. Ammattikorkeakoulun tehtävänä on tuoda oma osaamisensa yhteiskunnalliseen kehitystyöhön ja siinä voidaan käyttää hyväksi projektitoimintaa. Etelä-Karjalan, Oulun seudun, Rovaniemen, Tampereen ja Turun ammattikorkeakoulujen muodostaman Pohjoisen Ulottuvuuden projektin tehtävänä on omalta osaltaan lisätä ammattikorkeakoulujen valmiuksia kansainvälisessä projektitoiminnassa. Osana tätä tehtävää projektissa on valmisteltu tämä opas, jonka tarkoituksena on antaa mahdollisimman selkeä kuva projektien suunnittelusta sekä niiden toteuttamisesta. Tähänastinen hankkeiden ohjeistukseen liittyvä julkaisutoiminta on lähinnä perustunut EU:n alueella tapahtuvien projektien toteuttamiseen. Toisaalta hanketoiminnan suunnittelusta on olemassa laaja joukko erilaisia englanninkielisiä oppaita ilman, että varsinaisesta hankkeen tekemisestä olisi juurikaan ohjausta. Tässä julkaisussa kuvataan Euroopan komission näkemys hankkeiden suunnittelumenetelmästä ja annetaan mahdollisimman käytännönläheisesti ohjausta niiden toteuttamisesta. Vastaavanlaista julkaisua ei Suomessa vielä ole tehty. Tämä opas soveltuu kaikille, jotka opettavat kansainvälistä projektitoimintaa, valmistelevat ja suunnittelevat uusia projekteja tai ovat mukana johtamassa tai toteuttamassa niitä. Hyötyä oppaasta on opettajille, projektisuunnittelijoille, projektipäälliköille sekä projekteissa mukana oleville asiantuntijoille. Opas perustuu Euroopan Unionin komission antamaan kansainvälisen projektitoiminnan ohjeistukseen, jota yhdenmukaisesti sovelletaan kaikkeen EU:n tukemaan kehittämistyöhön. Samaa mallia käyttävät myös monet muut keskeiset kansainväliset rahoittajat. Oppaan ovat tehneet Pohjoisen Ulottuvuuden projektin johtoryhmän jäsenet Matti Alila, Kristiina Jokelainen, Markku Nurminen, Juha Paukkala ja Ilpo Penttinen. Valmistelun pohjana on ollut Kristiina Jokelaisen teksti osaan II ja Markku Nurmisen teksti muihin osiin. Etelä-Karjalan ammattikorkeakoulu Rovaniemen ammattikorkeakoulu Turun ammattikorkeakoulu Oulun seudun ammattikorkeakoulu Tampereen ammattikorkeakoulu 3

4

Sisällysluettelo: OSA I JOHDANTO AIHEESEEN... 9 1. Projektisykli eli Project Cycle Management...9 1.1. PCM eli projektisyklin johtaminen 12 1.2. Logical Framework Approach (LFA) osana PCM:n johtamista 16 OSA II HANKESUUNNITELMA... 18 2. Hankesuunnittelu osana hankesykliä...18 2.1. Ohjelmoinnista hankkeen muotoiluun 19 2.2. Hankesuunnittelun aloittaminen 21 2.3. Hankkeen tausta- ja tarvekartoitukset 22 2.3.1. SWOT-analyysi 23 2.3.2. Tausta- ja esiselvitys 24 2.4. Hankkeen intressi- ja sidosryhmien määrittäminen 26 2.5. Hankkeen tavoitteet ja mittarit 29 2.5.1. Ongelma-asettelu 30 2.5.2. Tavoiteasettelu 32 2.6. Toimintastrategian valinta 34 2.7. Hankkeen suunnittelumatriisi 36 2.7.1. Suunnittelumatriisin luominen 36 2.7.2. Hankkeen mittareiden asettaminen 39 2.7.3. Hankkeen olosuhdetekijöiden ja riskien määrittely 43 2.7.4. Suunnittelumatriisin tarkistaminen 46 2.8. Toimenpiteiden ajoitus 49 2.9. Hankkeen resurssit 56 2.10. Hankkeen budjetti 56 2.10. Hankesuunnitelma 62 OSA III RAHOITUS...65 3. Rahoitus osana hankesykliä...65 3.1. Kuinka saadaan hankerahoitusta? 65 3.2.Menettelytavat 65 3.2.1. Ehdotuspyyntöön vastaaminen 66 3.2.2. Hakemuksen jättäminen 69 3.2.3. Tarjouskilpailuun osallistuminen 71 3.2.4. Hakemusten käsittely komissiossa 71 3.3. Hankehakemusten arviointi 71 3.3.1. Tarkoituksenmukaisuus 71 3.3.2. Menetelmällisyys 72 3.3.3. Kestävyys 72 3.3.4. Budjetti ja kustannustehokkuus 72 3.3.5. Kyvykkyys hankkeen johtamiseen ja toteuttamiseen 72 3.3.6. Pisteytys 72 3.4. Menettelyt päätöksen ilmoittamisesta 74 3.5. Rahoitussopimus 75 OSA IV TOTEUTTAMINEN...76 4. Toteuttaminen osana hankesykliä...76 4.1. Hankkeen johtaminen 79 4.1.1. Hankkeen koordinaattorin tehtävät ja vastuut 80 4.1.2. Hankkeen henkilöstö 83 4.1.3. Asiantuntijoiden rooli 84 4.1.4. Hankkeen henkilöstöhallinta 84 4.1.5. Hankkeen organisointi 85 5

4.2. Hankkeen aloitus 85 4.2.1. Työsuunnitelman laadinta 86 4.2.2. Resursoinnin tarkistaminen 87 4.2.3. Arkistointijärjestelmän luonti 88 4.2.4. Rahoittajan ja omistajan ohjeistuksen integrointi 88 4.3. Hankkeen taloushallinto 89 4.4. Hankkeen toteutus 91 4.5. Hankkeen seurantaraportointi 92 4.5.1. Toiminnan raportointi 95 4.5.2. Talouden raportointi 98 4.5.3. Toteutuksen seuranta 99 4.5.4. Hyväksyttävät kustannukset 101 4.5.5. Sopimuksen muuttaminen 103 4.6. Projektiriskit ja niiden hallinta 104 4.7. Tiedottaminen ja viestintä 104 4.8. Hankkeen päättäminen 107 OSA V TOTEUTUMISEN ARVIOINTI...109 5. Hankkeen arviointi...109 5.1. Arvioinnin tavoitteet ja tehtävät 110 5.2. Arvioinnin eri osa-alueet 110 5.3. Arvioinnin toteuttaminen 111 5.3.1. Ulkopuolinen/ itsearviointi 114 5.3.2. ToRn tekeminen arviointiin 115 5.3.3. Arvioinnin raportointi 117 5.3.4. Arvioinnin hyödyntäminen 118 6

Kuvat ja taulut Kuvaluettelo: Kuva 1. PCM...13 Kuva 2. projektisyklin ja suunnittelumatriisin yhteys...16 Kuva 3. Hankkeen toiminta-ajatus...30 Kuva 4. Ongelma-asettelu...31 Kuva 5. Tavoite-asettelu...32 Kuva 6. Strategian valinta...34 Kuva 7. Matriisin logiikka...38 Kuva 8. Olettamusten tarkistaminen...46 Kuva 8. Tehtävien ositus...50 Kuva 9. Budjetin kustannuspaikkajako...58 Kuva 10. Ongelmasta rahoitushakemukseen...63 Kuva 11. Suunnittelun ja raportoinnin kytkeytyminen toisiinsa...93 Taulukko- ja työpohjaluettelo: Taulu 1. Esimerkkihankkeen tiivistelmä...19 Taulu 2. PCM-suunnitteluprosessi...21 Työpohja 1: SWOT- eli nelikenttäanalyysi...24 Työpohja 2: Hankkeen taustaselvitykset...25 Työpohja 3: Intressi- ja sidosryhmien määrittäminen...27 Taulu 5. Esimerkkihankkeen edunsaajat...29 Taulu 6. Esimerkkihankkeen ongelma-analyysi...31 Taulu 7. Esimerkkihankkeen tavoitteet ja tulokset...33 Taulu 8. Esimerkkihankkeen toteuttamisstrategia...36 Työpohja 4. Hankkeen suunnittelumatriisi...37 Taulu 10. Esimerkkihankkeen interventiologiikka...39 Työpohja 5. Mittareiden määrittäminen...40 Taulu 12. Indikaattorit ja niiden todentaminen...42 Taulu 13. Esimerkkihankkeen mittarit...42 Työpohja 6: Hankkeen riskien ja olosuhdetekijöiden arvioiminen...44 Taulu 15. Esimerkkihankkeen olettamukset ja riskit...45 Taulu 16. Kysymykset olettamuksiin ja riskeihin...45 Taulu 17. Suunnittelumatriisin tarkistaminen...48 Työpohja 7: Hankkeen toimenpiteiden, resurssien ja panosten määrittely...51 Työpohja 8: Hankkeen työsuunnitelma ja aikataulutus...51 Taulu 20. Esimerkkihankkeen työnositus...53 Taulu 21. Esimerkkihankkeen suunnittelumatriisi...53 Taulu 22. Esimerkkihankkeen resursointi...56 Taulu 23. Esimerkkihankkeen budjetti...61 Taulu 24. Hankkeen arvioinnin perusteet...71 Taulu 25. Tacis CBC pisteytystaulukko...74 Taulu 26. Johtamistehtävät projektissa...81 Taulu 27. Esimerkkihankkeen johtamistehtävät...83 Taulu 28. Esimerkkihankkeen henkilöresurssit...84 Taulu 29. Esimerkkihankkeen toimintaraportti...98 Taulu 30. Esimerkkihankkeen talousraportti...virhe. Kirjanmerkkiä ei ole määritetty. Taulu 31. Toteuttamisen seurannan vaiheet...100 Taulu 32. Esimerkkihankkeen seuranta ja arviointi...115 7

8

OSA I JOHDANTO AIHEESEEN 1. Projektisykli eli Project Cycle Management Projektitoiminnan taustaksi kannattaa lukea seuraava satu. Se kuvaa esimerkkejä elävästä elämästä ja suhtautumisesta eri mahdollisuuksiin. This is a story of three little pigs who built three little houses for protection from the BIG BAD WOLF. The first pig worked without a plan, building the simplest and easiest structure possible with whatever materials happened to be laying around, mostly straw and sticks. When the BIG WOLF appeared, he had scarcely to huff and puff to blow the house down, whereupon the first pig ran for the shelter and protection to the second pig s house. The second pig s house was prefabricated in a most rigorous fashion with highly reliable materials. Architects and engineers had applied the latest techniques and most valid methods to the design and construction of these standardized prefabricated models. The second pig had a high degree confidence that his house could withstand any attack. The BIG BAD WOLF followed the first pig to the house of the second pig and commanded Come Out! Come Out! Or by the hair on my chinny-chin-chin, I ll huff and I ll puff and I ll blow your house down. The second big laughed a scornful reply: Huff and puff all you want. You ll find no weaknesses in this house, for it was designed by experts using the latest and best scientific methods guaranteed not to fall apart under the most strenuous huffing and puffing. So the BIG BAD WOLF huffed and puffed and he huffed and puffed some more, but the structure was solid and gave not an inch. In catching his breath for a final huffing an puffing, the BIG BAD WOLF noticed that the house, although strong and well built, was simply sitting on top of the ground. It had been purchased and set down on the local site with no attention to establishing a firm connecting foundation that would anchor the house in its setting. Different settings require very different site preparation with appropriately matched foundations, but the prefabricated kit came with no instructions about how to prepare a local foundation. Understanding all this in an instant, the sly wolf ceased his huffing and puffing. Instead, he confidently reached down, got a strong hold on the underside of the house, lifted, and tipped it over. The second pig was shocked to find himself uncovered and vulnerable. He would have been easy prey for the BIG BAD WOLF had not the first pig, being more wary and therefore more alert, dashed out from under the house, pulling his flabbergasted brother with him. Together they sprinted to the house of the third pig, crying wee wee wee all the way there. The house of the third pig was the source some controversy in the local pig community. Unlike any other house, it was constructed of a hodgepodge of local materials and a few things borrowed from elsewhere. It incorporated some of the ideas seen in the prefabricated houses designed by expert, but those ideas had been altered to fit local conditions and the special interests and needs of the third pig. The house was built on a strong foundation, well anchored in its settings and carefully adapted to the specific 9

conditions of the spot on which the house was built. Although the house was sometimes the object of ridicule because it was unique and different, it was also the object of envy and praise, for it was evident to all that it fit quite beautifully and remarkably in that precise location. The BIG BAD WOLF approached the house of the third pig confidently. He huffed and puffed his best huffs and puffs. The house gave a little under these strenuous forces, but it did not break. Flexibility was part of its design, so it could sway and give under adverse and changed conditions without breaking and falling apart. Being firmly anchored in a solid foundation, it would not tip over. The BIG BAD WOLF soon knew he would have no pork chops for dinner that night. Following the defeat of the BIG BAD WOLF, the third found his two brother pigs suddenly very interested in how to build houses uniquely adapted to and firmly grounded in a specific location with a structure able to with a structure able to withstand the onslaughts of the most persistent blowhards. They opened a consulting firm to help other pigs. The firm was called Wee wee wee, all the way home. (Halcom`s Evaluation Fairy Tails ). Edellä esitetyn tarinan tarkoituksena on kuvata sitä, mikä merkitys on suunnittelulla ja toimintaympäristössä olevien eri tekijöiden huomioimisella projektitoiminnan suunnittelussa. Viimeisten vuosien aikana projekteista ja projektimaisesta toimintamallista on tullut yhä tärkeämpi osa julkisten organisaatioiden toimintastrategiaa. Erityisesti projektien avulla toimimisesta on tullut tärkeä tekijä yritysten ja julkishallinnon verkostoituessa niin kotikuin ulkomaille. Kotimaisen ja kansainvälisen projektitoiminnan lisääntyessä myös osaamisen tarve toimintaympäristön hallinnoinnista kasvaa. On pystyttävä luomaan yhteisiä käytäntöjä projektitoiminnan tehokkuuden ja tuloksellisuuden takaamiseksi. Tällä pyritään tukemaan toiminnan kestävyyttä ja pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamista. Projektin kaltaisella työskentelyllä on pitkät perinteet, joka on kokenut niin hyviä kuin myös huonoja aikoja. Nykyään projektitoiminta ja ns. projektoituminen kokee uutta tulemistaan kaikissa organisaatioissa. Se korostuu erityisesti julkishallinnon puolella, missä toiminnan tuloksellisuus on tullut mukaan jokapäiväiseen toimintaan. Voidaan jopa sanoa, että monissa tapauksissa organisaation menestys on kiinni kyvystä suunnitella ja osallistua onnistuneisiin hankkeisiin ja siten vastata tulevaisuuden haasteisiin. Tämä käsikirja on tarkoitettu työvälineeksi suunniteltaessa projekteja erityisesti Euroopan Unionin rahoittamiin kehittämisohjelmiin. Projektitoiminta on toiminnan muotona tullut uudestaan yhdeksi tärkeimmistä kehittämisen työvälineistä niin alueellisella kuin yksittäisten organisaatioidenkin tasolla. EU:n taholta on haettu yhteisiä kriteerejä ja malleja tällä toiminnalle. Tämä käsikirja selvittää yleisesti käytettyä projektijohtamisen ja -suunnittelun työskentelymallia, jota käytetään laajalti ja jopa vaaditaan EU:n rahoittamissa hankkeissa. Projektien rahoituksen hankkiminen ja toteuttamisen johtaminen esitetään sellaisina kuin ne toimivat EU:n hankkeissa. All is change, nothing is permanent. Heracleitus (513 ekr.) 10

Tästä määritelmästä on tullut meidän aikamme kuuluisimpien johtamisesta kirjoittavien kirjailijoiden motto. Esimerkiksi Peter Ducker ja Michael Porter sanovat, että meidän on jatkuvasti oltava valmiita vastaanottamaan muutoksia, mukauduttava elämään niiden mukaan ja johtamaan niitä. Mielenkiintoista tässä on se, että määritelmä on 2500 vuotta vanha ja yhä vielä paikkansa pitävä. Projektitoimintaa tarkemmin määrittäessämme voimme sanoa, että projekti: käsittelee uutta tai tuntematonta tehtävää koskee tutun tehtävän suorittamista uudessa ympäristössä koskee kehittämistä johtaa muutoksiin ihmisten jokapäiväisessä työssä tai elinolosuhteissa vaatii oikeat ihmiset oikeaan aikaan oikeassa paikassa sisältää tiukan aikataulun Projekti -sana itsessään tuntuu olevan käsite, joka muuttuu ajan mukana. Tietyt tekijät ovat kuitenkin aina samat eli projektilla on aina etukäteen määrätty aloitus- ja päättymispäivämäärä, tietyt resurssit ja organisaatio, jotka yhdessä pyrkivät asetettuun tavoitetilaan. Yhä useammin projektitoiminta nähdään keinona muutoksen läpiviemiseen ja projektijohtaminen tapana johtaa sitä. Puhuttaessa muutoksesta ja projektitoiminnasta on meidän otettava esille kaksi eri tasoa. Ensinnäkin on olemassa organisaatiossa tai sen toimintaympäristössä tapahtuvat sisäiset muutokset, joiden läpiviemiseksi käytetään projektia. Organisaation tai toimintaympäristön eri tasoilla ja yhteisöissä toimivia ihmisiä kootaan yhteen miettimään ja hakemaan ratkaisuja esillä olevaan ongelmaan. Toiseksi on olemassa organisaatiossa tai sen toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia, jotka pakottavat organisaation tai sen toimintaympäristössä toimivia yhteisöjä hakemaan muutokseen rahoitusta projektitoiminnan kautta. Tällaisessa tilanteessa ollaan tietyllä tavalla viemässä läpi kahta muutosta. Ensinnäkin sisäistä muutosta toimintakulttuurissa ja toiseksi joudutaan. hakemaan rahoitusta toimintaan, joka on perinteisesti ollut osa budjettirahoitusta (Esim. oppilaitosten kansainvälistyminen). Yhä useammat organisaatiot ovat osittain riippuvaisia ns. projekti- tai hankerahasta toimintansa ylläpitämiseksi. Tämä on asettanut henkilöstön uuteen tilanteeseen ja miettimään: Miten toimintaa voidaan kehittää, jotta organisaatio pystyy täyttämään yhteiskunnan sille asettamat vaatimukset? Saadaksemme ihmiset hyväksymään muutos, on heidät otettava mukaan muutoksen kehittämiseen ja suunnitteluun. Emme voi estää muutosta, mutta ehkä voimme jonkin verran vaikuttaa sen suuntaan ja vauhtiin. Muutokseen mukaan lähteminen ja käytännön toteutuksessa paras työkalu on projektitoiminta ja sen edelleen kehittäminen. Yleisesti ajatellaan, että hyväksymällä projektijohtaminen instrumentiksi muutoksen ohjaamiseksi, voidaan luoda joustava ja haasteisiin vastaava työyhteisö. Tämän avulla organisaatio kykenee kilpailemaan muuttuvassa ja monimutkaisessa toimintaympäristössä. Vuosikymmenien ajan projektitoiminta on kehittynyt yhä enemmän vuorovaikutukseksi, jossa pitäisi ottaa huomioon ympäröivän yhteisön mielipiteet. Toisaalta ympäristö myös haluaa ottaa osaa ja sanoa oman näkemyksensä. Puhutaan kehityksestä ja sen eteenpäin viemisestä niin teollisuusvaltioissa kuin kehitysmaissa. Periaatteessa projektitoiminnalle on perinteiseen ajatteluun verrattuna tullut täysin uusi sisältö. Joskus näkee puhuttavan projektin vaikutuksista tai intervention vaikutuksista toimintaympäristöön. 11

Sana interventio kuvaa hyvin sitä, mitä projektilla nykyään haetaan. Tapahtui toiminta sitten kotimaassa tai ulkomailla, niin projekti aiheuttaa intervention siinä ympäristössä, jossa se toimii. Mikä on se oikeutus, jolla se voi sen tehdä. Onko toimintaympäristössä olevia kuunneltu, onko toiminnan vaikutuksia mietitty pitkällä aikajänteellä? Periaatteessa voidaan sanoa, että projekti on hyvin pitkälle interventiota tai keino viedä interventio läpi. Tässä käsikirjassa käydään läpi yksi laajassa käytössä oleva tapa ajatella hanketoimintaa. Puhumme ns. PCM-menetelmästä, jota käytetään mm. EU:n rahoittamassa hanketoiminnassa. Lyhenne tulee sanoista Project Cycle Management, joka vapaana suomennoksena tarkoittaa hankesyklin johtamista tai hallintaa. 1.1. PCM eli projektisyklin johtaminen Kansainvälistä projektitoimintaa rahoittavat organisaatiot ryhtyivät ensimmäisenä yksinkertaistamaan ja standardisoimaan omaa toimintaansa. Suurin syy tähän oli se tosiasia, että pahimmillaan vain 30 % hankkeista tuotti odotetun tuloksen ja nekin usein paperilla. Tämä ongelma oli havaittu riippumatta siitä, onko organisaatio yksityinen, julkinen, kansallinen tai kansainvälinen. Yleisimmäksi syyksi on katsottu se, että projektien johtamista ja toimintatapoja on pyritty standardisoimaan, jotta toiminta olisi tehokasta. Sinänsä ihan oikea ajattelutapa, mutta virheenä tässä on ollut se, että standardisointi on tapahtunut väärässä paikassa. Kehittämisprojektit on pyritty mahduttamaan tiettyihin raameihin, jotka eivät anna toiminnalle minkäänlaista joustovaraa: on keskitytty tuloksiin ja toimenpiteisiin, eikä minkäänlaista muutosmahdollisuutta ole ollut olemassa. Toisaalta projektien suunnittelun ovat tehneet sellaiset ihmiset, joilla ei välttämättä ole mitään käytännön tietoa hankkeen toimintaympäristöstä. Ei voida kuvitella, että kehittämisprojektit etenevät yhtä suoraviivaisesti kuin vaikkapa sillanrakennus, joka sekin voi viivästyä liian optimisten arvioiden takia. Toisaalta projektitoiminta vaatii kaltaisensa organisaation ympärille eli projekteja voidaan toteuttaa järjestelmällisesti organisaatiossa, jonka toiminta organisaatiorakenteeltaan on luonteeltaan projektoitunutta. Nykyään puhutaan osallistavista ja laadullisista projekteista. Nämä termit kulkevat käsi kädessä kokonaisvaltaisen projektisyklin johtamisen kanssa. Viimeisen kahden vuosikymmenen aikana on kehittynyt projektimenetelmä ja ajattelu, jolla pyritään riskien hallintaan ja institutionaaliseen kehittymiseen tehostamalla oikeanlaista suunnittelutyötä ja rakentamalla kokonaisuuksia. Uudet vaatimukset yleisen kehityksen käsitteessä, tuotantoajatuksen muuttuessa ja raskaasti opittujen virheiden kautta ovat aiheuttaneet vaatimuksia projektisykliajatuksen uudelleen muokkaamiseen. Tämän päivän projektiajattelun lähtökohtana on ennen kaikkea projektitoiminnan pysyvyyden aikaansaaminen. Toiminnalle on saatava aikaan jatkuvuutta, joka on luotava organisaation, instituution tai yrityksen toiminnan tavoitteiden mukaiseksi. Myös Euroopan Unioni on lähtenyt systemaattisesti luomaan yhteisiä malleja rahoittamalleen projektitoiminnalle. Yhä useammat komission yksiköt vaativat PCM-mallin noudattamista projektien läpiviemisessä. Tällä tavalla pyritään toiminnan läpinäkyvyyteen ja toisaalta halutaan vähentää epäonnistuneiden projektien määrää. Samalla projek- 12

titoiminnassa mukana olevat organisaatiot luovat omaa sisäistä projektien johtamisjärjestelmää toiminnan sujuvuuden lisäämiseksi. Seuraava kuva on Euroopan Komission käyttämä näkemys PCM:stä, joka nimensä mukaisesti on kuvattu syklimäisenä prosessina. Tämän oppaan rakenne noudattaa kuvassa esitettyjä vaiheita. Ohjelman perustaminen Arviointi Identifiointi Projektisykli Toteutus Muotoilu ja arviointi Rahoitus Kuva 1. PCM PCM:n perusajatus on, että jokaisella ohjelmalla tai hankkeella on selvät etenemisvaiheet, joiden kautta hankkeen on kuljettava. Nämä ovat perinteisesti ajateltuna: - ohjelman perustaminen (programming): rahoitusohjelmalle luodaan puitteet, jotka määrittelevät ohjelmakauden aikana rahoitettaville projekteille alueelliset, teemalliset ja toiminnalliset rajaukset. Ohjelman perustaminen pohjautuu laajoihin taustaselvityksiin ja neuvotteluihin kohdealueiden viranomaisten kanssa ohjelman painotuksista tai siihen soveltuvista hankkeista. Ohjelma on sarja hankkeita, jotka yhdessä toteuttavat samaa kehittämistavoitetta. Se on samalla hankevalmistelun viitekehys, joka määrittelee ehdot, joiden mukaan hankkeiden tulee muodostua. Ohjelma voi olla sektorikohtainen, maakohtainen tai jopa useamman maan yhteinen. - identifiointi (identification): jolloin suoritetaan tarvittavia esiselvityksiä ohjelman tai hankeidean tarkoituksenmukaisuuden tarkentamiseksi. Ohjelmatasolla selvitysten tehtävänä on tuottaa tietoa mahdollisten hankeideoiden löytämiseksi. Identifiointivaiheen aikana painopiste on soveltuvien projekti-ideoiden analysoinnissa. Se sisältää hyödynsaajien ja mahdollisten kohderyhmien analysoinnin, tilanne- ja ongelmaanalyysin ja näiden ongelmien ratkaisuvaihtoehtojen määrittelyn. - hankkeen muotoilu (appraisal): projektihakemuksen tai tarjouksen tekeminen ja jättäminen rahoittajalle arvioitavaksi. Rahoittaja käynnistää kaikki tarvittavat valmistelutehtävät ja johtaa niiden teknisiä, sopimuksellisia ja rahoituksellisia valmiste- 13

luja. Hyödylliset projekti-ideat kehitetään projektisuunnitelmiksi. Erityinen painotus on esitetyn intervention toteutettavuudella ja kestävyydellä sekä laadulla. - rahoitus ja sitoutuminen (financing and commitment): rahoittaja lupautuu rahoittamaan hankkeen, joka sille on esitetty. Rahoittajan ja toteuttajan välillä tehdään sopimus hankkeen toteutuksesta suunnitelman mukaisesti. - toteutus (implementation): kun projekti on suunniteltu ja rahoitus varmistettu, voi toteuttaminen alkaa. Sovitut resurssit käytetään projektin tarkoituksen saavuttamiseen ja yleistavoitteen edistämiseen. Tämä yleensä merkitsee selvityksiä, teknistä tukea, töitä palveluksia ja erilaisia toimituksia. Projektin edistymistä seurataan muuttuviin olosuhteisiin sopeutumiseksi. Hanketta seurataan toteutuksen aikana ja tarvittavat muutosehdotukset tehdään tarpeen vaatiessa, jotta suunnitelmassa esitetyt tavoitteet voidaan saavuttaa. - arviointi (evaluation): ohjelman kokonaisvaltainen arviointi yksittäisten hankkeiden kautta. Arviointi tuottaa informaatiota ohjelman kehittämiseksi toteuttamisen aikana tai tulevien ohjelmien ja hankeideoiden kehittämiseksi. Hanketasolla arviointi merkitsee sen projektisuunnitelman toteutumisen ja hankkeen toteuttamisen onnistumisen selvittämistä. Kutakin muutoksen aikaansaamiseen liittyvää työvaihetta varten on PCM-mallissa omat työkalunsa, jotka oikein käytettynä edesauttavat hankkeen läpiviemistä. Prosessissa käytetyt työkalut ovat toisiaan täydentäviä ja kukin vaihe on seuraavaa vaihetta tukeva ja eteenpäin vievä. Tämä ajattelu kuvaa hyvin ideologiaa PCM:n takana eli menetelmä itsessään ei takaa hankkeen onnistunutta läpiviemistä, vaan kutakin hankkeen vaihetta varten on olemassa omat menetelmät eli työkalut, joita oikein käyttämällä voidaan päästä onnistuneeseen lopputulokseen. Toisin sanoen on tiedettävä kuinka ja milloin kutakin työkalua käytetään. Näihin työkaluihin kuuluvat mm. projektisyklin malli sidosryhmäanalyysi ongelma-analyysi tavoiteanalyysi loogisen viitekehyksen suunnittelumalli (suunnittelumatriisi) laatukriteerit aktiviteetti- ja voimavarasuunnitelmat hankkeen talousanalyysit avainasiakirjojen vakiomuotoiset, selkeät rakenteet Näiden työkalujen käytöstä käytetään joskus nimitystä integroitu lähestymistapa projektihallinnan käsitteenä. Operationaalisemmalla tasolla PCM pyrkii hanketoiminnan parantamiseen tarjoamalla perusteellisia soveltuvuusselvityksiä, toiminnan seurantaa ja evaluointia sekä hyvin informoitua päätöksentekoa hankkeen valmistelu- ja toteuttamisvaiheissa. Se painottaa eri intressi- ja sidosryhmien osallistumista koko projektisyklin ajan. PCM:n keskeiset periaatteet ovat: 1. Suunnittelumatriisin käyttö ongelmien analysoinnissa ja soveltuvan ratkaisun työstämisessä 14

2. Tiukasti ohjattu avainasiakirjojen käyttö kaikissa vaiheissa jäsentyneen ja informoidun päätöksenteon varmistamiseksi 3. Mahdollisimman tehokas sidosryhmien vuorovaikutus ja mukanaolo 4. Selkeä projektin tarkoituksen kohdistaminen kestävien etujen aikaansaamiseksi suunnitellulle kohderyhmälle 5. Keskeisten laatutekijöiden omaksuminen hankesuunnittelussa ja -johtamisessa PCM:n tavoitteena on parantaa ohjelmia ja niihin liittyvää hanketoimintaa ottaen paremmin huomioon seuraavat näkökohdat hankkeiden suunnittelussa ja toteuttamisessa: 1. Selkeät ja realistiset tavoitteet hankkeille ja ohjelmille selkeä yhteys tavoitteiden ja niiden saavuttamisessa tarvittavien keinojen välillä projektin tarkoituksen selkeä ja realistinen määrittely, jonka tulee aina osoittaa kestävät hyödyt kohderyhmälle riskit ja olettamukset: keskeiset ulkoiset tekijät, jotka voivat merkittävästi vaikuttaa hankkeen menestymiseen 2. Laatutekijät hankkeiden tuomien hyötyjen vahvistamiseksi pidemmällä aikavälillä rationaalinen politiikkakehys, erityisesti sektoripolitiikoissa, jonka vastaanottajavaltio on hyväksynyt tarve valita soveltuvat teknologiset ratkaisut käyttäen esimerkiksi paikallisesti uudistuvia voimavaroja sosio-kulttuuristen arvojen kunnioittaminen hankkeita hallinnoivien toimijoiden hallinnollinen toimintakyky hankerahoituksen realistisuus ja hyötyjen kestävyys ympäristönäkökohtien huomioiminen sukupuolten välisten erojen huomioiminen 3. Yhteensopivuus ja myötävaikuttaminen EU:n poliittisiin perustavoitteisiin ohjelmilla ja hankkeilla PCM on läheisessä yhteydessä ulkoisen tuen toimiin EU:ssa, joissa köyhyyden vähentäminen on keskeinen tavoite Maastrichtin sopimuksen strategiset kehittämisalueet ovat o kestävä kehitys o integroituminen maailmantalouteen o köyhyyden vastainen taistelu o demokratia, ihmisoikeudet, oikeusvaltioperiaate ja tarvittaessa rauhanturvaaminen PCM pyrkii ottamaan nämä näkökohdat huomioon heti projektisyklin alusta saakka varmistaen ohjelmien ja hankkeiden yhdensuuntaisuuden ja myötävaikuttamisen näiden tavoitteiden toteutumiseen. Project Cycle Management on Ongelmalähtöinen: suunnittelun lähtökohtana on kehityksen esteenä olevien ongelmien ja niiden syiden analysointi, poistetaan ongelmien syitä. Tavoitteellinen: hanke ohjautuu selkeästi ja realistisesti määriteltyjen tavoitteiden ja mittareiden mukaan. Osallistava: kaikki tärkeät hankkeen toteuttamiseen osallistuvat tai vaikutuksen kohteena olevat ovat osallisia hankkeen alusta loppuun saakka. 15

1.2. Logical Framework Approach (LFA) osana PCM:n johtamista Projektiyhteistyö ja partneriohjelmat sisältävät usein monimutkaisia prosesseja, jotka vaativat monen osapuolen aktiivista tukea. PCM edustaa päätöksenteko- ja toteuttamisprosessia. Menetelmä, jota sovelletaan suunnitteluun, johtamiseen ja evaluointiin on Logical Framework Approach (LFA). PCM auttaa varmistamaan, että sidosryhmät tukevat päätöksiä ja että päätökset perustuvat oikeaan ja riittävään informaatioon. Seuraavassa kuvassa esitetään mikä yhteys näillä kahdella käsitteellä on toisiinsa: Project Cycle Management: Määrittelee projektisyklin eri vaiheet Tarkasti määritelty johtamistoiminta ja päätöksentekomuodot Logical Framework Approach Menetelmä ohjelmien ja hankkeiden suunnitteluun, johtamiseen ja evaluointiin Sisältää menetelmiä, joilla edistetään sitoutumista, avoimuutta ja ohjataan toiminnan tavoitteellisuutta Organisaation määrittelemä päätöksenteko- ja toteuttamisprosessi Project Cycle Management Projektihallinnon menetelmät ja työkalut Logical Framework Approach (Euroopan unionin komissio: Project Cycle Management Handbook) Kuva 2. projektisyklin ja suunnittelumatriisin yhteys Keskeisin työkalu, jota käytetään PCM:ssä projektisuunnittelun ja -johtamisen välineenä on Logical Framework Approach (LFA ), jota suomeksi voidaan nimittää tavoiteorientoituneeksi projektisuunnitteluksi. LFA on tekniikka, jolla identifioidaan ja analysoidaan annettua tilannetta ja määritellään tavoitteet ja toimenpiteet, jotka tulisi toteuttaa annetun tilanteen parantamiseksi eli yleensä ongelman poistamiseksi. Ohjelman tai hankkeen valmistelun jälkeen LFA on menetelmä myös toteuttamisen seurannassa ja arvioinnissa. Se tarjoaa pohjan toimenpiteiden suunnittelulle ja toteutukselle, seurantajärjestelmän kehittämiselle ja viitekehyksen arvioinnille. LFA periaatteena on huomioida intressi- ja sidosryhmien tarpeet ja esittää niiden kautta systemaattisesti intervention tavoitteet ja olosuhdetekijät. Toiminnan syyseurauslogiikka varmistaa hankkeen eri elementtien keskinäisen yhteensopivuuden ja sisäisen tehokkuuden. LFA on kokonaisvaltainen ratkaisumalli, jonka elementtejä käytetään läpi koko projektisyklin. LFA antaa perusteet tarkoituksenmukaisen, toteutuskel- 16

poisen ja kestävän toiminnan aikaansaamiselle. Tarkoitushan on saada aikaan muutosta tai uutta toimintaa, joka jäisi voimaan myös hankkeen jälkeen. 17

OSA II HANKESUUNNITELMA 2. Hankesuunnittelu osana hankesykliä Ohjelman perustaminen Arviointi Identifiointi Projektisykli Toteutus Muotoilu ja arviointi Rahoitus Projektisyklin mukaisesti tämän luvun painopiste on identifiointiin ja muotoiluun liittyvissä vaiheissa. Luvussa käsitellään yksityiskohtaisesti PCM -menetelmän mukaisen projektisuunnittelun vaiheet, esitetään ja kuvataan suunnittelumenetelmiä ja niissä käytettyjä apuvälineitä. Näin syntyvä suunnitteluaineisto kootaan erityiseksi hankekansioksi, joka kuuluu hanketoiminnan perusvälineisiin. Projektin toteuttamisvaiheessa syntyy oma aineistonsa ja projektin loppuraportti päättää aikanaan kansion kokoamisen. Varsinaisen projektisuunnitelman rakenne määräytyy aina kulloisenkin ohjelman ja rahoittajatahon asettamista vaatimuksista. Se ei kuitenkaan muuta suunnittelumenetelmää. Tässä luvussa kuvataan hankesuunnitelman laatimista EU:n komission ohjeistuksen mukaisesti. Työn sisältöä kuvaavina esimerkkeinä käytetään Rovaniemen koulutuskuntayhtymän TACIS/ CBC-projektia: Development of the Regional Authorities Network of Partnership (RNP), joka toteutettiin vuosina 2001-2003 Murmanskin alueella ja projektista kertynyttä aineistoa. Esimerkkihankkeen tiivistelmä on seuraava: The aim of the project: To establish a regional authorities network of partnership (RNP) in order to promote the local economic development in the Murmansk region and to develop cooperation between local administrations and the administration of the Murmansk region. The target group: The administrations of the towns and municipalities in the Murmansk region, Murmansk region administration 18

Through the network local business in the region, Refer to Annex VI: Structure of the RNP. The main activities: Establishing the network: Analysing the situation in the local economy; Developing an RNP-strategy; Disseminating the results. Taulu 1. Esimerkkihankkeen tiivistelmä 2.1. Ohjelmoinnista hankkeen muotoiluun Yleisen tukiohjelman valmistumisen jälkeen edetään EU:n tukitoiminnassa hankkeiden määrittelyyn, identifiointiin. Se voi olla suurissa projekteissa projekti-ideoiden etsimistä ja tarkempaa selvittämistä. Pienempiä hankkeita koskevissa ohjelmissa hakijoiden tulee itse esittää ohjelmien ja niihin liittyvän tarjousmenettelyn perusteella oma projektisuunnitelmansa rahoitusta varten. Suurten projektien ohjelmissa identifiointivaiheen aikana, ottaen huomioon maastrategian kehykset, painopiste on soveltuvien projekti-ideoiden analysoinnissa. Se sisältää hyödynsaajien ja mahdollisten kohderyhmien analysoinnin (keitä he ovat: naisia ja miehiä eri sosio-ekonomisista ryhmistä; heidän mahdollisuuksiensa arviointi, jne.) tilanneanalyysin ja ongelma-analyysin ja näiden ongelmien ratkaisuvaihtoehtojen määrittelyn. Alakohtaisia, temaattisia ja erilaisia esiselvityksiä ja konsultaatioita käytetään eri ideoiden määrittelyssä, valinnassa ja arvioinnissa ja sen selvittämisessä tarvitaanko mahdollisia lisäselvityksiä toimintojen tai projektien muotoilemista varten. Lopputuloksena on päätös siitä, pitäisikö alustavaa hankevarausta vielä selvittää tarkemmin. Kokonaisvastuu identifioinnissa on EU:n komission tukitoiminnan ohjauksesta vastaavalla organisaatiolla EuropeAidilla, joka käynnistää tarvittavat selvitysmatkat, selvitykset ja asiaan liittyvät muut valmistelut (mukaan lukien neuvottelut muiden lahjoittajien kanssa mahdollisesta yhteisrahoituksesta) määritelläkseen rahoitettavat aktiviteetit (projektit, ohjelmat, toimialakohtaisen tuen, jne.). Identifioinnin perusteella edetään seuraavien vaihtoehtojen mukaan: Mahdollinen esiselvitys, joka analysoi annetun tilanteen, esittää eri vaihtoehdot tilanteen hallitsemiseksi ja osoittaa ne asiat, joita on tutkittava lisää hankesuunnitteluvaiheessa ideoiden kannattavuuden varmistamiseksi. Projektin identifiointilomake, projektisuunnitelma (A Project Identification Sheet), joka perustuu mahdollisuuksien mukaan esiselvitykseen ja tutkii esitetyn projektin/ohjelman ja maastrategian (CSP/NIP) tavoitteiden välisen yhteyden, osoittaa soveltuvan kokemuksen huomioonottamisen ja määrittelee hankkeen vaiheet. EU:n ja partnerimaan päätös, jolla hanke hylätään esitettyjen vaihtoehtojen ja priorisoinnin perusteella. Lisäksi esiselvityksen tulisi tarjota ensimmäinen luonnos toteuttamissuunnitelmaksi (Implementation Schedule). Tämän suunnitelman tulisi kuvata jatkovalmistelun ja toteuttamisen päätoimintojen ajoitus. Siihen liittyy projektisuunnitelma ja ne yhdessä antavat perustan komissiolle hakumenettelyä ja toteuttamista varten. 19

Yksittäisen projektin tasolla, identifiointi liittyy seuraaviin päätehtäviin: 1. Konsultaatioiden järjestäminen muiden lahjoittajien kanssa koko vaiheen ajan. 2. Tarjousehtojen (Terms Of Reference) määritteleminen esiselvitykselle. 3. Tarjousasiakirjojen luonnosteleminen esiselvitykselle ja pääsopijan (contractor) valinnalle voimassa olevien toimintamallien mukaan. 4. Pääsopijan ja mukana olevien osapuolten informointi ja esiselvitysmatkojen analysointi. 5. Tulosten laadun varmistaminen ja palaute osapuolille mukaan lukien projektiideoiden arviointi ja päätös siitä onko perusteltua jatkaa hanketta. Jos jatketaan, toteuttavuusselvityksen sisällön määrittely ja tarjousehtojen muodostaminen. 6. Projektitietolomakkeen kirjoittaminen ja asettaminen prioriteettilistalle. Idean arviointi/hankkeen muotoilu Hankkeen muotoiluvaiheessa EuropeAid käynnistää kaikki tarvittavat valmistelutehtävät ja johtaa niiden teknisiä, sopimuksellisia ja rahoituksellisia valmisteluja. Hyödylliset projekti-ideat kehitetään projektisuunnitelmiksi. Erityinen painotus on esitetyn intervention toteutettavuudella ja kestävyydellä sekä laadulla. Edunsaajat ja muut sidosryhmät ottavat osaa projekti-idean tarkentamiseen, joka sitten arvioidaan toteutettavuutensa (onko se mahdollista toteuttaa) ja kestävyytensä (onko sillä mahdollisuus luoda pitkän aikavälin hyötyjä) suhteen. Samalla tarkistetaan, että yleiset näkökohdat ja politiikat huomioidaan asianmukaisesti projektisuunnittelussa ja tavoitteissa. Valmistelussa tuotetaan yksityiskohtainen Logical Framework indikaattoreineen, toteuttamis-, aktiviteettija resurssisuunnitelmat. Näiden arviointien perusteella tehdään päätös muodollisen rahoituspäätöksen tekemisestä tai tekemättä jättämisestä ja haetaan projektille rahoitus. Hankkeen muotoiluvaiheen odotetut tulokset Toteutettavuusselvitys hankkeesta, joka on esiselvitysvaiheessa määritelty, sen hyödyllisyyden, toteutettavuuden ja kestävyyden määrittely ja yksityiskohtainen tekninen, taloudellinen, rahoituksellinen, institutionaalinen ja hallinnollinen, ympäristönäkökohtien ja sosiokulttuuristen sekä operatiivisten näkökohtien suunnittelu. Tarkoituksena on tuottaa hallituksen ja Euroopan komission päättäjille riittävä informaatio esitetyn projektin hyväksymistä, muuttamista tai hylkäämistä ja rahoitusta koskevaa päätöstä varten. EU:n ja partnerivaltion päätös valmistella rahoitusesitys hylätä projekti tehdä mahdollisia lisäselvityksiä Yksittäisen hankkeen kannalta tämä arviointivaihe sisältää tavallisesti vastaavat tehtävät kuin identifiointivaiheessa. Tarjousehdot (ToR) toteutettavuusselvitykselle perustuvat päätökselle siitä mikä vaihtoehto tutkitaan perusteellisesti, esiselvitysraporttiin ottaen siinä esitetyt ehdotukset huomioon, vastaavien projektien evaluoinnista saatuihin kokemuksiin. Vastaavasti projektisuunnitelma arvioidaan ja sitä kehitetään ja tehdään päätös siitä jatketaanko rahoitusesityksen valmistelua. Arviointiin liittyy yleensä selvitysmatka, jossa varmistetaan hankkeen tarkoituksenmukaisuus, arvioidaan sen tuloksellisuus ja kestävyys sekä viimeistellään toteuttamiseen liittyviä suunnitelmia. Matkaan sisällytetään suunnitteluworkshop yhdessä sidosryhmien kanssa hankkeeseen sitoutumisen varmistamiseksi. 20