Kaavoitus ja metsätalous Ympäristöoikeuden näkökulma Kuopio 15.4.2015 Kimmo Huttunen Itä-Suomen yliopisto
Taajama-alueiden kaavoitus aiheuttaa päänvaivaa niin metsänomistajille, metsäalan toimijoille kuin kunnillekin (Metsälehti)
Esityksen lähtökohdat VOIKO tai TULEEKO metsien käyttöä ohjata kaavoituksella erilaisia käsityksiä Esityksen tavoitteet Jäsentää kaavoituksen funktiot erityisesti metsien käytön ohjauksen kannalta Selvittää, mikä on kaavoituksen normatiivinen perusta metsien käytön ohjaukselle Arvioida kaavoitukseen liittyviä ongelmia
Alueiden käytön suunnittelun tavoitteet MRL:n voimaantulo kaavoituksesta myös ympäristöpolitiikan väline Tulevaisuudessa vielä enemmän? MRL: yleiset tavoitteet Hyvä elinympäristö, osallistumismahdollisuudet, asiantuntemuksen monipuolisuus Alueiden käytön suunnittelussa tavoitteena mm. luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilyminen ympäristönsuojelu ja ympäristöhaittojen ehkäiseminen luonnonvarojen säästeliäs käyttö Konkretisoituvat kaavojen sisältövaatimuksissa
Yleiskaavoituksen tarkoitus Yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen (MRL 35.1 ) Voidaan laatia ohjaamaan myös suoraan maankäyttöä ja rakentamista määrätyllä alueella Sääntely kohdistuu erityisesti kaavoitusprosessiin Kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla Mitkä tekijät laukaisevat laatimistarpeen?
Yleiskaavojen vähimmäistason määrittyminen Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Maakuntakaava Yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset Yleiskaavan kohtuullisuus maanomistajalle
Yleiskaavan sisältövaatimukset Sisältövaatimukset ovat kaavan vähimmäisvaatimuksia Kunnan mahdollista laatia kaava kunnianhimoisemmin ja eri asioita painottaen Huom! Kaava voi olla myös typerä (vrt. kaavoja koskevat valitukset) Sisältövaatimukset voivat täyttyä monilla erilaisilla suunnitteluratkaisuilla Sisältövaatimuksetkin yleensä ristiriitaisia keskenään tavoitteena yhteensovittaminen
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Vaikuttavat lähinnä maakuntakaavoituksen kautta Erityistavoitteet voivat tulla huomioitavaksi myös yleiskaavoituksessa Maakuntakaavoituksella ja yleiskaavoituksella on luotava alueidenkäytölliset edellytykset seudullisten virkistysalueiden muodostamiselle erityisesti Etelä- Suomessa ja suurilla kaupunkiseuduilla Ilman erityisiä perusteita hyviä ja laajoja metsätalousalueita pirstoa muulla maankäytöllä
Maakuntakaavan ohjausvaikutus Usein yleiskaavan maankäyttöratkaisut johtuvat maakuntakaavasta Yleiskaavavaiheessa ei enää vaikutusmahdollisuutta Ainoastaan vähäiset poikkeukset mahdollisia VAT:t useimmiten maakuntakaavan välityksellä Kuitenkin velvoite edistää myös yleiskaavoituksessa Maakuntakaavan vastaisuus liittyy HaO:n ratkaisukäytännössä monesti myös sisältövaatimusten vastaisuuteen Poikkeaminen vs. hyväksyttävä eroavuus Usein kysymys siitä, että yleiskaavassa osoitettu maankäyttö supistaa esim. virkistysalueita
Sisältövaatimukset ja metsien käytön ohjaus Metsien käytön ohjauksessa merkityksellisiä erityisiä sisältövaatimuksia: Maiseman ja luontoarvojen vaaliminen Virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys Ympäristöhaittojen vähentäminen Metsätalouteen kohdistuvat rajoitukset aiheutuvat usein näiden huomioonottamisvelvollisuudesta tai - mahdollisuudesta! Sisältövaatimusten merkitys korostuu mm. taajamien läheisyydessä, maisemallisesti herkillä alueilla (mm. rannat), luonnonsuojelullisesti herkillä kohteilla yms.
Maiseman vaaliminen Kulttuuri- tai luonnonmaisema Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet Rakennettu kulttuuriympäristö Harjujensuojeluohjelma ja kaunis maisemakuva LSL 32 :n mukainen maisema-alue Muut maisemallisesti arvokkaat kohteet Heikennykset maisemaan vs. maiseman muutos
Luontoarvojen vaaliminen Kaavoituksella tuetaan erityislakien mukaisten suojelutavoitteiden toteutumista Huomioon otettavilla luontoarvoilla usein lakiperusta LSL: LS-alueet ja -ohjelmat, luontotyypit, erityisesti suojeltavat lajit, luontodirektiivin lajit, uhanalaiset lajit, Natura-alueet Esim. metsälain 10 :n mukaiset tärkeät elinympäristöt ei metsälain mukaista ominaispiirteiden säilyttämisvelvoitetta, jos metsälakia ei sovelleta, mutta kaavoituksessa silti lähtökohtaisesti otettava huomioon Myös erilaiset inventoinnit kertovat alueen luontoarvoista
Virkistysalueiden riittävyys Mm. puistot, lähivirkistysalueet sekä maakunnalliset, seudulliset ja kunnalliset virkistysalueet Erityisominaisuuksia kuvaavat merkinnät Kunnalla ei velvollisuutta kaavoittaa virkistysalueiksi ensisijaisesti omia alueitaan
Ympäristöhaittojen vähentäminen Ympäristöhaitta laajasisältöinen käsite Esim. suojavyöhykkeet asuntoalueiden ja liikennealueiden väliin
Kaavan kohtuullisuus maanomistajalle Kaavan haittavaikutusten kohtuullisuuden arvioiminen edellyttää lainsäätäjän tahtoon perustuen yksittäistapauksellista harkintaa Kohtuullisuutta tulee arvioida kaavavarausten ja - määräysten sekä kaavan oikeusvaikutusten kokonaisuuden perusteella Esim. avohakkuut kieltävä toimenpiderajoitus M- alueella voisi olla kohtuuton (Ks. KHO 1.2.2001 t. 181) Suojelumääräysten oltava kohtuullisia, koska niihin ei liity lunastus- tai korvausvelvollisuutta
Oikeustapaus yleiskaavan kohtuullisuudesta (KHO 54:2011) Valittajien kaava-alueella omistamien kiinteistöjen yhteinen maapinta-ala on 16,5 ha, josta 15,9 ha oli osoitettu osayleiskaavassa virkistys- ja luonnonsuojelualueeksi KHO: Selvitysten perusteella valittajien tilojen alue soveltui sijaintinsa ja maastonmuotojensa sekä luontoon, maisemaan ja rakennettuun ympäristöön liittyvien arvojensa vuoksi erityisen hyvin virkistysalueeksi. Kun otettiin huomioon selvityksissä valittajien tilojen alueella sijaitsevan lammen ja sen ympäristön luonnonarvoista esitetty sekä luonnonsuojelulain 10 :n 2 momentissa säädetyt luonnonsuojelualueen perustamisen yleiset edellytykset, lampi ympäristöineen oli voitu osoittaa osayleiskaavassa SL-alueeksi. Lisäksi tiloilla oli asuntoalue ja MRL 101 :ssä lunastusvelvollisuus, ei kaavasta aiheutunut kohtuutonta haittaa.
Oikeusperiaatteet ja perusoikeudet huomioon Yhdenvertainen kohtelu Lähtökohdasta voidaan poiketa maankäytöllisin perustein (mm. KHO 2005:5) Ei edellytä, että esim. luonto- tai virkistyskäyttöarvoiltaan erilaisia kiinteistöjä omistavia maanomistajia olisi kohdeltava samalla tavalla Suhteellisuusperiaate Toimien oltava suhteessa päämäärään Esim. kaavaa laadittaessa rajoitusten oltava perusteltavissa, ei varmuuden vuoksi Omaisuudensuoja Esim. suojelumääräysten rajaaminen välttämättömään Ympäristöperusoikeus
Kaavamerkinnät ja -määräykset Metsäalueiden käyttöä voidaan rajoittaa sisältövaatimuksiin perustuen kaavamerkinnöillä ja - määräyksillä Mm. kehittämistavoitteet, erityisominaisuuksien ilmaisu, aluevarausmerkinnät, kohde- ja viivamerkinnät Keinovalikoima vaihtelee informatiivisista merkinnöistä hakkuut kokonaan estäviin määräyksiin Suojelumääräyksiä voidaan antaa, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava Oltava maanomistajalle kohtuullisia
Kaavaselvitykset Kaavaselvityksillä osoitetaan sisältövaatimusten täyttyminen Hyvin yleinen kaavojen kumoutumisperuste HaO:ssa on riittämättömät selvitykset, ts. sisältövaatimusten täyttymistä ei voida arvioida
Toimenpiderajoitus Puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman maisematyölupaa muun ohella yleiskaavaalueella, jos yleiskaavassa niin määrätään taikka alueella, jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty (MRL 128 ) Ei kuitenkaan tarvita mm. vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin Lupa myönnettävä, jos suunniteltu toimenpide ei vaaranna alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen tai turmele maisemakuvaa
Toimenpiderajoituksen asettaminen Toimenpiderajoituksella kaava voidaan saada sisältövaatimusten mukaiseksi Ks. esim. KHO 157:2013, jonka mukaan ja kun lisäksi otetaan huomioon, että metsälain mukaisia ohjauskeinoja ei voida pitää riittävinä turvaamaan alueen ulkoilukäyttömahdollisuuksien ja ympäristöarvojen säilymistä, MU-aluetta koskevaan kaavamääräykseen on voitu sisällyttää edellä selostettu toimenpiderajoitus. MU- ja MY-alueilla metsätaloutta voidaan rajoittaa lähinnä ulkoilureittien tms. läheisyydessä
Mikä on vähäinen maiseman muutos? Kuusamon kaupunki linjannut vähäiset toimenpiteet, jotka eivät edellytä maisematyölupaa Taimikonhoito ja harvennushakkuut mh-suositusten mukaisesti tehtynä Ylispuiden poisto, kun säästöpuut jätetään mh-suositusten mukaisesti Alle 1 ha kokoiset uudistushakkuut (+äestys, laikutus tai mätästys) Uudistushakkuusta tulee kuitenkin tehdä (lakiin perustumaton) ilmoitus Kuusamon kaupungille Metsäkeskukselle tehtävän metsänkäyttöilmoituksen lisäksi http://www.oamk.fi/hankkeet/motasu/rukanmetsat/docs/ metsatoimija/?sivu=kaavoitus
Vähäisyyden arviointi Toimenpiteen vähäisyyden arviointi on tapauskohtaista Sitä arvioidaan suhteessa alueen kaavassa määriteltyyn käyttötarkoitukseen Kunta ei voi antaa sitovia määräyksiä vähäisyysrajasta Maisemaa parantavat toimet vähäisiä? Vaihtoehtona toimenpiderajoitusten ulottuvuuden tarkempi kuvaus kaavassa? Esim. poiminta- ja pienaukkohakkuut virkistysalueilla, suojavyöhykkeillä Toimenpiderajoitus koskisi vain osaa kaava-alueista tai vain tiettyjä toimenpiteitä Taimikonhoito tai harvennukset harvoin turmelevat maisemaa
Maisematyölupamääräykset Maisematyölupaan voidaan liittää tarpeellisia määräyksiä (MRL 141 ) Voivat koskea mm. toimenpiteen suorittamista ja niistä mahdollisesti aiheutuvien haittojen rajoittamista Ei epäselviä määräyksiä, kuten ylispuiden poistossa on noudatettava erityistä varovaisuutta ja harkintaa Tarpeellisuuden arviointi? Myös maisematyölupaan liitettävien määräysten perustuttava kaavaan (kaavan tavoitteet, alueen ominaisuudet ja käyttötarkoitus) Huom! Määräysten rajoittaminen sisällöllisesti tai alueellisesti (esim. MU-alueella ulkoilureittien läheisyys) Määräykset ovat luonteeltaan hallintopäätökseen liitettäviä ehtoja, joilla lupa saadaan lainmukaiseksi