Kari Nyyssölä KOULUTUKSEN OHJAUS. Näkökulmia koulutuksen ohjausjärjestelmiin, tietoperustaisuuteen ja valintoihin. Raportit ja selvitykset 2013:12

Kari Nyyssölä KOULUTUKSEN OHJAUS Näkökulmia koulutuksen ohjausjärjestelmiin, tietoperustaisuuteen ja valintoihin Raportit ja selvitykset 2013:12

Opetushallitus Raportit ja selvitykset 2013:12 ISBN 978-952-13-5660-5 (nid.) ISBN 978-952-13-5661-2 (pdf) ISSN-L 1798-8918 ISSN 1798-8918 (painettu) ISSN 1798-8926 (verkkojulkaisu) Taitto: Edita Prima Oy/Timo Päivärinta/PSWFolders Oy www.oph.fi/julkaisut Juvenes Print Suomen Yliopistopaino Oy, Tampere 2013

Sisältö Esipuhe... 5 1 Johdanto... 7 1.1 Lähtökohdat... 7 1.2 Kirjan rakenne... 9 2 Ohjaus yhteiskunnallisena ilmiönä... 11 2.1 Ohjauksen määrittelyä... 11 2.2 Ohjauksen muutostrendit... 17 3 Normatiivinen ohjaus... 32 3.1 Normiohjaus perusopetuksessa... 32 3.2 Koulutuksen järjestäminen ja kuntarakenteen muutos... 40 4 Rahoitusohjaus... 50 4.1 Rahoitusohjauksen lähtökohdat... 50 4.2 Koulutuskustannusten kehitys... 54 4.3 Kuntatalous ja perusopetus... 59 4.4 Koulutuksen tuloksellisuus... 65 5 Informaatio-ohjaus... 71 5.1 Näkökulmia informaatio-ohjaukseen... 71 5.2 Informaatio-ohjaus verkostoissa... 88 5.3 Media ja ohjaus... 99 6 Valinnat... 107 6.1 Näkökulmia valintamekanismeihin... 107 6.2 Koulutusvalinnat... 111 6.3 Valinnat ja ohjaus... 118 7 Ylikansallinen ohjaus... 124 7.1 Euroopan unioni hallinnollisena projektina... 124 7.2 Ylikansalliset ohjausmekanismit... 133 7.3 Euroopan unionin ohjaukselliset haasteet... 149 8 Ohjauksen tulevaisuuden kehityslinjoja... 153 Lähteet... 156 3

4

Esipuhe Ohjauksella on suuri merkitys koulujen, oppilaitosten ja koulutusten järjestäjien arjessa. Suomalaista koulutusjärjestelmää ohjataan erilaisilla välineillä, kuten lainsäädännöllä, opetussuunnitelmien ja tutkintojen perusteilla, rahoituksella, oppimistuloksiin arvioinneilla ja kehittämishankkeilla. Tässä kirjassa luodaan yleiskatsaus koulutuksen ohjauksen eri muotoihin ja niiden nykytilaan. Ohjauksen välineet jäsennetään usein normi-, resurssi- ja informaatio-ohjaukseen, ja pääpaino on näiden ohjausmuotojen tarkastelussa. Lisäksi käsitellään median, yksilön valintojen ja ylikansallisten toimijoiden ohjaavaa roolia. Koulutuksen ohjausta ja hallintoa on varsin vähän tarkasteltu suomalaisessa kasvatus- ja koulutusalan tutkimuksessa. Käsillä oleva teos pyrkii omalta osaltaan vahvistamaan aihepiiriin tutkimusta kokoamalla yhteen koulutuksen ohjauk seen liittyviä tutkimuksia, selvityksiä, tilastoja ja kirjallisuutta. Julkaisun on laatinut VTT, opetusneuvos Kari Nyyssölä, joka on Opetushallituksessa pitkään työskennellyt koulutustietoon, tietoperustaisuuteen ja ohjaukseen liittyvien tehtävien parissa. Kirja tarjoaa vahvaa tiedollista selkänojaa ohjaukseen liittyvien koulutuspoliittisten pohdintojen ja linjanvetojen tueksi. Lisäksi suosittelen kirjaa kaikille niille, jotka ovat kiinnostuneita koulutuksen ohjauksen nykytilanteesta ja toimivuudesta. Helsingissä 26 marraskuuta 2013 Petri Pohjonen Ylijohtaja Opetushallitus 5

6

1 Johdanto 1.1 Lähtökohdat Koulutuksen ohjaus on keskeinen väline koulutuspolitiikan toteuttamisessa. Ohjauksella vaikutetaan muun muassa opetussisältöihin, opetuksen ja koulutuksen järjestämisen tapoihin sekä koulutuksen tuloksellisuuteen. Kirjassa käsitellään koulutukseen liittyvän ohjauksen luonnetta, nykytilaa, vaikuttavuutta ja tulevaisuuden haasteita. Tarkastelussa on pyritty käsittelemään ohjausta laaja-alaisena ilmiönä, johon kuuluu perinteisen valtiovaltajohtoisen normi-, informaatio- ja resurssiohjauksen lisäksi myös verkostomainen ohjaus, medialähtöinen ohjaus, yksilöllisten valintojen rooli hallintoa ohjaavana tekijänä sekä ylikansallinen ohjaus EU-näkökulmasta. Valtiovallalla on koulutuksen kansallinen ohjausvastuu, ja se nivoutuu valtion ja paikallistason ohjauksen yleiseen viitekehykseen. Suomessa on 1990-luvulta lähtien annettu kunnille ja paikallisille toimijoille yhä enemmän päätösvaltaa julkisten palvelujen toteuttamisessa. Ohjausteoreettisesta näkökulmasta kyseessä on normiohjauksen väheneminen ja informaatio-ohjauksen vahvistuminen. Pakottavia normeja ja säädöksiä korvaavat nyt muun muassa ohjeet, suositukset, arvioinnit ja indikaattorit. Kehityskulku ei kuitenkaan ole päättynyt tähän. Ohjauksessa joudutaan myös entistä enemmän ottamaan huomioon verkostojen, mediakulttuurin, ihmisten henkilökohtaisten valintojen ja ylikansallisten toimijoiden vaikutuksia. Samaan aikaan tapahtuu tarkistusliikettä myös normiohjauksen suuntaan. Taustalla on keskushallinnon kasvava tarve lisätä tuottavuutta ja tehokkuutta hyvinvointipalveluihin. Resurssiohjauksessa ovat vahvistuneet erilaiset tuloksellisuusrahoituksen muodot. Yhteiskunnallisessa suunnittelussa varaudutaan näin kestävyysvajeeseen sekä ikääntymisestä aiheutuviin kustannuksiin. Oman leimansa hyvinvointivaltion kehitykseen tuo myös taloudellinen taantuma. Verkostojen vahvistuminen puolestaan on tuomassa informaatio-ohjaukseen uudenlaisia, yhteisöllisiä toimintatapoja. Samaan aikaan huomion kohteeksi on noussut koulutuksen ohjaukseen ja kehittämiseen liittyvä laaja hanketoiminta ja siihen kohdistuvat vaikuttavuusodotukset. Tarkasteluun nousevat myös koulutuspalvelujen alueellinen kattavuus, resurssien riittävyys, kuntarakenteen muutos ja ohjauksen tulevat kehittymissuunnat. 7

Koulutus- ja muiden hyvinvointipalveluiden loppukäyttäjä on kansalainen, jota voidaan ajatella myös valintoja tekevänä asiakkaana. Valinnanmahdollisuuksien lisääntyminen ja jälkimoderniin yhteiskuntaan liittyvä individualisoituminen ovat asettaneet haasteita yhteiskunnalliselle ohjaukselle ja suunnittelulle. Ihmiset pyrkivät valinnoillaan rakentamaan omaa elämäänsä, joten valinnat ovat luonteeltaan yleensä rationaalisia. Toisaalta valintoihin liittyy entistä enemmän ennustamattomuutta, suuria odotuksia ja tunteita. Ohjaukseen ja suunnitteluun sisältyy siis kaksi puolta: yhtäältä tarjonnan eli palveluiden tuottaminen sekä toisaalta palveluiden käyttäminen valintalähtöisesti. Niitä ei voi ajatella täysin yksilökohtaisina valintoina, vaan niiden taustalla on usein ohjaukseen ja suunnitteluun liittyviä ratkaisuja. Koulutuksen ohjaus ja suunnittelu toimii osana kansainvälistä viitekehystä, johon kuuluvat keskeisesti Euroopan unioni sekä OECD. EU kohtaa yhteisönä samantyyppisiä haasteita kuin Suomi. Toisaalta EU joutuu samanaikaisesti perustelemaan olemassaoloaan ja hakemaan yhteistä eurooppalaista identiteettiä. Samaan aikaan Euroopan unionin integroitumisprosessi etenee ylikansallisten ohjausmuotojen kautta. Näihin kuuluvat muun muassa avoin koordinaatio, järjestelmätason integrointi, verkostoyhteistyö sekä indikaattorit. Kirjassa luodaan yleiskatsaus koulutuksen ohjaukseen. Tarkastelussa käsitellään eri ohjausmuotoja ja niiden lähtökohtia, jotka jäsentyvät pitkälti normi-, resurssija informaatio-ohjaukseen. Tällöin ohjausta lähestytään paljolti keskushallinnon näkökulmasta. Toisaalta kirjassa tarkastellaan myös hieman vaikeammin määriteltäviä ohjauksen ulottuvuuksia, jotka liittyvät verkostoihin, median rooliin, valintoihin ja ylikansalliseen ohjaukseen. Tällöin ohjauksen tarkastelunäkökulma laventuu yhtäältä ylikansalliselle tasolle ja toisaalta yksilötasolle. Tarkastelu jäsentyy ohjausmuotojen mukaan, ja niitä lähestytään eri koulutusmuotojen ja niihin liittyvien ohjausjärjestelmien ja -välineiden kautta. Esille nousevat muun muassa perusopetuksen opetussuunnitelmien perusteet, perusopetuksen rahoitusjärjestelmä, ammatillisen koulutuksen tuloksellisuusrahoitus, arviointi, koulutuksen kehittämiseen liittyvä hanketoiminta sekä kansainväliset vertailuindikaattorit. Koulutusmuodoista esillä on pääasiassa perusopetus, joskin myös muita koulutusmuotoja käsitellään tilanteen mukaan. Tavoitteena on näin kuvata ja tarkastella eri ohjausmuotoja, ei niinkään luoda kattavaa esitystä eri koulutusmuotojen ohjausjärjestelmistä. Lähestymistapa on koulutussosiologinen, missä ohjaukseen ja koulutukseen liittyvät kysymykset nivoutuvat yhteiskuntapoliittiseen kontekstiin. Kirjassa tukeudutaan myös hallintotieteelliseen kirjallisuuteen erityisesti ohjauksen 8

teoreettisessa tarkastelussa. Aineistoina on käytetty tutkimuksia ja selvityksiä, tilastoja, hallinnollisia dokumentteja sekä alan teoreettista kirjallisuutta. Kirja tarjoaa sekä perustietoa ohjausjärjestelmistä että myös havaintoja, näkökulmia ja tulkintoja niiden tilasta ja toimivuudesta Tämän perusteella julkaisu sopii yhtäältä esimerkiksi opetusalan kurssikirjaksi ja yleistiedon lähteeksi sekä toisaalta myös koulutuspoliittisen keskustelun herättäjäksi. 1.2 Kirjan rakenne Kirja jäsentyy kahdeksaan lukuun. Ensimmäisessä luvussa käsitellään kirjan lähtökohdat ja sisältö. Toisessa luvussa määritellään ohjaus- ja suunnittelujärjestelmiä ja kuvataan niihin liittyviä muutostrendejä. Keskeisinä teemoina ovat ohjausmuotojen perusjako normi-, resurssi- ja informaatio-ohjaukseen sekä näiden ohjausmuotojen painotusten muutokset osana yhteiskunnallista kehitystä. Esille nousee erityisesti desentralisoitumiskehitys sekä informaatioohjauksen ja New Public Management -ajattelun vahvistuminen, mutta toisaalta myös päinvastainen kehityskulku kohti vahvempaa normiohjausta ja keskushallintoa. Kolmannessa luvussa tarkastellaan normiohjauksen luonnetta ja sen toimivuutta erityisesti perusopetuksen näkökulmasta. Samalla käsitellään oppilaitosverkoston tilannetta sekä pohditaan koulutukseen järjestämiseen liittyviä kysymyksiä muuttuvassa kuntarakenteessa. Neljäs luku käsittelee resurssi- eli rahoitusohjausta sekä valottaa rahoitusjärjestelmän lähtökohtia ja perusopetuksen rahoitusmallia. Lisäksi tarkastellaan koulutuskustannusten kehitystä ja kuntien taloudellista yleistilannetta sekä perusopetusmenojen asemaa kuntien taloudessa. Luvun lopuksi tarkastellaan koulutuksen tuloksellisuutta ja tuottavuutta. Viidennen luvun teemana on informaatio-ohjaus, jota tarkastellaan ohjausteoreettisessa viitekehyksessä sekä tiedon hyödyntämisen ja kehittämishankkeiden näkökulmista. Luvussa käsitellään myös informaatio-ohjaukseen liittyviä vuorovaikutteisia ja verkostomaisia toimintatapoja. Lisäksi pohditaan median tietoperustaista ja ohjaavaa roolia, joka ilmenee muun muassa koulutukseen liittyvissä ranking-listauksissa. Medialla on myös merkittävä asema informaalin oppimisen lähteenä ja oppimisympäristönä. Kuudennessa luvussa pohditaan valintojen luonnetta ja niihin liittyviä mekanismeja. Aluksi tyypitellään erilaisia valintoja. Valinnat voivat olla luonteeltaan 9

esimerkiksi rationaalisia, elämänpoliittisia tai tiedostavia. Seuraavaksi käydään läpi julkisiin palveluihin liittyviä valintoja koulusektorin näkökulmasta. Lopuksi koulutusvalintoja tarkastellaan yhteiskunnallisen ohjauksen ja suunnittelun kannalta. Seitsemännessä luvussa tarkastelun kohteena on ylikansallinen ohjaus erityisesti Euroopan unionin sekä myös OECD:n näkökulmista. Aluksi käydään läpi Euroopan unionin luonnetta ja tarkastellaan Euroopan unionia hallinnollisena projektina. Keskeisiä teemoja ovat toimivaltakysymykset, avoin koordinaatio sekä subsidiarity-periaate koulutuksen näkökulmasta. Seuraavaksi aukaistaan lähemmin koulutukseen ohjaukseen liittyviä ylikansallisia mekanismeja. Näitä ovat järjestelmien integroituminen, asiantuntijaverkostojen työskentely, maatutkinnat sekä indikaattorijärjestelmät. Lopuksi pohditaan eurooppalaisen identiteetin ja hallinnollispoliittisen integroitumisprosessin välistä jännitettä. Viimeisessä luvussa kootaan yhteen aiemmissa luvuissa esille nousseita teemoja ja niitä tarkastellaan suhteessa näköpiirissä oleviin ohjauksellisiin kehityslinjoihin. Näitä ovat informaatio-ohjauksen vahvistuminen sekä siihen liittyvien verkostomaisten toimintatapojen esille nousu, normiohjauksen ja keskusjohtoisuuden uudelleenvahvistuminen, tietoperustaisuuden korostuminen, median vaikutuksen lisääntyminen, Euroopan unionin aseman vahvistuminen ylikansallisessa ohjauksessa sekä rahoitusjärjestelmän ja ohjauksen aluepoliittiset haasteet. 10

2 Ohjaus yhteiskunnallisena ilmiönä 2.1 Ohjauksen määrittelyä Ohjaus käsitteenä Hallinnollisessa kielenkäytössä ohjaus on monimerkityksellinen termi. Yleisessä merkityksessä ohjaus käsittää jonkin virallisen auktoriteetin omaavan tahon pyrkimyksen vaikuttaa päättämällään tavalla kohteisiin, joihin sillä on lupa vaikuttaa. (Temmes ym. 2002, 11.) Michael Foucault puhuu hallinnasta, josta hän käyttää ilmaisua the conduct of conduct. Se viittaa sellaisiin aktiviteettien muotoihin, joiden avulla pyritään muovaamaan, ohjaamaan tai vaikuttamaan ihmisten tai ihmisryhmien käyttäytymiseen. (Gordon 1991, 2; Walters & Haahr 2005, 12.) Ruotsinkielinen vastine ohjaus-termille on styrning, ja myös ranskan gestion on toimiva vastine. Sen sijaan englannissa käytetään useaa ohjaukseen viittaavaa termiä, kuten control, management, direction ja guidance. (Temmes ym. 2002, 11.) Myös englannin kielen termit command, govern, influence, regulate, rule ja steer viittaavat ohjaukseen, kuten Blomqvist (2007, 84) Lundquistiin (1987, 9) viitaten tuo esille. Ohjauksen määrittelyllä on kotimaisessa kirjallisuudessa jo varsin pitkä perinne. Blomqvist on väitöskirjassaan (2007) lainannut Ahlsteadia ja kumppaneita (1986), joiden mukaan ohjauksella tarkoitetaan välitöntä ja/tai välillistä vaikuttamista kohteena olevan toimintayksikön toiminnan suuntaamiseen laadullisista tai määrällisistä lähtökohdista halutun tuotoksen aikaansaamiseksi. Ohjauksesta voidaan erottaa kolme merkitystä. Ensinnäkin on virallinen, voimassaolevan oikeusjärjestyksen mukainen ohjaus. Se on poliittishallinnollisen järjestyksen sisäistä ohjausta, joka pohjautuu pääasiassa oikeudellisiin normeihin tai niihin nojautuviin ohjeisiin ja määräyksiin. Toinen ohjauksen merkitys on epävirallinen ohjaus. Se on kaikkea sitä ohjausta, jota toteutetaan virallisen ohjauksen lisänä tai ohella. Tosiasiallinen ohjaus on ohjauksen kolmas merkitys, ja se pitää sisällään virallisen ja epävirallisen ohjauksen. (Mt., 22, 24, ks. Blomqvist 2007, 84.) Ohjausta voidaan tarkastella myös systeemiajattelun näkökulmasta. Tämän mukaisesti ohjausjärjestelmä koostuu niistä osista ja niiden välisistä vuorovaikutussuhteista, joiden katsotaan vaikuttavan toiminnan suuntaamisessa. Yleisesti katsottuna ohjausjärjestelmä koostuu kolmentyyppisistä osista: ohjaavat yksiköt, ohjattavat yksiköt sekä ohjausimpulssit. Systeemiajattelun mukaisesti ohjaavat yksiköt lähettävät toisille yksiköille ohjausimpulsseja halutun toiminnan aikaansaamiseksi. Ohjausimpulssin vastaanottavat yksiköt ovat puolestaan ohjattavia yksiköitä. Ohjausimpulssi on heräte tai informaatio, jonka ohjaava yksikkö 11

lähettää saadakseen aikaan toivotun vaikutuksen. Ohjausvälineiden vaikutuksia toiminnan kohteena oleviin ryhmiin tai ympäristöön seurataan seuranta- ja arviointitiedolla, joka puolestaan vaikuttaa ohjausyksikön toimintaan. (Ahlstead ym.1986, 49; ks. Blomqvist 2007, 84; myös Oulasvirta ym. 2002, 30.) Ohjauksen määrittelyä hankaloittaa osaltaan se, että prosessina siihen kuuluu sellaisia piirteitä, joista voidaan käyttää myös termejä analysointi, suunnittelu, kehittäminen ja ennakointi. Erityisesti suunnittelulla on ollut valtionhallinnossa toimintana pitkät perinteet. Jauhiainen ja Niemenmaa (2006) ovat kirjallisuuden perusteella (Forester 1989; Ilmonen & Peltonen 2004; Staffans 2004) todenneet, että suunnittelu voidaan nähdä poliittisena, sosiaalisena ja eettisenä käytäntönä, jonka avulla yhteisö vaikuttaa itseensä ja elinympäristönsä kehitykseen ja tulevaisuuteen. Suunnitteluun kuuluu myös toivon ja mielikuvituksen ulottuvuus: kyseessä ei ole pelkästään ongelman ratkaisu, vaan myös näkemyksiä esimerkiksi siitä, keitä voisimme olla, miten voisimme elää tulevaisuudessa ja miten asiat voisivat olla paremmin. (Mt., 20.) Sjöblom puhuu puolestaan yhteiskuntasuunnittelun käsitteestä. Se voidaan ymmärtää ohjausvälineenä, jolla luodaan tietolähtöiset edellytykset tulevaisuuden päätöksenteolle ja toivotulle käyttäytymiselle (Sjöblom 2011, 12). Hallinnollisissa käytänteissä suunnittelulla viitataan usein tutkimusten, analyysien ja tilastojen pohjalta tehtävään ennakoivaan toimintaan, jonka avulla yhteiskunnallisia resursseja suunnataan vastaamaan tarpeita. Julkishallinnon päätösvallan hajautuessa, informaatio-ohjauksen lisääntyessä ja keskusvirastojen muuttuessa kehittämisvirastojen suuntaan suunnittelu on perinteisessä mielessä korvautunut suurelta osin kehittämistoiminnalla. Edelleen kuitenkin normi- ja rahoitusohjaukseen liittyvään toimintaprosessiin kuuluu suunnitteluluonteista toimintaa. Näillä perusteilla tässä kirjassa käytetään ohjauksen yhteydessä usein myös suunnittelu-termiä, koska se liittää ohjausprosessin laajaalaisemmin osaksi keskushallinnon ydintoimintaa. Kunnat ovat keskeisiä toimijoita paikallisella tasolla, ja ne ovat myös koulutuksen järjestäjiä, joten ohjausta voidaan tarkastella kunta-valtiosuhteen näkökulmasta. Nyholm (2011, 9) on siteerannut Goldsmithiä, jonka määrityksen mukaan ohjaus on kokoelma sääntöjä, joiden pohjalta merkittävä osa paikallishallinnon kokonaisuudesta rakentuu. (Goldsmith 2002, 91.) Tämäntyyppiseen määritelmään kuuluu Nyholmin mukaan ajatus siitä, että kuntien ja valtion suhde rakentuu hierarkkiselle pohjalle (vrt. Harisalo 2012). Demokraattisina yhteisöinä ne eroavat toisistaan siinä, että suhteen toisella osapuolella katsotaan lähtökohtaisesti olevan valta toisen ohjaukseen (Nyholm 2012, 129). 12

Kuntiin kohdistuvan valtionohjauksen periaatteita pohtinut ns. normihanketyöryhmä käyttää termiä kuntiin kohdistuva valtionohjaus. Se sisältää kaikki ne tavat, joiden avulla valtio joko suuntaa tai pyrkii suuntaamaan kuntien toimintaa. Kuntiin kohdistuvassa valtionohjauksessa on huomioitava keskenään ristiriitaisia vaatimuksia, jotka asettavat haasteita valtion ohjausjärjestelmälle. Ensinnäkin kunnallista itsehallintoa ei pidä rajoittaa enempää kuin sääntelyn päämäärät edellyttävät. Toiseksi kunnilla tulee olla realistiset edellytykset suoriutua tehtävistään. Kolmanneksi yhtenäisen ja johdonmukaisen ohjauksen tulee tukea kuntien johtamista ja tuloksellisuutta. Neljänneksi ohjauksen pitää olla vaikuttavaa ja tätä vaikutusta on arvioitava. Viidenneksi julkisen talouden reunaehdot on otettava huomioon sääntelyssä samoin kuin vaikutukset talouden kestävyyteen pidemmällä aikavälillä. (VM 2011a, 24.) Ohjauksen päätyypit Yhteiskuntapoliittinen ohjaus voidaan jakaa normiohjaukseen, resurssi- (tai rahoitus-)ohjaukseen ja informaatio-ohjaukseen (esim. Stenvall ym. 2008). Normiohjauksen pohjana ovat pakottavat normit, kuten lainsäädäntö sekä normiluonteiset ohjeet ja ohjausasiakirjat. Koulusektorilla esimerkiksi opetussuunnitelmien ja tutkintojen perusteet ovat normiluonteisia dokumentteja. Resurssiohjauksessa hyvinvointipalveluja ohjataan rahoituksella. Informaatioohjauksessa kohteena olevaan toimijaan pyritään vaikuttamaan jakamalla ja välittämällä tietoa (Alasoini 2007, 1). Informaatio-ohjaus on luonteeltaan suostuttelevaa, eivätkä siihen liittyvät keinot ole velvoittavia (Stenvall & Syväjärvi 2006, 14). Keinoina voivat olla esimerkiksi tilastot, indikaattorit, tutkimukset, suositukset, arvioinnit, raportit, periaatekannanotot, oppaat, kansalliset kehittämisohjelmat, seminaarit, koulutus ja konsultointi (ks. mt., 1 2). (Vrt. Nyyssölä 2011.) Edellä mainitulla ohjauskeinojen perusjaottelulla on laajempi tausta (vrt. Kivelä 2010, 32). Vedung (1997/2009, 122 123) käyttää vastaavassa jaottelussaan ilmaisuja keppi (säädökset), porkkana (taloudelliset keinot) ja saarna (informaatio). Tämän mukaisesti hallitukset voivat pakottaa säädösten avulla ihmisiä tekemään, mitä ne haluavat, tai maksaa tai palkita materiaalisesti siitä tai saarnata siitä, mitä ihmisten pitäisi tehdä. Vedung (mt., 136) on johtanut jaottelunsa alkujaan Etzionilta (1975, 5f), joka puhuu pakottavasta (coercive), tuottoisasta (remunerative) ja normatiivisesta (normative) vallasta. Normatiivinen voidaan tässä ymmärtää myös ohjeelliseksi vallankäytön keinoksi. 13

Samantyyppistä, joskin hieman laaja-alaisempaa jaottelua edustaa on Christopher Hoodin ohjausvälineiden ns. NATO-luokitus, joka kuvaa poliittisten päättäjien ja hallinnon käytettävissä olevia ohjauksen perusvälineitä: Nodality or information (informaatio-ohjaus) Authority the use of law (laki-, asetus-, normi-, määräysohjaus) Treasure the use of money (määrärahat, käyttövaltuudet, takaukset) Organisation the use of personnel and government structures (valta-, hallinto- ja päätösrakenteet) (Bouckaert ym. 2000, 71 72; Kivelä 2010, 32 33). Ohjausjärjestelmät jaetaan usein myös hierarkioihin, verkostoihin ja markkinoihin (esim. Meuleman 2010; ks. Möttönen 2011, 78). Jokaisella ohjausmuodolla on oma tehtävänsä. Byrokratialla turvataan organisaation integraatio sekä taataan toiminnan legitimiteetti ja oikeudenmukaisuus. Verkostomaisella ohjauksella ja yhteistyömallilla nostetaan esimerkiksi kunnan kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin. Markkinaohjauksella ja markkinamekanismien hyödyntämisellä tuodaan toimintaan tehokkuutta. Kunnan näkökulmasta näillä kaikilla ohjauskäytännöillä on oma merkityksensä. (Möttönen 2011, 78.) Normihanketyöryhmä (VM 2011a) puolestaan erotti perinteisten normi-, resurssija informaatio-ohjauksellisten välineiden lisäksi valvonnan ja seurannan, henkilöstöä koskevan sääntelyn, arvioinnin ja kuntien tuottavuuden. Arviointi on koulutussektorilla keskeinen informaatio-ohjauksen väline, ja tuottavuus liittyy laajemmin koulutuksen rahoitukseen. Valvonta perustuu usein viranomaiselle säädettyyn oma-aloitteiseen toimintavelvollisuuteen. Koulutussektorilla ennakollista valvontaa sisältyy koulutuslupien myöntämiseen sekä opetustoimen henkilöstöltä edellytettyihin kelpoisuusvaatimuksiin. Ohjauksessa ja valvonnassa tarvittavaa tietoa saadaan mm. rahoitusjärjestelmän perustietojen ja kustannustiedon keruun, Tilastokeskuksen tilastotietojen sekä toiminnan seurannan ja arvioinnin kautta. Jälkikäteisvalvonta toteutuu yleensä hallintopäätöksistä tehtävän muutoksenhaun kautta. Tosin koulutusta koskevaan lainsäädäntöön sisältyy aikaisempaa huomattavasti vähemmän muutoksenhakua koskevia säännöksiä. (VM 2011a, 116.) Henkilöstöä koskeva ohjaus liittyy erityisesti pätevyyksiin ja henkilöstön mitoitukseen. Suomessa opettajien ja rehtoreiden kelpoisuudesta on säädetty lailla. Esimerkiksi perusopetuksen koulujen rehtoreista ja opettajista 88,9 prosenttia oli muodollisesti kelpoisia toimimaan tai antamaan opetusta hoitamassaan tehtävässä kevätlukukaudella 2010 (OPH 2011a, 38). Sen sijaan henkilöstöön liittyviä mitoituksia opetusalalla ei ole varhaiskasvatusta lukuun ottamatta. Esimerkiksi ryhmäkoolle ei ole täsmällisesti määritelty ylärajaa (poikkeuksena erityisen tuen piiriin kuuluvien oppilaiden opetusryhmät). 14

Lisäksi voidaan puhua ohjelmaohjauksesta yhtenä informaatio-ohjauksen muotona. Ohjelmaohjaus on johtamisjärjestelmä, jossa toiminta organisoidaan ohjelmana. Suomessa ohjelmia on luotu varsinkin poliittisen ja strategisen ohjauksen tueksi, joita ilmentävät erilaiset hallituskauden mittaiset politiikkaohjelmat. Niillä pyritään edistämään hallintosektoreiden välistä yhteistyötä ja verkostopohjaista toimintaa tavoitteiden saavuttamiseksi sekä parantamaan systemaattista seurantaa (VM 2003, Sjöblom 2011, 67). Tulosohjaus edustaa myös erästä ohjauksen muotoa, ja se on levinnyt varsin laajalti koko valtiohallintoon. Tulosohjauksen toiminnallinen ydin on sopijapuolten kyvyssä löytää oikea tasapaino käytettävissä olevien voimavarojen ja niillä saavutettavien tulosten välillä. Tulosohjauksen perusideana on, että voimavarat ja tavoitteet sekä toiminnan tehokkuus ja laatu ovat mahdollisimman hyvin tasapainossa keskenään ja että toiminnalla saadaan kustannustehokkaasti aikaan halutut vaikutukset. (VM 2005, 9.) Tulosohjaus voidaan ymmärtää ohjausvälineenä, jossa on normi-, resurssi- ja informaatio-ohjauksen piirteitä, vaikkakin se yleisesti varsin herkästi liitetään osaksi resurssiohjausta. Sjöblom (2011, 66) toteaa tutkimusten (OECD 2010a, 153 154; VM 2009; 2010) perusteella, että tulosohjaus toimii Suomessa varsin hyvin ministeriöiden ja niiden alaisten virastojen välillä, mutta heikommin ministeriöiden ja poliittisten päätöksentekokoneistojen välillä. Toisin sanoen poliittiset tavoitteet eivät tuloksellisuusnäkökulmasta muotoudu riittävästi keskusviraston toimintaa ohjaavaksi lähtökohdaksi. Normiohjaus Lainsäädäntö, valvonta ja henkilöstö Valtionosuusjärjestelmä Tulosohjaus Informaatioohjaus Resurssiohjaus Ohjelmaohjaus Arviointi Kuvio 1. Eräiden ohjausmuotojen keskinäiset suhteet 15

Kuviossa 1 on jäsennetty ohjauksen pääasiallisia muotoja (normi-, resurssija informaatio-ohjaus) ja asemoitu ne suhteessa eräisiin muihin ohjauksen muotoihin. Tämän jäsennyksen mukaan esimerkiksi arviointi sekä myös ohjelmaohjaus ovat pääasiallisesti informaatio-ohjausta, kun taas tulosohjaus on lähempänä resurssiohjausta, joka toteutuu pääasiallisesti valtionosuusjärjestelmän kautta (ks. luku 4.1). Lainsäädäntö on luonnollisesti normiohjauksen keskeinen perusta, mutta normiohjauksen alle sijoittuvat myös valvonta ja henkilöstö. Tulkinta on kuitenkin suuntaa-antava ja se pyrkii enemmänkin avaamaan eri ohjausmuotojen keskinäisiä suhteita. Johtaminen Lainsäädäntö Koulutuksen järjestäminen Opetussuunnitelman/ tutkinnon perusteet ja opetussuunnitelmat STRATEGIA Tavoitteet ja päämäärät osaamiselle, oppimiselle ja opetukselle Rahoitus Oppimateriaalit ja oppimisympäristö Arviointi ja seuranta Henkilöstö Kuvio 2. Opetustoimialan ohjaus. Lähde: Lahtinen & Lankinen 2011, 446. Koulutussektorin näkökulmasta ohjausta voidaan lähestyä myös toisella jaottelulla, joka ilmenee yllä olevasta kuviosta. Näistä lainsäädäntö ja opetussuunnitelmat kuuluvat selkeästi normiohjauksen piiriin, rahoitus resurssiohjaukseen ja oppimateriaalit ja arviointi informaatio-ohjauksen piiriin. Johtamisella, koulutuksen järjestämisellä ja opettajilla on puolestaan kytkentöjä näihin kaikkiin ohjauksen päämuotoihin. Kuvioon sisältyy myös strategia, joka tavoitteineen ja päämäärineen on kaikkia ohjauksen muotoja yhdistävä viitekehys. 16

2.2 Ohjauksen muutostrendit Desentralisoitumiskehitys Yhteiskuntapoliittinen ohjaus ja suunnittelu ovat keskeinen osa modernia hyvinvointivaltiota, ja ne heijastavat kulloistakin yhteiskunnallista ja kulttuurista tilannetta. Ohjaus ja suunnittelu kytkeytyvät myös politiikan, hallinnon ja vallan rakenteisiin. Ohjaus voidaankin määritelmällisesi nähdä politiikan ja hallinnon välisenä suhteena. Siinä demokraattisesti tehdyn politiikkapäätöksen jälkeen hallintoa ohjataan toteuttamaan politiikkaa tai ohjelmaa tavoitteiden mukaisesti (Stenvall & Syväjärvi 2006, 17). Yhteiskunnalliseen ohjaukseen ovat vaikuttaneet yhteiskuntapoliittisen ajattelumaailman muutokset. Näistä keskeinen on näkemys siirtymisestä keynesiläisestä talouspoliittisesta ajattelusta uusliberalistiseen ajatteluun 1980- ja 1990- luvun aikana. Uusliberalistiseen ajatteluun on usein liitetty julkisen sektorin tehostamiseen ja hallinnon hajauttamiseen liittyvät toimet, joista käytetään nimitystä New Public Managament (NPM), tai suomalaisittain uusi julkishallinto. NPM-ajattelun mukaisesti julkista sektoria pyritään tehostamaan liikemaailmasta tutuilla periaatteilla, johon kuuluvat muun muassa tulosohjausajattelu, organisaatiokohtainen budjetointi, palveluiden tuottaminen asiakasnäkökulmasta ja palveluiden hinnoittelu liiketaloudellisin perustein. Pollit ja Bouckaert (2011, 11) ovat tiivistäneet viime vuosikymmenten aikana käytyä julkisen hallinnon uudistamiskeskustelua seuraavasti: 1960-luvun puolivälistä 1970-luvun lopulle: Rationaalinen ja hierarkkinen suunnittelu sekä kustannushyötyanalyysi. Tiede ja asiantuntijat tuottavat kehitystä. 1970-luvun lopulta 1990-luvun lopulle: Uusi julkishallinto (New Public Management). Liikemaailman tekniikat edistävät tehokkuutta. Paremman hallinnon nousu ratkaisuksi laajaan ongelmien kirjoon. 1990-luvun lopulta vuoteen 2010: Ei hallitsevaa mallia. Useita avainkäsitteitä, kuten hallinta, verkostot, kumppanuus, yhteenliittyminen (joining up), läpinäkyvyys ja luottamus. Myös Suomessa alkoi näkyä 1980-luvulla merkkejä NPM-ajattelun mukaisista toimintamalleista, joskin varsinainen NPM-ajattelu lähti liikkeelle vasta 1990- luvulla. Yhtenä näkyvänä toimenpiteenä Suomessa oli se, että valtion laitoksia alettiin mahdollisuuksien mukaan liikelaitostaa. Suomessa hallintoa pyrit- 17

tiin kehittämään myös siten, että valtiokeskeisestä normiohjauksesta pyrittiin siirtymään yhä enemmän informaatio-ohjaukseen, joissa paikallisille toimijoille annettiin yhä enemmän valtaa. Vuonna 1993 toteutettiin muun muassa valtionapu-uudistus, jossa valtionavusta tuli laskennallinen sen sijaan, että se perustuisi todellisiin menoihin. Yleisesti voidaan puhua desentralisoitumiskehityksestä, jossa kunnille ja paikallisille toimijoille on annettu enemmän mahdollisuuksia toteuttaa lakisääteiset velvoitteensa niiden parhaimmaksi katsomalla tavalla. Keskushallinto luo vain yleiset säädökset, joiden puitteissa paikallisten toimijoiden on toimittava. Samalla myös vastuu toiminnasta siirtyy paikallisille toimijoille. Toisaalta hallinnon uudistamista ovat leimanneet myös kansalaisyhteiskuntaa, osallistumista sekä hallinnon palvelukykyä tukevat tavoitteet. Tämän perusteella 1980-luvulta lähtien käynnistynyt julkisen hallinnon uudistamisen tarkastelu pelkästään uusliberalistisesta viitekehyksestä antaa rajoittuneen ja yksipuolisen kuvan hallinnon kehittymisestä. Hallinnon uudistuksen taustalla on 1980-luvulla alkanut poliittisen kulttuurin muutos, jota Tiihonen (2006) on kuvannut osin Nousiaiseen (1983) tukeutuen. Kyseiseen aikaan asti poliittinen kulttuuri oli autoritääristä, ja siihen kuuluivat ylhäältä ohjattu hallitsemistyyli, lujaan hallitusvaltaan perustuva ideologia sekä suljettu ja persoonaton byrokratia. Tämä näkyi poliittisessa kulttuurissa presidentin vahvana asemana ja esivallan kunnioittamisena. (Nousiainen 1983, 8, 13; Tiihonen 2006, 85.) Autoritääristä poliittista kulttuuria vahvisti osaltaan työmarkkinajärjestöjen vahva asema, joka kompensoi lyhytikäisten hallitusten heikkoa päätöksentekokykyä. Myös poliittisten puolueiden valta oli keskittynyttä: puoluejohtajilla oli paljon valtaa ja puolueet olivat etäällä jäsenistöstään. Poliittisten virkanimitysten myötä puolueista tuli osa hallintoa ja siihen liittyvää suunnittelua. (Tiihonen 2006, 85 86.) Autoritäärinen poliittinen kulttuuri alkoi muuttua Urho Kekkosen siirryttyä syrjään 1981. Mauno Koiviston kaudella alkoi siirtyminen presidenttivaltaisesta järjestelmästä parlamentaristiseen järjestelmään, jossa eduskunnan ja pääministerin asema vahvistuivat. Eduskuntavaaleilla alkoi olla uudenlaista merkitystä, kun hallituksista tuli pääsääntöisesti vaalikauden pituisia. (Mt, 88.) Koko vaalikauden kattava kehysbudjetointi vähensi päivänpoliittista debattia varojen käytöstä. Tämä kehitys lisäsi edellytyksiä tehdä isoja poliittisia ja hallinnollisia leikkauksia ja uudistuksia. Toisaalta kehitys on vienyt myös poliittista päätösvaltaa yhä enemmän virkamiesten ja asiantuntijoiden käsiin. 18

Poliittisen kulttuurin muutos liittyi myös kansainväliseen kehitykseen (mt, 89). Neuvostoliiton romahdus antoi Suomelle enemmän kansainvälistä liikkumavaraa. YYA-sopimusta ei enää jatkettu, ja Suomi irtisanoutui Pariisin rauhansopimuksesta (lukuun ottamatta ydinaseiden kieltoa) ja suuntautui nyt selvästi länteen, minkä seurauksena Suomesta tuli Euroopan unionin ja lopulta rahaliiton jäsen. Hallitsemismalli oli siis 1980-luvulla vielä hyvin valtiokeskeistä. Kunnilla oli itsehallinto, mutta todellisuudessa valtio ohjasi hyvin pitkälle kunnille määrättyjen julkisten palveluiden sisältöä. (Mt., 87.) 1980-luvun lopulla käynnistyi kuitenkin yleinen kehitys kohti hallinnon hajauttamista. Keskeinen asiakirja muutoksen käynnistämisessä oli hallinnon hajauttamiskomitean mietintö (KM 1986: 12). Komiteanmietinnön tehtävänannossa tavoitteena oli valtionhallinnon uudistaminen siten, että hallinnon tehokkuus, kansanvaltainen kontrolli ja oikeusturvallisuus paranevat ja hallinnon ja kansalaisten väliset suhteet lähentyvät ja että kansalaisten oikeus käyttää omaa kieltänsä asioidessaan hallinnon kanssa toteutuu (KM 1986:12, II). Hajauttamiskomitean mietinnössä myös todetaan, että keskushallintokomitean mietinnön määrittelemät kehittämistavoitteet vuodelta 1978 olivat edelleen ajankohtaisia. Näitä olivat kansanvaltaisuus, oikeusturvallisuus, suunnitelmallisuus, tasa-arvo, tehokkuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus. Hajauttamiskomitea nosti kaikkein ajankohtaisimmiksi kehittämistavoitteiksi kansalaisläheisyyden ja kansanvaltaisuuden. Kansalaisläheisyyden katsottiin edellyttävän palveluhenkisyyden ja palveluajattelun astumista vanhanaikaisen käskyvalta- ja valvontahengen tilalle. (Mt., 9). Ohjauksen ja valvonnan kansanvaltaistumista voitiin puolestaan lisätä laajentamalla kansalaisten välittömästi valitsemien toimielinten toimivaltaa hallintoasioissa (mt,. 11). Komitea korosti hallinnossa siis kansanläheisyyttä ja kansanvaltaisuutta. Tähän ajattelutapaan kuului se, että kansalaisten välittömästi valittavien toimielinten toimivaltaa hallintoasioissa laajennetaan. Käytännössä tämä tarkoitti eduskunnan vallan lisäämistä sekä sitä, että tehtäviä ja toimivaltaa siirrettäisiin myös itsehallinnollisille kunnille. Samalla keskusvirastot luovuttaisivat norminantovaltaansa ministeriöille. (Alasuutari 2006, 50, 54.) Alasuutarin mukaan komitean mietintö oli myöhemmän kehityksen kannalta tärkeä kolmella tavalla. Ensinnäkin siinä esiteltiin uusi valtion keskushallinnon virastotyyppi, kehittämiskeskus, joka vakiintuessaan loi mallin hallinnon keskusjohtoisuuden purkamiselle. Keskusvirastoissa siirryttiin hienovaraisempaan ohjaukseen; sen sijaan, että asioista määrättiin yksikohtaisesti, uuden- 19

laisen kehittämiskeskuksen toimintatapana on tutkia, konsultoida ja ehdottaa, miten asioita paikallisella tasolla pitäisi kehittää. Toiseksi kyseinen hallinnon kehittämissuunta edisti julkisessa hallinnossa painospisteen muutosta byrokraattisesta ohjauksesta tulosohjauksen suuntaan. Kolmanneksi mietinnön mukaisesti toteutettu uudistaminen tuotti joukon edellä kuvattuja kehittämiskeskuksia, joista osa seuraavassa vaiheessa liikelaitostettiin, yhtiöitettiin ja yksityistettiin. (Mt.,50.) Opetustoimen osalta hallinnon hajauttamiskomiteaan sisältyi esitys ylimmän kouluhallinnon keventämiseksi. Esityksessä Kouluhallitus ja Ammattikasvatushallitus yhdistyisivät ja tilalle perustettaisiin koulutuksen kehittämiskeskus. (KM 1986:12, 9.) Tämä toteutuikin vuonna 1991 Opetushallituksen perustamisen myötä. Lisäksi ehdotettiin yleisesti kouluhallinnon tehtävien delegoimista alemmille hallintoasteille (mt). Kehitys on kulkenut hyvin pitkälle hajauttamiskomitean mietinnön mukaisesti. Ratkaisevaksi virstanpylvääksi Tiihonen nostaa esille vuoden 1987, jota hän pitää kahden erilaisen hallintomallin rajapyykkinä. Tuolloin Harri Holkerin hallitus käynnisti syvällisiä hallinnonuudistuksia, joita perusteltiin hallitun rakennemuutoksen termillä. Tavoitteena oli luoda edellytykset toimia aiempaa avoimemmassa kansainvälisessä taloudessa. Myös teknologisen murroksen merkit olivat tuolloin jo havaittavissa. Kaiken kaikkiaan suljettujen markkinoiden, julkisen talouden ja koko yhteiskunnan toimintaperiaatteita oli uudistettava. Yksi syy hallinnon muutokseen 1980-luvulla oli myös raha: julkinen palvelutuotanto kasvoi nopeammin kuin kansatalous keskimäärin, jolloin julkisen hallinnon tuottavuuden kohottaminen kävi välttämättömäksi. (Tiihonen 2006, 94 95.) Virtanen ja Wennberg (2007) ovat avanneet julkishallinnon muutosta tuloksellisuusnäkökulmasta. He erottavat julkishallinnon organisaatioiden kolme sykliä. Ensimmäinen on 1980-luvun panoksilla ohjattu julkishallinto, jolloin tuloksiin ei juuri kiinnitetty huomiota. Julkishallinto oli luonteeltaan ekspansiivista, ja resurssit tuntuivat rajattomilta. Tuolloin jo alettiin kuitenkin puhua hallinnon tehostamisesta, rationalisoinnista ja palvelun laadusta, mutta ulkoisen muutospaineen puuttuessa ne jäivät usein pohdintojen tasolle. 1980-luvulla hallintoa kohtaan esitettiin jo legitimiteettikritiikkiä. 1990-luvun laman myötä julkishallinnon rakenteet muuttuivat dramaattisesti, ja vuosikymmenen puoliväliin mennessä tulosohjausajattelun ideologia oli lyönyt itsensä läpi koko julkishallinnon kentällä. Tulosohjaus merkitsi huomion kiinnittämistä panosten sijasta tuotoksiin, mittaamistapojen uudistamista ja budjetointimenetelmien täsmentämistä. Lisäksi ja ennen kaikkea keskeiseksi palvelujen järjestämisperiaatteeksi nostetaan asiakkaiden kokeman laadun merkitys. (Mt., 28 29.) 20

Virtanen ja Wennberg kuitenkin toteavat, että 1990-luvun tulosohjausajattelu on osoittautunut riittämättömäksi. Tulosohjausajattelu ei ole päässyt irti vanhoista hallinnollisista painolasteistaan, mistä kertovat muun muassa jäykät hallinnolliset rakenteet, keinotekoiset tavoitteenasettelut, alkeelliset tulosindikaattorit, resurssien, toimenpiteiden ja vaikuttavuustavoitteiden yhteensopimattomuus sekä huono asiakaspalvelun laatu. (Mt., 30.) Nämä ongelmat ovat raivanneet tietä 2000-luvulla kolmannelle syklille eli prosessilähtöiselle ja vaikuttavuuskeskeiselle julkishallinnolle. Se perustuu tarkkaan mietittyihin toimintatapoihin, monialaisesti määritettyyn tuloksellisuuteen, toimintojen aitoon läpinäkyvyyteen, korkeaan asiakastyytyväisyyteen ja näiden summana aidon tilintekovastuun toteutumiseen. (Mt., 30.) 1990-luvulla ryhdyttiin puhumaan uudenlaisesta hallintamallista, jonka keskeiset piirteet voidaan tiivistää viiteen kohtaan. Ensinnäkin hallinta ei enää kuulu aiempaan tapaan valtion vastuulle. Jos jokin asia voidaan hoitaa normisääntelyn eli valtion ohjauksen sijaan markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan voimin, tällöin yksityisille toimintamalleille on annettava etusija. Toiseksi uudenlaisessa hallintoajattelussa painottuvat kansalaiset, kansalaisyhteiskunta ja yritysten suora osallistuminen ja osallisuus eli alhaalta lähtevä ohjaus ja verkottuminen julkisen vallan kanssa. Kolmanneksi julkisen ja yksityisen vastakkainasettelun sijaan korostetaan luottamukseen perustuvaa yhteistoimintaa ja yhteisesti määriteltyjä pelisääntöjä. Neljänneksi valtiolla on etuoikeutettu ja muita vastuullisempi asema hallintoverkostojen johtamisessa. Viidenneksi modernissa hallinnossa korostetaan yksityisten toimijoiden omavastuuta ja kuhunkin ongelmaan sopivien ratkaisujen etsintää sekä luotetaan markkinoiden itsesääntelyyn ja yksilöiden omaan vastuuseen. (Tiihonen 2006, 91 92.) Kyseessä on muutos julkisen vallan asemassa ja toimintatavoissa hyvinvointipalvelujen tuottamisessa. Tästä voidaan erottaa kolme näkökohtaa. Ensinnäkin julkinen valta on menettänyt ensisijaisen asemansa palveluiden tuottajana. Julkinen valta nähdään kyllä edelleen ensisijaisena toimijana perustarpeiden tyydyttäjänä, mutta tarvehierarkian ylätasoilla julkisen vallan asema ja oikeutus muuttuu epäselväksi tai jopa kyseenalaiseksi. Se on avannut toimintakentän myös ulkopuolisille toimijoille, jotka osallistuvat palveluiden tuottamiseen erilaisten verkostolähtöisten mallien avulla. (Harisalo ym. 2007, 44 45.) Toinen näkökohta on asiakkuuden korostaminen. Tilivastuullisen ajattelun suunta ei organisatorisessa mielessä enää painotu ylemmille portaille raportointiin, kuten esimerkiksi lautakunnille, kunnanvaltuustoille, valtioneuvostolle tai viime kädessä eduskunnalle. Sen sijaan raportoinnin ja tilivelvollisuuden suunta on muuttunut alaspäin: palveluiden tuottajat ovat vastuussa myös palve- 21

luiden käyttäjille. Organisaatioiden on pystyttävä osoittamaan, että asiakkaille on kyetty tuottamaan palveluiden avulla hyötyä ja että he saavat veroilleen katetta. Kolmas näkökohta liittyy osallisuuteen ja demokratiaan. Palveluiden käyttäjille on annettava mahdollisuus osallistua palveluiden suunnitteluun, niiden laadun arvioimiseen ja jopa toteutukseen. Demokratian näkökulmasta kyseessä ovat toiminnallisen demokratian käytännöt, jotka voivat täydentää edustuksellista demokratiaa. (Harisalo ym. 2007, 102 103, 128 129.) 1990-luvun lopulta lähtien hallinnon hajautus on käsitteellisesti sulautunut osaksi NPM-ajattelua. Julkunen (2006, 80) on Lehtoa (2003) siteeraten tiivistänyt Isosta Britanniasta lähtöisin olevat ja suomeenkin sovelletut NPM-pääsuuntaukset neljään kohtaan: 1. Tehokkuuslinja, jossa vanhan hallinnon kritiikissä painottuvat tehottomuus ja tuhlaavuus. Tämä linja toteuttaa tiukkaa työnantajapolitiikkaa, tulosvaatimuksia, johdon roolia, ulkoista arviointia sekä professioiden itsekontrollin ja poliittisen vaikutusvallan vähentämistä. 2. Desentralisointi ja tulosyksiköittämislinja, joka painottaa kritiikissään joustamattomuutta ja konservatiivisuutta ja tarjoaa ratkaisuksi tilaajan ja tuottajan erottamista, kilpailutusta, puolittaismarkkinoita, sopimusohjausta sekä toimintojen jakamista strategiseen ytimeen ja toiminnalliseen periferiaan, joka voidaan ulkoistaa ja markkinoistaa. 3. Huippuyksilöiden ja -yksiköiden tavoittelulinja, joka painottaa jatkuvan muutoksenhallinnan ja innovatiivisuuden merkitystä, desentralisaatiota ja tulosyksiköittämistä sekä johtamisessa inspirointia, karismaa ja yhteenkuuluvuutta. 4. Uudistuvan julkispalvelun linja, joka korjaa yksityissektorin keinojen käyttöönoton synnyttämää kritiikkiä laatujohtamisen ja laadunvarmennuksen ohjelmilla sekä käyttäjiä kuuntelemalla. Edellä mainitut kohdat eivät kuitenkaan ole täysin yhteismitallisia. Desentralisoituminen nousee niistä hyvin merkittäväksi, koska se on luonut rakenteellisen perustan tulevalle kehityskululle. Keskushallinnon normiohjauksen purku luo ne välttämättömät edellytykset, joiden pohjalta alayksiköt voivat toimia itsenäisinä tulosvastuullisina yksikköinä. Ilman vastuun jakamista ei voi olla itsenäistä ja eriytyvää toimintaa, joka yhdistetään usein myös tuottavuuteen ja tehokkuuteen. Toisaalta desentralisoinnin taustalla vaikuttaa tarve vahvistaa paikallistason demokraattista päätöksentekojärjestelmää sekä kehittää palveluita. Desentralisoitumisen luonnetta määrittävät myös hallinnon ominaispiirteet kansallisella tasolla. Pollit ja Bouckaert (2011) ovat vertailleet eri maita hallintorakenteen ja hallinnon toimeenpanevan luonteen mukaan. Tässä vertailussa 22

Suomi sijoittuu hallintorakenteen (state structure) mukaan välimuotoon. Toisin sanoen Suomessa ei ole täysin keskusjohtoinen, mutta toisaalta ei myöskään täysin federatiivisesti hajautettu hallintojärjestelmä, kuten esimerkiksi Saksassa. (Asetelma 1.) HALLINNON TOIMEENPANEVA LUONNE Keskitetty (yhtenäinen) Enemmistöön perustuva Uusi Seelanti, UK Välimuoto Ranska Yhteisymmärrykseen perustuva Italia, Alankomaat HALLINTO- RAKENNE Välimuoto Ruotsi Suomi Hajautettu (federaalinen) Australia, Kanada, USA Belgia, Saksa Asetelma 1. Hallintorakenne ja hallinnon toimeenpaneva luonne. Lähde: Pollit ja Bouckaert (2011, 55), jotka ovat löyhästi soveltaneet Lijphartia (1984, 219; 1999, 110 111, 248). Hallinnon luonteen puolesta Suomi sijoittuu yhteisymmärrykseen perustuvaan päähän enemmistölähtöisyyden sijaan. (Asetelma 1.) Perusteluissa Pollit ja Bouckaert nostavat esille Suomessa varsin yleiset enemmistöhallitukset ja sen, että poliittinen kulttuuri on meillä yhteisymmärrykseen perustuen varovaista ja molemminpuoliseen sopeuttamiseen pyrkivää. Lisäksi he toteavat, Pollitiin ym. (1997) ja tekemiinsä maakuvauksiin (Pollit ja Bouckaert 2011) viitaten, että Suomessa on kahden viimeisen vuosikymmenen aikana toteutettu laajoja uudistuksia, joita on toteutettu useiden, eri puoleista koostuvien hallitusten aikana. Näille uudistuksille on ollut ominaista jatkuvuus, rauhallisuus ja se, että ne eivät ole mihinkään tiettyyn oppiajatteluun (non-doctrionare) perustuvia. (Pollit ja Bouckaert 2011, 58.) Yleisesti voidaan todeta, että hallinnon desentralisoitumiskehitys ei alun alkaen ole Suomessa pohjautunut niinkään uusliberalistiseen ajatteluun, vaan on ollut enemmänkin osa hallinnon yleistä kehittämistä, joissa lähtökohtana oli demokraattisen päätöksenteon vahvistaminen, kansalaisten parempi palvelu ja toimintojen tehostaminen. Kuten Varjo (2007, 65) väitöskirjassaan toteaa: Desentralisaatioon tähtäävä politiikka Suomessa ei syntynyt kilpailukykyval- 23

tion mukana, vaan asia on ollut politiikan tekemisen esityslistalla irrallisina päätöksinä jo edellisen hallintoajattelun 1 aikakaudella. Toisaalta desentralisoitumiskehitykseen on vuosien varrella tarttunut myös uusliberalistiseen ajatteluun usein liitettäviä piirteitä. Myös koulumaailmassa esiintyi varsinkin 1990-luvulla paineita lisääntyvän hajauttamisen ja tuloksellisuusajattelun suuntaan, mutta ratkaisut ovat olleet luonteeltaan varsin maltillisia. 2000-luvulla desentralisaatiosta alkunsa saanut ja siihen liittyvä kehitys on tasaantunut, ja suunta näyttää osin kääntyneen kohti vahvempaa keskusjohtoisuutta. Takaisin kohti keskusjohtoisuutta? Desentralisoitumiskehitys ja siihen liittyvän tuloksellisuus- ja tilivastuullisuusajattelun korostuminen ei liene lopullinen hallinnollinen kehitysvaihe. Sjöblom (2011, 86) on Christenseniin ym. (2008) ja Petersiin (1996) viitaten todennut, että hallintoon on yleisesti liitetty syklisiä kehityskulkuja, joissa hajauttamista seuraa jälleen keskusjohtoisuuden kasvu, erikoistuminen johtaa koordinaatiotarpeeseen ja taloudellisten arvojen korostamista seuraavat toisentyyppiset hallinnolliset arvot. Tämän myötä voidaan ajatella, että hajauttamista ja tulosohjausta korostavasta NMP-ajattelusta ollaan jälleen hiljalleen siirtymässä perinteisempään keskushallintojohtoiseen ja vahvemmin normittuneeseen ohjaukseen. (Christens ym. 2008; Sjöblom 2011, 86; Peters 1996.) Kirjallisuudesta löytyy kuitenkin yritys irtaantua tästä syklisyydestä, ja on pyritty määrittämään eräänlainen kolmas tie. Siinä kehitys ymmärretään dialektisena prosessina, jossa uudet organisoitumis- ja ohjausmuodot enemmänkin täydentävät kuin korvaavat vanhoja. Tämä puolestaan johtaa hybridimuotoisiin organisoitumisratkaisuihin mutta myös voimakkaampiin vastakkainasetteluihin erilaisten organisoitumis- ja ohjausperiaatteiden välillä. (Christens ym. 2008; Sjöblom 2011, 86; Peters 1996.) 1 Varjon (2007, 65) mukaan päätäntävallan hajauttamisen ja keskittämisen välistä tasapainoa sekä niiden vaikutuksia pohti esimerkiksi jo 1955 asetettu valtionhallinnon organisaation uudistamiskomitea (KM 1958:5). Varjo siteeraa uudistamiskomiteaa, joka päätteli mietinnössään toiveikkaasti: Kansalaisten vastahakoisuus ja epäluuloisuus valtionhallintoa kohtaan saadaan varmasti vähenemään siten, että heille annetaan tilaisuus olla henkilökohtaisesti kosketuksissa niiden viranomaisten kanssa, joilla on ratkaisuvalta tavallisissa hallintoasioissa (mt. 22). Varjo toteaa lisäksi, että tämän näkemyksen pohjalta valtioneuvosto tekikin vuonna 1960 periaatepäätöksen siirtää päätäntävaltaa kussakin asiassa mahdollisimman alas ja sellaiselle hallinnon tasolle, jolla on parhaat mahdollisuudet tehdä asiasta asiantunteva ratkaisu (VN 1960; Varjo 2007, 65.; KM 1986:12, 12). 24

Pollit ja Bouckaert (2011) ovat puolestaan nostaneet esille uusweberiläisen valtion eli NWS-mallin (Neo-Weberian State) NPM-mallin rinnalle. NWS-ajattelussa lähdetään liikkeelle siitä, että perinteistä valtioapparaattia modernisoidaan siten, että siitä tulee entistä ammattimaisempi, tehokkaampi ja kansalaisia kohtaan herkemmin reagoiva. Yritysmaailman metodit voivat olla korvaavassa roolissa, mutta valtio pysyy erikoislaatuisena (distinctive) toimijana omine sääntöineen, metodeineen ja kulttuureineen. (Mt., 22.) NWS-ajattelussa weberiläisenä elementtinä on vahvistaa valtion roolia ratkaisujen pääasiallisena edistäjänä, kun haasteina ovat globalisaation tuottamat ongelmat, teknologian muutokset, muuttuva väestön ikärakenne ja ympäristöuhat. Samoin weberiläisiin elementteihin kuuluvat edustuksellisen demokratian vahvistaminen kaikilla tasoilla (keskus, alue, paikallinen) valtioapparaatin legitimiteetin perustana, sopivasti modernisoitujen hallinnollisten lakien lisävahvistaminen sekä julkisten palvelujen idean ja siihen liittyvän erikoislaatuisen statuksen säilyttäminen joskaan ei kuitenkaan samassa määrin kuin ennen. (Mt., 118.) Uusweberiläisyyteen liitettäviä uus -elementtejä ovat puolestaan siirtyminen sisäisestä orientaatiosta ja byrokraattisesti sääntöjen noudattamisesta kohti ulkoista orientaatiota ja kansalaisten tarpeiden ja toiveiden kohtaamista sekä ammattimaisen laatu- ja palvelukulttuurin luominen. Uusweberiläisiin elementteihin kuuluu myös edustuksellisen demokratian täydentäminen (ei korvaaminen) neuvoa-antavilla välineillä ja kansalaisten suoralla edustuksellisuudella, resurssien hallintaan liittyvien lakien modernisoiminen entistä enemmän aikaansaannoksia korostavaksi (sen sijaan että muutetaan pelkästään toimintatapoja) sekä julkisten palveluiden professionalisointi siten, että byrokraatista ei tule pelkästään oman lainsäädännöllisen toimialueen asiantuntijaa vaan myös ammattimainen manageri, joka on orientoitunut kohtaamaan kansalaisen ja tai palveluiden käyttäjien tarpeet. (Mt., 118 119.) Usein puhutaan myös muutoksesta hallinnosta hallintaan. Mitchell Dean (2007) kuvaa tätä kehitystä laajempana hallinnollisen ajattelun muutoksena, johon kuuluvat muun muassa siirtymät hierarkiasta verkostoihin, alueellisuudesta rajattomuuteen, keskitetystä monenkeskeisyyteen, valtiokeskeisyydestä toimijakeskisyyteen, kansakunnasta ylikansalliseen kansalaisyhteiskuntaan, kansalaisesta kosmopoliittiseen yksilöön sekä yhteiskunnasta yhteisöihin tai alueisiin. Tästä siirtymäkokonaisuudesta hän käyttää termiä kulttuurinen hallinta (culture-governance). Kehityskulun voi tiivistää seuraavasti: vähemmän hallintoa (government) ja enemmän hallintaa (governance). (Mt., 67 68, 116.) Dean on myös, Jessopiin (1998, 29) tukeutuen, tuonut esille verkostojen, partnereiden ja yhteisöjen maailman kolmantena terminä, joka sijoittuu valtion ja 25

markkinoiden välille. Kolmatta termiä tarvitaan, koska valtio ja markkinat ovat kumpikin omalla tavallaan epäonnistuneet tehtävässään eli ihmisten elämisen edellytysten turvaajina. (Dean 2007, 48.) Deanin (2007) ajattelussa kulttuurisen hallinnan teemat ja perinteinen liberaalisautoritäärinen hallintamalli nivoutuvat kansalaisyhteiskunnissa ja globalisoituvassa maailmassa toisiinsa. Deania mukaillen voidaan ajatella siten, että liberaalien nyky-yhteiskuntien hallinnassa on erotettavissa kaksi muutossuuntaa. Ensinnäkin on muutossuuntaa valtiosta poispäin, mikä viittaa esimerkiksi kulttuurisen hallinnan malliin sekä siihen liittyviin verkostoimisiin, partnerimaisiin ja epähierarkkisiin rakenteisiin. Toinen suuntaa on puolestaan takaisin valtioon päin, kohti suurempaa suvereniteettia. Tämä viittaa autoritäärisiin hallinnan muotoihin ja niihin liittyviin kysymyksiin äärimmäisestä vallankäytöstä ja yksilön vapaudesta (Dean liittää valtion suvereniteettiin oikeuden käyttää väkivaltaa). Tätä voidaan tulkita siten, että yksilöllisyyden perustana oleva vapauden määrittely rajoittuu huomattavasti, kun kansalaiset etsivät valtion pakkovaltaan perustuvista järjestelmistä turvaa globaaleihin uhkiin, kuten hillitsemättömään maahanmuuttoon, terrorismiin tai pandemioihin. Lisäksi vallan ja ohjauksen muotoihin on vaikuttanut perinteisen tietoperustaisuuden laajentuminen median suuntaan. Nyky-yhteiskunnassa media- ja populaarikulttuuri muokkaa yhä enemmän hyvän elämän malleja ja siihen liittyviä valintoja, elämäntyylejä, kulutusmalleja ja onnellisuuden mittareita. Media- ja viestintärakenteet ovat siis tästä näkökulmasta entistä vahvemmin tunkeutuneet ihmisten sosiaaliseen elämään. Walters ja Haahr (2005, 140) eivät kuitenkaan hallinnan näkökulmasta näe, että tämäntyyppiset valtakeskittymät itsessään määrittelevät ja kontrolloivat ihmisten elämää. Sen sijaan he korostavat erilaisten vallan tekniikoiden syntymistä ja leviämistä, jotka erilaisten historiallisten tilanteiden ja olosuhteiden muovaavina spesifeinä käytäntöinä toimivat ensin valtarakenteiden ulkopuolella ja vasta sitten muuttuvat osaksi vallan formaaleja rakenteita. Uudenlaiset ohjaukselliset lähtökohdat ovat muotoutuneet kahdella tasolla. Ensinnäkin käytäntöjen spesifisyys yhdessä yhteiskunnallisten ongelmien monimutkaistumisen kanssa on sirpaloittamassa ohjauksen kenttää: monimutkaisiin ongelmiin haetaan ratkaisua lukuisalla joukolla erilaisia ohjauskeinoja, ja ylipäätään ongelmien lisääntyminen lisää ohjauskeinojen tarvetta. Tämä ei näy pelkästään esimerkiksi informaatio-ohjauksen lisääntymisenä, vaan myös siinä, että ohjauksen muotojen keskinäinen vaihtelu ei kulje lineaarisesti, vaan ohjausmuodot lomittuvat, yhdistyvät ja synnyttävät kokonaan uusia muotoja. Toiseksi jälkimodernin yhteiskunnan yksilöllistymiskehitys on lisännyt valinnanmahdollisuuksia ja monipuolistanut toisinkäyttäytymisen vaihtoehtoja. 26