Kieku-hanke Kieku-hankkeen arviointi Liite1 Väliraportti Kieku-hankkeen vaiheelle yksi asetettujen tavoitteiden toteutuminen
Sisällysluettelo Tämän raportin yhteyshenkilöt ovat: Janne Vesa Management Consulting Tel: + [358] 207 603 512 janne.vesa@kpmg.fi Heikki Saarinen Management Consulting Tel: + [358] 207 603 940 heikki.saarinen@kpmg.fi Piia Rahikka Management Consulting Tiivistelmä Toimeksiannon tavoite Arvioinnin viitekehys Toimeksiannon toteutus Yhteenveto ja keskeiset suositukset Kieku-hankkeen taustaa ja Yksittäiset havainnot Liitteet Tel: + [358] 207 603 815 piia.rahikka@kpmg.fi Laura Alho Management Consulting Tel: + [358] 207 603 986 laura.alho@kpmg.fi 1
Tiivistelmä Kieku-hanke on Valtiohallinnon omistama ja Valtiokonttorin toteuttama hanke, jonka tavoitteena on valtion yhteisen talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmän toteutus ja käyttöönotto Valtiovarainministeriön asettaman ohjausryhmän linjausten mukaisesti. Tavoitteena on, että palvelukeskukset ja niiden asiakasvirastot käyttävät määriteltyjen palveluiden tuottamiseen yhteisiä tietojärjestelmiä yhtenäisin toimintaprosessein. Kieku on suunniteltu otettavan käyttöön ministeriöissä ja virastoissa vuosien 2011-2016 aikana. Tämän väliraportin tarkoituksena on arvioida Kieku-hankkeen vaiheelle yksi asetettujen tavoitteiden toteutumista ja esittää alustavat suositukset jatkotoimenpiteiksi. Ensimmäisen vaiheen tuloksia tarkastellaan seuraavien osa-alueiden näkökulmasta: vaikuttavuus; tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus; kyvykkyys ja osaaminen; yhteentoimivuus, toteutettavuus sekä talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos. Kieku on erittäin haastava hanke laajuutensa vuoksi, sillä vastaavanlaista poikkihallinnollista hanketta, joka vaikuttaa näin laajaan osaan valtiohallinnon organisaatioista ei ole aiemmin toteutettu. Hankkeen laajuus asettaa Kieku hallinnalle ja toiminnan muutoksen läpiviennille erityisiä haasteita. Kieku-hankkeen alkuperäinen rajaus on toteutunut ensimmäisen vaiheen aikana melko hyvin, vaikka rajauksesta onkin käyty keskustelua erityisesti työajanhallinnassa olevan vuorosuunnittelun osalta. Käyttöönotettavien tuotteiden laatuun ja valmiuteen liittyy edelleen haasteita erityisesti ajanhallinnan, käyttöoikeuksien hallinnan, järjestelmän helppokäyttöisyyden ja välitaulun osalta. Hankkeen kokonaisbudjetti on 120 MEUR. Ensimmäisen vaiheen budjetti (2008 2013) on n. 70 MEUR ja siitä on v. 2012 loppuun mennessä on käytetty n. 65 MEUR. Tämän hetkinen ennuste on, että ensimmäisen vaiheen kustannukset tulevat olemaan 76 MEUR ja kokonaisbudjetti tulee olemaan 125 MEUR. Hankkeen aikataulu ei ole pitänyt ja käyttöönottoja on jouduttu siirtämään useasti. Hankkeen aikana havaittujen poikkeustapausten, tulkintaerojen ja järjestelmävirheiden suuri määrä sekä toiminnallisten puutteiden korjaus on aiheuttanut epäluottamusta ja negatiivista mielikuvaa hanketta kohtaan. Valtionhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapojen epäyhtenäisyys on vaikeuttanut hankkeen etenemistä. Kiekun perustavoite siirtyä valtionhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnossa yhtenäiseen toimintamalliin, yhtenäisiin prosesseihin ja yhteiseen tietojärjestelmää on ollut järkevä. Hankkeen toteutumiseen ja erityisesti vaikuttavuus ja tuottavuustavoitteiden saavuttamiseen liittyy merkittäviä riskejä ja haasteita. Kiekun tuottavuus- ja vaikuttavuustavoitteiden toteutuminen on epävarmaa tai uhkaa siirtyä useilla vuosilla, jollei korjaaviin toimenpiteisiin ryhdytä. Tärkeimpänä korjaavana toimenpiteenä näemme virastoissa ja koko valtionhallinnossa tarvittavan toimintatapamuutoksen etenemisen varmistamisen. Hankkeen aikana esiintyneisiin haasteisiin on pyritty löytämään ratkaisuja ja kehitetty olemassa olevia menetelmiä ja toimintatapoja. 2
Sisällysluettelo Tiivistelmä Toimeksiannon tavoite Arvioinnin viitekehys Toimeksiannon toteutus Yhteenveto ja keskeiset suositukset Kieku-hankkeen taustaa ja Yksittäiset havainnot Liitteet 3
Toimeksiannon tavoite Arvioinnin viitekehys Vaikuttavuus Tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus Yhteiskunnallinen vaikuttavuus Palvelun laadun paraneminen Hallinnollisen taakan väheneminen Mahdolliset ei-toivotut vaikutukset Hyötyjen realisoituminen Talous- ja HR-prosessien ja tiedon laadun paraneminen, toiminnan yhdenmukaistaminen Valtion rahojen käytön sekä resurssien kohdentamisen kattavampi hyödyntäminen strategisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa Prosessien tehostuminen Taloudelliset hyödyt Kustannussäästöt Lisätuotot Vaihtoehtoiskustannukset Kustannukset Hyötyjen realisoituminen Hankkeen rahoitus Tuottavuuden 20% parantaminen talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä Talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmien välttämättömän korvausinvestoinnin toteuttaminen Kyvykkyys & osaaminen Yhteentoimivuus Toteutettavuus Tuote/tomintamalli Toteutettavuus - hanke Talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos Hankkeen aikana & hankkeen jälkeen Omistajan osaaminen/kyvykkyys Asiakkaiden osaaminen/kyvykkyys Hankkeen osaaminen/kyvykkyys Toimittajan kyvykkyys Yhteydet muuhun kehittämiseen Yhteiset arkkitehtuuriperiaatteet Toiminta-arkkitehtuuri Tietoarkkitehtuuri Tietojärjestelmäarkkitehtuu ri Teknologia arkkitehtuuri Lainsäädäntö Ratkaisuvaihtoehtojen tarkastelu Tietoturva Hankkeen aikataulu Hankkeen ohjaus Riskit Tavoitetila/toiminnan muutokset Valtiohallinnon ohjausjärjestelmä Erityistä huomiota kiinnitetään edellytyksiin (kuten kyvykkyyteen ja osaamiseen), jotka ovat mahdollistavia tekijöitä tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus tavoitteiden saavuttamiseksi. 4
Toimeksiannon tavoite Arvioinnin tavoitteena on tuottaa objektiivinen analyysi Kieku-hankkeen toisen vaiheen päätöksentekoa varten. Arvioinnissa tuotettava analyysi sisältää seuraavat alueet: Kieku-hankkeen vaiheelle yksi asetettujen tavoitteiden toteutumisen arviointi Vaiheen kaksi päätöskriteerien määrittely rahoituspäätöstä varten Päätöksentekoa varten tarvittava materiaali kuten riskinanalyysi laatiminen Vaiheelle kaksi asetettavien päätöksentekokriteereiden toteutuminen arvioinnissa Tässä väliraportissa arvioidaan Kieku-hankkeen vaiheelle yksi asetettujen tavoitteiden toteutumista, esitetään hankkeen toteutuneet haasteet, määritellään kehittämiskohteet ja tuodaan esille alustavat suositukset jatkotoimenpiteiksi. Vaiheen kaksi päätöskriteereistä ja riskianalyysistä tullaan antamaan erillinen raportti. 5
Toimeksiannon tavoite Toimeksiannon toteutus 2012 2013 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1. Aloitus VM1 Käyttöönotto 2. Alustava arviointi SM2 Käyttöönotto VM2 Käyttöönotto Lopputulos 3. Vaiheessa 1 käyttöönottaneiden hallinnonalojen edustajien haastattelut ja hyötyjen analysointi Arvioinnin aikana on haastateltu hankejohdon lisäksi käyttöönottaneiden virastojen, hankkeen sekä Palkeiden henkilöitä. 3. Pilottihaastattelut 3.2 VM1 haastattelut 3.3 SM haastatt elut 3.4 VM2 haastattelut 4. Vaiheessa 2 käyttöönottavien hallinnonalojen edustajien haastattelut ja hyötyjen analysointi 4.1 Haastattelut PLM/YM/UM 5. Raportointi 4.2 Haastattelut VNK, MMM, OKM, STM, TEM, LVM, OM Arviointi pohjautuu lisäksi asiakkaalta saatuun runsaaseen dokumentaatioon. Väliraportti 2 Väliraportti 3 Loppuraportti 6.1 Lisämateriaali 6. Tarvittavan lisämateriaalin tuottaminen 6.2 Lisämateriaali 6.3 Lisämateriaali 6
Toimeksiannon tavoite Havaintojen luokittelu Havaintoja luokiteltiin seuraavan mukaisesti: Korkea riskitaso tai ongelma. Erityisen vaativa ongelma, Vaikuttaa todennäköisesti merkittävästi aikatauluun, kustannuksiin tai lopputulokselle asetettujen tavoitteiden toteutumiseen. Huomattavia korjaavia toimenpiteitä suositellaan. Keskitasoinen riski tai ongelma. Voi vaikuttaa aikatauluun, kustannuksiin tai lopputulokselle asetettujen tavoitteiden toteutumiseen. Vaatii huomiota, joten tiettyjä parannuksia suositellaan. Pieni riski / hyvä käytäntö. Hyvin kontrolloitu aihealue. Pieniä tehokkuusparannuksia saatetaan silti suositella. 7
Sisällysluettelo Tiivistelmä Toimeksiannon tavoite Arvioinnin viitekehys Toimeksiannon toteutus Yhteenveto ja keskeiset suositukset Kieku-hankkeen taustaa ja Yksittäiset havainnot Liitteet 8
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Yleisarvio osa-alueittain Vaikuttavuus Tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus Yhteiskunnallinen vaikuttavuus Palvelun laadun paraneminen Hallinnollisen taakan väheneminen Mahdolliset ei-toivotut vaikutukset Hyötyjen realisoituminen Talous- ja HR-prosessien ja tiedon laadun paraneminen, toiminnan yhdenmukaistaminen Valtion rahojen käytön sekä resurssien kohdentamisen kattavampi hyödyntäminen strategisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa Prosessien tehostuminen Taloudelliset hyödyt Kustannussäästöt Lisätuotot Vaihtoehtoiskustannukset Kustannukset Hyötyjen realisoituminen Hankkeen rahoitus Tuottavuuden 20% parantaminen talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä Talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmien välttämättömän korvausinvestoinnin toteuttaminen Kyvykkyys & osaaminen Yhteentoimivuus Toteutettavuus Tuote/tomintamalli Toteutettavuus - hanke Talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos Hankkeen aikana & hankkeen jälkeen Omistajan osaaminen/kyvykkyys Asiakkaiden osaaminen/kyvykkyys Hankkeen osaaminen/kyvykkyys Toimittajan kyvykkyys Yhteydet muuhun kehittämiseen Yhteiset arkkitehtuuriperiaatteet Toiminta-arkkitehtuuri Tietoarkkitehtuuri Tietojärjestelmäarkkitehtuuri Teknologia arkkitehtuuri Lainsäädäntö Ratkaisuvaihtoehtojen tarkastelu Tietoturva Hankkeen aikataulu Hankkeen ohjaus Riskit Tavoitetila/toiminnan muutokset Valtiohallinnon ohjausjärjestelmä Havaintojen luokittelu, ks. tarkempi kuvaus edellä Pieni riski / hyvä käytäntö Keskitasoinen riski tai ongelma Korkea riskitaso tai ongelma 9
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Yhteenveto Kieku on erittäin haastava hanke laajuutensa vuoksi, sillä vastaavanlaista poikkihallinnollista hanketta, joka vaikuttaa näin laajaan osaan valtiohallinnon organisaatioista ei ole aiemmin toteutettu. Hanke tulee vaikuttamaan suoraan noin 70 000 henkilön talous- ja henkilöstöpalvelujen käyttöön. Hankkeen laajuus asettaa Kieku hallinnalle ja toiminnan muutoksen läpiviennille erityisiä haasteita. Kieku-hankkeen alkuperäinen rajaus on toteutunut ensimmäisen vaiheen aikana melko hyvin, vaikka rajauksesta onkin käyty keskustelua erityisesti työajanhallinnassa olevan vuorosuunnittelun osalta. Alkuperäisen suunnitelman mukaisesti prosesseista saadaan Kiekun ensimmäisessä vaiheessa käyttöön muut osat paitsi sisäinen laskenta ja henkilöstön osaamisen hallinta. Optiona mukana ollut osaamisen hallinnan on rajattu pois, koska valtionhallinnossa ei ole yhtenäisiä toimintatapoja alueelle. Toimintamallia ja järjestelmäratkaisua joudutaan edelleen kehittämään ja parantamaan käyttöönottojen yhteydessä. Hankkeen kokonaisbudjetti on 120 MEUR. Ensimmäisen vaiheen budjetti (2008 2013) on n. 70 MEUR ja siitä on v. 2012 loppuun mennessä käytetty n. 65 MEUR. Tämän hetkinen ennuste on, että ensimmäisen vaiheen kustannukset tulevat olemaan 76 MEUR ja kokonaisbudjetti tulee olemaan 125 MEUR. Mikäli käyttöönotot venyvät hankkeen nykyisen päättymisajankohdan yli budjetti kasvaa 0,8 MEUR jokaisen ylimenevän kuukauden osalta. Hankkeen aikataulu ei ole pitänyt ja käyttöönottoja on jouduttu siirtämään useasti. Valtiokonttorin ja Suomen Akatemian pilottikäyttöönotot aloitettiin aivan liian keskeneräisellä ja riittämättömästi testatulla järjestelmällä, eikä pilottikäyttöönottojen ja ensimmäisten varsinaisten käyttöönottojen välillä tapahtuvaa järjestelmän tuotekehitystä tehty riittävästi. Ensimmäisten käyttöönottojen aikana havaittujen poikkeustapausten, tulkintaerojen ja järjestelmävirheiden suuri määrä ja näiden korjaus on viivästyttänyt hanketta Sisäasiainministeriön ja Valtionvarainministeriön hallinnonaloilla sekä aiheuttanut epäluottamusta ja negatiivista mielikuvaa hanketta kohtaan. Valtionhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapojen epäyhtenäisyys on vaikeuttanut hankkeen etenemistä. Kiekun perustavoite siirtyä valtionhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnossa yhtenäiseen toimintamalliin, yhtenäisiin prosesseihin ja yhteiseen tietojärjestelmää on ollut järkevä. Hanke tukee sille asetettujen vaikuttavuus- ja tuottavuustavoitteiden toteutumista ja yhtenäistää valtiohallinnon talous- ja henkilöstöhallinnon toimintoja. Hankkeen toteutumiseen ja erityisesti vaikuttavuus ja tuottavuustavoitteiden saavuttamiseen liittyy kuitenkin merkittäviä riskejä ja haasteita. Kiekun tuottavuus- ja vaikuttavuustavoitteiden toteutuminen on epävarmaa, tai uhkaa siirtyä useilla vuosilla, jollei korjaaviin toimenpiteisiin ryhdytä. Tärkeimpänä korjaava toimenpiteenä näemme virastoissa ja koko valtionhallinnossa tarvittavan toimintatapamuutoksen etenemisen varmistamisen. 10
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Keskeiset havainnot ja suositukset Hankkeen aikana esiintyneisiin haasteisiin on pyritty löytämään ratkaisuja ja kehitetty olemassa olevia menetelmiä ja toimintatapoja. Mikäli hankkeen johtamisessa priorisoidaan voimakkaasti aikataulua ja budjettitavoitetta, toimintatapamuutoksen toteuttamisesta ja siten myös hyötyjen saavuttamisesta saatetaan joutua joustamaan. Näemme tärkeänä että hankkeen johto ja ohjausryhmä kiinnittävät riittävää huomiota myös toimintatapamuutoksen etenemiseen, toiminnan laatuun ja tavoiteltavien hyötyjen saavuttamisen varmistamiseksi. Talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos (tietojärjestelmähanke vs. toiminnan muutoshanke): Toiminta- ja ohjausmalli on liian monimutkainen ja epäselvä. Valtionhallinnon prosessien operatiivinen ohjaus erityisesti henkilöstöhallinnon prosessien osalta - on vähäistä Suositus: Prosessien operatiivisen ohjauksen vastuu tulee selkeyttää ja siirtyä selkeään yhteiseen valtionhallinnon kattavaan operatiiviseen ohjaukseen erityisesti henkilöstöhallinnon alueella. Prosessien operatiivisten omistajien tulee olla nykyistä voimakkaammin mukana Kieku-hankkeessa (esim. käyttöönottojen valmistelussa) edistämässä tarvittavaa toimintatavan kehittämistä. Lisäksi prosessien omistajien tulee olla mukana tuotantokäytön aloituksen jälkeen varmistamassa, että Kieku-prosesseja ryhdytään noudattamaan virastoissa. Toiminnallisen muutoksen läpivienti Kiekun käyttöönoton yhteydessä ei pääsääntöisesti toimi, koska asiakasvirastot eivät ole ymmärtäneet toiminnan muutostarvetta ja eivät ole toteuttaneet toimintatapamuutoksen johtamista. Toimintatapoihin liittyvät erot ja poikkeukset vaikeuttavat käyttöönottoja. Suositus: Toimintatapamuutokselle tulisi kehittää uusi nykyistä tehokkaampi johtamismalli, joka voi olla virastokohtainen, hallinnonalakohtainen tai koko valtionhallinnon kattava. Hankkeen toteutus: Hankkeen hallinnassa ja johtamisessa tarvittavien menetelmien käyttö on puutteellista Suositus: Hankkeen hallinnan ja johtamisen menetelmien systemaattinen käyttöönotto ja toimeenpano Viestintä hankkeen sisällä ja osapuolien välillä ei toimi. Tämä aiheuttaa väärinymmärryksiä ja ristiriitaa Suositus: Viestintä tulee huomioida tarkemmin osana hankkeen johtamista Nykyinen käyttöönottojen toteutusmalli ei vastaa virastojen tarpeita ja viraston sisäiseen projektin johtamiseen ei kiinnitetä riittävästi huomiota. Suositus: Käyttöönottojen toteutusmalli pitää uudistaa huomioiden toimintatapamuutoksen vaatimat edellytykset ja virastojen tarpeet 11 sekä valtiokonsernin asettamat reunaehdot. Käyttöönottomalli 2:ssa pyritään korjaamaan havaittuja puutteita.
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Keskeiset havainnot ja suositukset Käyttöönotettavien tuotteiden laatu ja valmius: Portaalikäyttöliittymän lomakkeet eivät ole toimineet luotettavasti eri asiakasympäristöissä Suositus: Uuden jo päätetyn lomaketeknologian (Web Dynpro) nopea käyttöönotto. Tilanne elokuu 2013: Suunnitelmat Web Dynpron käyttöönotosta on jo tehty ja uudet lomakkeet on tarkoitus siirtää tuotantoon vuoden 2013 aikana. Nykyinen käyttövaltuuksien hallinta (SAP CUA) ei ole toimiva ja aiheuttaa ylimääräistä manuaalityötä Suositus: SAP CUA:n korvaaminen uudemmalla SAP IDM järjestelmällä. Suunnitelmat tästä on jo olemassa Ajanhallinnan suorituskyvystä kasvaville käyttäjämäärille ei ole varmuutta Suositus: Kuormitustestien tekeminen sellaisella käyttöprofiililla, joka vastaa todellista käyttöprofiilia, jotta järjestelmän suorituskyvystä ja skaalautuvuudesta saadaan varmuus. Tilanne elokuu 2013: Ajanhallinnan suorituskyvyn parantaminen on projektoitu. Järjestelmäarkkitehtuurin läpikäynti, korjausten sekä muutosten teko että tuotantoonsiirto alkanut. Kuormitustestit suunniteltu ja aikataulutettu, lisäksi käydään läpi tarvittavat muutokset tekniseen ympäristöön sekä näiden muutosten vaikutukset järjestelmäarkkitehtuuriin. Tiedot pysäytetään välitauluun useiksi päiviksi ennen palkanlaskentaa. Erityisenä huolena nykyisessä integraation toteutustavassa on tiedon eheyden säilyminen Suositus: Selvitetään, onko ongelma työtavoissa (palkka-ajon prosesseissa) vai pitääkö integraatioiden toteutustapaa muuttaa Tilanne elokuu 2013: Selvitystyön tulokset valmistuvat 8/2013. Kyvykkyys ja osaaminen: Hankkeen osapuolilla (VM, Valtiokonttori, Palkeet, asiakasvirastot ja toimittajat) on merkittäviä osaamispuutteita, jotka vaikeuttavat hankkeen läpivientiä (tarkempi esitys sivuilla 29 ja 30) Suositus: Havaittujen osaamispuutteiden tarkempi arviointi ja havaittujen osaamispuutteiden korjaaminen 12
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Arvioinnin aikana tunnistetut Kiekun kehittämistoimenpiteet Taulukossa on esitelty ne kehittämistoimenpiteet, jotka on tunnistettu arviointia tehtäessä ja lueteltu dokumentissa Kiekun hankehallinnan kehittämiskohteet esityksessä (29.4.2013). Nämä kehittämistoimenpiteet korjaavat osittain niitä ongelmia, joita arvion havainnoissa on tuotu esiin. Toimenpide Osa-alue Status Vastuu 1. Tehostettu asiakastuki, Palkeet Kyvykkyys ja osaaminen Suunnitteilla Palkeet 2. Käyttöönottomallin kehittäminen (2.0) Toteutettavuus hanke / Kyvykkyys ja osaaminen 3. Käyttöönoton hankesuunnitelma ja projektisuunnitelmapohjat Toteutettavuus hanke / Kyvykkyys ja osaaminen Katselmointi ja päättäminen elokuussa Toteutettu VM2 käyttöönottoa varten Valtiokonttori Valtiokonttori 4. Ohjausryhmätyöskentelyn ja käyttöönottohankkeiden johtaminen 5. Portaalilomakekäyttöliittymien teknologiamuutos (Adobe Web Dynpro) Toteutettavuus hanke / Kyvykkyys ja osaaminen Yhteentoimivuus (arkkitehtuuri ja teknologia) 6. Ajanhallinnan kuormituksen testaus Yhteentoimivuus (arkkitehtuuri ja teknologia) 7. Käyttövaltuushallinnan teknologian uudistaminen (IDM:n käyttöönotto) 8. Sisäisen integraation kehittäminen (sisältäen välitaulun toiminnan) 9. Talous- ja henkilöstöhallinnon toimintamallin kuvauksen kirkastaminen Yhteentoimivuus (arkkitehtuuri ja teknologia) Yhteentoimivuus (arkkitehtuuri ja teknologia) Talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos 10. VM:n hallinnonalan vaikuttavuus ja tuottavuuspilotti Talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos Suunnitteilla Työn alla Työn alla Suunniteltu Työn alla Työn alla Työn alla Valtiokonttori Valtiokonttori Valtiokonttori Valtiokonttori Valtiokonttori/P alkeet/cgi VM/Valtiokontt ori VM/Valtiokontt ori 13
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Havaintoihin perustuvat Kieku-hankkeen merkittävimmät riskit 1 2 3 4 5 6 7 8 Riski Budjetin ylittyminen Toimintatapamuutokset eivät toteudu Aikataulu ylittyy Tuottavuustavoitteet eivät toteudu Järjestelmä ei kestä tulevaa volyymia Järjestelmän käytettävyys Asiakaspalvelu n osaaminen Hankkeen johtaminen Kuvaus Käyttöönottojen siirtymisistä aiheutunut kustannusten siirtyminen tuleville vuosille. Budjetin ylittyminen. Kieku-järjestelmähanke toteutuu ilman varsinaista yhteisten toimintatapojen muutosta. Epäonnistuneesta muutosjohtamisesta johtuen virastoissa ei sisäistetä tarvittavaa muutosta. Hankkeen aikataulu venyy alkuperäisestä suunnitelmista tulevien käyttöönottojen viivästymisten takia Todennäköisyys Vaikutus (1-10) (1-10) 4 9 9 6 9 5 Virastojen tuottavuuden parantumista ei tapahdu 7 6 Kieku (erityisesti ajanhallinnan osuus) ei kestä tulevien käyttöönottojen ja sekä jo nyt olemassa olevia käyttäjävolyymeja Järjestelmän virheitä ei saada korjattua riittävälle tasolle. Tuotekehitystä ei tapahdu riittävällä nopeudella. Tuotantovaiheeseen siirryttäessä virastoille tarjottava tuki ei ole riittävää. Ongelman ratkaisu on hidasta Henkilöresurssien oikeanlainen kohdentaminen. Käyttöönottohankkeiden johtaminen. Hankkeen henkilöiden ylikuormittuminen, osaamisen 9 Henkilöriskit henkilöityminen ja YT-neuvottelujen tuoma epävarmuus Talous- ja henkilöstöhallin Nykyinen malli ei toteuta toimintatapojen yhtenäistämistä. 10 -non VES-tulkinnat tehdään virastotasoilla. ohjausmalli 3 8 4 6 7 8 6 8 7 7 9 9 Vaikuttavuus 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Alustava arvio Riskikartta 1 10 5 8 7 9 6 4 2 3 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Todennäköisyys 14
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Havaintoihin perustuvat Kieku-hankkeen merkittävimmät riskit ja niihin liittyvät suositukset Riski Suositus 1 Budjetin ylittyminen Budjetin yksityiskohtaisempi seuranta ja raportointi. Siirtyvän (aikataulumuutokset) työn seuranta ja sen vaikutukset budjettiin. 2 Toimintatapa-muutokset eivät toteudu Toimintatapamuutokselle tulisi kehittää uusi nykyistä tehokkaampi johtamismalli, joka voi olla virastokohtainen, hallinnonalakohtainen tai koko valtionhallinnon kattava. 3 Aikataulu ylittyy 4 Tuottavuus-tavoitteet eivät toteudu Käyttöönottojen toteutusmalli pitää uudistaa huomioiden toimintatapamuutoksen vaatimat edellytykset ja virastojen tarpeet sekä valtiokonsernin asettamat reunaehdot. Käyttöönottomalli 2:ssa pyritään korjaamaan havaittuja puutteita. 5 Järjestelmä ei kestä tulevaa volyymia Kuormitustestien tekeminen sellaisella käyttöprofiililla, joka vastaa todellista käyttöprofiilia, jotta järjestelmän suorituskyvystä ja skaalautuvuudesta saadaan varmuus (tarkempi kuvaus sivulla 12). 6 Järjestelmän käytettävyys 7 Asiakaspalvelun osaaminen 8 Hankkeen johtaminen Uuden jo päätetyn lomaketeknologian (Web Dynpro) nopea käyttöönotto. SAP CUA:n korvaaminen uudemmalla SAP IDM järjestelmällä. Suunnitelmat tästä on jo olemassa. Selvitetään, onko ongelma työtavoissa (palkka-ajon prosesseissa) vai pitääkö integraatioiden toteutustapaa muuttaa. Havaittujen osaamispuutteiden tarkempi arviointi ja havaittujen osaamispuutteiden korjaaminen. Hankkeen hallinnan ja johtamisen menetelmien systemaattinen käyttöönotto ja toimeenpano. Viestintä tulee huomioida tarkemmin osana hankkeen johtamista. 9 Henkilöriskit Henkilöriskien tunnistaminen ja henkilöstön parempi resursointi. Päällekkäisyyksien poistaminen. 10 Talous- ja henkilöstöhallinnon ohjausmalli Prosessien operatiivisen ohjauksen vastuu tulee selkeyttää ja siirtyä selkeään yhteiseen valtionhallinnon kattavaan operatiiviseen ohjaukseen erityisesti henkilöstöhallinnon alueella. Prosessien operatiivisten omistajien tulee olla nykyistä voimakkaammin mukana Kieku-hankkeessa (esim. käyttöönottojen valmistelussa) edistämässä tarvittavaa toimintatavan kehittämistä. 15
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Positiiviset havainnot Kieku-hankkeesta Onnistuminen Kuvaus 1 Budjetissa pysyminen Tähän mennessä Kieku-hanke on pysynyt suhteellisen hyvin suunnitellussa budjetissa. Riskinä kuitenkin on, että aikataulun venyessä budjetti ylittyy ilman yksityiskohtaista budjetin seurantaa. 2 Yksityiskohtaisempi budjetin seuranta Budjetin yksityiskohtaisempi seuraaminen käyttöönottoerittäin on alkanut vuonna 2013. Aikaisemmin budjettia tehtiin ainoastaan ylätasolla. 3 Teknologiasidonnaisten ongelmien tunnustaminen Hanke on kyennyt tunnustamaan tehdyt virheelliset teknologiavalinnat ja muutostoimenpiteet on käynnistetty. 4 Henkilöstö on joutunut opettelemaan asiat kokemuksen kautta Hankkeella on käytössään tällä hetkellä kyvykkäitä henkilöitä, joiden osaaminen tulee vain kyetä resursoimaan oikein. 5 Kehitystoimenpiteisiin panostaminen Meneillään useita kehitystoimenpiteitä, joiden kautta pyritään korjaamaan arvioinnissa havaittuja ongelmia (sivu 13). 6 Muutosvastarinnan puuttuminen Kieku-järjestelmää kohtaan Virastojen keskuudessa ei tullut esille varsinaista muutosvastarintaa, jossa vastustettaisiin Kieku-järjestelmän käyttöönottoa, vaan kritiikki kohdistuu käyttöönoton toteutukseen. 16
Yhteenveto ja keskeiset suositukset Jatkotoimenpiteet Kehittämistoimenpiteet tulisi projektoida ja resursoida. Hallinnan parantamiseksi ja resursoinnin tehostamiseksi suosittelemme kehittämissalkun perustamista. Kehittämissalkun valmistelu tulisi tehdä strategisen ohjausryhmän valmisteluryhmässä ja se tulisi raportoida säännöllisesti strategisen ohjausryhmän kokouksissa. Tässä väliraportissa on arvioitu Kieku-hankkeen vaiheelle yksi asetettujen tavoitteiden toteutumista, esitetty hankkeen toteutuneita haasteita, määritelty kehittämiskohteita ja tuotu esille alustavat suosituksia jatkotoimenpiteiksi. Vaiheen kaksi toteutusedellytyksistä tullaan antamaan erillinen raportti elo-syyskuussa 2013. Suosittelemme, että vaiheen kaksi päätöksenteon ja toteutuksen valmistelua jatketaan. 17
Sisällysluettelo Tiivistelmä Toimeksiannon tavoite Arvioinnin viitekehys Toimeksiannon toteutus Yhteenveto ja keskeiset suositukset Kieku-hankkeen taustaa ja kuvaus Yksittäiset havainnot Liitteet 18
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku-hankkeen taustaa Valtiokonttorin vuosina 2003 ja 2004 teettämän valtion talous- ja henkilöstöhallintoa koskevan selvityksen perusteella todettiin valtion talous- ja henkilöstöhallinnon olevan hajanaisesti ja epäyhtenäisesti järjestetyn ja sisältävän runsaasti manuaalisia työvaiheita. Toimintatapojen yhtenäistämisen, palvelukeskusmallin hyödyntämisen, automatisoinnin lisäämisen ja henkilöstön itsepalvelun hyödyntämisen kautta nähtiin merkittävä mahdollisuus tuottavuuskehitykseen talous- ja henkilöstöhallinnon toiminnoissa. Selvityksen pohjalta käynnistettiin valtion talous- ja henkilöstöhallinnon kehittämisohjelma Kieku, jonka tavoitteeksi asetettiin noin 40 prosentin tuottavuusparannus läpi valtionhallinnon. Tavoitteeseen kuului palvelukeskusmallin hyödyntäminen ja sitä kautta noin 15-20 prosentin tuottavuusparannus. Loppuosa kokonaistuottavuuden parantamisesta on tarkoitus saavuttaa toimintatapojen ja tietojärjestelmien edelleen yhtenäistämisen sekä automaation ja itsepalvelun lisäämisen yhteisvaikutuksena. KIEKU-ohjelmassa kehitetty yhteinen toimintamalli perustuu yhteisiin talous- ja henkilöstöhallinnon tavoiteprosesseihin, näitä tukeviin tietojärjestelmiin sekä tilaaja-tuottaja -malliin, jossa palvelujen tuottajina toimivat talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukset. Yhteistä toimintamallia tukemaan tarvitaan yhteiset tietojärjestelmät, jotka koostuvat Valtiokonttorin hallinnoimista nykyjärjestelmistä sekä uusista hankittavista järjestelmistä. Tavoitteena on muodostaa yhteinen talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmien kokonaisuus, joka on keskitetysti hankittu ja hallinnoitu. Kieku-hanke on Valtiohallinnon omistama ja Valtiokonttorin toteuttama hanke, jonka tavoitteena on valtion yhteisen talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmän toteutus ja käyttöönotto valtiovarainministeriön asettaman ohjausryhmän linjausten mukaisesti. Tavoitteena on, että palvelukeskukset ja niiden asiakasvirastot käyttävät määriteltyjen palveluiden tuottamiseen yhteisiä tietojärjestelmiä yhtenäisin toimintaprosessein. Hanke tuottaa uuden toimintamallin valtion talous- ja henkilöstöhallintoon, sisältäen yhtenäiset prosessit, tietojärjestelmän ja tietoratkaisut. Hanke koskee koko Valtionhallintoa ja yhteensä noin 70 000 käyttäjää. Hankkeen strateginen omistaja on Valtiovarainministeriö ja operatiivinen omistaja on Valtiokonttori. Toimittajana on CGI, jonka työhön kuuluu SAP:sta ja Logicakomponenteista rakentuvan järjestelmäintegraation toimittaminen. Kieku-hanke on jaettu kahteen vaiheeseen. Kieku-hankkeelle osoitettu määräraha on n. 120 MEUR, josta ensimmäiselle vaiheelle on arvioitu kohdistuvan n. 70 MEUR ja toiselle vaiheelle n. 50 MEUR. Tällä hetkellä menossa on hankkeen ensimmäinen vaihe. Ennen kuin vaiheen kaksi aloittamisesta voidaan päättää, tulee arvioida vaiheessa yksi tavoiteltujen hyötyjen realisoituminen sekä vaiheelle kaksi asetettavat tavoitteet. Vaiheista tehdään erilliset rahoituspäätökset, ja vaiheen kaksi osalta rahoituspäätös tehdään talouspoliittisessa ministeriövaliokunnassa syyskuussa 2013. 19
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku-hankkeen kuvaus Kieku-hankkeen tausta Kieku-hanke on Valtiohallinnon hanke, jonka tavoitteena on toteuttaa Valtiokonttorin tehtäväksi annettu valtion yhteisen talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmän toteutus ja käyttöönotto valtiovarainministeriön asettaman ohjausryhmän linjausten mukaisesti. Tavoitteena on, että palvelukeskukset ja niiden asiakasvirastot käyttävät määriteltyjen palveluiden tuottamiseen yhteisiä tietojärjestelmiä yhtenäisin toimintaprosessein. Hanke tuottaa uuden toimintamallin valtion talous- ja henkilöstöhallintoon, sisältäen yhtenäiset prosessit, tietojärjestelmän ja tietoratkaisut. Hanke koskee koko Valtionhallintoa ja yhteensä noin 70 000 käyttäjää. Hankkeen strateginen omistaja on Valtiovarainministeriö ja operatiivinen omistaja on Valtiokonttori. Toimittajana on CGI, jonka työhön kuuluu SAP:sta ja Logica komponenteista rakentuvan järjestelmäintegraation toimittaminen. Kieku-hanke on jaettu kahteen vaiheeseen. Tällä hetkellä menossa on hankkeen ensimmäinen vaihe. Vaiheesta 1 on tehty päätös talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa 2008 ja vaiheesta 2 on tavoitteena tehdä päätös syksyllä 2013. Vaiheen 1 keskitetysti rahoitettavat menot ovat noin 70 milj, euroa ja vaiheen 2 noin 50 milj. euroa. Ohjaus Hankkeen ohjausta tapahtuu eri tasoissa, joista keskeisimpiä ovat: Valtiovarainministeriön ohjausvastuulla toimiva strateginen ohjausryhmä, joka vastaa konsernitasoisesta hankkeen kokonaisuuden ohjauksesta Valtiokonttorin ohjausvastuulla toimiva Kieku-hankkeen toteutuksen ohjausryhmä, joka vastaa hankkeen käytännön toteutukseen kohdistuvasta ohjauksesta Hallinnonalojen ministeriöiden ohjausvastuulla toimivat ohjausryhmät, jotka vastaavat hankkeen tulosten käyttöönottoon kohdistuvasta ohjauksesta kullakin hallinnonalalla 20
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku-hankkeen kuvaus Hankkeen aikataulu ja vaiheet Kieku-käyttöönotot tapahtuvat kahdessa vaiheessa. Yhteiset talous- ja henkilöstöhallinnon prosessit ja Kieku-tietojärjestelmä on määritelty ja toteutettu vuosien 2008 2011 aikana. Vaiheet muodostuvat käyttöönottoeristä, jotka ovat jaettu hallinnonaloittain. Vaihe yksi käynnistyi tammikuussa 2011 Valtiokonttorin toimiessa ensimmäisenä pilottikäyttöönottajana. Tämän jälkeen Suomen Akatemia otti Kiekun käyttöön toisena pilottina 1.4.2011. Varsinaiset käyttöönotot alkoivat vuonna 2012, kun Sisäasiainministeriöön kuuluva Maahanmuuttovirasto ja Pelastusopisto ottivat Kiekun käyttöön. Ensimmäiseen vaiheeseen kuuluu edellä mainittujen käyttöönottojen lisäksi Valtiovarainministeriö erä 1 (1/2013), Sisäasiainministeriö erä 2 (4/2013) ja Valtiovarainministeriö erä 2 (10/2013). Vaiheen 2 käyttöönottoaikataulu on päätetty 25.1.2013. Vaiheeseen kaksi kuuluu yhteensä seitsemän erää, jotka tulevat tuotantoon huhtikuu 2014 - lokakuu 2016 aikana. Alkuperäinen aikataulu on venynyt, kun osa virastojen käyttöönotoista on siirtynyt alkuperäisestä suunnitelmasta. Esimerkiksi Rajavartiolaitoksen käyttöönottoa on siirretty yhteensä 9 kertaa. Käyttöönottojen siirtymisestä on aiheutunut aikatauluviiveitä. Hankkeen alkuperäisessä suunnitelmassa tavoitteena oli, että käyttöönotot tehtäisiin syksyyn 2015 mennessä. Vuonna 2010 päätettiin nopeuttaa aikataulua vuoden 2014 alkuun, mutta siinä ei onnistuttu. Nyt vahvistettu aikataulu käyttöönottojen toteuttamiselle on lokakuu 2016, joka on noin vuoden alkuperäisestä myöhässä 21
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku-hankkeen kuvaus Kieku-hankkeen tavoitteet Kieku-hankkeen tavoite tuottaa valtiolle tehokkaampi talous- ja henkilöstöhallinto jakautuu edelleen tarkempiin alatavoitteisiin, jotka esitetään seuraavalla sivulla. Hankkeen vaikuttavuustavoitteet ovat tuottavuus, palvelukyky ja laatu, osaaminen sekä yhtenäisyys (kuva). Tuottavuustavoitteet Talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä on tavoitteena tuottavuuden 20% parantaminen uusien tietojärjestelmäratkaisujen avulla, joista Kieku-hanke muodostaa huomattavan osan. Virastojen tuottavuuden kannalta työn tekemistä haluttaisiin keskittää Palkeet-yksikköön. Kuitenkin vuonna 2011 kirjanpitoyksiköissä tehtiin edelleen 89 % kaikista taloushallinnon tehtävistä htv-määrällä mitattuna. Talous- ja henkilöstöhallinnon prosessit jaetaan osaprosesseihin. Kieku-hankkeen piiriin kuuluvat vain osa prosesseista. Henkilöstöhallinnon prosesseista Kiekuun kuuluu palvelusuhteen hallinta (n. 23%), työaikojen hallinta (n. 9%), palkanlaskenta (n. 21%) ja osaamisen hallinta (n. 16%) (optiona). Taloushallinnon prosesseista kuuluu tulojen käsittely (14%), kirjanpito (n. 13%) sekä sisäinen laskenta (n. 7 %) (tulevaisuudessa) *). Tuottavuuden kasvun kannalta on kiinnostavaa seurata prosesseista merkittävimpiä sekä tapahtuma- että htv-määrän suhteen. Suurimmat hallinnonalat olivat Sisäasiainministeriö (19%), Puolustusministeriö (18%), työ- ja elinkeinoministeriö (16%) ja Valtiovarainministeriö (15%). Puolustusvoimat eivät kuulu Kiekuhankkeeseen. *) Henkilötyövuosi- ja tuottavuuskysely 5.11.2012: %-luvut kuvaavat vuoden 2010/2011 prosessien htv-osuutta 11 hallinnonalan kokonais-htv:n suhteen 22
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku- missio: valtiolle tehokkaampi talous- ja henkilöstöhallinto Mitä tavoitellaan Tuottavuuden 20% parantaminen talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä Talous- ja HR-prosessien ja tiedon laadun paraneminen, toiminnan yhdenmukaistaminen Miten saadaan aikaan Toteuttamalla toimintatapamuutokset, lisäämällä palvelukeskuksen käyttöä ja yhtenäistämällä palvelukeskuksen palvelut Yhtenäisen Kieku toimintamallin käyttöönotto Valtion rahojen käytön sekä resurssien kohdentamisen kattavampi hyödyntäminen strategisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa Yhtenäisillä seurantakohderakenteilla, työaikojen kohdentamisella läpi valtionhallinnon sekä johdon tarpeita vastaavalla raportoinnilla Talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmien välttämättömän korvausinvestoinnin toteuttaminen Kieku- tietojärjestelmän käyttöönotto 23
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku-hankkeen kuvaus Kieku-hanke voidaan jakaa kolmeen toiminnalliseen osaan: 1. Kiekun käyttöönotto (ks. organisaatiokuva seuraavalla sivulla) Käyttöönotossa on kyse talous- ja henkilöstöhallinnon muutos- ja kehittämishankkeesta, jossa ministeriössä tai virastossa otetaan käyttöön yhteiset talous- ja henkilöstöhallinnon prosessit ja niitä tukeva tietojärjestelmä. Käyttöönotto tehdään ministeriön, hallinnonalan virastojen, Valtiokonttorin, Palkeiden ja CGI:n yhteistyönä. 2. Kiekun kehittäminen Valtiokonttori kehittää Kiekua yhteistyössä Palkeiden sekä CGI:n kanssa virastojen esittämien tarpeiden ja kehitysehdotusten pohjalta niin, että kehityspiirteet ja uudet ominaisuudet ovat koko valtionhallinnon yhteisessä käytössä 3. Kiekun palvelutuotanto Kiekun palvelutuotanto tarjotaan virastolle osana Palkeiden palvelutuotantoa ja palvelusopimusta. Sitä tehdään Palkeiden, Valtiokonttorin ja CGI:n sekä käyttöpalvelutoimittaja Tieto Oyj:n yhteistyönä. Kiekun käyttöönottomenetelmään kuuluu kuusi vaihetta: valmistelu, eroanalyysi, määrittely, toteutus ja testaus, tuotantokäytön valmistelu sekä tehostettu tuki. Käyttöönoton on suunniteltu kestävän noin vuoden verran, jonka jälkeen on tarkoitus siirtyä tuotantoon. Käyttöönotto-organisaatio muodostuu eri toimijoista, kuten hankkeesta ja Palkeista sekä niiden muodostamista seitsemästä projektista. Organisaatio on kuvattu seuraavalla sivulla. 24
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Toteutunut käyttöönottomalli versio 1 Käyttöönottokohtainen ohjausryhmä Käyttöönottotoimisto *) Hankepäällikkö Käyttöönottoerä Hankesuunnittelu Hallinnonalan ministeriö Virasto Palkeet CGI Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö P r o j e k t i t Taha Heha Konversiot Muutosjohtaminen Käyttövaltuushallinta Liittymät Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Käyttöpalvelu ja tekniikka Projektipäällikkö *) Yhtenäinen käyttöönottomenetelmä ja siihen liittyvät työvälineet Käyttöönoton aikaiset projektin ohjausmenetelmät Talous- ja henkilöstöhallinnon asiantuntijat, jotka ohjaavat viraston talous- ja henkilöstöhallinnon prosessien läpikäyntiin liittyvää suunnittelua ja teknistä toteutusta Viraston muutosten läpivienti Palkeiden palvelu (tehostettu tuki) 25
Hankepäällikkö Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Käyttöönottomalli versio 2 Käyttöönottokohtainen ohjausryhmä Käyttöönottotoimisto *) Käyttöönottoerä Hankesuunnittelu Hallinnonalan ministeriö Virasto Projektipäällikkö Palkeet CGI Projektipäällikkö Projektipäällikkö P r o j e k t i t Taha (sis. Konversiot ja ydintiedot) Heha (sis. Konversiot ja ydintiedot) Muutosjohtaminen Tekniset edellytykset Liittymät Palvelut Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö Projektipäällikkö *) Yhtenäinen käyttöönottomenetelmä ja siihen liittyvät työvälineet Käyttöönoton aikaiset projektin ohjausmenetelmät Talous- ja henkilöstöhallinnon asiantuntijat, jotka ohjaavat viraston talous- ja henkilöstöhallinnon prosessien läpikäyntiin liittyvää suunnittelua ja teknistä toteutusta Viraston muutosten läpivienti Palkeiden palvelu (tehostettu tuki) 26
Kieku hankkeen taustaa ja kuvaus Kieku-hankkeen kuvaus Budjetti Kieku-hankkeelle osoitettu keskitetty rahoitus on n. 120 MEUR, josta ensimmäiselle vaiheelle (2008 2013) on arvioitu kohdistuvan n. 70 MEUR ja toiselle vaiheelle (2013 2016) n. 50 MEUR. Kiekun kokonaisbudjetin noin 120 MEUR hankintavaltuutta ulkopuolisiin sopimuksiin on myönnetty yhteensä 72 MEUR, josta vaiheen 1 osuudelle on 41 MEUR ja vaiheen 2 osuudelle on 31 MEUR. Kiekun ensimmäisen vaiheen kustannuksista 54 % on arvioitu koostuvan investoinneista, 18 % palvelujen ostoista, 14 % palkoista, 10 % osuus tuotannon menoista ja loput 4 % muista menoista. Arvio Kiekun ensimmäisen vaiheen Kustannuksista (Lähde: Kieku-sivut) Budjetin tilanne vuoden 2012 lopussa: Vaiheen 1 toteutuneet menot ovat olleet noin 65 MEUR Vaiheen 1 hankintavaltuus on käytetty (sopimuksellisesti sidottu) ja vaiheen 2 hankintavaltuudesta on käytetty 1.1 MEUR. Vaiheen 1 ja Vaiheen 2 erottelu palkkamenojen osalta on tulkinnallista ja riippuu siitä, miten Valtiokonttorin oma työ kohdistetaan. Vaiheen 1 budjettiylitys johtuu pääsääntöisesti käyttöönottojen siirtymisistä ja VK:n yleiskulujen vyörytyksistä, jotka ovat aiheuttaneet lisäkustannuksia. Lisäksi Kiekun budjetoidut tuotot ovat jääneet suunniteltu pienemmäksi. Ennuste vaiheen 1 osalta on noin 76 MEUR. Tämän hetken ennuste Kiekun kokonaisbudjetista on 125 MEUR. Budjettiin ei sisälly hallinnonalojen omia palkka- ja muita kustannuksia 27
Sisällysluettelo Tiivistelmä Toimeksiannon tavoite Arvioinnin viitekehys Toimeksiannon toteutus Yhteenveto ja keskeiset suositukset Kieku-hankkeen taustaa ja kuvaus Yksittäiset havainnot Liitteet 28
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: vaikuttavuus 1. Vaikuttavuus Tavoite Talous- ja HR-prosessien ja tiedon laadun paraneminen, toiminnan yhdenmukaistaminen Valtion rahojen käytön sekä resurssien kohdentamisen kattavampi hyödyntäminen strategisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa Havainnot/ haasteet 1.1 Kieku-hanke synnyttää edellytykset tuottavuustavoitteiden toteutumiselle. Näiden tavoitteiden toteutuminen vaatii sisäisen laskennan käyttöönoton ja toiminnan suunnittelu- ja raportointijärjestelmien kehittämisen. 1.2 Kieku-hanke mahdollistaa vaikuttavuustavoitteiden realisoitumisen, mutta vasta vuosien päästä, kun hanke on saatu kokonaisuudessaan toteutettua. Esimerkiksi seurantakohderakennemalli on yhtenäistetty, mutta rakenteen soveltaminen on alkuvaiheessa. 1.3 Vaikuttavuustavoitteiden toteutuminen edellyttää virastoilta toimintatapamuutoksen läpivientiä, jota ei pääsääntöisesti ole ymmärretty eikä ole toteutettu käyttöönoton aikana 1.4 Asiakkaan kannalta palvelun laatu ei ole vielä kehittynyt johtuen järjestelmässä olevista virheistä, palvelutarjoajien osaamisen tasosta ja roolien epäselvyydestä. Palkeiden asiakastuki ei ole ollut riittävän hyvää virastojen mielestä. Suositus Vaikuttavuustavoitteiden toteutuminen edellyttää panostusta toimintatapamuutokseen ja muutosjohtamiseen Palkeiden palvelun laadun kannalta oleellinen kysymys on Palkeiden asiakastuen kunnollinen resursointi varsinkin käyttöönoton yhteydessä 29
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus 2. Tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus Tavoite Tuottavuuden 20% parantaminen talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä Havainnot/ haasteet 2.1 Vaikutus tuottavuuteen lyhyellä tähtäimellä on ollut nolla tai negatiivinen, koska Kieku on tuonut takaisin virastoihin tehtäviä, jotka jo oli siirretty Palkeiden tehtäväksi. Kuormitus on lisääntynyt HR-ammattilaisilla ja esimiehillä. 2.2 Palvelun käytettävyyden ongelmat heikentävät tuottavuuden toteutumista 2.3 Muutosta ei viedä riittävästi eteenpäin toimintatapamuutoksena vaan lähinnä tietojärjestelmän käyttöönottoprojektina. Tästä johtuen tuottavuuden ei voida olettaa parantuvan ennen kuin toimintatapamuutos on viety läpi. 2.4 Tämän hetken ennuste on, että Vaiheen 1 kustannukset ylittyvät noin 6 MEUR ja koko hankkeen kustannukset noin 5 MEUR. 2.5 Yhteiset tuottavuuden mittarit puuttuvat: käytetäänkö henkilötyövuosi- ja tuottavuuskyselyn tuloksia toiminnan ja tulosohjaamisen mittareina? Suositus Kiekun investointilaskelmat ja kustannus/hyötyanalyysit pitäisi päivittää vastaamaan hankkeen nykytilaa Kiekun henkilöstöhallinnon prosessit tulisi tarkistaa ja muuttaa työnjako virastojen ja Palkeiden välillä tehokkaammaksi Valtiohallinnon tulisi luoda yhteiset tuottavuustavoitteet ja -mittarit talous- ja henkilöstöhallinnon toiminnoille toimintojen tulostavoitteisiin, joiden avulla seurataan koko toimintaketjua kattaen kaikki toimijat 30
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: kyvykkyys ja osaaminen 3. Kyvykkyys ja osaaminen Tavoite Kyvykkyyden ja osaamisen tulisi mahdollistaa Kieku-hankkeen onnistunut toteutus Havainnot/ haasteet 3.1 Hankkeen kyvykkyys 3.1.1 Hankkeen hallinnassa ja johtamisessa tarvittavien menetelmien käyttö on puutteellista 3.1.2 Roolien määrittelyjen puuttumisen johdosta hankkeen resurssien kohdistaminen ei ole ollut tehokasta, esim. konseptiomistajien käyttö virastojen koulutuksessa. Lisäksi hankkeessa on kyvykkäitä ja osaavia asiantuntijoita, joiden tehtäviä ei ole määritelty riittävällä tasolla. 3.1.3 Hankkeen johdon, hankepäälliköiden ja asiantuntijoiden roolit eivät ole selkeitä. Hanketta on johdettu lyhyellä aikatähtäimellä, jolloin kokonaisuuden linjaaminen ja johtaminen on kärsinyt. 3.1.4 Käyttöönottohankkeen johtosuhteet ovat epäselviä. Käyttöönottohankkeessa on useita toimijoita (VK, Palkeet, ym.), joiden rooleja ei ole selkeästi kuvattu. Tämän seurauksena virastoissa on tunne, että kenelläkään ei ole käyttöönoton kokonaisuutta hallussa. Suositus Käyttöönottoprojekteissa tulisi olla yksi selkeä johtaja (hankepäällikkö), joka hallitsee koko projektin tilanteen huomioiden yhteiset toimintatavat ja toimii annetuissa raameissa Hankehallinnan ja johtamisen osaamisen kehittäminen (kehittämiskohde ohjausryhmätyöskentelyn ja käyttöönottohankkeiden johtaminen) Hankkeen hallinnan ja johtamisen menetelmien systemaattinen käyttöönotto ja toimeenpano 31
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: kyvykkyys ja osaaminen 3. Kyvykkyys ja osaaminen Tavoite Kyvykkyyden ja osaamisen tulisi mahdollistaa Kieku-hankkeen onnistunut toteutus Havainnot/ haasteet 3.2 Virastojen kyvykkyys 3.2.1 HR-ammattilaisten osaamisessa esiintyy puutteita erityisesti ammattiosaamisessa (VES) ja järjestelmän käytön osaamisessa 3.2.2 Puutteita esiintyy myös esimiesten ammattiosaamisessa (HR-osaaminen) sekä työnjaossa HR-ammattilaisten kanssa 3.2.3 Muutos- ja projektijohtamisen osaaminen on vähäistä 3.3 Palkeiden kyvykkyys 3.3.1 Palkeiden asiakastuki ei ole ollut riittävää erityisesti tehostetun tuen vaiheessa 3.3.2 Käyttöönottojen yhteydessä on ilmennyt, että myös Kieku-järjestelmän osaaminen on ollut heikkoa 3.4 Toimittajan kyvykkyys 3.4.1 Valtionhallinnon HR-prosessien ymmärtäminen ja osaaminen on ollut puutteellista 3.4.2 Määrittelyn ja toteuttamisen toimintamalli ei vastaa nykypäivän parhaita käytäntöjä Suositus Virastojen tulisi hankkia ammattimaiset muutos-/projektiosaamisen resurssit toiminnan muutosta ja käyttöönottoa varten HR-ammattilaisten ja esimiesten henkilöstöasioiden (VES) osaamisen tasoa tulisi nostaa Palkeiden henkilöiden (asiakastiimien) Kieku-koulutus tulisi tehdä hyvissä ajoin ennen käyttöönottoja. Tehostetun tuen kunnollinen resursointi sekä ongelmahallintakyvyn tehostaminen. Palkeiden osallistuminen käyttöönoton valmisteluvaiheeseen. Toimittajan kytkeminen tiiviimmin käyttöönottoon ja ongelmahallintaan Määrittelyn työmenetelmien nykyaikaistaminen toimittajan osalta (määrittelyjen iterointi ja demoaminen) 32
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: yhteentoimivuus 4. Yhteentoimivuus (arkkitehtuuri ja teknologia) Tavoite Kieku-arkkitehtuurin tulisi sopia yhteen Valtiohallinnon muun arkkitehtuurin kanssa Havainnot/ haasteet 4.1 Kiekun kokonaisarkkitehtuuri on monimutkainen aiheuttaen haasteita järjestelmän ylläpitäjille ja käyttäjille. 4.1.1 Käyttäjät joutuvat opettelemaan useita eri järjestelmiä 4.1.2 Järjestelmän hallinta on monimutkainen arkkitehtuurin johdosta 4.2 Järjestelmän käytettävyys ei ole hyvä 4.2.1 Portaalikäyttöliittymän lomakkeet eivät ole toimineet luotettavasti eri asiakasympäristöissä 4.2.2 SAP GUI on vaikeakäyttöinen 4.3 Nykyinen käyttövaltuuksien hallinta (SAP CUA) ei ole toimiva 4.3.1 Aiheuttaa ylimääräistä manuaalityötä 4.3.2 Käytttövaltuuksien kunnollinen hallinta puuttuu 4.4 Virastojen työasema- ja verkkoinfrastruktuuri ei ole yhtenäinen, joka aiheuttaa erilaisia ongelmia käyttöönotoissa 4.5 Ajanhallinnan suorituskyvystä kasvaville käyttäjämäärille ei ole varmuutta 4.6 Tiedot pysäytetään välitauluun useiksi päiviksi ennen palkanlaskentaa. Erityisenä huolena nykyisessä integraation toteutustavassa on tiedon eheyden säilyminen Suositus Järjestelmän monimutkaisuus ei tulisi näkyä loppukäyttäjälle Käyttöliittymät tulisi rakentaa infrastruktuuririippumattoman työkalun pohjalle Työasemainfrastruktuurien mahdolliset ongelmat tulisi testata etukäteen ennen käyttöönottoa Uuden jo päätetyn lomaketeknologian (Web Dynpro) nopea käyttöönotto SAP CUA:n korvaaminen uudemmalla SAP IDM järjestelmällä. Suunnitelmat tästä on jo olemassa Selvitetään, onko ongelma työtavoissa (palkka-ajon prosesseissa) vai pitääkö integraatioiden toteutustapaa muuttaa Kuormitustestien tekeminen sellaisella käyttöprofiililla, joka vastaa todellista käyttöprofiilia, jotta järjestelmän suorituskyvystä ja skaalautuvuudesta saadaan varmuus 33
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: toteutettavuus tuote/toimintamalli 5. Toteutettavuus Tuote/toimintamalli Tavoite Tuote ja toimintamallin tulisi tukea ja mahdollistaa Kieku-hankkeen onnistunut toteutus Havainnot/ haasteet 5.1 Toiminta- ja ohjausmalli on liian monimutkainen ja epäselvä. Toiminnallisen muutoksen läpivienti Kiekun käyttöönoton yhteydessä ei pääsääntöisesti toimi, koska asiakasvirastot eivät ole ymmärtäneet toiminnan muutostarvetta ja eivät ole toteuttaneet toimintatapamuutoksen johtamista. Toimintatapoihin liittyvät erot ja poikkeukset vaikeuttavat käyttöönottoja. Valtionhallinnon prosessien operatiivinen ohjaus erityisesti henkilöstöhallinnon prosessien osalta on vähäistä (ks. liite 3 talousja henkilöstöhallinnon ohjausmalli) 5.1.1 VM:n rooli omistajana ohjausmallissa - mitä strategisen omistajuuden tulisi olla? 5.1.2 Valtiokonttorin rooli omistajuudessa - mitä operatiivisen omistajuuden tulisi olla? 5.1.3 Onko Valtiokonttorille annettua toimivaltaa käytetty tehokkaasti? 5.2 HR- ja talousprosessien ohjausmalli ei ole toimiva 5.2.1 Prosessiomistajien rooli toimintamallin muutoksessa on ollut vähäistä 5.2.2 Ministeriöiden oman hallinnonalan talous- ja henkilöstöasioiden johtaminen on pääsääntöisesti ollut heikkoa 5.3 Toimijoiden (VM, VK, Palkeet, asiakasvirastot, toimittajat) välisessä yhteistyössä on merkittävää kehittämistä 5.4 Toimintatapamuutoksen hallinnan toimimattomuus, käsitellään tarkemmin talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapamuutos kohdassa. Suositus Toiminta- ja ohjausmallin sekä omistajuuksien roolien selkeyttäminen Prosessien operatiivisen ohjauksen vastuu tulee selkeyttää ja siirtyä selkeään yhteiseen valtionhallinnon kattavaan operatiiviseen ohjaukseen erityisesti henkilöstöhallinnon alueella. Prosessien operatiivisten omistajien tulee olla nykyistä voimakkaammin mukana Kieku-hankkeessa (esim. käyttöönottojen valmistelussa) edistämässä tarvittavaa toimintatavan kehittämistä. Toimintatapamuutokselle tulisi kehittää uusi nykyistä tehokkaampi johtamismalli, joka voi olla virastokohtainen, hallinnonalakohtainen tai koko valtionhallinnon kattava. Toimijoiden roolituksia tulisi selkeyttää Kiekun prosessien tehostamisen yhteydessä (ks. Tuottavuus, taloudellisuus ja tehokkuus) 34
Yksittäiset havainnot Arvioinnin osa-alueet: toteutettavuus - hanke 6. Toteutettavuus - hanke Tavoite Hankkeen toteuttamisen tulisi johtaa asetettuun tavoitteeseen Havainnot/ haasteet 6.1 Hankkeen hallinnassa ja johtamisessa tarvittavien menetelmien käyttö on puutteellista 6.1.1 Virastojen käyttöönottoprojektisuunnitelmaa ei ole tehty ja ohjeistukset ovat puutteellisia (seurauksena on esim. roolien ja tehtävien epäselvyys yleisesti koko hankkeen osalta, tehottomampi työskentely ja pitkittyneet käyttöönotot) 6.1.2 Virheistä ei opita, samoja virheitä toistetaan ja asiakaspalautetta ei käsitellä systemaattisesti. Virastot kohtaavat samoja haasteita, jotka ovat tulleet esille jo pilottikäyttöönottojen yhteydessä. Samojen virheiden käsittelyyn kuluu turhaa aikaa. Hankkeen näkökulmasta on haasteena havaita virheistä oleellisimmat, jotka vaativat nopeimpia korjaustoimenpiteitä. 6.1.3 Raportointi ei anna kuvaa siitä, missä tehtävissä mennään suhteessa aikatauluun 6.2 Viestintä hankkeen sisällä ja osapuolien välillä ei toimi. Tämä aiheuttaa väärinymmärryksiä ja ristiriitaa 6.2.1 Hankkeen sisäinen yhteistyö ja viestintä ei toimi (hankkeen sisällä tehdään päätöksiä kertomatta asianomaisille). 6.2.2 Asioita tulee yllätyksenä (esim. virastoissa toistetaan samoja virheitä kuin aiemmissa käyttöönotoissa on tehty) 6.2.3 Viesti käyttöönoton vaatimuksista virastoille ei ole mennyt perille oikein Käyttöönotto on markkinoitu roll-outtina, jossa viraston pitää vain tehdä, mitä käsketään 6.3 Roolit ja tehtävät eivät ole selkeitä 6.3.1 Osapuolten (VM, VK, Palkeet, asiakasvirastot, toimittajat) vastuita ei ole määritelty kattavasti 6.4 Nykyinen käyttöönottojen toteutusmalli ei vastaa virastojen tarpeita ja viraston sisäiseen projektin johtamiseen ei kiinnitetä riittävästi huomiota. 6.4.1 Virastojen kokemukset Kiekun käyttöönottoprojektien hallinnasta ovat huonoja 6.4.2 Virastot eivät tiedä tehtäviään käyttöönoton yhteydessä 6.4.3 Käyttöönottojen jälkeiset ongelmat ovat osittain jääneet korjaamatta (esim. Verohallinnon konversiovirheet). Palkeet eivät ole kyenneet antamaan kunnollista tehostettua tukea. 35