Lotta-Maria Sinervo (toim.) Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Seminaarikirja 42. Kunnallistieteen päivät
42. Kunnallistieteen päivät 10.-11.10.2013 Turun yliopisto, Turku Päivien järjestäjä ja seminaarikirjan julkaisija Kunnallistieteen yhdistys ry. Föreningen för kommunalvetenskap rf Kansi: Juhani Näränen ISBN 978-952-6802-0-8 Kopio Niini Tampere 2013 Finland 2 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Sisältö Hallituksen puheenjohtajalta 5 42. Kunnallistieteen päivät 10.-11.10.2013 - ohjelma 6 Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät 9 Ilpo Laitinen: Aktiiviset asiakkaat maailmalla 12 Torsti Hyyryläinen: Kuntapalvelut sosiaalise n pääoman paikallisena hallintana 13 Tuomo Mäki: Julkisten palvelujen mahdollisuudet ja rajoitteet 14 Petri Virtanen: Kaupunki uudistuu kohti parempaa toimintamallia ja hyvinvointiekosysteemiajattelua 17 Pasi-Heikki Rannisto: Asiakas kuntapalvelujen ongelma vai vastaus kunnan ja valtion väliseen johtamisongelmaan? 18 Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät 23 KUNTIEN JA KORKEAKOULUJEN YHTEISTYÖ KUNTAKEHITYKSEN TUKENA 25 Sampo Ruoppila: Turun kaupunkikehitysohjelma 27 Pasi-Heikki Rannisto & Piia Tienhaara: Moniulotteisella yhteistyömallilla vaikuttavuutta case Tampereen palveluinnovaatiokeskus TAMSI 28 Päivi Sutinen: Kaupunki avautuu tutkimus- ja kehitysalustaksi korkeakouluille 29 Marko Joas & Kate Theobald: Understanding knowledge brokerage for urban sustainability 29 KUNTAPOLITIIKAN TUTKIMUS 39 Maija Karjalainen: Mikä selittää suoran demokratian käyttöä kuntatasolla? 41 Marianne Pekola-Sjöblom: Suomalainen kunta pohjoismaisessa perspektiivissä 42 RADIKAALIT PALVELUINNOVAATIOT 33 Jaana Salmi: Asiakaspalvelu 2014 yhdessä palvelut lähelle 35 Ilpo Luoto & Eija Mäkinen: Kuntien velvoitteita kevennetään miten käy kuntalaisten oikeuksien? 35 KUNTATALOUS 45 Anne Arvola: Evaluating performance in public sector (municipalities) with the help of BSC 47 Anna Kork: Asiakkaalle parasta, mutta millä hinnalla? 47 Pentti Rönkkö: Kunnallishallintoa koskevat rakenneuudistukset kuntatalouden näkökulmasta 47 Katja Aalto: Kun yhtiöitetään mikä muuttuu? 47 Tilaa muistiinpanoille 59 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 3
4 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Julkisten palvelujen tulevaisuudesta Vuoden 2013 Kunnallistieteen päivät pureutuvat julkisten palveluiden ongelmaan. Päivillä pohditaan monia tärkeitä kuntien tulevaisuuteen olennaisesti vaikuttavia kysymyksiä. Onko aika jo ajanut hyvinvointivaltion ohi? Onko kuntien tehtäväksi määrätty liian monia tehtäviä? Mitä mahdollisuuksia kunnilla on onnistua palveluvelvoitteissaan? Kunnallistieteen päivillä on mahdollista kuulla tutkijoiden uusimpia tutkimustuloksia ja kunnallispolitiikkojen ja hallinnon ammattilaisten näkemyksiä julkisten palveluiden todellisuudesta. Tieteen ja käytännön kohtaamispaikkkana Kunnallistieteen päivät ovat olleet erinomainen mahdollisuus verkostoitua, luoda uusia kokemuksia ja avata tulevaisuutta. Vaikka Kunnallistieteen päivät käsittelevät julkisia palveluita, aihe on tärkeä myös yksityisistä palveluista vastaaville ammattilaisille. Palvelualalla on huomaamatta käynnissä kumouksellinen prosessi. Erilaisissa palveluprosesseissa valta on siirtymässä tuottajilta kuluttajille ja hierarkkisista organisaatioista verkostoihin. Nämä kehitysvaiheet koskettavat samalla lailla julkisia ja yksityisiä palveluiden tuottajia. Ne muuttavat perusteellisesti kuntien suhteita valtioon ja kyseenalaistavat perinteisiä käsityksiä hyvinvointivaltiosta. Tervetuloa Turkuun Kunnallistieteen päiville! Risto Harisalo, puheenjohtaja Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 5
42. Kunnallistieteen päivät 10.-11.10.2013 KUNNAT JA JULKISTEN PALVELUJEN TULEVAISUUS Publicum-rakennus, Turun yliopisto (os. Assistentinkatu 7, Turku) Torstai 10.10.2013 Puheenjohtajana tutkimusjohtaja Sampo Ruoppila, Turun kaupunki/turun yliopisto 09.00 09.45 Ilmoittautuminen ja aamukahvit 09.45 10.00 Kunnallistieteen päivien avaus ja järjestäytyminen Hallituksen puheenjohtaja Risto Harisalo, Kunnallistieteen yhdistys Turun kaupungin tervehdys Tutkimusjohtaja Sampo Ruoppila Kunnallisten palvelujen tila ja tulevaisuus 10.00 10.45 KEYNOTE-puheenvuoro (englanniksi): Pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan tulevaisuus Samhällspolitisk utredare Gunnar Wetterberg, Saco, Tukholma 10.45 11.00 Kommenttipuheenvuoro (englanniksi) Professori Jari Stenvall, Tampereen yliopisto 11.00 12.00 Lounas Kuka järjestää palvelut Turun seudulla? -paneelikeskustelu 12.00 13.30 Paneelikeskustelu Vetäjänä toimittaja Hannu Taavitsainen, panelisteina luottamushenkilöitä Turusta ja lähikunnista 13.30 14.00 Iltapäiväkahvi Elävä hallinto ja kumppanuus kuntapalveluissa 14.00 14.30 Aktiiviset asiakkaat maailmalla Dosentti, hallintojohtaja Ilpo Laitinen, Helsingin kaupunki 14.30 15.00 Kuntapalvelut sosiaalisen pääoman paikallisena hallintana Varajohtaja, HT Torsti Hyyryläinen, Ruralia-instituutti, Helsingin yliopisto 15.00 18.00 Työryhmätyöskentelyä 19.00 21.00 Turun kaupunginvastaanotto Kaupungintalo, os. Aurakatu 2, Turku 6 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Perjantai 11.10.2013 Puheenjohtajana Inga Nyholm, Kunnallistieteen yhdistys Julkiset palvelut ja julkinen talous: mihin rahat riittävät? 09.00 9.30 Julkisten palvelujen mahdollisuudet ja rajoitteet Finanssineuvos Tuomo Mäki, Valtiovarainministeriö 9.30 10.00 Uudistuva kuntalaki kuntatalouden näkökulmasta Johtava lakimies Kirsi Mononen, Suomen kuntaliitto 10.00 10.30 Kahvitauko Uudistuvat kuntapalvelut? 10.30 11.00 Kaupunki uudistuu kohti parempaa toimintamallia ja hyvinvointiekosysteemiajattelua Dosentti, palvelutuotantojohtaja Petri Virtanen, Turun kaupunki 11.00 11.30 Asiakas kuntapalvelujen ongelma vai vastaus kunnan ja valtion väliseen johtamisongelmaan? Dosentti, kehittämispäällikkö Pasi-Heikki Rannisto, Tampereen yliopisto 11.00 12.00 Työryhmätyöskentelyn satoa Työryhmien puheenjohtajat Päätössanat 12.00 13.00 Päätöslounas Työryhmät Kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena Työryhmän vetäjinä ovat Kaija Majoinen (kaija.majoinen@kuntaliitto.fi) ja Tuula Jäppinen (tuula.jappinen@kuntaliitto.fi). Työryhmä kokoontuu sosiaalipolitiikan seminaaritilassa 368. Kuntapolitiikan tutkimus Työryhmän vetäjinä ovat Siv Sandberg (siv.sandberg@abo.fi) ja Sari Pikkala (sari.pikkala@abo.fi). Työryhmä kokoontuu sosiaalipolitiikan seminaaritilassa 399. Radikaalit palveluinnovaatiot Työryhmän vetäjinä on Risto Harisalo (risto.harisalo@uta.fi) ja Jari Stenvall (jari.stenvall@uta.fi). Työryhmä kokoontuu sosiologian seminaaritilassa PUB 471. Kuntatalous Työryhmän vetäjänä on Jan-Erik Johanson (jan-erik.johanso@uta.fi). Työryhmä kokoontuu tiedekunnan kokoushuoneessa 149. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 7
8 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 9
10 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Aktiiviset asiakkaat maailmalla Ilpo Laitinen Esitys perustuu vertailututkimukseen (vv. 2012-2013), joka käsitteli suurkaupunkien palvelutuotantoa ja palveluintegraatiota erityisesti johtamista, organisoitumista ja asiakkuutta koskevin kysymyksenasetteluin. Tutkimuksen aineistona oli seitsemän suurkaupungin (Barcelona, Den Bosch, Glasgow, Lontoo, Melbourne, Toronto ja Vancouver) avainhenkilöiden haastattelut, kohdekaupunkien palveluiden ja palveluintegraation suunnitelmat ja arvioinnit sekä tehdyt tutkimukset ja selvitykset. Soster-alojen integraatioilla on kv-malleissa pääosin haettu samoja asioita kuin muidenkin toimialojen yhdistämisessä. Taustana on ollut taloudelliset resurssit, tehokkuustarpeet ja osaamisen turvaaminen. Ilmentyminä näille niissä on tyypillisesti ollut hoito- ja palveluketjut sekä saumattomat palvelut ja osaoptimoinnin välttäminen palvelujärjestelmää yksinkertaistamalla ja palveluprosessien kokonaishallinnalla. Lähtökohtaoletuksena on ollut, että uusi organisaatio toimii tehokkaammin kuin osiensa summa. Viime vuosien kehitys on alkanut painottaa joustoa, asiakkaan kanssa tapahtuvaa toimintaa ja arvontuottoa sekä palveluinnovointia. Tämä painotus on huomattavasti syvempi ja laajempi merkityksiltään kuin organisaatiorakenteiden yhdistämiseen ja päällekkäisyyksien poistamiseen tähdänneet aiemmat mallit. Palvelun yhteistuottaminen asiakkaan kanssa, asiakkaan palvelutuotanto-osallisuus ja -vastuu (co-production) on yleiseurooppalainen ilmiö. Osaltaan sillä pyritään vastaamaan väestön ikääntymisen haasteisiin, edellä mainittuun palvelutarpeiden erilaistumis- ja monimuotoistumiskehitykseen, palvelutuotannon tehostamiseen sekä julkisen sektorin kohdalla resurssien riittävyyteen. Julkisella sektorilla co-production on merkinnyt palveluntuottamisen osittaista omakohtaistumista sekä julkisen palvelutuotannon erilaisten monituottajatapojen kehittymistä. Vertailuaineiston keskiössä on ollut co-production ajattelu, joka on kohdekaupungeissa merkinnyt lähialueiden ja paikallisuuden sekä perheen ja palveluiden käyttäjä-asiakkaan roolin vahvistamista julkisten palveluiden tuottamisessa. Ajattelutavan lähtökohdiksi voi tutkimuksen mukaan tunnistaa: 1) lähiyhteisöjen ja palveluiden käyttäjä-asiakkaiden tunnistamista subjekteina ja resurssina, 2) julkisen palvelutuotannon työtapojen muutos, 3) vastavuoroisuuden edistäminen sekä 4) paikallisten verkostojen vahvistaminen. Useimmissa palveluissa on pohjimmiltaan kysymys inhimillisestä käyttäytymisestä, vuorovaikutuksesta, jonka olennaisuuksia ovat mukautuminen, sopeutuminen ja joustavuus. Tähän olennaisuuteen ei ole osattu kiinnittää riittävästi huomiota. Sen hyödyntäminen edellyttää organisaatioilta valmiuksia, joita niillä ei välttämättä ole. Palveluiden johtaminen ja kehittäminen on olennaisesti strategisten tekijöiden jatkuvaa järjestelyä ja muokkaamista. Strategiset valinnat ja olosuhteiden muutokset heijastuvat niihin institutionaalisiin järjestelyihin, joiden varassa organisaatiot tuottavat palveluitaan. Tämä tarkoittaa, että organisaatioiden palvelustrategiat mahdollistavat ja rajoittavat olennaisesti palveluiden potentiaalin hyödyntämistä. Valikoituneiden kansainvälisten vertailukohteiden ja niiden uudistusten yhteisenä lähtökohtana ja pyrkimyksenä on ollut byrokratian vähentäminen, vaikuttavuuden lisääminen sekä aiempaa tehokkaampi asiakkaan kanssa tapahtuva arvon tuottaminen. Sote-integraation toimivuutta lisäsi asiakkaan monimuotoinen palvelusuunnittelu- ja tuottamisosallisuus. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 11
Kuntapalvelut sosiaalisen pääoman paikallisena hallintana Torsti Hyyryläinen Esitys perustuu yhdessä FT Sirkku Piispasen kanssa tehtyyn tutkimukseen, jonka kohteena oli identiteettiresurssien rakentuminen ja käyttö paikallisdiskursseissa sekä kunnan strategisessa kehittämisessä. Tutkimuksessa tarkastelimme Lahden ja Kouvolan kaupunkien välissä sijaitsevan 7000 asukkaan Iitin kehitystä ja kehittämistä kuntamuutostilanteessa vuosina 2011 12. Tutkimusaineisto muodostuu postikyselystä 1260:lle Iitissä kirjoilla olevalle 18 vuotta täyttäneelle henkilölle (vastausprosentti 44,5%), kuntalaisten teemahaastatteluista ( 9 kpl), sanomalehtiartikkeleista, mielipidekirjoituksista ja lukijapalautteista sekä alueradioiden verkkosivuilla julkaistuista teksteistä koostuvasta media-aineistosta sekä kunnan strategiaasiakirjoista. Lisäksi käytimme kehityskaarien ja identiteettiresurssien muotoutumisen analyysissä Iittiä koskevaa historiantutkimusta. Kaikissa näissä aineistoissa sivuttiin monin tavoin kuntapalveluja ja kunnan roolia palvelujen tuottajana. Tarkastelen esityksessä kuntapalveluja paikallisen sosiaalisen pääoman, erityisesti identiteettiresurssin hallinnan näkökulmasta. Tapaustutkimuksen perusteella voidaan sanoa, että pienessä kunnassa paikallisidentiteetti on edelleen vahva ja vaikuttava tunne. Paikallisidentiteetin juuret ovat usein historiallisen pitkät. Paikallisen hallinnan instituutiona kunnat ovat kautta historiansa sekä hyödyntäneet että hyötyneet tästä voimavarasta. Kunta on vahva paikallinen toiminnallinen auktoriteetti ja kuntapalvelujen kautta se voi vaikuttaa paikallisen sosiaalisen pääoman rakentumisen osatekijöihin, kuten luottamuksen suhteisiin ja identiteetteihin. Palvelujen kautta syntyy suora yhteys kuntalaisiin. Kunnan suhde paikallisuuksiinsa on päätöksenteossa läsnä joko julkilausutusti tai - lausumatta. Kunnan suhde paikallisuuksiinsa tulee esiin esimerkiksi kunnan suhteissa asuttuihin kyliin ja niiden omiin kehittämispyrkimyksiin. Iitin tapaustutkimus vahvistaa aiempien tutkimusten tulosta: kunta koetaan kylissä edelleen, palvelujen jatkuvasta heikkenemisestä huolimatta, tärkeänä kumppanina. Kyse on ensisijaisesti palveluista ja infrastruktuurista, mutta myös muista yhteisistä hankkeista, joissa sekä kunnan että paikallisten asukkaiden, yhteisöjen ja yritysten intressit löytävät toisensa. Juuri kehittämishankkeissa kuntalaisten oma aloitteellisuus on keskeinen kuntakumppanuuden edellytys. Tapaustutkimuksen tärkeä tulos on, että tunne yksittäisen kuntalaisen vaikutusmahdollisuuksista on vahvasti yhteydessä asukkaiden yhteishengen kokemiseen kylissä. Yhteisöllisyydellä ja vahvalla yhteisöpääomalla on siis yhteys kuntalaisten arvioihin kunnan merkityksestä. Tarkastelen esityksessä paikallista identiteettiä myös kuntien muutoskestävyyden osatekijänä. Tapaustutkimuksemme tarkensi kuvaa siitä, miten ylipaikallinen muutos paineistaa esiin paikallisia vastavoimia, joiden tärkeä osatekijä paikallinen identiteetti keskeisine piirteineen on. Identiteettiresurssien käyttö on ollut ja on myös tulevaisuudessa osa paikallisen muutoskestävyyden luomista. Muutoskestävyys ei kuitenkaan tarkoita vain muutokseen sopeutumista ja identiteetin sopeuttamista, vaan paikallinen identiteetti voi olla myös uutta luova resurssi, joka auttaa osallistumaan muutokseen omista lähtökohdista. 12 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Julkisten palvelujen mahdollisuudet ja rajoitteet Tuomo Mäki Talouden näkymät Suomen taloutta vaivaavat samanaikaisesti rakenteelliset kasvun ja julkisen talouden kestävyyden ongelmat sekä vaikea suhdannetilanne. Kuudessa vuodessa kokonaistuotantoon on syntynyt noin 15 %:in kasvukuilu suhteessa normaaliin kehitykseen. Tästä kasvukuilusta teollisuustuotannon kehitys selittää runsaan puolet. Suomen talouden kasvu on ollut vahvasti yksityisen ja julkisen kulutuskysynnän kasvun varassa. Suomen kokonaiskysynnän rakenne on muuttunut selvästi. Parin viime vuosikymmenen aikana työvoiman uudelleenkohdentumisen yksi trendi on ollut sosiaali- ja terveyspalvelujen työllisyyden kasvu. Toinen trendi on ollut teollisuuden työllisyyden hiipuminen. Teollisuuden rakennemuutos on hävittänyt osan tuotantoa ja vientiä, jota palveluviennin kasvu on viime vuosina vain osittain paikannut. Vientisektorin rakenteellisten ongelmien takia kansantalouden keskipitkän ajan kasvuedellytykset näyttävät heikentyneen viime vuosien aikana. Kansantalous ei voi kestävästi kasvaa kulutuksen varassa. Keskipitkällä aikavälillä talouden kasvun odotetaan olevan vaimeaa, sillä kasvua hidastaa erityisesti heikko kokonaistuottavuuden kehitys sekä työpanoksen kasvun pysähtyminen. Keskeisessä asemessa ovat työllisyysastetta, talouden muuta kasvuperustaa ja julkisen palvelutuotannon tuottavuutta vahvistavat rakenteelliset uudistukset. Julkisen talouden epätasapaino jatkuu pitkään Julkisen talouden menojen rahoittamisen kannalta kasvukuilun repeämä synnytti merkittävän ongelman niin menojen kuin tulojen näkökulmasta. Julkisten menojen suhde BKT:een on finanssikriisin johdosta noussut tuntuvasti ja se ylittää jo nyt (58 %) selvästi tason, jolle sen aiemmin arvioitiin nousevan vasta v. 2030. Kun veroaste on runsas 40 %, merkitsee 15 % matalampi BKT:n taso, että verotuloja puuttuu määrä, joka on runsas 6 % BKT:sta eli vuositasolla runsas 12 mrd. euroa. Kun syntynyt kasvukuilu ei ole kurottavissa umpeen ihan lyhyessä ajassa, merkitsee se, että julkisen talouden kestävyysvaje on aiemmin arvioitua huomattavasti vakavampi ongelma. Julkinen talous on rahoitusalijäämäinen jo viidettä vuotta peräkkäin eikä se ole tasapainottumassa tämänkään jälkeen, sillä julkinen talous säilyy joka vuosi alijäämäisenä myös keskipitkällä aikavälillä Julkisyhteisöjen velka jatkaa kasvuaan Julkisyhteisöjen velka kasvoi viime vuonna 10 mrd. eurolla ja ylitti ensimmäisen kerran 100 mrd. euroa. Tästä valtaosa on valtionvelkaa, jolla valtio on lieventänyt finanssikriisin seurauksia. Hallituksen päättämistä mittavista sopeutustoimista huolimatta valtion velkasuhteen taittaminen vuonna 2015 ei näytä toteutuvan. Julkisen talouden nimellinen velka, mutta myös velan suhde BKT:hen jatkaa kasvuaan ja ylittää EU:n perustamissopimuksessa asetetun 60 prosentin viitearvon jo ensi vuonna. Velkasuhde kohoaa korkeimmalle tasolleen sitten toisen maailmansodan. Vuonna 2017 julkisyhteisöjen velka on arviolta 141 mrd. euroa eli noin 30 mrd. euroa suurempi kuin tämän vuoden velka. Kuntataloudessa kestävyysongelma Kuntataloudessa on vakava rakenteellinen ongelma, jota leimaa pysyvä alijäämäisyys, nopeasti kasvanut ja korkealle tasolle kumuloitunut velka, tulojen ja menojen suhdanneherkkyyden aiheuttama epävakaus sekä kuntatalouden heikko ennakoitavuus. Julkisen talouden pitkän aikavälin tasapainoa mitataan kestävyysvajeella, joka on tulevien julkisen talouden alijäämien nykyarvo. Kestävyysvaje kertoo, paljonko julkista taloutta olisi tasapainotettava keskipitkällä aikavälillä, jotta velkaantuminen pysyisi hallinnassa myös pitkällä aikavälillä kun ikäsidonnaiset menot kasvavat. Valtiovarainministeriön arvion mukaan julkisen talouden kestävyysvaje on 4,7 % BKT:sta, josta kuntasektorin vastuulla on noin puolet. Tämä tarkoittaa, että julkisen talouden rahoitusaseman tulisi kohentua perusennusteeseen verrattuna runsaat 9 mrd. euroa vuoteen 2017 mennessä, jotta julkinen Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 13
valta kykenisi hoitamaan velvoitteensa kohtuullisella veroasteella ilman, että julkisen talouden velkaantuminen karkaa kestämättömälle uralle. Kuntatalouden kestävyyden palauttamiseksi tarvitaan a) menokehityksen hillintää, b) tehtävien ja rahoitusmahdollisuuksien tasapainoa sekä c) kuntatalouden ohjauksen vahvistamista. Nämä toimet sisältyvät hallituksen rakennepoliittiseen uudistusohjelmaan kuntatalouden 2½ %:n kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi. Menokehityksen hillinnässä tuottavuutta parantavat toimet ovat keskeisiä. Tässä tarvitaan kuntarakenteen sekä sosiaalija terveyspalvelujen uudistushankkeen määrätietoista toteutusta. Tehtävien ja rahoituksen rakenteellista epätasapainoa hallitus on päättänyt purkaa vähentämällä kuntien tehtäviä ja velvoitteita yhden miljardin euron kustannuksia vastaavasti. Kuntatalouden talousohjausjärjestelmää uudistetaan asettamalla kuntatalouden rahoitusasemalle ja velalle tavoitteet. Kuntatalouden tasapainottaminen sisältyy myös Suomen hallituksen keväällä hyväksymässä vakausohjelmassa asetettuun koko julkisen talouden keskipitkän ajan tasapainotavoitteeseen -0,5 % BKT:sta. Tämä täyttää sekä vakaus- ja kasvusopimuksen että kansallisen fipo-lain vähimmäisvaatimukset. Osa sopimuksen määräyksistä vastaa julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annettua neuvoston direktiiviä, joka tulee panna täytäntöön vuoden 2013 loppuun mennessä. Direktiivin toimeenpanolla varmistetaan, että kuntatalous muiden alasektoreiden tapaan muodostaa johdonmukaisen osan julkisen talouden kokonaisohjausta ja tavoitteen asettelua. Uutta on se, että myös Suomen oma lainsäädäntö edellyttää, että hallituksen on ryhdyttävä korjaaviin toimiin, jos ollaan etääntymässä tavoitteista ja tavoitteen noudattamista valvoo riippumaton elin. Rakennepoliittisen kuntatalousohjelman tiukka toteutus loisi hyvän mahdollisuuden uudelle kuntatalouden alulle. 14 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Kaupunki uudistuu kohti parempaa toimintamalli ja hyvinvointiekosysteemiajattelua Petri Virtanen Puheenvuorossa tarkastellaan julkisten organisaatioiden toimintaympäristön muutosta, julkisten organisaatioiden muutosta ja julkisen hallinnon asiakaslähtöisyyden ja kehittämistoiminnan logiikkaa. Puheenvuoro perustuu käynnissä olevaan tutkimushankkeeseen älykkäistä julkisista organisaatioista (ks. Virtanen & Stenvall 2013; Virtanen ym. 2013). Miten maailma ympärillämme muuttuu? Organisaatiot elävät nykyään epävarmoja aikoja, eikä tietoa ole sittenkään tarpeeksi vaikka tiedon runsaudesta nykyään paljon puhutaankin. Yhteiskunnalliset asiat ja ilmiöt ovat monimutkaisia, eivätkä ne oikeastaan kunnioita organisaatioiden rajoja. Varsinkin ns. inhottavat yhteiskunnalliset ovat tällaisia. Tästä seuraa, että joitakin asioita on vaikea jopa nimetä, hallinnasta puhumattakaan. Poliittinen kenttä tuo oman mausteensa edellä mainittuun monitulkintaisuuteen. Poliittisen päätöksenteon logiikkaa on joskus vaikea ennakoida. Miten organisaatiot muuttuvat? Organisaatiot ovat systeemisiä kokonaisuuksia, joissa vallitsee organisaatiosta riippuen tietynlainen organisaatiodynamiikka. Organisaatiot ovat henkisiä, fyysisiä ja virtuaalisia tiloja, joissa vallitsee yhtäällä virallinen muoto ja toisaalta epävirallinen kulttuuri. Organisaatiot ovat suhteessa ympäröivään maailmaan. Kytkentä tapahtuu rajapintojen kautta. Miten ajatus asiakkaasta muuttuu? Julkisen hallinnon asiakkaiden hallintamentaliteetti on muuttumassa radikaalisti. Elämme parhaillaan siirtymää asiakaskeskeisyydestä asiakaslähtöisyyteen. Kyse on isosta muutoksesta, joka muuttaa radikaalisti asiakkaiden asemaa palvelutuotannossa ja sen suunnittelussa. Hyvinvointiekosysteemiajattelu tarkoittaa, että palveluja tuotetaan julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin yhteistyönä. Kyse on muustakin kuin palvelutuotannosta kyse on kokonaisvaltaisesta yhteissuunnittelusta. Miten julkisten palvelujen kehittäminen muuttuu? Julkisten palvelujen kehittäminen on systeemi-, työntekijä- ja asiakaslähtöistä. Kaikkia näitä näkökulmia tarvitaan. Älykäs organisaatio kytkee kehittämistoiminnan oman strategiansa toteuttamiseen ja uskaltaa ottaa myös riskejä. Miten johtamisen taustatarina muuttuu Turussa? Turussa on siirrytty vuoden 2013 alusta toimialajohtajamalliin. Samalla koko kaupungin johtamiskonseptia on muutettu. Uudessa toimintamallissa korostuvat hyvä johtajuus, parempi asiakasymmärrys ja tehokkaampi palveluntuottamisen tapa. Parhaillaan kaupungissa laaditaan kaupunkistrategiaa yhdessä kaupungin omien toimijoiden ja muiden sidosryhmien yhteistyönä. Suuri toiminnallinen haaste liittyy toimivien, älykkäiden kokonaisnaisratkaisujen kehittämiseen. Millaisista tekijöistä tunnistaa älykkään julkisen organisaation johtamisen? Omien toimintatapojen kyseenalaistamisesta Hyvinvointiekosysteemin merkityksen ymmärtämisestä Hallittujen riskien ottamisesta Avoimuudesta ja kyvystä oppia toisilta Luottamuksellisesta ja rennosta työilmapiiristä Innostuneista työntekijöistä Tunnustuksista ja palkinnoista Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 15
Asiakas kuntapalvelujen ongelma vai vastaus kunnan ja valtion väliseen johtamisongelmaan? Pasi-Heikki Rannisto Asiakas- ja asiakaslähtöisyys ovat palvelujen kehittämisen lähtökohtina yleisesti hyväksyttyjä. Asiakkuuden käsite on kuitenkin moniulotteinen. Monet mieltävät asiakkaan kuluttajana, jolla on riittävä tieto, taito ja varallisuus tehdä omia valintojaan palveluita hankkiessaan. Toisessa ääripäässä on näkemys asiakkaasta palvelujen kohteena tai huolenpidon kohteena, jopa hänen tahtonsa vastaisesti. Esimerkkeinä tästä ovat lasten huostaanotto, osa terveyteen liittyvistä toimenpiteistä tai vaikkapa vankeinhoito. Näiden ääripäiden väliin asettuu näkemys asiakkaasta kumppanina. Tällöin asiakas kohdataan itsenäisenä ja hänen tarpeensa otetaan tosissaan palvelujen lähtökohdaksi ja joissain tapauksissa myös osaksi palvelun tuottamista. Vastausta otsikon kysymykseen voidaan lähteä hakemaan useasta suunnasta. Siihen liittyvät myös näkemykset asiakkuuden sisällöstä, palveluista ja niiden tarkoituksesta, rahoituksesta ja sen logiikasta, palvelujen järjestämisen merkityksestä sekä asiakkaasta resurssina. Lähestyttäessä asiakasta nykyisen palvelujen tuotantologiikan kautta, jolloin valtio lupaa järjestettäväksi tasapuolisen standardipalvelun kaikille, asiakas nähdään palvelujen kohteena. Tällöin palvelua tuottavat arvioivat asiakkaan oikeudet palvelujen saamiseen ja tuottavat palvelun omalta kannaltaan tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Palvelutarpeen arviointi on annettu usein professiolle, jonka koulutustasoa, määrää ja oikeuksia valtio määrittää. Huomattavaa kuitenkin on, että arvioinnin kautta haettu osaoptimiratkaisu on aina riippuvainen rahoitustavoista ja normien sisällöistä. Esimerkiksi kunnat optimoivat itselleen tulevia rahavirtoja ja minimoivat kustannuksia, vaikka valtion tai asiakkaan kustannukset olisivat toteutusmallissa paljon suuremmat ja kokonaiskustannus muodostuisi suureksi. Mahdollisuus on myös tarkastella asiakasta kumppanina ja resurssina, jolloin uskotaan aidosti siihen, että asiakas omistaa asiakastarpeen ja palvelu on arvon tuottamista asiakkaan kontekstissa. Tässä ajattelussa julkinen hallinto antaa palvelulupauksen asiakkaalle ja osoittaa resursseja, johtamista ja motivointia työntekijöille, jotta nämä lunastaisivat palvelulupauksen asiakasrajapinnan toiminnassa. Yhteiskunnan laajennettua palvelutarjontaansa yhä monimutkaisempiin yksilöiden ongelmiin, on samalla mahdollisuus tuottaa standardipalveluita vähentynyt merkittävästi. Samaan aikaan tapahtunut kansalaisten yksilöllistyminen ja tiedon sekä komminkaation määrän kasvu digitalisoitumisen myötä on saattanut palvelujen järjestäjät suurten vaikeuksien eteen. Aktiiviset ja palvelulupauksista tietoiset kansalaiset ovat alkaneet vaatia palveluita asiakkaina eivätkä suostu enää hallintoalamaisen rooliin. Aikaisempi ajattelu vakioiduista palveluista, eettisesti korkeatasoisten ammattilaisten ja professioiden tarjoamana ei enää toimi. Asiakkaat eivät toivo enempää ammattilaisuutta, vaan sitä, että heidän tarpeensa otetaan tosissaan ja palveluita tarjotaan heille sopivassa ajassa ja paikassa. Tähän nykyinen järjestelmämme ei taivu, mikä näkyy asiakkaan ja palveluja tuottavien toimijoiden vaikeuksina tuottaa hyviä palveluita ja tehokkaita palveluprosesseja. Se näkyy myös siinä, että valtion ja kuntien välinen suhde ja ohjauksen sekä rahoituksen mallit ovat ajautuneet kriisiin. Nythän esimerkiksi normeissa määritellään työntekijämääristä ja koulutuksista ja kuitenkin samaan aikaan lomautetaan ja säästetään siten, että normit eivät täyty. Nykymallille asiakas on ongelma. Lähestyttäessä edellä kuvattua ongelmakenttää asiakkaan suunnasta, saatetaan päästä erilaisiin lopputuloksiin. Tämä kuitenkin vaatii sen, että rahoitus liikkuu asiakkaan mukana ja että työntekijöillä on mahdollisuus toimia ja toisaalta heitä johdetaan niin, että asiakastarve voidaan tyydyttää. Käytännössä tällöin prosessit määritellään asiakastarpeesta käsin eikä yksittäisten professioiden ja nykyisten rahoituslogiikoiden näkökulmasta käsin. Asiakkaasta voidaan saada samalla keskeinen palvelujen vaikuttavuuden tekijä. Tänä päivänä tunnutaan usein unohtavan, että esimerkiksi kansanterveys on yksilöiden summamuuttuja eikä missään ole löydettävissä sitä Kansaa, jonka terveyttä voidaan hoitaa. On hoidettava yksilöä. Tällöin myös prosessien, palveluiden ja toiminnan on palveltava yksilöä. Palvelujen järjestämiseen 16 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
tämä aiheuttaa haasteita, erityisesti siten, että asiakkaan pystyessä valitsemaan palvelun tuottajan ja paikan, jossa palvelua vastaanottaa, eivät palvelujen järjestäjät pysty enää ajattamaan asiakasta palvelun luokse optimoidakseen käyttöastetta. Palvelut on tuotettava siellä missä on kysyntää. Asiakkaasta lähtevä ajattelu samalla muuttaa argumentaation esimerkiksi kuntarakennekeskusteluissa. Mikäli palvelut jouduttaisiin tuottamaan siellä, missä niille on kysyntää, muodostuisi palvelurakenteesta toisenlainen, kuntarajoista riippumaton verkko. Osa palveluista voitaisiin myös tuottaa siten, että olisi monipalvelupisteitä eikä professiokohtaisia tuotantolaitoksia. Asiakkaat toiminnallaan ja valinnoillaan ratkoisivat niitä ongelmia, joita nykyinen poliittis-korporatiivinen, monitasoinen järjestelmä ei näytä pystyvän ratkomaan. Luonnollisesti tällaisessa mallissa asiakkaan roolista muodostuisi toisenlainen myös rahoituksen osalta, mikä saattaa olla poliittisesti haasteellista. Suomessa käytössä oleva hyvinvointivaltiomalli kun on tottunut tarjoamaan professiolähtöisiä palveluita ilmaiseksi tai vain muodollisella palvelumaksulla. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 17
18 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 19
20 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena Kaija Majoinen & Tuula Jäppinen Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 21
22 Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013
Turun kaupunkitutkimusohjelma Sampo Ruoppila Turun kaupunkitutkimusohjelma (2009-) on Turun kaupungin, Turun yliopiston ja Åbo Akademin yhteinen tutkimusohjelma, jossa tehdään kaupunkikehitystä koskevaa monitieteistä akateemista tutkimusta. Ohjelman tavoitteena on tarjota työkaluja kaupungin päätöksentekoon ja kehittää yliopistojen ja kaupunginjohdon välistä tiedonvaihtoa. Tutkimusohjelma on kansainvälisesti uraauurtavaa yhteistyötä. Sen antia käytetään hyväksi akateemisen maailman lisäksi kaupungin päätöksenteossa. Tutkimusten teemat ulottuvat elinkeinopolitiikasta hyvinvointiin ja kestävästä kehityksestä hyvään hallintoon. Kaupunkitutkimus on määritelty monitieteiseksi tieteenalaksi, jossa tutkimuksen kohteena tai toimijana on kaupunki, kaupunkilaiset tai kaupungissa tapahtuvat ilmiöt. Ohjelmasta on toteutettu kaksi tutkimushakua ennalta valituin teemoin. Ensimmäinen suoritettiin 2011 ja toinen on paraikaa käynnissä 2013. Kummassakin kaupunki on jakanut 10 kappaletta vuoden työskentelyyn tarkoitettuja tutkijastipendejä väitöskirjan tekijöille tai jo väitelleille tutkijoille (post-doc) Turun yliopistossa ja Åbo Akademissa. Samassa yhteydessä on jaettu samoin ehdoin lisäksi kaksi Länsi-Suomen YH-säätiön rahoittamaa stipendiä. Ohjelmasta on rahoitettu myös useita yksittäisiä tutkimuksia Turun kaupungin kehittämisen kannalta ajankohtaisista teemoista. Siitä rahoitetaan myös Turun kaupungin osallistumista partnerina suurempiin ja ulkoisesti rahoitettuihin, esimerkiksi Tekesin pääosin rahoittamiin tutkimushankkeisiin. Tutkimusprojektien tulee täyttää sekä kaupungin että yliopistojen tarpeita. Niillä tulee olla teoreettinen viitekehys ja niiden tulee tuottaa akateemisia tuloksia, mutta myös kaupungin kannalta kiinnostavaa sovellettavaa tietoa. Tavoitteiden yhteensovittamisesta huolehditaan projektisuunnitelmaa laadittaessa.tutkimusjohtaja avustaa tulkkina" erilaisten tiedonintressien yhteensovittamisessa. Tutkimuksilta edellytetään tulosten julkaisua helposti lähestyttävässä muodossa kaupungin omassa Tutkimuskatsauksia-julkaisusarjassa, joka on vapaasti ladattavissa internetistä. Katsauksilla tavoitellaan akateemista maailmaa laajempaa lukijakuntaa, mukaan lukien poliitikot ja päätösten valmisteluun osallistuvat virkamiehet. Tutkimusten tuloksia on myös esitelty erilaisissa kaupungin kokouksissa ja seminaareissa. Ohjelmalla pyritään madaltamaan kaupungin ja yliopistojen tiedonvaihdon ja yhteistyön kynnystä. Turun kaupunkitutkimusohjelma on organisoitu joustavana verkostona kaupunkikehittämisen aiheisiin erikoistuneiden Turun yliopiston ja Åbo Akademin professoreiden, tutkimusjohtajien ja koordinaattorien sekä Turun kaupungin johtavien virkamiesten kesken. Yhteistyötä ollaan laventamassa Aalto-yliopiston ja Tampereen teknillisen yliopiston suuntaan, jotta ohjelmasta katettaisiin paremmin myös arkkitehtuurin ja kaupunkisuunnittelun tutkimus. Kunnat ja julkisten palvelujen tulevaisuus Kunnallistieteen yhdistys 2013 23