KANTATILAPERIAATTEEN SOVELTAMINEN OSAYLEISKAAVOITUKSESSA 1 Kantatilaperiaate yleisesti Kantatila- eli emätilaperiaatteella (myöhemmin kantatilaperiaate) tarkoitetaan ns. hyödynnettyä rakennusoikeutta, eli tiloista jo ennen kaavoitusta lohkottujen rakennuspaikkojen määrää. Tietyn alueen, jolle rakennushanke kohdistuu, puitteissa muodostetaan ajatuksellisesti tietty suunnittelualue, MRL 74.2 :n tarkoittama tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Samalla selvitetään, millainen kiinteistöjaotus alueella on ollut rakennuslain (370/1958) voimaantullessa 1.7.1959 tai vaihtoehtoisesti rantakaavasäännösten voimaantullessa 15.10.1969. Ajankohta voi olla myös paikkakunnan loma-asutuksen alkamisaika. Tämän lähtökohtaisesti 40-50 vuoden takaisen tilajaon puitteissa tarkastellaan, paljonko rakennuspaikkoja kullekin tilalle tulisi. Mainittujen ajankohtien jälkeen ranta-alueella rakennetut rakennuspaikat palautetaan ajatuksellisesti siihen kantatilaan, mistä ne on muodostettu. Näin selvitetään, onko kantatilan rakennuspaikat jo käytetty vai onko niitä vielä jäljellä. Jos kantatilan kaikkien rakennuspaikkojen on katsottu tulleen käytetyksi, on rakentamis- ja poikkeamislupia evätty sillä perusteella, että luvan myöntäminen loukkaisi alueen maanomistajien tasapuolista kohtelua. Tämä perustuu näkemykselle, että rakentamismahdollisuutensa käyttämättä jättänyt maanomistaja estyisi rakentamasta omia ranta-alueitaan. Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999, MRL) ei sisällä periaatteesta nimenomaisia säännöksiä. Ranta-alueiden osalta perusta rakennusoikeuslaskelmien tekemiseen on katsottu johtuvan MRL 73.1 :n 3 kohdan vaatimuksesta jättää ranta-alueille riittävästi rakentamatonta aluetta. Myöskään maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ei ilmene suoraan MRL:sta. Sen sijaan tasapuolisen kohtelun vaatimus johtuu yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteista ja Suomen perustuslain 6 :n mukaisesta yhdenvertaisesta kohtelusta. Hallituksen esityksessä HE 101/1998 vp. lausutaan poikkeamisesta MRL:sta tai sen nojalla annetuista rakentamista koskevista säännöksistä, määräyksistä kielloista ja rajoituksista seuraavasti: Ensimmäinen poikkeamisen edellytys ovat kaavoituksellisiin ja yleisempiin alueiden käyttöä koskeviin seikkoihin liittyvät tekijät. Poikkeamisesta ei siis saa aiheutua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Tällaisen haitan arviointi on yksittäistapauksellista, mutta rakennuslain mukainen käytäntö ohjaa säännöksen tulkintaa. Kaavoituksellisiin edellytyksiin liittyy tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin kaltaista harkintaa, mutta pääosin ne kuuluvat oikeudellisen harkinnan piiriin. 1 (8)
Arvioinnin tulisi siis olla yksittäistapauksellista, joskin rakennuslain mukaisen käytännön tulisi edelleen ohjata tulkintaa. Hallituksen esitys ei näin ollen selvästi puolla tulkintaa, jonka mukaan emä- tai kantatilaperiaatetta soveltamalla saatu laskennallinen maanomistajien epätasapuolinen kohtelu (mikäli lupa myönnettäisiin) aiheuttaisi kategorisesti ko. edellytyksen täyttymättä jäämisen. Hallituksen esityksessä lausuttu viittaa enemmänkin siihen, että tilannetta tulisi arvioida laajemmin ottaen huomioon kyseisen tapauksen muut erityiset seikat. (Wallgren Matias: KHO:n vuosikirjaratkaisu 2003:37 (Rantarakentaminen ja emätilaperiaate) 2003, s. 5-6.) KHO on kuitenkin useissa tapauksissa ottanut selkeästi kantaa kantatilaperiaatteen puolesta ja katsonut, että periaatetta sellaisenaan voidaan soveltaa MRL:n nojalla. Kantatilaperiaatteen merkitys on katsottu vahvistetun ennakkoluonteisesti esimerkiksi KHO:n ratkaisussa 2003:37, jossa KHO on katsonut, että vakiintuneen kaavoituskäytännön mukaisesti maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta on ranta-alueilla MRL 73 :ä sovellettaessa tarkasteltava ennen muuta emäkiinteistökohtaisesti joko rakennuslain tai rakennuslain rantakaavasäännösten voimaantulon ajankohdan kiinteistöjaotuksen mukaan. Ratkaisussa todetaan, että rakennuslain rantarakentamista koskevien säännösten myöhemmillä muutoksilla tai MRL:n säätämisellä ei emäkiinteistökohtaiseen tarkasteluun ole tarkoitettu tehdä muutosta. 2 Kantatilaperiaate rantarakentamisessa ja -kaavoituksessa Kantatilaperiaatetta on käytetty erityisesti rantarakentamisessa ja rantakaavoihin kaavoituksessa sekä poikkeuslupia myönnettäessä. Esimerkiksi kaikki oikeuskirjallisuudessa kuvatut esimerkit kantatilaperiaatteen käytöstä sekä KHO:n ratkaisut periaatteen soveltamisesta liittyvät rantarakentamiseen. Periaatetta on sovellettu ranta-asemakaavoihin, sekä osa- ja yleisrantakaavoihin. Soveltamisero tavallisten kaavojen (ei rantakaavojen) ja rantakaavojen välillä johtunee rantayleiskaavan erilaisesta luonteesta, jossa on tarpeen määrittää rakentamisesta yleiskaavaa tarkemmin. Kuitenkaan mitään estettä periaatteen soveltamiseen muuhun kaavoitukseen ei ole ja käytännössä sitä onkin käytetty jossain määrin myös yleiskaavoituksessa. Ympäristöministeriön vuonna 2005 julkaisemassa oikeudellisesti sitomattomassa oppaassa "Rantojen maankäytön suunnittelu" (Ympäristöopas 120) on annettu muun ohella rantojen maankäytön suunnittelijoille ja kuntien kaavoituksesta vastaaville viranomaisille tietoa suunnittelun lähtökohdista, mahdollisuuksista ja reunaehdoista. Siinä kantatilaperiaate on katsottu eräänlaiseksi apuvälineeksi MRL:n sisältö- sekä maanomistajien tasapuolisuuden vaatimukset täyttävän kaavan laatimiseksi. KHO on viitannut Ympäristöoppaaseen tuoreessa ratkaisussaan KHO 2014:89. Oppaan mukaan oikeusvaikutteisessa, rakentamista ohjaavassa yleiskaavassa rakentamisen ja rakennusoikeuden määrittämisen on perustuttava yksityiskohtaiseen tila- ja maanomistajakohtaiseen selvitykseen. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi on tarpeen ottaa huomioon ns. hyödynnetty rakennusoikeus eli tiloista jo ennen kaavoitusta lohkottujen rakennuspaikkojen määrä. Laskentamenetelmää kutsutaan emätilaperiaatteeksi (aikaisemmin myös kantatilaperiaatteeksi). 2 (8)
Rakennuslaskelmasta ratkaisussa KHO 2014:89 mainitaan seuraavaa: Yleiskaavan pohjaksi laadittu rakennusoikeuslaskelma on emätilaperiaatteen toteuttamiseksi laadittava selvitys, jonka tehtävänä yhtäältä on varmistaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen ja toisaalta kaavaratkaisun sisältövaatimusten täyttyminen erityisesti MRL 73 :n 1 momentin 3 kohdan kannalta. Kyseisen kohdan mukaan on katsottava, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Ympäristöministeriön oppaan osalta on huomattava, että opas koskee erityisesti rantojen maankäytön suunnittelua, eivätkä sen ohjeet nähtävästi sellaisenaan ole sovellettavissa yleis- tai asemakaavoihin. Sekä yleisoppaassa että KHO 2014:89 ratkaisussa todetaan, että rakennuslaskelma ei turvaa ainoastaan maanomistajien tasapuolisuuden vaatimusta mutta myös kaavan sisältövaatimusten täyttymistä. 3 Maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaate ja maankäytölliset perusteet Yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava MRL:n mukaisessa kaavoituksessa. Rantarakentamisen osalta maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus on johdettavissa MRL 172.1 :n 1 kohdasta, jonka mukaan poikkeamisesta ei saa aiheutua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle, sekä toisaalta MRL 73.1 :n 3 kohdasta, joka koskee vaatimusta jättää riittävästi yhtenäisiä rakentamattomia ranta-alueita. Kantatilaperiaatteen avulla pyritään turvaamaan maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Kantatilaperiaatteen toteutumistapa riippuu viime kädessä kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta ja edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita (esimerkiksi KHO 2005:5 ja KHO 2014:89). Tasapuolista kohtelua arvioitaessa on verrattava keskenään sellaisia maanomistajia, joiden maankäytölliset olosuhteet ovat samanlaiset. On kuitenkin huomattava, että tiukka yhdenvertaisuusperiaatteen soveltaminen johtaisi siihen, että kaikille alueen maanomistajille olisi kaavoitettava suhteellisesti sama määrä maata tiettyyn käyttötarkoitukseen. Yhdenvertaisuusperiaatteen ei kuitenkaan voida katsoa edellyttävän, että rakennusoikeutta jaetaan tasaisesti kaikille maanomistajille, silloin kun tasajaosta poikkeamiseen on hyväksyttävää syy, kuten alueiden erilaisuus. Alueiden erilaisuuden ja sitä koskevan rakennusoikeuksien määrittämistä koskevan harkintavallan on kuitenkin perustuttava hallintolaissa (434/2003) määriteltyjen hallinnon oikeusperiaatteiden soveltamiseen. KHO on ottanut kantaa maanomistajien yhdenvertaisuuden vaatimuksen ja kaavoituksesta johtuvien hyväksyttävien syiden suhteeseen useissa tapauksissa. Tapauksessa KHO 2005:5 Suomen perustuslain 6 :stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta oli sovellettava myös MRL:n mukaisessa kaavoituksessa. Alueiden erilaiselle osoittamiselle asuinrakentamiseen oli kuitenkin hyväksyttävät maankäytölliset perusteet, minkä vuoksi kaavaratkaisulla ei ollut syrjäytetty vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. 3 (8)
4 KHO 2011:86 Tapauksessa hyväksyttävät maankäytölliset perusteet liittyivät siihen, että laadittavana olevien asemakaava-alueiden ja yleiskaavan välillä oli ollut merkittäviä eroja. Ottaen huomioon asemakaavoitukselle asetetut sisältövaatimukset, asemakaavan yleiset maankäytölliset lähtökohdat sekä kaava-alueen eri osien maankäyttöön vaikuttavista ominaisuuksista saatava selvitys, KHO katsoi kaavalla olevan valituksessa tarkoitukselta osin hyväksyttävät maankäytölliset perusteet. Tapauksessa KHO ei kuitenkaan ottanut varsinaisesti kantaa kantatilaperiaatteeseen, vaan tapauksessa on ollut kyse maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Vaikka tasapuolisen kohtelun periaatetta on käytännössä toteutettu noudattamalla kantatilaperiaatetta, tapaus ei varsinaisesti ratkaise kysymystä siitä, voidaanko itse kantatilaperiaate sivuuttaa kaavoituksessa hyväksyttävillä maankäytöllisillä periaatteilla. Myös tapauksessa KHO 2013:91 oikeus on katsonut, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ei tarkoita sitä, että rakennuspaikkoja tulisi myöntää vastoin MRL 39 ja 73 rantakaavojen sisällöllisiä vaatimuksia. Toisin sanoen kaavan sisältövaatimusten noudattaminen on ensisijaista yhdenvertaisuusvaatimukseen nähden. Kaavoituksessa muut kaavan ja rakentamisen toteuttamisedellytykset, erityisesti ympäristölliset ja suojelulliset tekijät ovat saaneet enemmän painoarvoa. MRL:n 39.4 ja 54.3 kaavojen sisältövaatimuksia koskevien säännösten perusteella on katsottu, että kohtuuttomiakin rajoituksia voidaan asettaa, jos luonnonolosuhteet ja ympäristövaatimukset sitä vaativat. Oikeuskirjallisuudessa onkin katsottu, että kun ranta-alueen rakentamattomaksi jäämisen peruste pohjautuu luonnonsuojelutavoitteiden saavuttamisen vaikeutumiseen ja/tai maisema-arvoihin, ei näitä arvoja vailla olevien ranta-alueiden rakentamatta jättämistä voida perustella maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksella. Vastaavasti poikkeus- tai rakennusluvan myöntämättä jättämisen perusteena ei pitäisi tulla kysymykseen pelkästään maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, vaan hylkäävä päätös tulisi perustaa ympäristöstä ja kaavan sisältövaatimuksista johdettaviin syihin eli niihin syihin ja tavoitteisiin, jotka ovat aiheuttaneet sääntelyn tarpeen. (Ekroos Ari Majamaa Vesa: Maankäyttö- ja rakennuslaki 2010, s. 381) Tästä voidaan päätellä, ettei tasapuolisen kohtelun vaatimus voi ainoana perusteena estää rakennusluvan- tai poikkeusluvan myöntämistä. Tiivistetysti voidaan sanoa, että maanomistajille annetaan yhtäläinen mahdollisuus rakentamiseen luonnonolosuhteet ja ympäristö huomioon ottaen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2011:86 on otettu kantaa kantatilatarkasteluun osayleiskaavassa. Hallinto-oikeuden mukaan emätilaperiaatetta käytetään kaavoituksessa apuvälineenä harkittaessa rakennusoikeuden määrää ja sijoittumista. Tarkoituksena on turvata ensisijaisesti emätiloittain tarkasteltava maanomistajien yhdenvertainen kohtelu. Periaatetta on noudatettu kaavoitettaessa haja-asutusalueella sijaitsevia rantoja ja rakennusoikeuden määrää on tarkasteltu yleensä suhteessa emätilan rantaviivan pituuteen. Ranta- 4 (8)
alueiden ulkopuolella ja haja-asutusalueelta taajamatyyppisille alueille siirryttäessä emätilaperiaatteen merkitys on käytännössä asteittain vähentynyt ja joissain tapauksissa rakennusoikeuden jakaantumista on tarkasteltu tosiasiallisesti vallitsevaan kiinteistöjaotukseen perustuen. -- Kuivanmaan rakennusoikeuksista tai taajamaa-alueiden kuten esimerkiksi matkailukeskuksen ja asuntoalueiden rakentamisesta, rakennusoikeuden jakaantumista ei edellä kerrotuin tavoin yleensä tarkastella emätilaperiaatetta apuna käyttäen. Valituksenalaisissa osayleiskaavoissa rakennusoikeuden mitoittaminen ja osoittaminen ei ole perustunut emätilakohtaiseen tarkasteluun tai edellä mainittuun kantatilaselvitykseen. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu emätilaperiaatteen soveltamisalasta ja valituksenalaisesta kaavaratkaisusta, hallintooikeus on katsonut, että maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun ei voida katsoa edellyttävän emätilaselvityksen laatimista ja emätilakohtaista tarkastelua. KHO on hyväksynyt hallinto-oikeuden päätöksen ja perustelut muuttamattomina. 5 Kantatilaperiaatteen merkitys muualla kuin rannoilla oikeuskirjallisuudessa Oikeuskirjallisuudessa Majamaa on kiistänyt kantatilatarkastelun merkityksen muualla kuin rannoilla. Majamaan mukaan kantatilaperiaate ei tule kysymykseen suunnittelutarvealueella. Suunnittelutarvealueella ei ole olemassa rantaalueen tavoin mitään tiettyä alueellisesti rajoittuvaa aluetta, jonka puitteissa alueen rakennusoikeutta voitaisiin tarkastella. Suunnittelutarveratkaisun vaihtoehtona on kaavallinen ratkaisu. Rantarakentamisesta poiketen asemakaava voi pitää sisällään erityyppistä rakentamista: omakotitaloja, paritaloja, rivitaloja, kerrostaloja jne. Kysymys maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta ei asemakaava-alueella ratkea rantarakentamisen tavoin rakennuspaikkatarkasteluna, vaan rakennusoikeuden määrällä ja laadulla on mahdollista huolehtia siitä, että kaavoitettavan alueen maanomistajat tulevat kaavoituksessa noudatettavia periaatteita syrjäyttämättä kohdelluiksi yhdenvertaisesti. -- Yhdenvertaisesta kohtelusta huolehtiminen on kunnan tehtävä ja kunnalla siitä huolehtimiseen suunnittelutarveratkaisuissa tai ne korvaavassa kaavoituksessa on ennalta rajoittamaton määrä vaihtoehtoja--. Hakijan oikeusturvan kannalta luvan epääminen ennakolta sillä perusteella, että luvan myöntäminen saattaa vaarantaa maanomistajien tasapuolista kohtelua, on ongelmallista. Kysymys on hyvin yleisellä tasolla lausutusta oikeusperiaatteesta, jonka noudattamisen hyväksyttävyyttä kukaan ei kiistä. Oikeusturvan kannalta ongelmallista on kuitenkin periaatteen abstraktisuus ja se, ettei argumentti ole käytännössä osoitettavissa oikeaksi tai vääräksi. Hakemuksen ennaltaehkäisevänä hylkäysperusteena sen käyttöön tulisi suhtautua nykyistä huomattavasti pidättyvämmin. (Majamaa Vesa: Maanomistajan asemasta maankäyttö- ja rakennuslaissa, Defensor Legis 2003, s. 606 607) Huomattavaa kuitenkin on, että tässä kyseessä on vaatimus turvata maanomistajien tasapuolinen kohtelu erityisesti suunnittelutarvealueella. Kuusiniemen mukaan kantatilatarkastelua on kuitenkin maanomistajien tasapuolisuustarkastelussa käytetty apuneuvona arvioitaessa varsinkin eri kantatilojen alueilla, voitaisiinko vielä sallia tavanomaista omakotirakentamista erillisellä suunnittelutarveratkaisulla, jollei rakentaminen jo ole huomattavan tiheää. Kysymys on 5 (8)
6 Sipoon yleiskaava Sipoo 2025 siitä, mihin määrään ennen tai ilman asemakaavoitusta voidaan sallia omakotiasutuksen muodostamista niin, että suunnitteluvaraa jää kaavoitusvaiheeseen tasapuolisesti eri kantatilojen alueelle. (Kuusiniemi Kari: Kolme kertomusta maanomistajan prosessuaalisesta asemasta kaava- ja maankäyttöasioissa 2005, s. 235) Sipoon yleiskaava Sipoo 2025 on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi (MRL 42.1 ). Kaava on laadittu oikeusvaikutteiseksi yleiskaavaksi. Yleiskaavan kaavamääräysten yleisiä määräyksiä koskevassa osiossa todetaan, että rakennuspaikkojen enimmäismäärä asema- ja osayleiskaava-alueiden ulkopuolisilla osilla lasketaan 1.7.1959 voimassa olleesta tilajaosta. Yleiskaavan mukaan kantatilaperiaatetta nimenomaisesti sovelletaan asema- ja osayleiskaava-alueiden ulkopuolisilla alueilla. Näkemyksemme mukaan kyseisestä yleiskaavan määräyksestä ei voida suoraan päätellä, ettei kantatilaperiaate tulisi sovellettavaksi asema- ja osayleiskaava-alueilla (Argumentum a contrario -päätelmä), vaan sovellettavuus on ratkaistava muun sääntelyn ja käytännön perusteella. Kuitenkin sen perusteella, että osayleiskaava-alueet on jätetty nimenomaisesti kantatilaperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle, voidaan katsoa, että alueilla voitaisiin noudattaa myös muun ajankohdan mukaista tilajaotusta. 7 Osayleiskaavoituksessa huomioitavat asiat Yleiskaava voi MRL 35.1 huomioon ottaen olla joko oikea yleispiirteinen yleiskaava, jonka tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen yleispiirteinen ohjaaminen, tai maankäyttöä ja rakentamista suoraan tietyllä alueella ohjaava kaava (ranta-alueen yleiskaava, jonka nojalla voidaan suoraan myöntää rakennuslupia, tai kyläalueen yleiskaava). MRL 44.2 mahdollistaa yleiskaavan käytön rakennusluvan perusteena kyläalueilla, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Sen mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 :n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan. Lain esitöiden HE 102/2008 vp. mukaan kevennetyn menettelyn laajennuksella pyritään helpottamaan pienimuotoista asuntorakentamista kylien yhteyteen ja vahvistamaan maaseudun kylämuotoista asumista. Samalla pyritään vähentämään tarvetta rakentaa haja-asutusalueille ohjaamattomasti sekä osaltaan vähentämään yhdyskuntien hajautumista. 6 (8)
8 Johtopäätökset Kylällä tarkoitetaan tässä useista rakennuksista koostuvaa kylämäistä maaseudun taajamaa. Kylät ovat eri puolella Suomea erilaisia, minkä vuoksi kyläalueen laajuus ratkaistaankin kunkin yleiskaavan yhteydessä erikseen ja osoitetaan ne kaavaan sisältyvät alueet, joita määräys koskee. Kylällä ei kuitenkaan tarkoiteta kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995) säädettyä rekisterikylää. Kyläalueita, joihin em. määräys soveltuisi, on mahdollista myös osoittaa esimerkiksi maakuntakaavassa tai strategisessa yleiskaavassa. Yleiskaavan tulee alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus huomioon ottaen olla riittävä ohjaamaan rakentamista ja muuta maankäyttöä. Yleiskaavassa suoraan rakennuslupamenettelyyn sallittavan rakentamisen tulee sekä määrältään että laadultaan ja mittakaavaltaan olla kyläasutuksen tyyppistä. Määräys voidaan ottaa sellaiseen yleiskaavaan, jossa rakennuspaikkojen likimääräinen sijainti ja niiden lukumäärä on osoitettu kiinteistökohtaisesti. Säännöksen esitöissä ei ole otettu kantaa kantatilaperiaatteen soveltumiseen tai maanomistajien tasavertaiseen kohteluun. Kylien rakentamisen osalta lakimuutos korostaa yleiskaavoituksen merkitystä ensisijaisena toteuttamiskeinona. Osayleiskaavan laatimisessa on täten huomioitava: Maankäyttö- ja rakennuslain yleiset kaavoitukselle asettamat vaatimukset, erityisesti MRL 39 yleiskaavan sisältövaatimuksista MRL 44, mikäli kaava on maankäyttöä ja rakentamista suoraan tietyllä alueella ohjaava Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaava Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta (13.11.2008) Sipoon yleiskaava Sipoo 2025 KHO:n oikeuskäytäntö, esimerkiksi KHO 2011:86, 2005:5, 2014:89 ja 2013:91 Maanomistajien tasapuolinen kohtelu Suomen perustuslaki 6 Edellä esitetyn perusteella voidaan katsoa, että kantatilaperiaatteen soveltaminen erityisesti rantarakentamisessa on oikeuskäytännössä vakiintunutta. Sen sijaan periaatteen soveltamista osayleiskaavaan ei ole käsitelty laajasti oikeuskirjallisuudessa eikä oikeuskäytännössä. Kuitenkin KHO 2011:86 mukaan kantatilaperiaatteen merkitys ranta-alueiden ulkopuolisilla ja taajamatyyppisillä alueilla on asteittain vähentynyt ja jossain tapauksissa rakennusoikeuden jakaantumista on tarkasteltu tosiasiallisesti vallitsevaan kiinteistöjaotukseen perustuen. Kuivanmaan rakennusoikeuksista tai taajamaa-alueiden rakennusoikeuden jakaantumisesta ei yleensä tarkastella kantatilaperiaatetta apuna käyttäen eikä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun katsota edellyttävän kantatilaselvityksen laatimista ja kantatilakohtaista tarkastelua. Tukea näkemykselle voidaan saada myös oikeuskirjallisuudessa esitetystä kannasta, vaikka siinä tarkastellaankin suunnittelutarvealuetta. 7 (8)
Kantatilaperiaatteen soveltaminen turvaa ennen kaikkea maanomistajien tasapuolista kohtelua. Vaikka kantatilaperiaatetta ei sovellettaisi kaavoituksen lähtökohtana, maanomistajien tasapuolinen kohtelu on edelleen turvattava. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty vaihtoehtoisia keinoja maanomistajien tasapuoliseen kohteluun erityisesti suunnittelutarveratkaisun osalta. Maanomistajien tasapuolista kohtelua ei ole siis sidottu kantatilaperiaatteen noudattamiseen. On myös huomattava, ettei tasapuolisen kohtelun edellytys ole ehdoton, vaan sitä voidaan tarvittaessa rajoittaa. Erityisesti maankäytölliset perusteet ja kaavan sisältövaatimusten toteutuminen on katsottu ensisijaisiksi yhdenvertaisuusperiaatteeseen nähden. Täten mikäli maanomistajien yhdenvertaisuus saadaan kaavassa turvattua muilla keinoin, edellä mainituin perustein katsomme, ettei kantatilaperiaatteen soveltamiseen osayleiskaavassa ole oikeudellista velvoitetta. Laati Matias Wallgren asianajaja, Helsinki 8 (8)