Kuntien hankinnat. Tilastollinen päivitysmuistio yksityisten tavara- ja palveluostojen merkityksestä kunta-alalla. Helsinki lokakuu 2012 Pekka Lith

Kuntien hankinnat Tilastollinen päivitysmuistio yksityisten tavara- ja palveluostojen merkityksestä kunta-alalla Helsinki lokakuu 2012 Pekka Lith Suunnittelu ja tutkimuspalvelut Pekka Lith

2 Alkusanat Oheisen raportin tarkoituksena on uudistaa vuonna 2011 Helsingin seudun kauppakamarille laadittu raportti suurten kuntien hankinnoista ja tuottaa Elinkeinoelämän Keskusliitto EK ry:lle mahdollisimman tuoretta tilastollista tietoa kuntien palvelutuotannon ulkoistamisesta ja yksityisistä ostopalveluista määrätyillä kuntien toimialoilla, sillä tiedot kuntapalvelujen ulkoistamisen laajuudesta, kehityksestä ja muutoksen taustatekijöistä ovat jääneet Suomessa usein valitettavan epätarkoiksi. Tutkittua tietoa keskustelun pohjaksi ei ole riittävästi tarjolla. Toisin kuin kauppakamarille laaditussa selvityksessä, kiinnostuksen kohteita ovat suurien yli 30 000 asukkaan kuntien ohella myös pienet ja keskisuuret kunnat. Kuntien julkisia hankintoja tarkastellaan myös maakunnittain ja osin seutukunnittain, jolloin tarkasteluun saadaan alueellinen näkökulma. Nykyiset kuntarajat ylittävä tarkastelu on perusteltua siksi, että kuntarajat ovat Suomessa muutoksen tilassa. Asiantuntija-arvioiden mukaan kuntien määrä alenee vähitellen alle 200 kuntaan. Lisäksi tarkastelun piiriin kuuluvat kuntayhtymien hankinnat. Mielenkiinnon kohteena ovat muun muassa kuntien sosiaalipalvelut, terveyspalvelut, kiinteistöjen ylläpitopalvelut, ruokahuolto, tietotekniikka sekä rakentaminen. Tärkeimmän tilastoaineiston muodostavat Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastot. Käytössä olevat tilastot ovat vuodelta 2010. Vuoden 2011 tiedot valmistuvat loppusyksystä 2012. Palvelusetelien osalta kuntien talous- ja toimintatilastoja on täydennetty Suomen Kuntaliiton ja Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitran vuoden 2012 alussa tekemien kuntakyselyjen tuloksilla. 1 Kaikista kuntayhteisöjen ostamista palveluista ei valitettavasti saada tilastotietoja suoraan kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastoista. Sen vuoksi perustietoja on kerätty mahdollisuuksien mukaan erillistutkimuksista. Ruokahuollon osalta yhtenä lähteenä on käytetty Taloustutkimus Oy:n HORECA-tilastoja. Toisaalta julkisia hankintoja koskevien laskelmien tekemistä on vaikeuttanut se, että kunnat ja kuntayhtymät ovat siirtäneet palvelutuotantojaan lisääntyvässä määrin liikelaitoksiin ja yhtiöihin. Varsinkin kuntayhtiöt jäävät helposti tilastojen katveeseen. Selvityksen alkuun on liitetty lyhyt kuvaus julkisyhteisöjen taloudellisesta tilanteesta. Samalla on tarkasteltu julkisten hankintojen tilastollista suuruutta ja rakennetta koko Suomessa EU:n komission tilastoselvitysten ja julkisten hankintojen sähköisen ilmoituskanava HILMAsta saatujen tilastojen pohjalta. Lisäksi on kuvattu EU:n hankintadirektiivien uudistustyötä ja hankintatilastojen kehittämistarpeita. Raportin on laatinut tutkija Pekka Lith (Suunnittelu- ja tutkimuspalvelut Pekka Lith). 2 Selvitystyötä on ohjannut EK:ssa pk-yrittäjyyden asiantuntija Pekka Ropponen. 1 Keskeisinä lähteinä raportissa on käytetty toimeksisaajan kahta vuonna 2012 valmistunutta selvitystä työ- ja elinkeinoministeriölle: Lith, Pekka: Innovatiiviset julkiset hankinnat Suomen kansantaloudessa, TEM raportteja 18/2012; Lith, Pekka: Palveluasumisen markkinat Suomessa 2010-luvun vaihteessa, TEM raportteja 24/2012. 2 Ks. www.lith.fi

3 Sisältö sivu Alkusanat 2 1 Johdanto 4 1.1 Julkisen talouden kehitys 4 1.2 Julkisten hankintojen määrä 8 1.3 Hankintojen merkitys yrityksille 10 2 Kunta-alan tavara- ja palveluostot 15 2.1 Kuntien ja kuntayhtymien hankinnat käyttötalouteen 15 2.1.1 Kuntien tavara- ja palveluostojen kokonaisarvo 15 2.1.2 Kuntien hankinnat yksityisiltä toimittajilta 17 2.1.3 Kuntayhtymien hankinnat 20 2.1.4 Kunta-alan ostot yksityisiltä toimittajilta yhteensä 21 2.2 Liikelaitokset ja kuntayhtiöt 23 3 Sosiaalihuollon palvelut 26 3.1 Palvelutuotannon rakenne kansantaloudessa 26 3.2 Sosiaalipalvelujen hankinnat kunta-alalla 33 3.2.1 Hankintojen arvo ja rakenne 33 3.2.2 Ostopalvelut kuntien kokoluokittain ja alueittain 35 3.2.3 Yksityisasiakaspalvelut ja kuntien palvelukysyntä 36 3.2.4 Palvelusetelit sosiaalihuollossa 38 3.2.5 Ostopalvelujen tulevaisuus 41 4 Terveydenhuollon palvelut 46 4.1 Palvelutuotannon rakenne kansantaloudessa 46 4.2 Terveyspalvelujen hankinnat kunta-alalla 50 4.2.1 Hankintojen arvo ja rakenne 50 4.2.2 Ostopalvelut kuntien kokoluokittain ja alueittain 52 4.2.3 Kuntien laskennallinen palvelukysyntä 54 4.2.4 Palvelusetelit terveydenhuollossa 56 5 Kiinteistöjen ylläpitopalvelut 58 5.1 Kiinteistöpalvelujen käsitteet 58 5.2 Kuntien kiinteistöpidon järjestäminen 59 5.3 Kuntien ostopalvelut 63 6 Jätehuollon kuljetuspalvelut 66 7 Ateriapalvelut 73 8 Tietotekniikkapalvelut 79 9 Rakentaminen 86 9.1 Rakentaminen kansantaloudessa 86 9.2 Kuntien rakentaminen ja rakennusliikkeiden markkinaosuus 89 Tiivistelmä 93 Lähteet 98

4 1 Johdanto Suomen taloudellinen tilanne on heikentymässä, mikä edellyttäisi nopeita rakenteellisia uudistuksia elinkeino- ja työvoimapolitiikassa sekä tavoissa tuottaa julkisia hyvinvointipalveluja. Emme voi rakentaa yhteiskuntaa sen varaan, että asiat hoidetaan julkisella velanotolla ja olematon talouskasvu ratkaisee ongelmat. Yksi tapa turvata hyvinvointipalvelujen kasvava tarve, on lisätä kuntien ja yksityisten palveluntuottajien välistä toimittajayhteistyötä. Kuntien palvelutuotanto tehostuu, kun siihen sovelletaan uusia toimintatapoja ja teknologioita. Yritykset hyötyvät, kun ne saavat kunnilta referenssejä ja pystyvät kehittämään toimintaansa. 1.1 Julkisen talouden kehitys Kansantalouden tilinpidon mukaan kuntayhteisöjen (kunnat ja kuntayhtymät) palvelutuotannon 3 osuus Suomen kokonaistuotannosta on lisääntynyt 2000-luvulla. Osuus oli vuonna 2011 noin 14 prosenttia (22,4 mrd. euroa), mikä oli samaa luokkaa kuin 1990- luvun talouslaman jälkeisinä vuosina. Kuntayhteisöjen työllisten määrä oli 464 000 henkilöä vuonna 2011, eli vajaa viidennes kokonaistyöllisyydestä. Työllisten määrä on kasvanut 40 000 henkilöllä 2000-luvulla, mutta osuus kansantalouden työllisyydestä on pysynyt suurin piirtein ennallaan (Kuvio 1). Kuvio 1 Kuntien palvelutuotannon osuus kokonaistuotannosta ja työllisten määrän kehitys 1995-2011 (Lähde: Kansantalouden tilipito, Tilastokeskus) Julkisista kulutusmenoista kuntayhteisöt muodostivat kansantalouden tilinpidon mukaan 65 prosenttia, eli 30 miljardia euroa vuonna 2011. 45 2000-luvulla kuntien kulutusmenot ovat kasvaneet määrällisesti noin 14 prosenttia. Kuntayhteisöjen kokonais- 3 Tuottajahintainen arvonlisäys. 4 Julkisyhteisöjen kiinteän pääoman bruttomuodostuksesta eli investoinneista kuntayhteisöjen osuus oli vuonna 2011 noin 3,3 miljardia euroa, eli 82 prosenttia. 5 Julkisyhteisöihin luetaan kansantalouden tilinpidossa valtio, kuntayhteisöt (paikallishallinto) ja sosiaaliturvarahastot (työeläkelaitokset ja muut sosiaaliturvalaitokset).

5 menot olivat yli 42 miljardia euroa. Kokonaismenot kattavat oman palvelutuotannon välituotekäytön (ostot), tuotannontekijäkorvaukset (palkat, yms.), investointimenot, tukipalkkiot, sosiaalietuudet, tulonsiirrot, omaisuusmenot ja pääomansiirrot. Bruttokansantuote bkt:sta kokonaismenot olivat 22 prosenttia (Kuvio 2). Kuntien kokonaismenojen bkt-suhde on paisunut 2000-luvulla. Osuus oli vuonna 2011 suurempi kuin 1990-luvun talouslaman jälkeisinä vuosina. Kuntien kulutusmenojen suuri osuus julkisista kulutusmenoista ja kokonaismenojen kasvu johtuvat siitä, että hyvinvointipalvelujen järjestäminen, tuotanto ja rahoituskin ovat Suomessa pääosin kuntien vastuulla. Siten kunnat vastaanottavat suuren osa kestävyysvajeestamme. Kestävyysvaje kertoo, paljonko veroastetta tulisi nostaa tai menoastetta alentaa, jotta koko julkinen talous olisi pitkällä aikavälillä kestävällä pohjalla. Kuvio 2 Kuntien kokonaismenojen bkt-suhde 1995-2011, prosenttia (Lähde: Kansantalouden tilinpito, Tilastokeskus). Julkisyhteisöjen velkaantuminen Suomi selvisi 1990-luvun talouslamasta osittain onnella Nokia-alan ja muun yleisen talouskasvun ansiosta ja osittain fiksua talous- ja rahapolitiikkaa harjoittamalla, minkä tuloksena valtion talouden velkaantuminen saatiin pysäytettyä ja muutettua melko nopeassa tahdissa ylijäämäiseksi. Sen sijaan 2000-luku ei ole ollut Suomen taloushistoriassa menestyksellinen, mitä kuvastaa tuotantorakenteen heikko uudistuskyky huolimatta siitä, että esimerkiksi tutkimus- ja kehittämismenojen (tk-menot) määrää ja niiden bktosuutta on maassamme jatkuvasti lisätty. Vuonna 2009 maamme bkt romahti yhtenä vuonna yli kahdeksan prosenttia eli enemmän kuin 1990-luvulla talouslaman aikana. Välittömänä syynä oli kansainvälinen finanssikriisi ja sitä seurannut reaalitalouden taantuma. Kuitenkin taantuma vain nopeutti jo aiemmin alkanutta kehitystä, jonka taustalla ovat rakenteelliset tekijät, kuten vanhentunut teollinen tuotantorakenne ja kilpailukyvyn menetykset kansainvälisillä markki-

6 noilla. Tosin bkt lisääntyi vuosina 2010-11 keskimäärin kolme prosenttia, mikä johtui alhaisesta lähtötasosta rajun pudotuksen jälkeen. Valtion talouden osalta tilanne on muuttunut dramaattisesti vuodesta 2009 lukien, sillä talouden elvytystoimet käynnistivät nopeasti etenevän valtion velkaantumiskehityksen. Elvytysrahat kanavoituivat kuitenkin lähinnä kulutukseen, eikä etsikkoaikaa käytetty kansantalouden investointiluonteiseen rakenteiden ja kilpailukyvyn parantamiseen. Suomessa olisi tarvittu kuitenkin eräänlainen Affärsplan för Finland hanke, millä olisi voitu vastata ulkopäin tuleviin kansainvälisen talouden haasteisiin ja generoimaan kansantalouteen uutta kasvua. Julkisessa taloudenpidossa on nojauduttu siihen, että velkaantuminen on välttämätön välivaihe ja ongelmat hoituvat talouskasvulla jo keskipitkällä aikavälillä, kuten aiemmin, kun kansainväliset suhdanteet paranevat ja taustalla vellova eurokriisi saadaan hallintaan. Asiassa on tuudittauduttu hyvään uskoon, että kaikki jatkuu kuten ennenkin. Tosiasiassa Suomen talouskehitys on hyvin epävarmalla pohjalla ja talousennusteet lupaavat lähivuosiksi hidasta talouskasvua, mikä ei riitä rahoittamaan kasvavia julkisia menoja tai edes pysäyttämään julkista velkaantumista. Tilastokeskuksen tilastoista ilmenee, että valtion talous oli ylijäämäinen vuosina 2000-08, kunnes velkaantuminen lähti kovaan nousuun vuonna 2011. Sen sijaan kuntien velka on kasvanut koko 2000-luvun ajan suhdanteista riippumatta. Kuntatalous on käytännössä alijäämäinen vuodesta 2001 lukien. Bkt:sta julkinen velka muodosti 49 prosenttia vuonna 2011 (Kuvio 3). Siitä valtion velan osuus oli noin 43 prosenttiyksikköä ja kuntien velan noin kuusi prosenttiyksikköä. Nykyisellä tahdilla julkinen velka tavoittaa 100 miljardin rajapyykin ennakoitua nopeammin. Kuvio 3 Valtion ja kuntien julkisen velan kehitys ja julkisen velan bkt-osuus 2000-11 (Lähde: Tilastokeskus). Julkisia menoja kasvattavat jo nyt ja tulevaisuudessa kunnallisten hyvinvointipalvelujen lisääntyvä tarve jo yksinomaan väestörakenteen ikääntymisen ja sen mukanaan tuoman sairastavuuden lisääntymisen vuoksi. Tilastokeskuksen väestötilastojen mukaan 65

7 vuotta täyttäneitä oli 980 000 henkilöä vuonna 2011. Vuodesta 2000 kasvua oli määrällisesti 200 000 henkilöä. Palvelutarpeeseen vaikuttaa etenkin 75 vuotta täyttäneiden määrä. Vuonna 2011 heitä oli 444 000 henkilö, mikä oli yli 100 000 henkilöä enemmän kuin yksitoista vuotta aiemmin vuosituhannen vaihteessa. Ihmisten keskimääräisen eliniän pidentymistä osoittaa se, että 95 vuotta täyttäneiden suomalaisten määrä on yli kaksinkertaistunut 2000-luvulla. Tilastokeskuksen väestöennusteiden mukaan ikääntyvän väestön määrä jatkaa nopeaa kasvuaan lähivuosina ja lähivuosikymmeninä. Väestöennusteiden mukaan 65 vuotiaita on 1,42 miljoonaa ja 75 vuotiaita 0,73 miljoonaa vuoteen 2025 tultaessa eli vain runsaan kymmenen vuoden kuluttua. Ikääntyvien määrän kasvu lisää hoito- ja hoivapalvelujen tarvetta kaikilla tasoilla terveydenhuollossa, avohuollossa ja palveluasumisessa. Esimerkkinä julkisia menoja lisäävistä toimenpiteistä on edellisen ja nykyisen hallituksen aikana valmisteltu iäkkäiden henkilöiden palveluita koskeva lakiehdotus eli ns. vanhuspalvelulaki. 67 Laista ja siihen liittyvästä hoitajamitoituksesta laitoshuollosta käytiin kesällä 2012 valtion talousarvion valmistelun yhteydessä paljon kiivasta keskustelua. Keskustelu tiivistyi vain yhteen hoitomuotoon ja vähemmälle huomiolle jäi se, kuinka sinänsä hyvää tarkoittavan lain säännösten mukaiset toimenpiteet tulevaisuudessa rahoitetaan ja mistä tarvittava lisätyövoima haalitaan. Kuvio 2 Ikääntyneen väestön määrän kasvu Suomessa 2000-11 (Lähde: Väestötilastot, Tilastokeskus). 6 Vuodesta 2009 vireillä ollut vanhuspalvelulaki (laki iäkkäiden palvelujen turvaamisesta eli ns. ikälaki) astuu suunnitelmien mukaan voimaan kesällä 2013. Sen tavoitteena on mm. taata iäkkäälle henkilölle oikeus yksilöllisen tarpeen mukaisen hoivaan ja kuntoutukseen, kuten kotipalveluihin, palveluasumiseen sekä terveyden- ja sairaanhoitoon. Palvelutarpeen pohjana tehty palvelusuunnitelma ja sen toteuttamispäätös muodostavat lain ytimen. Suunnitelma olisi tehtävä yhteisymmärryksessä iäkkään asiakkaan kanssa. Palvelujen järjestämisvastuussa olevan organisaation (kunta) olisi toteutettava suunnitelmat kirjatut palvelut myös kiireettömissä tapauksissa kohtuullisen ajan kuluessa. Lisäksi iäkästä henkilöä tukisi kunnan nimeämä vastuuhenkilö, joka pitää huolta siitä, että asiakas todella saa hänelle kuuluvat palvelut (ks. www.stm.fi). 7 Vanhuspalvelulaki on osa suurta sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaislainsäädännön uudistusta. Suunnitelmien mukaan myös uuden sosiaalihuoltolain on tarkoitus tulla voimaan vuonna 2015. Sosiaalihuoltolain uudistus on laaja kokonaisuus, jonka tarkoituksena on siirtää painopistettä avohuollon ennaltaehkäisevään työhön ja parantaa mm. vammaisten, lapsiperheiden sekä omaishoitajien asemaa (ks. www.stm.fi).

8 1.2 Julkiset hankintojen määrä Suomessa julkisten hankintojen kokonaisarvo oli Eurostatin mukaan 35 miljardia euroa vuonna 2010. Summasta EU:n kynnysarvot ylittävät hankinnat muodostivat vajaan neljänneksen (8,3 mrd. euroa), mikä oli enemmän kuin EU:ssa keskimäärin. Hankintojen bkt-osuus oli 19,4 prosenttia, mikä sen sijaan oli aavistuksen verran alle EU:n keskiarvon. Vuosina 2006-10 julkisten hankintojen nimellinen arvo lisääntyi 27 prosenttia. Samalla niiden bkt-osuus on kohonnut kolme prosenttiyksikköä (Kuvio 4). Ripeintä kasvu oli EU:n kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Arviot julkisten hankintojen kokonaisarvosta eivät välttämättä tarkoita sitä, että kaikki hankinnat olisivat EU:n hankintadirektiivien tai kansallisen hankintasäännösten piirissä. 8 Hankintasäädösten ulkopuolella jäävät esimerkiksi kuntayhteisöjen sisäiset hankinnat, toimitilojen vuokrat ja valtion turvallisuuden kannalta keskeiset hankinnat. Julkisten hankintojen välillisistä ja välittömistä työllisyysvaikutuksista ei ole tehty tuoreita laskelmia, mutta ne ovat Tilastokeskuksen panos-tuotos tutkimuksiin perustuvien laskelmien mukaan vuositasolla vähintään 200 000 henkeä. Kuvio 4 Julkisten hankintojen kokonaisarvo ja osuus bkt:sta Suomessa 2006-10 (Lähde: Public Procurement Indicators 2010). Kuntayhteisöjen julkisten hankintojen määrästä ei ole olemassa tarkkoja eriteltyjä tai ajantasaisia hallinnollisia tilastotietoja lukuun ottamatta työ- ja elinkeinoministeriön julkisten hankintojen sähköisessä ilmoituskanavassa HILMA) ilmoitettuja hankintoja, jotka kattavat niin sanotun kansalliset kynnysarvot ylittävät hankinnat. 9 Vuonna 2011 8 Hankintalaki (348/2007), erityisalojen hankintalaki (349/2007) ja lakeja täydentävä hankinta-asetus (614/2007) tulivat voimaan kesäkuussa 2007. Lakiuudistuksella saatettiin voimaan vuonna 2004 annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston hankintadirektiivi (2004/18/EY) ja erityisalojen hankintadirektiivi (2004/17/EY). Kansallista hankintalakia on sittemmin muutettu. Näin tapahtui edellisen kerran vuonna 2010. 9 Vuonna 2012 kansalliset kynnysarvot olivat tavara- ja palveluhankinnoissa, käyttöoikeussopimuksissa ja suunnittelukilpailuissa 30 000 euroa, niin sanotuissa B-palveluissa 100 000 euroa ja rakennusurakoissa ja käyttöoikeusurakoissa 150 000 euroa. Kansallisia kynnysarvoja korotettiin viimeksi kesällä 2010 ja niitä voidaan muuttaa vain hankintalaissa. EU-kynnysarvot muuttuvat sen sijaan kahden vuoden väliajoin. Ne on määritelty erikseen valtion keskushallinnon hankintayksiköille, paikallishallinnon (kunnat, ym.) hankintayksiköille sekä erityisalojen hankintayksiköille.

9 HILMAssa julkaistiin yli 14 400 hankintailmoitusta, joiden yhteenlaskettu arvo kohosi 13,3 miljardiin euroon. Hankintailmoitukset käsittivät kansalliset hankintailmoitukset, EU jälki-ilmoitukset ja erityisalojen EU-ilmoitukset. 10 Hankintayksiköittäin tarkasteltuna kuntayhtymien ja muiden aluetason viranomaisten tekemät hankintapäätökset muodostivat 58 prosenttia ilmoitetuista hankinnoista ja 47 prosenttia niiden arvosta. Luvut sisältävät kaikki ilmoitukset mukaan lukien samaa hankintaa koskevat ennakkoilmoitukset ja jälki-ilmoitukset. Valtion viranomaisten ja liikelaitosten osuus oli yhdeksän prosenttia ilmoitettujen hankintojen määrästä ja seitsemän prosenttia niiden arvosta. Muiden hankintayksiköiden osuus hankintailmoituksista oli kolmannes ja niiden arvosta 46 prosenttia. 11 Pienhankintojen määrästä ja niiden jakautumisesta hankintayksiköittäin ei ole olemassa tarkkaa käsitystä, koska niiden ilmoittaminen on julkisten hankintojen sähköisessä tietokanta HILMAssa vapaaehtoista. 12 Kauppa- ja teollisuusministeriön vuonna 2006 tekemän selvityksen mukaan pienhankintojen kappalemääräksi arvioitiin kuitenkin yli miljoona hankintapäätöstä, joiden arvo oli 1,36 miljardia euroa, eli kymmenen prosenttia julkisten hankintojen kokonaisarvosta. 13 Lisäksi pienhankinnoilla oli keskimääräistä suurempi merkitys etenkin kuntayhteisöjen hankinnoissa. 14 Kuvio 4 HILMAn hankintailmoitukset hankintalajeittain 2011, prosenttia (Lähde: Työja elinkeinoministeriö). 10 Hankintojen kokonaisarvo nousee todellisuudessa jonkin verran edellä mainittua suuremmaksi, sillä EU-jälkiilmoituksista kuusi prosenttia ja erityisalojen EU-jälki-ilmoituksista 15 prosenttia ei sisältänyt lainkaan hintatietoja. 11 Muita hankintayksiköitä ovat julkisoikeudellinen laitos, EU:n toimielin tai virasto, evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta tai muu viranomainen. Tähän ryhmään on luettu myös tarkemmin erittelemättömät ilmoituksen jättäjät, joten hankintayksikkökohtaisiin tilastoihin kannattaa suhtautua varauksia. 12 Vuonna 2010 HILMAssa julkaistiin vain alle 1 400 ilmoitusta pienhankinnoista, joiden arvo oli 90 miljoonaa euroa. 13 Kauppa- ja teollisuusministeriö: Vaikutusselvitys hallituksen esityksestä julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön muuttamiseksi, 2006. 14 Arvioita pienhankintojen määrästä ja arvosta ei ole vuoden 2006 jälkeen. Todennäköisesti kansallisten kynnysarvojen alle jäävien pienhankintojen merkitys on kasvanut selvästi, sillä vuoden 2006 selvityksessä pienhankinnat määriteltiin nykyistä alhaisempien kansallisten kynnysarvojen mukaan. Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan kansallisten kynnysarvojen nosto kesäkuussa 2010 supisti tilastoja noin 2 200 hankintailmoituksella pelkästään vuoden jälkipuoliskolla.

10 Kuvio 4 HILMAn hankintailmoitukset hankintayksiköittäin 2011, prosenttia (Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö). 1.3 Hankintojen merkitys yrityksille Kuntien julkiset hankinnat muodostavat merkittävän potentiaalisen markkina-alueen yrityksille. Suomessa on kiinnitetty liian vähän huomiota siihen, että julkisen alan organisaatiot, kuten kunnat ja kuntayhtymä liikelaitoksineen voivat omilla toimillaan ja kysynnällään vaikuttaa yksityisen yritystoiminnan kehittymiseen ilman, että tarvitaan suoria yritystukia taikka verotukseen liittyviä kannusteita. Tilastojen mukaan pelkkä julkisten hankintojen määrä tekee kuntayhteisöistä tärkeän vaikuttajan monilla yksityisillä toimialoilla valtakunnallisesti ja alueellisesti. Julkisissa hankinnoissa kunnostautuneet yksityiset yritykset saavat uusia liiketoiminnan kasvumahdollisuuksia ja referenssejä tuotteilleen ja voivat lisätä investointejaan, mikä pienentää riskipääoman tarvetta, sillä riskipääoman puute on nähty yhdeksi yritystoiminnan kasvun esteeksi. Vahvat ja samalla myös vaativat julkiset hankintamarkkinat antavat mahdollisuuden kasvaa yrityksenä, sillä julkiset hankinnat voivat tarjota uudentyyppisiä investointiluonteisia hankkeita. Tämän lopputuloksena voi olla toiminnan laajentaminen koti- ja ulkomaiden markkinoilla. Etenkin innovaatiopohjaisilla, uusia toimintatapoja ja teknologiaa soveltavilla julkisilla hankinnoilla voi olla suuri merkitys siihen, että viranomaistoiminta ja julkisyhteisöjen vastuulla olevan palvelutuotannon tuottavuus ja vaikuttavuus parantuvat, sillä julkisilla viranomaisorganisaatioilla on varsin rajalliset mahdollisuudet omaehtoiseen toimintojen kehittämiseen. EU:n hankintadirektiivien taustalla onkin ajatus, että tehokkaasti toimivat julkiset hankintamarkkinat parantavat julkisten varojen käyttöä ja antavat kansalaisille parempaa vastinetta maksetuille veroille. Suomessa esimerkiksi energia- ja ympäristöteknologian (CleanTech) osaamisalalla tavoitteena on parhaiden kotimarkkinoiden luominen kansainvälistymiseen tähtääville ympäristöalan yrityksille. Osana tätä tavoitetta on saada julkiset hankinnat tukemaan

11 uusien CleanTech -ratkaisujen käyttöönottoa, mikä antaisi kansainvälistymiseen pyrkiville ympäristöalan yrityksille referenssejä ja osaltaan edistäisi julkisten palvelujen toimivuuden ja tuottavuuden kasvua. Asiasta on määrä laatia hallituksen periaatepäätös, joka vauhdittaisi ja tukisi tavoitteen saavuttamista. Innovatiivisuus hankintamarkkinoilla edellyttäisi toimintatapojen muutoksia ja uusien hankintamenettelyjen käyttöönottoa julkisissa hankinnoissa, mutta yrityskyselyjen mukaan julkisissa hankinnoissa kilpaillaan usein vain hinnalla ja laadullisille kilpailutekijöille annetaan liian vähän painoa. Julkisten hankintojen innovatiivisuutta on ehkäissyt sekin, että uusien tuotteiden ja toimintatapojen kehittäminen on pitkäjänteistä toimintaa, mutta julkisissa hankinnoissa sopimuskaudet ovat usein lyhytaikaisia lainsäädännöstä tai hankintayksikön omista päätöksistä johtuen. Kuntien palvelutuotannon avaaminen kilpailulle ei ole myöskään saanut yrityksiltä korkeita arvosanoja. Palvelutuotannon ulkoistaminen ja yksityisten ostopalvelujen lisääminen ei ole yksityistämistä, sillä kunnat kantavat edelleen järjestämis-, rahoitus- ja valvontavastuun kunnan toimialaan kuuluvassa palvelutuotannossa. Kysymys on pikemmin julkisten ja yksityisten voimavarojen yhdistämisestä, minkä tarkoituksena on tuottaa entistä tehokkaammin parempia palveluja kuntalaisille. Luonnollisesti kunnan viranomaistoimintoja ei voida koskaan ulkoistaa. Kunnan julkisilla hankinnoilla voi olla ratkaiseva merkitys paikallisten palvelumarkkinoiden luomisessa. Kunnan ostopalvelut merkitsevät selkänojaa, minkä puitteissa yritykset voivat investoida ja laajentaa toimintaansa, jolloin voi syntyä tarjontaa myös täysin yksityisille markkinoille (katalyyttivaikutus). Kunnilla on mahdollisuus järjestää osa peruspalvelujen tuotantoaan palvelusetelijärjestelmän kautta siten, että vähävaraisillakin palvelujen käyttäjillä on mahdollisuus valita yksityinen palveluntuottaja. Esimerkkinä voidaan mainita terveydenhuollon palvelut. Selvitysten mukaan valtio on ollut palvelutuotannon avaamisessa kilpailulle edistyksellisempi kuin kuntayhteisöt. Kunnissa palvelutuotannon avautumista ovat estäneet monet tekijät, kuten olemassa oleva lainsäädäntö, jonka vuoksi kunta toimii samanaikaisesti yksityisen palvelutuotannon valvojana viranomaisena ja palvelujen tuottajana. Lainsäädäntö takaa sen, että kunnan tai kuntayhtymän palvelutuotanto ei ole uhattuna, vaikka tuotanto ei olisikaan yhtä tehokasta ja laadukasta kuin kilpailulla markkinoilla. Julkisiin palveluihin ei sisälly myöskään kuluttajasuojaa. Yrityskyselyjen mukaan varsinkin kuntien hankintapolitiikka on lyhytnäköistä ja se keskittyy vain lyhytaikaisiin säästöihin. Yritykset suhtautuvat epäilevästi kuntien kustannuslaskennan tasoon, eivätkä ole kaikilta osin tyytyväisiä kuntien yhteistyöhön palvelumarkkinoiden kehittämisessä. Liian lakilähtöinen ja olemassa olevien ratkaisujen pohjalta tapahtuva kilpailuttaminen tukahduttaa toimittajien innovatiivisuuden. Olemassa olevien ratkaisujen sijasta tulisi painottaa tarpeita ja tavoitteita, joihin luovalla ja palkitsevalla hankintatoiminnalla etsitään uusia ratkaisuja. Hankintojen elinkeinopoliittiseen ulottuvuuteen voisi kiinnittää aiempaa enemmän huomiota, jotta kuntien käyttäytymisestä tulisi entistä ennustettavampaa julkista hankinnoista kiinnostuneiden yritysten näkökulmasta katsoen. Kunnan viranomaisten kannattaisi omissa hankintastrategioissaan kertoa ja määritellä aiempaa paremmin, mikä

12 on tulevaisuudessa ostopalvelujen tarve ja kilpailuttamispolitiikka. Esimerkiksi avoimet yritysten ja kuntien väliset keskustelutilaisuudet, joissa keskustellaan kilpailutukseen tulevien kohteista, voisivat olla hyödyllisiä. Avoin vuoropuhelu on tärkeää hankintayksiköille ja yksityisille toimittajille. Ongelmana on usein, että hankintayksiköt eivät tiedä, mitä uusia toimintatapoja ja teknologioita markkinoilla on tarjolla. Toisaalta yritykset eivät tunne julkisten hankintojen tarjoamia liiketoimintamahdollisuuksia ja pelisääntöjä. Avoimilla keskustelutilaisuuksilla voidaan kannustaa yrityksiä osallistumaan julkisten hankintojen tarjouskilpailuihin. Tarjouskilpailuihin osallistumista voisi edistää se, että hankintayksiköt tiedottaisivat verkkosivuilla tietoja tekemistään hankinnoista (jälki-ilmoitukset). Julkisten hankintojen ongelmina ovat pienten hankintayksiköiden rajalliset voimavarat ja ammattiosaamisen puute etenkin kuntapuolella. Käynnissä olevan kuntauudistuksen tavoitteena on kuitenkin luoda väestö- ja elinkeinorakenteeltaan nykyistä vahvemmat peruskunnat. Myös yritysten vastuuhenkilöt usein puoltavat kuntaliitoksia ja kannattavat valtion aktiivista roolia kuntaliitosten edistämisessä. Naapurikuntien yhdistymisten myönteiset vaikutukset yritystoiminnalle voivat näkyä välittömästi kuntien julkisia hankintoja koskevissa asioissa määrätyillä toimialoilla. Esimerkiksi Helsingin seudun kauppakamarin kuntaliitosten yritysvaikutuksia luotaavien kyselyjen tulokset pääkaupunkiseudulla ja Keski-Uudellamaalla tukevat ajatusta siitä, että kuntaliitokset parantavat hankintamarkkinoiden toimivuutta. Kaksi kolmasosaa yrityksistä oli sitä mieltä, että liitokset selkeyttävät ja yhtenäistävät hankintapelisääntöjä, jotka voivat poiketaan toisistaan naapurikunnissa. 55-60 prosenttia ilmoitti, että liitokset lisäävät hankintayksiköiden voimavaroja ja osaamista. Enemmistö yrityksistä katsoi, että kuntaliitokset kasvattavat myös hankintavolyymeja. Hankintalain uudistus Julkisten hankintojen oikeudellisista kehystä kehitetään jatkuvasti. Säätelyn uudistamistarpeista on kerrottu EU:n komission vuoden 2011 alussa valmistuneessa vihreässä kirjassa. 15 Uudistusten kohteina ovat EU:n hankintadirektiivit, joiden kautta muutokset välittyvät Suomen kansalliseen hankintalainsäädäntöön. Vihreä kirja sisältää lukuisia kysymyksiä, jotka jätettiin pohdittavaksi. Niihin kuuluvat esimerkiksi rakennusurakoiden sisällyttäminen palveluhankintojen määritelmään ja palveluhankintojen jakaminen ensisijaisiin ja toissijaisiin A- ja B-palveluihin. Kysymyksiä on asetettu myös toimittajien kelpoisuuden toteamiseen liittyvistä toimintatavoista, hankintasääntelyn ulottamisesta hankintasopimuksen aikaiseen toimintaan, päätoimittajien alihankkijoiden asemasta, hankintojen jakamisesta osiin ja yhteishankintoihin liittyvistä pelisäännöistä. Lisäksi on pohdittu, kuinka julkisissa hankinnoissa voitaisiin aiempaa paremmin ottaa huomioon sosiaalisia seikkoja, ympäristövaikutuksia sekä innovaatioita. Tämä tarkoittaa sitä, että entistä enemmän kiinnitettäisiin huomiota siihen mitä kansalaisten maksamilla veroilla ostetaan. 15 EU:n komissio: Vihreä kirja, Bryssel 2011.

13 Vihreällä kirjalla käynnistettiin laaja sidosryhmäkuuleminen ja tehtiin EU hankintalainsäädännön vaikutusarviointi, joiden tuloksena komissio julkaisi joulukuussa 2011 ehdotukset EU:n hankintadirektiivien kokonaisuudistuksesta. 16 Uudistusten tarkoituksena on yksinkertaistaa julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ja tehdä niistä aiempaa joustavampia. Tähän tavoitteeseen päästään, kun lisätään neuvottelumenettelyjen ja sähköisten menettelytapojen käyttöä, vähennetään toimittajilta vaadittavia selvityksiä ja mahdollistetaan hankintojen jakaminen pienempiin osiin. Säännösten muutoksilla halutaan parantaa pienten ja keskisuurten yritysten (pkyritykset) osallistumismahdollisuuksia julkisissa hankinnoissa. Tähän pyritään ilmoitusvelvoitteita ja asiakirjavaatimuksia yksinkertaistamalla (mm. Euroopan hankintapassi), osallistumisedellytyksiä vähentämällä (mm. liikevaihtovaatimukset) ja mahdollistamalla suorat maksut alihankkijoille. Asianmukaiset menettelytavat turvataan säännöksillä, joilla halutaan vähentää mahdollisten eturistiriitojen syntymistä, kohtuuttomien etujen saamista ja muuta lainvastaista toimintaa. Uutta ehdotuksissa on A- ja B-palvelujen välisen erottelun poistaminen, mikä muuttaisi sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamista. Komission ehdotuksessa esitetään kansallisten julkisten hankintojen tietokeskusten ja valvontaviranomaisten perustamista. Suomen olosuhteissa tietokeskus tarkoittaisi nykyisen työ- ja elinkeinoministeriön ja Suomen Kuntaliiton yhteisellä rahoituksella toimivan julkisten hankintojen neuvontayksikön toiminnan laajentamista. Uudistuspaketti sisältää myös ehdotuksen käyttöoikeussopimuksia eli konsessioita koskevasta erillisestä direktiivistä. 17 Mielenkiintoista EU:n komission ehdotuksissa ovat edellytysten luonti sille, että julkiset hankkijat voisivat ostaa innovatiivisia tuotteita ja palveluja ja edistää sitä kautta kasvua sekä julkisten palvelujen tehokkuutta ja laatua. Käytännön välineeksi on tarjottu innovaatiokumppanuutta, joka olisi uusi erityismenettely uudentyyppisten tuotteiden, rakennusurakoiden ja palvelujen kehittämistä ja myöhempää hankintaa varten. Erityismenettely tehostaisi osaltaan kilpailullista neuvottelumenettelyä ja helpottaisi valtioiden rajat ylittäviä innovatiivisia yhteyshankintoja. 18 Tilastotuotannon kehittäminen Kansallisen hankintalain uudistuksessa olisi tärkeää ottaa huomioon julkisia hankintoja koskevien tilastojen saanti. Suomen talouden rakenteita kuvaavat tilastot jäävät vajavaisiksi ilman kattavia tietoja julkisten hankintojen määrästä, arvosta ja niiden suuntautumisesta, sillä julkiset hankinnat muodostavat jo viidenneksen maamme bkt:sta. Edes lainsäätäjä ei tarkasti tiedä, kuinka hankintalaki on maassa toteutunut. Tilastotietoja puuttuu ihan perusasioista. Esimerkkinä voidaan mainita julkiset hankintayksiköt, joista meillä ei ole olemassa kattavaa listausta. Valtaosa hankinnoista suuntautuu kotimaahan ja ne muodostavat tärkeän potentiaalisen markkina-alueen yrityksille, kun julkinen palvelutuotanto avautuu entistä enemmän kil- 16 Lopulliset hankintadirektiivit pyritään laatimaan vuoden 2012 loppuun mennessä ja niiden saattaminen kansallisiin hankintalakeihin suoritettaisiin vuoden 2014 kesäkuun loppuun mennessä. Asiantuntijoiden aikataulu on kuitenkin liian kunnianhimoinen, eikä hankintadirektiiviä saada valmiiksi kuluvan vuoden loppuun mennessä. 17 Euroopan komissio: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviehdotus käyttösopimusten tekemisestä, 20/12/2011. 18 Euroopan komissio: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviehdotus julkisista hankinnoista, 20/12/2011.

14 pailulle. Tilastotiedot hankintojen määrästä ja suuntautumisesta kuvaisivat sitä, missä määrin julkinen valta itse tuottaa tai missä määrin se hankkii ulkopuolisilta toimittajilta järjestämisvastuullaan olevia palveluja. Tilastojen avulla yritykset voisivat saada arvokasta tietoa hankintojen suuntautumisesta, mikä edesauttaisi niitä valmistautumaan tuleviin tarjouskilpailuihin oman kiinnostuksensa mukaan. Julkisten hankintojen ilmoituskanava HILMAan perustuvat tilastotiedot julkisista hankinnoista jäävät monista syistä johtuen puutteellisiksi. Yksinomaan kansallisten kynnysarvojen kesäkuussa 2010 tapahtuneen noston seurauksena hankintatilastojen katveeseen on jäänyt suuri joukko arvoltaan kohtuullisen kokoisia pienhankintoja, jotka eivät enää kuulu hankintalain soveltamisalueen piiriin. Myös kynnysarvot ylittävien hankintojen osalta tilastotuotanto kaipaisi parannusta. Lisäksi hankintatilastojen tulisi olla kaikille asiasta kiinnostuneille julkisesti ja helposti saatavilla. Nykyisin tietoja julkisista hankinnoista on yritetty kerätä Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastosta ja valtion puolella valtiohallinnon liikekirjanpidon tilikartan tietojen pohjalta, josta saadaan tietoja muun muassa valtionhallinnon toimintakuluista. Tosin kuntayhteisöjen tai valtion tilinpäätösten mukaiset tavara- ja palveluostot tai rakennusinvestoinnit eivät ole määritelmällisesti julkisia hankintoja. Ne kuvaavat vuotuisia käyttömenoja eri tarkoituksiin, eikä niistä voida erotella hankintasäännösten piiriin liittyviä ostoja muista hankinnoista. Ensimmäinen tapa parantaa tilastointia olisi saattaa kaikki kansalliset kynnysarvot ylittävät hankinnat kattavan jälki-ilmoitusvelvollisuuden piiriin, josta ilmenisivät täsmällisesti hankintayksikkö, hankinnan kohde toimialoittain, hankinnan arvo ja käytetty hankintamenettely. Asiaa on vastustettu sillä, että se lisäisi hankintayksiköiden hallinnollista. Todellisuudessa pelkkä muutamia tilastollisia avainmuuttujia koskevien jälkiilmoitusten antaminen sähköisessä muodossa tuskin lisää merkittävästi hallinnollista työtä verrattuna muiden hankintavaiheiden tehtäviin. Toiseksi julkisten hankintojen juokseva tilastointi voitaisiin antaa Suomessa tilastoviranomaisena toimivan Tilastokeskuksen tehtäväksi. Kansalliset kynnysarvot ylittävistä hankinnoista (ml. implisiittisesti EU-kynnysarvot ylittävät hankinnat) perustiedot muodostuisivat jälki-ilmoitusten pohjalta. Samalla tiedonkeruuta laajennettaisiin kansalliset kynnysarvot alittaviin pienhankintoihin. Yksi mahdollisuus olisi silloin, että julkisia hankintoja koskevat pohjatiedot kerättäisiin Tilastokeskuksen kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastoihin liittyvän tiedonkeruun yhteydessä. 19 19 Valtiovarainministeriön hallinnonalaan kuuluva Tilastokeskus tarvitsisi julkisten hankintojen tilastoinnin kehittämiseen ja vuosittaiseen tilastotuotantoon kuitenkin budjettirahoitusta.

15 2 Kunta-alan tavara- ja palveluostot K Kuntien ja kuntayhtymien yhteenlasketut tavara- ja palveluostot käyttötalouteen olivat vuonna 2010 noin 21,4 miljardia euroa. Summasta yksityisiltä toimittajilta tehtyjen hankintojen arvo oli noin 12 miljardia euroa, mikä muodosti 32 prosenttia peruskuntien käyttökustannuksista. Vuodesta 2007 yksityiset hankinnat lisääntyivät vajaalla neljänneksellä. Nopeinta kasvu oli yksityisissä asiakaspalveluissa. Yksityisten ostopalvelujen käyttökustannusosuus nousee, kun siirrytään pienistä kunnista suuriin kuntiin, sillä suurilla kunnilla on enemmän valinnan mahdollisuuksia tuotantotapojen suhteen. Edellä mainitut luvut eivät kuitenkaan sisällä investointimenoja tai itsenäisten liikelaitosten ja kuntayhtiöiden hankintoja. Laskennallisesti arvioiden liikelaitosten ja kuntayhtiöiden tavara- ja palveluostot olivat noin viisi miljardia euroa vuonna 2010. 2.1 Kuntien ja kuntayhtyminen hankinnat käyttötalouteen 2.1.1 Kuntien tavara- ja palveluhankintojen kokonaisarvo Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastojen mukaan tavaraja palveluostot käyttötalouteen voidaan jakaa neljään pääryhmään, jotka ovat materiaalihankinnat, asiakaspalvelujen ostot, muiden palvelujen ostot ja vuokrat. 20 Asiakaspalvelujen ostot, kuten lasten päiväkotipalvelujen ostot ulkopuoliselta ovat kuntalaisille tarkoitettuja lopputuotepalveluja. Ne jakaantuvat ostoihin valtiolta, muilta kunnilta, kuntayhtymiltä ja yksityisiltä palveluntoimittajilta. Yksityiset toimittajat voivat olla yrityksiä taikka kolmannen alan yhteisöjä (jäljempänä järjestöt). Muiden palvelujen (jäljempänä välituotepalvelut) ostot koostuvat kunnan omaa palvelutuotantoa varten tarkoitetuista kertaluonteisista asiantuntijapalveluista tai tukipalvelujen ostoista, kuten esimerkiksi ulkopuoliselta palveluntuottajalta hankituista ateriapalveluista kunnan ylläpitämään päiväkotiin. Käytännössä välituotepalvelut voivat sisältää yksittäisiä ostopalveluja, mutta ne voivat muodostua kunnan ydinpalveluihin liittyvistä tukitoiminnoista (ateriahuolto, kiinteistöjen ylläpito). Asiakaspalvelut liittyvät puolestaan yleensä suoraan kunnan ydinpalveluihin. Tilastokeskuksen talous- ja toimintatilastojen pohjalta päätellen kuntien tavara- ja palveluostot käyttötalouteen olivat Suomessa 16,6 miljardia euroa vuonna 2010. Luku sisältää hankinnat yksityisiltä tavaran- ja palveluntoimittajilta sekä hankinnat muilta julkisyhteisöiltä. Hankinnoista materiaaliostot olivat 1,5 miljardia, asiakaspalvelut 8,9 miljardia, välituotepalvelut 5,7 miljardia ja vuokrat 0,4 miljardia euroa. Vuodesta 2007 hankinnat kasvoivat 3,3 miljardilla eurolla, eli neljänneksen. Asiakaspalvelujen ostot lisääntyivät määrällisesti ja suhteellisesti eniten (Taulukko 1). Materiaaliostot kuntien omaan palvelutuotantoon lisääntyivät vuosina 2007-10 vain pari prosenttia. Materiaaliostojen kehityksellä on käänteinen yhteys kuntien palvelutuotannon ulkoistamiseen ja ostopalvelujen kasvuun. Toisin sanoen aineita, tarvikkeita ja tavaroita tarvitaan omaan palvelutuotantoon sitä vähemmän, mitä enemmän palveluja hankitaan kunnan ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Kuntien talous- ja toimintatilaston 20 Tarkastelussa kannattaa muistaa, että toiminta- ja taloustilastoihin pohjautuvat laskelmat eivät kuvasta määritelmällisesti tehtyjä hankintapäätöksiä, vaan käyttötalouden tavara- ja palveluhankintojen ja investointien rahavirtoja.

16 mukaan tärkeimmät materiaalihankinnat koostuvat lämmityksestä, sähköstä ja vedestä, lääkkeistä ja hoitotarvikkeista sekä elintarvikkeista. Kuntien käyttökustannuksista 21 hankinnat olivat keskimäärin 47,6 prosenttia vuonna 2010. Käyttökustannusosuus on kohonnut vuodesta 2007 noin 3,5 prosenttiyksiköllä (Taulukko 2). Hankintojen kohonnut käyttökustannusosuus selittyy varsinkin asiakaspalvelujen ostoilla. Ulkoistetut asiakaspalvelut nostavat kunnissa hankintojen käyttökustannusosuutta, koska ne sisältävät lopputuotepalveluina implisiittisesti kaikki ulkopuolisen palveluntoimittajan tuotannosta aiheutuneet kustannukset, joihin kuuluvat henkilöstökulut, ostot, alihankintapalvelut ja muut menot. Myös kunnan omaan palvelutuotantoon liittyvien välituotepalvelujen ostot kohottavat hankintojen käyttökustannusosuutta. Välituotepalvelut voivat sisältää projektiluonteisia asiantuntija- ja konsulttipalveluja esimerkiksi rakentamiseen tai ne ovat ulkoistettujen tukipalvelujen, kuten kiinteistöjen ylläpitopalvelujen ja palvelulaitosten ruokahuollon palvelujen ostoja. Tilastokeskuksen kuntien talous- ja toimintatilaston mukaan rahamääräisesti tärkeimpiin välituotepalveluihin kuuluivat vuonna 2010 rakennusten sekä alueiden rakentamis- ja kunnossapitopalvelut. Taulukko 1 Kuntien tavara- ja palveluostot käyttötalouteen 2010 ja 2007, miljoonaa euroa (Lähde: Kuntien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus). Hankinnat 2010, milj. euroa Hankinnat 2007, milj. euroa Hankintojen kasvu 2007-10, milj. euroa Materiaalit 1521 1487 34 2,3 Asiakaspalvelut 8930 6896 2034 29,5 Välituotepalvelut 5734 4553 1181 25,9 Ulkoiset vuokrat 430 382 48 12,6 Hankinnat yhteensä 16615 13317 3298 24,8 Hankintojen kasvu 2007-10, Taulukko 2 Kuntien tavara- ja palveluostot käyttötalouteen 2010 ja 2007, osuudet tuoteryhmittäin ja osuudet käyttökustannuksista (Lähde: Kuntien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus). Hankinnat 2010, Hankinnat 2007, Osuus käyttökustannuksista 2010, Materiaalit 9,2 11,2 4,4 4,9 Asiakaspalvelut 53,7 51,7 25,6 22,8 Välituotepalvelut 34,5 34,2 16,4 15,1 Ulkoiset vuokrat 2,6 2,9 1,2 1,3 Hankinnat yhteensä 100,0 100,0 47,6 44,1 Osuus käyttökustannuksista 2007, Kuntien talous- ja toimintatilaston mukaisiin palvelu- ja materiaalihankintojen kokonaisarvoon ja käyttökustannusosuuksiin kannattaa suhteutua kuitenkin varauksella, sillä kunnat ovat enenevässä määrin ja eri tahdissa liikelaitostaneet ja yhtiöittäneet palvelutuotantoaan. Siksi tavara- ja palveluhankintoja kuvaavien tilastojen luotettavuus ja ver- 21 Käyttökustannukset saadaan, kun Tilastokeskuksen kuntien talous- ja toimintatilaston mukaisiin toimintamenoihin lisätään poistot ja vyörytyserät.

17 tailukelpoisuus ovat heikentyneet. Kuntien talous- ja toimintatilastosta saadaan kyllä tavara- ja palveluostoja koskevia tietoja liikelaitosten tuloslaskelmista, mutta kuntayhtiöiden hankinnat jäävät kokonaan tilastojen katveeseen. 2.1.2 Kuntien hankinnat yksityisiltä toimittajilta Edellä luvussa 2.1.1 esitetyt tilastotiedot kuntien tavara- ja palveluostoista eivät kuvaa hankintoja yksityisiltä palvelutoimittajilta, sillä arviolta yli 50 prosenttia hankinnoista on tehty muilta julkisyhteisöiltä, kuten muilta kunnilta, valtiolta ja kuntayhtymiltä. Lisäksi kuntien hankinnat kuntayhtymiltä eivät kuulu edes julkisia hankintoja koskevan säätelyn eli hankintalain piiriin, joskin itsenäiset oikeushenkilöt, kuten kaksi naapurikuntaa eivät voi tehdä hankintoja toisiltaan ilman kilpailuttamista. 22 Myöskään huoneistojen ja toimitilojen vuokria ei lueta julkisiin hankintoihin. Kuntien tavara- ja palveluostot yksityisiltä toimittajilta olivat yhteensä 7,8 miljardia euroa vuonna 2010. Kuntien käyttökustannuksista yksityiset tavara- ja palveluostot olivat keskimäärin 24 prosenttia (Taulukot 3 ja 4). Noin 55 prosenttia yksityisistä tavara- ja palveluostoista koostuu välituotepalveluista. Asiakaspalvelujen ostoja tavara- ja palveluostoista oli lähes neljännes. Myös materiaalihankintojen osuus oli vajaa neljännes. Ulkoiset vuokrat olivat alle yhden prosentin hankintojen arvosta. Ulkopuoliset vuokrat kattavat vain koneiden ja laitteiden leasing-, yms. vuokrat. Jos katsotaan yksityisten hankintojen kehitystä vuosina 2007-10, havaitaan, että suurin lisäys on tapahtunut kokonaan ulkoistamisen, eli asiakaspalvelujen puolella. Niissä ostot yksityisiltä palvelutuottajilta kasvoivat 0,5 miljardia euroa, eli kolmanneksella. Perustiedot yksityisistä välituotepalveluista pohjautuvat Tilastokeskuksen kuntien talousja toimintatilaston mukaisiin meno- ja tuloerittelyihin. Palveluostojen osalta on oletettu, että kaikki hankinnat on tehty yksityisiltä toimittajilta lukuun ottamatta julkisyhteisöille maksettuja korvauksia palveluista. Julkisyhteisöille maksettuja korvauksia palveluista ovat yhteistoimintakorvaukset maakuntaliitoille ja Suomen Kuntaliitolle sekä verotuskustannusten maksuosuudet valtiolle. Lisäksi välituotteisiin luettavien sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä koulutus- ja kulttuuripalvelujen osalta on oletettu, että 30 prosenttia välituotepalveluista on ostettu yksityiseltä puolelta. Arvio yksityisten hankintojen osuudesta edellä mainituissa välituotepalveluissa on puhtaasti asiantuntija-arvioihin perustuva, ja se pohjautuu julkisista hankinnoista aiemmin tehtyihin tutkimuksiin. 23 Välituotepalvelut kasvoivat neljänneksellä. Sen sijaan materiaalihankintojen arvo lisääntyi vain kaksi prosenttia, koska niiden tarve on vähentynyt kuntien oman palvelutuotannon ulkoistamisen ja ostopalvelujen kasvu myötä, kuten edellä jo on todettu. Silti osa materiaalihankintojen pienenemisestä on tilastollista, mikä johtuu kuntatoimintojen liikelaitostamisesta ja yhtiöittämisestä paljon materiaaleja käyttävillä toimialoilla, kuten kiinteistö-, toimitila- ja vuokrauspalveluissa, energiahuollossa ja muissa tekniseen toimialaan liittyvissä kunnan toiminnoissa. 22 Laki julkisista hankinnoista (2007/348). 23 Ks. Lith, Pekka: Markkinoiden toimivuus I: palveluntuottajan näkökulma, 2000.

18 Taulukko 3 Kuntien yksityiset tavara- ja palveluostot käyttötalouteen 2010 ja 2007, miljoonaa euroa (Lähde: Kuntien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus). Hankinnat 2010, milj. euroa Hankinnat 2007, milj. euroa Hankintojen kasvu 2007-10, milj. euroa Materiaalit 24 1521 1487 34 2,3 Asiakaspalvelut 1944 1466 478 32,6 Välituotehankinnat 4291 3453 838 24,3 Ulkoiset vuokrat 70 57 13 22,8 Hankinnat yhteensä 7825 6462 1363 21,1 Hankintojen kasvu 2007-10, Taulukko 4 Kuntien yksityiset tavara- ja palveluostot käyttötalouteen 2007 ja 2010, osuudet tuoteryhmittäin ja osuudet käyttökustannuksista (Lähde: Kuntien talous- ja toimintatilasto, Tilastokeskus). Hankinnat 2010, Hankinnat 2007, Osuus käyttökustannuksista 2010, Materiaalit 19,4 23,0 4,4 4,9 Asiakaspalvelut 24,8 22,7 5,6 4,9 Välituotehankinnat 54,9 53,4 12,3 11,4 Ulkoiset vuokrat 0,9 0,9 0,2 0,2 Hankinnat yhteensä 100,0 100,0 22,4 21,4 Hankinnat kuntien kokoluokittain Osuus käyttökustannuksista 2007, Tavara- ja palveluhankintojen kokonaisarvon käyttökustannusosuus kohoaa siirryttäessä suurista yli 50 000 asukkaan kunnista pieniin alle 5 000 asukkaan kuntien. Samaan lopputulokseen päästään, jos hankintojen arvo suhteutetaan asukaslukuun. Tämä johtuu siitä, että suurissa kunnissa on enemmän omaa palvelutuotantoa sosiaali- ja terveyspalveluissa. Kuntayhtymiltä ostettavien asiakaspalvelujen merkitys on suurissa kunnissa paljon alhaisempi kuin pienissä kunnissa lukuun ottamatta erikoissairaanhoitoa, joka hankitaan kaikissa kunnissa pääosin kuntayhtymiltä. Sitä vastoin yksityisiltä toimittajilta tehtyjen palveluostojen (asiakas- ja välituotepalvelut) käyttökustannusosuus nousee, kun siirrytään pienistä kunnista suuriin kuntiin. Pienet kunnat ovat riippuvaisia kuntayhtymien tuottamista palveluista, mutta suurissa kunnissa suoraan omissa käsissä oleva palvelutuotanto antaa paremmat mahdollisuudet organisoida toimintoja siten, että julkisen palvelutuotannon rinnalla toimii yksityisiä palveluntuottajia. Suurissa kunnissa myös materiaaliostojen merkitys on alhaisempi kuin pienissä kunnissa (Taulukot 5 ja 6). Yksityisten tavara- ja palveluostojen käyttökustannusosuus oli vuonna 2010 korkein (yli 25 ) Tampereella, Helsingissä, Vantaalla, Porissa, Rovaniemellä ja Kotkassa, joskin yksityisten ostopalvelujen rahamääräistä kehitystä on hankala verrata luotettavasti suurten kuntien välillä. Syinä ovat lukuisat viiden viime vuoden tehdyt kuntaliitokset sekä 24 Tässä yhteydessä oletetaan, että kaikki materiaalihankinnat tehdään yksityisiltä toimittajilta.

19 toimintojen lisääntynyt liikelaitostaminen, yhtiöittäminen ja yksityistäminen. Esimerkiksi yhtiöitettyjen palvelulaitosten tavara- ja palveluostot tipahtavat täysin Tilastokeskuksen kuntien talous- ja toimintatilaston ulkopuolelle. Taulukko 5 Kuntien tavara- ja palveluhankinnat käyttötalouteen ja niiden käyttökustannusosuudet 2010 kuntien asukasluvun mukaan (Lähteet: Kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastot, Tilastokeskus). Kuntia, lkm Hankintojen kokonaisarvo, milj. euroa Hankintojen käyttökustannusosuus, Kaikki hankinnat yksityisiltä, milj. euroa Väh. 50000 asukasta 19 7566 44,9 4106 24,4 20000-49999 asukasta 36 3221 47,4 1506 22,2 10000-19999 asukasta 47 2141 48,5 908 20,6 5000-9999 asukasta 88 2173 52,5 800 19,3 Alle 5000 asukasta 152 1515 55,3 504 18,4 Koko maa 342 16615 47,6 7825 22,4 Yksityisten ostot käyttökustannuksista, Taulukko 6 Tavara- ja palveluhankinnat yksityisiltä toimittajilta ja niiden käyttökustannusosuudet tuoteryhmittäin 2010 kuntien asukasluvun mukaan, prosenttia (Lähteet: Kuntayhteisöjen talous- ja toimintatilastot, Tilastokeskus). Kaikki yksityiset hankinnat, Yksityiset välituotepalvelut, Yksityiset asiakaspalvelut, Aineet, tarvikkeet ja tavarat, Väh. 50000 asukasta 24,4 13,8 6,7 3,6 0,2 20000-49999 asukasta 22,2 11,6 5,7 4,7 0,2 10000-19999 asukasta 20,6 11,0 4,3 5,1 0,2 5000-9999 asukasta 19,3 10,2 3,7 5,2 0,1 Alle 5000 asukasta 18,4 9,8 2,8 5,7 0,1 Koko maa 22,4 12,3 5,6 4,4 0,2 Kone- ja laitevuokrat, yms., Hankinnat maakunnittain Vuonna 2010 tavara- ja palveluhankintojen kokonaisarvon laskennallinen käyttökustannusosuus oli suurin Kainuussa ja Etelä-Karjalassa, mutta pienin Ahvenanmaalla, Lapissa ja Pohjanmaalla. Myös Uudellamaalla ja etenkin pääkaupunkiseudulla osuus oli keskimääräistä alhaisempi. 25 Sitä vastoin yksityisiltä toimittajilta tehtyjen tavara- ja palveluhankintojen käyttökustannusosuus oli vuonna 2010 korkein pääkaupunkiseudulla, Pirkanmaalla ja Etelä-Savossa. Vastaavasti osuus oli pienin Kainuussa, Pohjois- Savossa, Etelä-Pohjanmaalla ja Pohjanmaalla (Taulukko 7). 25 Tarkastelussa Uudenmaan maakunta on jaettu kolmeen alueeseen maakunnan suuren väestökeskittymän takia. Osaalueita ovat pääkaupunkiseutu, Helsingin seudun kehyskunnat ja muu Uusimaa.

20 Taulukko 7 Kuntien tavara- ja palveluhankinnat käyttötalouteen ja niiden käyttökustannusosuudet 2010 maakunnittain, prosenttia (Lähteet: Kuntayhteisöjen talousja toimintatilastot, Tilastokeskus). Hankintojen kokonaisarvo, milj. euroa Hankintojen käyttökustannusosuus, Hankinnat yksit. toimittajilta, milj. euroa Yksityisten ostot käyttökustannuksista, Uusimaa 4602 44,9 2469 24,1 1636 - Pääkaupunkiseutu 3239 44,4 1832 25,1 1782 - Pks:n kehyskunnat 944 45,8 429 20,8 1248 - Muu Uusimaa 420 46,5 208 23,1 1511 Pirkanmaa 1417 47,1 775 25,7 1608 Varsinais-Suomi 1369 44,5 727 23,6 1573 Pohjois-Pohjanmaa 1169 48,2 485 20,0 1242 Etelä-Savo 566 53,8 256 24,3 1637 Keski-Suomi 764 46,1 348 21,0 1277 Pohjois-Savo 818 50,1 300 18,4 1209 Kanta-Häme 513 50,1 214 20,9 1235 Satakunta 783 50,8 360 23,3 1581 Pohjois-Karjala 524 47,7 232 21,1 1399 Lappi 541 43,9 280 22,7 1524 Kymenlaakso 540 46,4 273 23,4 1493 Päijät-Häme 621 51,6 246 20,5 1226 Etelä-Pohjanmaa 682 53,7 228 18,0 1179 Kainuu 333 62,4 75 14,0 904 Pohjanmaa 542 43,5 233 18,7 1318 Keski-Pohjanmaa 237 48,5 102 21,0 1505 Etelä-Karjala 526 62,3 186 22,0 1387 Ahvenanmaa 65 36,2 36 20,0 1300 Koko maa 16615 47,6 7825 22,4 1466 2.1.3 Kuntayhtymien hankinnat Ostot yksityisiltä/asukasluku, euroa Kuntayhtymä on määritelmällisesti kahden tai useamman kunnan perustama yhteisö, joka hoitaa määrättyjä kunnan yhteisiä palvelutehtäviä. Kuntayhtymä perustetaan kuntien valtuustojen hyväksymällä yhteisellä sopimuksella, josta käytetään nimitystä perussopimus. Jäsenkunnat käyttävät päätösvaltaansa kuntayhtymän yhtymäkokouksessa tai päätösvaltaa käyttää jäsenkuntien valitsema toimielin. Kuntayhtymä on itsenäinen oikeushenkilö, joka voi hankkia oikeuksia, tehdä sopimuksia ja käyttää puhevaltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisportaassa. Vuonna 2010 Suomessa toimi Tilastokeskuksen mukaan 171 kuntayhtymää. Kuntayhtymistä 75 toimi sosiaali- ja terveydenhuollossa, 51 sivistystoimessa, 33 yhdyskuntapalveluissa ja yhdeksän liiketoiminnassa. Kuntayhtymiin luetaan myös yksi päätoimialtaan määrittelemätön maakuntayhtymä (Kainuu) sekä kaksi liikelaitoskuntayhtymää. Kuntayhtymät myyvät tuottamansa palvelut pääasiassa jäsenkunnilleen lukuun ottamatta liikelaitoskuntayhtymiä. Edellisestä vuodesta kuntayhtymien määrä väheni 12:lla, mikä on osin seurausta tehdyistä kuntaliitoksista.