Suomenojan lintualue. Selvitys Suomenojan lintualueen suojelun lainsäädännöllisistä vaihtoehdoista

Transkriptio

1 Suomenojan lintualue Selvitys Suomenojan lintualueen suojelun lainsäädännöllisistä vaihtoehdoista Espoon kaupunkisuunnittelukeskus 11/2014

2 Sisällysluettelo 1. TAUSTAA LAINSÄÄDÄNTÖ JA SELVITYKSEN LÄHTÖKOHDAT LUONNONSUOJELULAIN JA MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAIN MAHDOLLISTAMAT VAIHTOEHDOT SUOJELUN TOTEUTTAMISEKSI Luonnonsuojelualueen perustaminen yksityisen omistamalle maalle Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen yleiskaavamerkintään ja -määräyksiin perustuva suojelu Suomenojan lintualueeseen soveltuvien yleiskaavamerkintöjen vertailua Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen asemakaavamerkintään ja -määräykseen perustuva suojelu Suomenojan lintualueelle soveltuvien asemakaavamerkintöjen vertailua Aikaisempaa viranomaiskeskustelua suojelun vaihtoehdoista JOHTOPÄÄTÖKSIÄ SUOJELUN VAIHTOEHDOISTA... 9 LÄHTEET LITTEET Espoon kaupunkisuunnittelukeskus 11/2014

3 1. TAUSTAA Suomenojan lintualue eli Finnoonlahti muodostuu Suomenojan puhdistamon ylivuotoaltaasta ja sitä reunustavasta Finnoonlahden kosteikkoalueesta. Suomenoja kuuluu kansainvälisesti tärkeiden lintualueiden (IBA, Important Bird Areas) joukkoon yhtenä Länsi-Uudenmaan kuudesta kohteesta. Se ei kuitenkaan sisälly valtakunnalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan eikä Natura verkostoon. Lintuvesiensuojeluohjelmaan ja Natura verkostoon ei oteta mukaan kohteita, joiden luonnontila on suuresti muuttunut tai joiden linnustolliset arvot johtuvat ihmisen toimista. Alue ei sisälly mihinkään muuhunkaan valtioneuvoston hyväksymään suojeluohjelmaan. Suomenoja on tärkeä vesilintujen pesimäpaikka ja vesilintupoikueiden ruokailupaikka. Alueella esiintyy EU:n lintudirektiivin liitteen I mukaisia lintulajeja, joiden suojeluun on kiinnitettävä erityistä huomiota. Tällaisia lintulajeja ovat: mustakurkku-uikku, pikkulepinkäinen ja luhtahuitti. Lisäksi lintudirektiivin lajeista liro ja suokukko ovat Suomenojalla säännöllisiä muuttoaikaisia vieraita. Alueen naurulokkiyhdyskunta on Suomen toiseksi suurin. Huomattava osa alueen linnuista pesii puhdistamon altaalla, joka on pengerretty eroon muusta Finnoonlahdesta. Allas on cm merenpintaa korkeammalla. Pengertä kiertää luontopolku altaan ympäri. Suomenojan altaan lounaispuolella sijaitseva Suomenojan jätevedenpuhdistamo lakkautetaan Blominmäen kalliopuhdistamon valmistuttua arviolta vuonna Blominmäen puhdistamon viemärija poistotunnelit kulkevat Suomenojan kautta. Jatkossa tutkitaan mahdollisuutta käyttää allasta jätevesien hätäpurkuyhteytenä. Alueen maapohjan omistavat Espoon kaupunki ja Fortum Oyj. Alueella sijaitsee Fortum Power and Heat Oy:n Suomenojan voimalaitos. Espoon kaupunginvaltuusto päätti uuden kalliopuhdistamon sijoituspaikan kokouksessaan Samassa yhteydessä valtuusto päätti kehottaa kaupunkisuunnittelukeskusta käynnistämään Suomenojan alueen kaavoituksen siten, että varmistetaan linnustoalueen riittävä suojelu ja alueen linnustollisten arvojen säilyminen osoittamalla allas riittävine suojavyöhykkeineen asemakaavoituksen yhteydessä suojelualueeksi. Espoon ympäristökeskus pyysi eri hallintokunnilta lausunnot mahdollisuudesta käynnistää Suomenojan lintukosteikon rauhoitusprosessi luonnonsuojelulain 24 :n mukaisena luonnonsuojelualueena. Rauhoitusprosessin käynnistäminen ei saanut tuolloin kannatusta eikä suojelualueen perustamistoimiin ryhdytty. Espoon kaupungin ympäristökeskus tilasi alkuvuodesta 2010 Ympäristösuunnittelu Enviro Oy:ltä selvityksen siitä, millaisin edellytyksin Suomenojan linnustollinen arvo on säilytettävissä. Selvitys ei ota kantaa siihen, pitäisikö alueen linnustollisen arvon säilyttäminen toteuttaa luonnonsuojelulain mukaisena luonnonsuojelualueena vai maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella yleis- tai asemakaavalla, ja siihen otettavilla suojelumääräyksillä. Finnoon osayleiskaavaluonnoksen yhteydessä on arvioitu kaavaluonnoksen vaikutuksia Suomenojan kosteikkoalueeseen sekä Finnoon altaaseen (Erävuori 2011). Osayleiskaavaehdotusta laadittaessa vaikutusten arviointia on jatkettu ja täydennetty tarvittavilta osin (2014). Suojelujärjestö BirdLife Suomi ry on tehnyt keväällä 2009 kantelun Suomen valtiota vastaan Euroopan komissiolle koskien Finnoon linnustoalueen liittämistä Natura verkostoon. Asia loppuun käsiteltiin Euroopan komissiossa , ja asia suljettiin toistaiseksi. Komission lausunnossa kuitenkin todettiin, että asia voidaan avata uudelleen, mikäli uusia tietoja ilmenee tai Suomen viranomaiset eivät etene Suomenojan IBA-alueen kiistämättömien linnustoarvojen suojelussa esittämällään tavalla. Espoon kaupunki ei ollut asiassa osapuolena. 1

4 Suomenojan lintukosteikolle ollaan parhaillaan laatimassa yleissuunnitelmaa sekä hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Yleissuunnitelman tai hoito- ja käyttösuunnitelman laatimiselle ei ole lainsäädännöllistä velvoitetta, vaan ne ovat täysin vapaaehtoisia, kaupungin intresseistä lähtöisin olevia, toimenpiteitä. Suunnitelmien laatimisen avulla suojelutoimenpiteet konkretisoituvat käytäntöön. Suunnitelmissa otetaan huomioon mm. altaan kunnossapitoon, linnuston suojeluun sekä virkistyskäyttöön liittyviä toimenpiteitä. Suunnitelmissa tullaan painottamaan lyhyen ja pitkän aikavälin toimenpiteitä. Lyhyen aikavälin toimenpiteillä viitataan välittömästi tehtäviin toimenpiteisiin. Pitkän aikavälin toimenpiteillä viitataan vuoden tai useamman vuoden välein tehtäviin toimiin. Hoito- ja käyttösuunnitelma uusitaan yleensä kymmenen vuoden välein: suunnitelmassa tunnustetaan jatkuvuus ja ensimmäinen suunnitelma ottaa kantaa jakson pituuteen ja suunnitelman seuraavaan tarkistusajankohtaan. Suunnitelmien arvioidaan valmistuvan vuoden 2014 loppuun mennessä. 2

5 2. LAINSÄÄDÄNTÖ JA SELVITYKSEN LÄHTÖKOHDAT Tässä selvityksessä on tarkasteltu sekä maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) että luonnonsuojelulain (LSL) lainsäädännöllisiä vaihtoehtoja toteuttaa suojelu Suomenojan lintualueella. Selvityksessä on tarkasteltu LSL 24 :ssä tarkoitettua luonnonsuojelualueen perustamista taikka 25 :n mukaista alueen määräaikaista rauhoittamista. MRL 41 :n pohjalta on puolestaan tarkasteltu yleiskaavamerkintöjen ja -määräysten kautta toteutettavaa suojelua sekä MRL 57 :n pohjalta toteutettavaa asemamääräysten ja -merkintöjen kautta toteutettavaa suojelua. Selvityksessä on myös esitetty yleiskaavan ja asemakaavan oikeusvaikutuksia suunnitteluun (MRL 42, 58 ) sekä rakentamis- ja toimenpiderajoituksia (MRL 43 ), joka tulevat sovellettaviksi tilanteessa, jossa rakentamisella vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. 1

6 3. LUONNONSUOJELULAIN JA MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAIN MAHDOLLISTAMAT VAIHTOEHDOT SUOJELUN TOTEUTTAMISEKSI 3.1 Luonnonsuojelualueen perustaminen yksityisen omistamalle maalle Suomenojan lintualue ei sisälly valtakunnalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan eikä Natura verkostoon. Lintuvesiensuojeluohjelmaan ja Natura verkostoon ei oteta mukaan kohteita, joiden luonnontila on suuresti muuttunut tai joiden linnustolliset arvot johtuvat ihmisen toimista. Suomenojan lintualue ei sisälly mihinkään muuhunkaan valtioneuvoston hyväksymään suojeluohjelmaan. Tämän kaltaisessa tilanteessa luonnonsuojelulaki 24 mahdollistaa luonnonsuojelualueen perustamisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) päätöksellä, siinä tapauksessa, että maanomistaja on siihen suostuvainen. Alueen rauhoitusmääräyksistä sopivat maanomistaja ja ELY - keskus. Luonnonsuojelualueen perustaminen LSL:n nojalla ei välttämättä edellytä hoito- ja käyttösuunnitelman laatimista alueelle, mutta Suomenojan tapauksessa sen laatiminen on perusteltua mm. altaan teknisten rakenteiden, ihmisvaikutuksen sekä alueen tulevien hoitotarpeiden vuoksi. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja ELY -keskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista. Suomenojan lintualue on mahdollista rauhoittaa myös määräajaksi. ELY-keskus ja maanomistaja voivat laatia sopimuksen alueen määräaikaisesta rauhoittamisesta, joko kokonaan tai vain tiettyjen toimenpiteiden osalta. Sopimus voidaan laatia enintään 20 vuodeksi kerrallaan (LSL 25 ). Käytännössä sopimukseen sisältyvät myös määräykset sallituista hoitotoimenpiteistä ja maanomistajalle maksettavasta korvauksista, vaikka niistä laissa ei ole erillistä mainintaa. Korvauksen määrä sovitaan maanomistajan ja ELY-keskuksen välisissä neuvotteluissa. (Ympäristöministeriö 2006: 17.) Luonnonsuojelualue on merkittävä maastoon selvästi havaittavalla tavalla (21 ). Perustettavasta alueesta on myös tallennettava tieto kiinteistötietojärjestelmään (24 ). 2

7 3.2 Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen yleiskaavamerkintään ja -määräyksiin perustuva suojelu Maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollistaa kaavamerkintöjen ja -määräysten kautta Suomenojan lintualueen suojeluarvojen säilyttämisen. MRL 41 :n mukaan yleiskaavatasoisessa suunnittelussa alueelle on mahdollista asettaa erilaisia määräyksiä. Nämä määräykset voivat olla tyypiltään suunnittelu-, rakentamis- tai suojelumääräyksiä. Yleiskaavamääräykset voivat koskea maankäytön haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Suojelumääräyksien avulla voidaan ohjata säilyttämään erityiset luonnonarvot ja ympäristöarvot. Suojelumääräykset ovat luonteeltaan ehdottomia. Koska yleiskaavan suojelumääräyksiin ei liity MRL 101 :n mukaista lunastus- ja korvausvelvollisuutta, niiden tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. Luonnonarvojen suojelusta voidaan myös antaa määräyksiä, niiden kohtuullisuus riippuu määräysten alueellisesta rajauksesta, sisällöllisestä lievyydestä tai ajallisesta rajaamisesta. Suojelumääräysten erityisen luonteen vuoksi ne tulee selvästi erottaa muista yleiskaavamääräyksistä. Oleellista on, että määräykset vastaavat tarkoitusta, ja perustuvat riittäviin selvityksiin. Suojelumääräysten tulee olla yleiskaavan tavoitteiden mukaisia esimerkiksi siten, että ne tukevat alueen pääkäyttötarkoituksen tavoitteita. Toisaalta suojelu voi myös asettaa reunaehtoja käyttötarkoitukselle, jolloin pääkäyttötarkoituksen tulee tukea suojelutavoitetta. (Ympäristöministeriö 2003: 16; Jääskeläinen & Syrjänen 2010: 283.) 3.3 Suomenojan lintualueeseen soveltuvien yleiskaavamerkintöjen vertailua Ympäristöministeriön kaavamerkintöjä koskevassa asetuksessa kaavamerkintöjen kehittämisen lähtökohtia ovat maankäyttö- ja rakennuslaissa määritellyt yleiskaavan sisältövaatimukset, tarve kehittää kaavojen vaikutusten arviointia sekä tavoite asukkaiden ja muiden osallisten osallistumismahdollisuuksien parantamisesta ja vuorovaikutteisesta suunnittelutavasta. Kaavamerkintäasetus sisältää monipuolisen valikoiman kaavamerkintöjä yleiskaavan sisällön esittämiseen. Kaavamerkintäasetuksen yleiskaavamerkintätyyppejä ovat: Alueiden käytön kehittämistavoitemerkinnät Osa-alueiden erityisominaisuuksia ilmaisevat merkinnät Aluevarausmerkinnät Kohde- ja viivamerkinnät Ympäristömuutoksia kuvaavat merkinnät Yleiskaavan merkintätyypit ovat toisiaan täydentäviä. Siten esimerkiksi aluevarausmerkintöjä voidaan täydentää alueen kehittämistavoitteita tai erityisominaisuuksia koskevilla merkinnöillä. Merkintätyyppejä ei voida asettaa vahvuusjärjestykseen, sillä yksittäisen merkinnän ohjausvaikutus riippuu 3

8 mm. niistä määräyksistä, joita siihen on liitetty. Päällekkäiset merkinnät tulee ottaa samanaikaisesti huomioon. (Ympäristöministeriö 2003 a: 26.) Alueiden käyttötarkoituksia kuvaaviin aluevaraus- ja kohdemerkintöihin kuuluu S-merkintä (suojelumerkintä). Tällaisilla merkinnöillä osoitetaan alueen pääasiallinen käyttötarkoitus. S-yleismerkintää käytetään silloin, kun ei ole kyse selvästi tietyn erityislainsäädännön mukaisesta suojelutarpeesta (kuten luonnonsuojelulain, muinaismuistolain ja rakennussuojelulain) tai jos on kyse kokonaisuudesta, joka voidaan toteuttaa useamman lainsäädännön perusteella. Tämänkaltaisessa tilanteessa vasta yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä päätetään suojeluarvoihin liittyvien kysymysten osalta miten alueen suojelu on käytännössä tarkoitus toteuttaa (Ympäristöministeriö 2003: 101.) S-merkintää käytettäessä varausperusteiden ja niiden lakien, johon suojelu perustuu, tulee ilmetä kaavaselostuksesta. S-merkinnällä voidaan osoittaa suojeltavia alueita. Merkinnällä voidaan osoittaa myös mm. yksittäisiä rakennussuojelullisesti arvokkaita ympäristöjä ja kohteita tai sellaisia suojeltavia alueita, joissa suojelutarve kohdistuu johonkin erityiseen alueen luonnonominaisuuteen. Suojelutarve voidaan varsin usein S-merkinnän sijasta osoittaa muiden maankäyttömerkintöjen puitteissa käyttäen tarvittaessa suojelumääräystä. Määräys voidaan liittää alueeseen numeroindeksillä, lisäkirjaintunnuksella /s taikka osa-aluemerkinnällä. (Ympäristöministeriö 2003 a: 105.) Alueiden käyttötarkoituksia kuvaaviin aluevaraus- ja kohdemerkintöihin kuuluu myös SL-merkintä. Merkinnällä osoitetaan vain LSL:n nojalla perustetut tai perustettavaksi tarkoitetut luonnonsuojelualueet. Valtion mailla ne ovat pääsääntöisesti joko lailla tai asetuksella perustettuja kansallispuistoja, luonnonpuistoja tai muita suojelualueita. Yksityiselle kuuluvilla alueilla luonnonsuojelualue voidaan perustaa ELY-keskuksen päätöksellä. Alueita kaavalla varattaessa on syytä neuvotella ELYkeskuksen kanssa, koska luonnonsuojelualueiden toteuttaminen kuuluu pääsääntöisesti valtiolle. Jos toteuttaminen pääsäännöstä poikkeavasti on tarkoitettu kunnalle, tämä on syytä kertoa kaavamääräyksessä. Kaavaselostuksessa on kuvattava ne arvot, joiden perusteella alue on SL-alueeksi merkitty. Arvot voi esittää myös kaavamerkinnän kuvauksessa. Alueiden erityisominaisuuksia ilmaisevia merkintöjä ja niihin liittyviä määräyksiä käytetään yleensä kehittämistavoite- ja aluevarausmerkintöjen kanssa päällekkäisinä. Ne ovat luonteeltaan konkreettisia paikkaan sitoutuvia ja ilmaisevat ominaisuuksia, jotka asettavat reunaehtoja yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle tai toteutukselle. Merkintöjen käyttö perustuu usein muihin päätöksiin ja selvityksiin, joissa rajaukset on yleensä tutkittu hyvinkin yksityiskohtaisesti (Ympäristöministeriö 2003 a: 52.) Tällainen merkintä on esimerkiksi Alue, jolla on säilytettäviä ympäristöarvoja. Merkintää voidaan käyttää yleispiirteisesti, esimerkiksi tilanteessa, jossa alueella on useita erityyppisiä, kuten kylä- tai kaupunkikuvallisia ja luonnonarvoja. Merkintää voidaan käyttää myös osoittamaan esimerkiksi paikallishistoriaan liittyvää kohdetta tai aluetta, samoin aluetta, jossa ympäristöarvot ovat hyvin yksilöitävissä. Merkinnän selityksessä on tällöin syytä kertoa peruste ja säilytettävät arvot. Toinen erityisominaisuuksia ilmaiseva merkintä on Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue. Merkinnällä osoitetaan esimerkiksi ekologisten yhteyksien kannalta merkittävät tai lajirikkaat luontoalueet tai eri luontotyyppien vaihettumisvyöhykkeet, jotta monimuotoisuuden kannalta tärkeät olosuhteet alueella eivät muuttuisi. Merkinnän yhteydessä voi olla myös tarpeen antaa ympäröiviä alueita koskevia, esimerkiksi vesiolosuhteisiin vaikuttavia määräyksiä. Nämä määräykset ovat kuitenkin annettava ko. ympäröivien alueiden kaavamerkintöihin liittyvinä. Määräykset voidaan antaa siten, että ne voivat kohdistua sekä suunnitteluun että rakentamiseen. Täten niillä on viranomaisvaikutuksen lisäksi myös yksittäiseen rakentajaan kohdistuva vaikutus. Alueiden erityisominaisuuksia ilmaisevia merkintöjen ongelmaksi voi kuitenkin muodostua se, että alueen pääasiallinen käyttö ei ole suojelussa vaan muissa toiminnoissa. (Ympäristöministeriö 2003 a: 62.). 4

9 Merkintä Ominaisuudet Suojelun toteutus Yleismerkintä, jonka avulla osoitetaan alueen pääasiallinen käyttötarkoitus. Hyödyllinen tilanteessa, jossa kyse ei ole selvästi tietyn erityislainsäädännön mukaisesta suojelutarpeesta Vasta yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä päätetään erityyppisiin suojeluarvoihin liittyvien kysymysten osalta tarkemmin, miten alueiden suojelu on käytännössä tarkoitus toteuttaa Alue, jolla on säilytettäviä ympäristöarvoja Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue Yleensä kansallispuistoja, luonnonpuistoja tai muita suojelualueita Myös alueet, jotka aiotaan tulevaisuudessa suojella LSL:n mukaisesti Paikkaan sitoutunut merkintä, joka usein perustuu muihin päätöksiin ja selvityksiin Merkintää käytetään yleispiirteisesti esimerkiksi alueella, jonka ympäristöarvot ovat hyvin yksilöitävissä Merkinnällä osoitetaan esimerkiksi ekologisten yhteyksien kannalta merkittävät tai lajirikkaat luontoalueet tai eri luontotyyppien vaihettumisvyöhykkeet Merkinnän käyttö voi olla ongelmallinen, koska alueen pääkäyttötarkoitus ei ole suojelussa, vaan muussa toiminnassa Kaavaselostuksessa on kuvattava ne arvot, joiden perusteella alue on SLalueeksi merkitty. Arvot voi esittää myös kaavamerkinnän kuvauksessa Merkintä ilmaisee ominaisuuksia, jotka asettavat reunaehtoja yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle tai toteutukselle. Alueen pääkäyttö muussa kuin suojeluun perustuvassa toiminnassa Merkinnän selityksessä on syytä kertoa peruste ja säilytettävät arvot Merkinnän yhteydessä voi olla myös tarpeen antaa ympäröiviä alueita koskevia, esimerkiksi vesiolosuhteisiin vaikuttavia määräyksiä. Nämä määräykset ovat kuitenkin annettava ko. ympäröivien alueiden kaavamerkintöihin liittyvinä. Määräykset voidaan antaa siten, että ne voivat kohdistua sekä suunnitteluun että rakentamiseen. 5

10 3.4 Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen asemakaavamerkintään ja -määräykseen perustuva suojelu Yleiskaavoituksella on ohjausvaikutus yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Yleiskaava tulee ottaa huomioon asemakaavaa laadittaessa. Tarkoituksenmukainen joustavuus on tietyissä tilanteissa mahdollista. Asemakaavan tulee kuitenkin tukea yleiskaavan tavoitteita (MRL 42 ). Näiden lisäksi yleiskaavalla on myös viranomaisvaikutus. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä huolehdittava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. MRL 43 :ssä määrätään tarkemmin rakentamisrajoituksista. Yleiskaavan sisältövaatimukset vaikuttavat asemakaavan sisältöön. Asemakaavan sisältövaatimuksissa (MRL 54 ) edellytetään kaava laadittavaksi siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Luonnonympäristöä tulee asemakaavaa laadittaessa vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Tämä säännös edellyttää, että asemakaavoituksessa otetaan huomioon sekä valtakunnalliset, maakunnalliset että paikalliset luonnonarvot. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on 197 :n mukaan lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Tämä viittaus tarkoittaa kaikkien asiaan soveltuvien luonnonsuojelulain säännösten huomioon ottamista maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa viranomaispäätöksissä (Ympäristöministeriö 2003 b: 160.). Myös asemakaava sisältää oikeusvaikutuksia (MRL 58 ). Rakennusta ei esimerkiksi saa rakentaa vastoin asemakaavaa. Asemakaava-alueelle ei myöskään saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa muiden alueiden käytölle. Myös sellaisten toimintojen sijoittaminen asemakaava-alueelle on kiellettyä, jotka ovat asemakaavamääräysten vastaisia. Asemakaavassa on mahdollista antaa erillisiä suojelumääräyksiä. Suojelumääräysten antamisessa on huomioitava se, että ne ovat maanomistajalle kohtuullisia. Maanomistajan oikeusasemaa on tällaisten tapausten varalta turvattu. MRL 101 :ssä on säädetty kunnan velvollisuudeksi lunastaa alue, ellei maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää maataan hyväkseen. Kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset saattavat joskus edellyttää esimerkiksi yksityisen kaava-alueella omistaman maan osoittamista kokonaankin muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan, esimerkiksi suojelualueeksi tai virkistysalueeksi. Tällainen ratkaisu on mahdollinen, jos riittävät kaavalliset perusteet sille ovat olemassa. MRL 54 :n mukaan maanomistajalle ei saa asettaa sellaista kohtuutonta rajoitusta, mikä on vältettävissä ilman, että kaavalle asetettuja tavoitteita tai vaatimuksia syrjäytetään. Tästä on johdettavissa periaate, jonka mukaan kaavan aluevaraus voi asettaa maanomistajalle kohtuuttomiakin rajoituksia, mikäli se on kaavan sisältövaatimusten kannalta välttämätöntä. (Ympäristöministeriö 2003 b: 163.) 6

11 3.5 Suomenojan lintualueelle soveltuvien asemakaavamerkintöjen vertailua Suomenojan lintualueen asemakaavamerkinnäksi soveltuisi esimerkiksi S-merkintä. S-merkinnän sisältö on melko samankaltainen kuin yleiskaavassa. Myös asemakaavassa sitä käytetään yleisluonteisena merkintänä alueille, joilla on useita eri perustein suojeltavia kohteita. Merkintä on käyttökelpoinen, kun alueen suojeluun on useita eri perusteita, esimerkiksi muinaismuistojen lisäksi luonnonsuojelulliset ja/tai maisemalliset syyt. Tällöin määräykseen kirjoitetaan kunkin suojeluperusteen edellyttämät ominaisuudet. (Ympäristöministeriö 2003 b: 131.) Mikäli Suomenojan lintualue tultaisiin suojelemaan luonnonsuojelulain mukaisesti, voisi asemakaavaan soveltua myös SL-merkintä. SL -merkintää käytetään kuitenkin vain luonnonsuojelulain mukaisesti suojelluista alueista tai alueista, jotka on tarkoitus suojella tulevaisuudessa LSL:n mukaisesti. (Ympäristöministeriö 2003 b: 68.) Kolmas harkittava vaihtoehto asemakaavamerkinnöistä on VL-merkintä, jolla osoitetaan virkistys- ja ulkoilukäyttöön tarkoitetut alueet. Tällä merkinnällä varustetut alueet sijaitsevat yleensä taajamarakenteen sisällä, joita ei ole tarkoitus rakentaa varsinaisiksi puistoiksi. VL-merkintää on mahdollista täydentää merkinnällä /s, tällä merkinnällä viitataan säilytettävään alueeseen. VL-merkinnän yhteyteen voi lisätä myös merkinnän s, mutta sitä voidaan käyttää vain luonnonsuojelulain nojalla suojelluista kohteista. Kolmantena lisämerkintävaihtoehtona kyseeseen voisi tulla merkintä luo, jolla viitataan luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeään alueeseen. (Ympäristöministeriö 2003 b: 53.) VL- merkinnän käyttö on kuitenkin ongelmallinen, sillä se osoittaa alueen pääkäyttötarkoitukseksi virkistyksen eikä suojelua, joka Suomenojan lintukosteikon kohdalla on kuitenkin ensisijainen tavoite. Merkintä Ominaisuudet Suojelun toteutus Yleismerkintä, jossa kyse ei ole selvästi tietyn erityislainsäädännön Suojelumääräykseen kirjoitetaan kunkin suojelusesta mukaiperusteen edellyttämät suojelutarpeesta määräykset Käytetään luonnonsuojelulain mukaisesti suojelluista alueista tai alueista, jotka aiotaan suojella LSL:n nojalla Hoito- ja käyttösuunnitelma määrittää konkreettisia suojelutoimenpiteitä VL -merkinnän yhteydessä käytettyä /smerkinnällä voidaan osoittaa säilytettävät alueet. Luo-lisämerkinnällä puolestaan osoitetaan luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät alueet 7 /s tai luo -lisämerkintä osoittaa suojelutarpeen. Alueen pääasiallinen käyttö on virkistyskäytössä.

12 3.6 Aikaisempaa viranomaiskeskustelua suojelun vaihtoehdoista Ympäristöministeriö on Suomenojan alueen suojelun turvaamista koskevassa lausunnossaan linjannut, että kaavallinen järjestelmä ympäristöllisine laatuvaatimuksineen tarjoaa toimivan mekanismin Suomenojan suojeluarvojen turvaamiseen. Ministeriö käsittelee lausunnossaan myös korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä (KHO 2009:77), joka käsittelee Finnoon venesataman asemakaavan kumoamista. Ratkaisun perusteluissa korostui riittävien selvitysten laatiminen, jotta voidaan varmistaa MRL:n vaatimus luonnonarvojen vaalimisesta. Ministeriö haluaa, että luonnon monimuotoisuuteen kiinnitetään Espoon kaupungin toimesta huomiota. Lausunnossa korostetaan huomioimaan tuomioistuinratkaisussa esille tulleita näkökohtia. Erityisen tärkeänä ministeriö pitää sitä, että yleiskaavan selvitysalueen ohjeellisen liikenneyhteyslinjauksen jatkosuunnittelussa otetaan alueen luontoarvot asianmukaisesti huomioon. Ministeriö myös nostaa esiin selvitysten tarpeellisuuden jatkosuunnittelussa. Alueen suunnittelu edellyttää monia lisäselvityksiä, joista mainittakoon mm. lintulammen suojelutarpeen selvittäminen sekä selvitys voimalaitoksen suoja-alueen määrittämisestä. Uudenmaan ELY-keskus on Finnoon osayleiskaavaluonnoksesta koskevassa lausunnossaan (UUDE- LY11438/07.01/2010) todennut, että kaavassa on osoitettava miten turvataan viheralueen/ekologisen yhteyksien toimivuus. ELY-keskus myös huomioi lausunnossaan linnustovaikutuksia: Linnustovaikutusten arvioinnista ei ole otettu huomioon, että esim. harmaasorsa ja muutamat muutkin vesilintulajit tekevät pesänsä jopa usean sadan metrin päähän altaasta. Tämä on otettava huomioon suojaviheraluetta rajattaessa. Arviointi keskittyy enimmäkseen Suomenojantien linjausvaihtoehtojen vertailuun. Myös rakentamisen vaikutuksia linnustoon tulisi tarkemmin lajikohtaisesti tarkastella. Esimerkiksi AK-korttelien etäisyys ja rakennuskorkeus on todennäköisesti merkittävä altailla pesivän suuren naurulokkiyhdyskunnan kannalta. Yhdyskunnan säilyminen on puolestaan elinehto altaan uhanalaiselle lajistolle. Lisäksi Espoon kaupunkisuunnittelukeskus ja Uudenmaan ELY-keskus ovat käyneet sähköpostikeskustelua soveltuvasta kaavamerkinnästä Suomenojan lintualueelle. Uudenmaan ELYkeskus päätyi suosittamaan S-merkin käyttämistä alueella. 8

13 4. JOHTOPÄÄTÖKSIÄ SUOJELUN VAIHTOEHDOISTA Suomenojan lintualueen linnustolliset arvot on mahdollista turvata sekä luonnonsuojelulain että maankäyttö- ja rakennuslain kautta. Kummatkin tavat toteuttaa suojelua ovat sitovia ja niiden purkaminen tai kiertäminen on vaikeaa. Juridisesti tarkasteltuna luonnonsuojelulain mukainen suojelu tuo kuitenkin vahvemman suojan kuin kaavallinen suojelu. Esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaisesti tapahtuva suojelun purkaminen edellyttää, että luontoarvot ovat alueella oleellisesti vähentyneet, lisäksi se vaatii ympäristöministeriön lausunnon asiasta. Ainoastaan hanke, joka on yleisen edun kannalta erittäin tärkeä, toimii perusteena suojelun lakkauttamiselle. Maankäyttö- ja rakennuslain kautta tapahtuva suojelun sitovuus puolestaan riippuu siitä minkälaisia kaavamerkintöjä ja -määräyksiä käytetään. Lisäksi kaavoitusta voidaan muuttaa, kun taas LSL:n mukainen suojelu on luonteeltaan pysyvämpää. LSL:n mukaisen luonnonsuojelualueen perustaa ELY-keskus, samalla kuin se myös toimii valvovana viranomaisena. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edustaa viranomaisena valtiota. Kunta puolestaan kaavoitusmonopolinsa kautta suunnittelee kunnan maankäytön. ELY-keskuksella on kuitenkin rooli myös kunnallisessa maankäytönsuunnittelussa edistämis- ja ohjaustehtäviensä välityksellä (MRL 18 ). LSL:n perusteella suojelluissa kohteissa ELY:n rooli on kuitenkin huomattavasti vahvempi verrattuna siihen jos alue suojellaan kaavoituksen avulla. Asiaa yksinkertaistaen voidaan sanoa, että LSL:n mukaisilla alueilla ELY-keskus toimii suoraan valvovana viranomaisena kun taas MRL:n mukaisesti suojelluissa kohteissa sen rooli on välillinen (esim. ELY:n valitusoikeus). Yhden mahdollisen haasteen luonnonsuojelulain mukaisen suojelualueen perustamiselle muodostaa kuitenkin maanomistukseen liittyvä seikka: suojelualueen perustaminen vaatii maanomistajien tahtotilan alueen suojelulle, eikä sitä voi toteuttaa ilman maanomistajien suostumusta. Suomenojan lintualuetta ei ole otettu mukaan Natura verkostoon, eikä muihinkaan suojeluohjelmiin, jonka vuoksi ainoaksi vaihtoehdoksi jää yksityisen luonnonsuojelualueen perustaminen. Tässä selvityksessä ei ole kuitenkaan tarkasteltu maanomistajien intressejä perustaa alueelle luonnonsuojelualuetta. Maankäyttö- ja rakennuslain kautta toteutettava kaavallinen suojelu mahdollistaa erilaisia tapoja kuinka alueen linnustoarvot voidaan turvata. Suojelun sitovuus määräytyy asetettujen kaavamerkintöjen ja -määräysten kautta. Erityistä painoarvoa on kaavamääräysten sisällöllä. Kaavamuutokset käyvät lisäksi läpi osallismenettelyn, mikä liittää sen osaksi kansalaisyhteiskuntaa. Osallisilla on mahdollisuus lausua mielipiteensä kaavaa valmisteltaessa (MRA 30 ). Osallisuusmenettelyt aktualisoituvat myös osallistumis- ja arviointisuunnitelmavaiheessa sekä kaavan ehdotusvaiheessa. Asukkailla sekä järjestöillä on mahdollisuus ottaa osaa kaavamuutokseen sekä valittaa kaavasta. Yksityisen luonnonsuojelualueen lakkauttamisessa ei tällaista menettelyä ole, vaan suojelun lakkauttaminen edellyttää ELY:n päätöksen sekä ympäristöministeriön lausunnon asiasta. Suomenojan lintualue on tulevina vuosina muutostilassa. Alueen suojeluarvot ovat syntyneet ihmistoiminnan vaikutuksesta, ja jätevesipuhdistamon siirryttyä Blominmäkeen vuonna 2020 näitä suojeluarvoja on ylläpidettävä keinotekoisesti. Hoito- ja käyttösuunnitelman sekä yleissuunnitelman kautta voidaan varautua altaan huoltotoimenpiteisiin tavalla, joka suojaa sen ei-toivotuilta muutoksilta. Hoito- ja käyttösuunnitelman sekä yleissuunnitelman noudattaminen on mahdollista ottaa myös osaksi asemakaavamääräystä, jonka avulla alueen hoitotoimenpiteet konkretisoituvat käytäntöön. Mikäli alue suojellaan LSL:n mukaisesti, määrittelee ELY-keskus alueen rauhoitusmääräykset. Tilanteessa, jossa esimerkiksi lammen vedenpinta muuttuu, on tekniset toimenpiteet aina hyväksyttävä elinkeino-, lii- 9

14 kenne- ja ympäristökeskuksessa. Maankäyttö- ja rakennuslaki puolestaan mahdollistaa joustavamman toiminnan, eikä sen yhteydessä jokaiseen poikkeavaan hoitotoimenpiteeseen tarvita ELY-keskuksen hyväksyntää, vaan kunta pystyy toimimaan suoraan asian ratkaisemiseksi. Yleiskaavoitus ja asemakaavoitus mahdollistavat lintulammen suojelun sekä yleispiirteisellä että yksityiskohtaisemmalla suunnittelun tasolla. Molemmilla kaavatasoilla keskeiseen asemaan kaavamerkintöjen ohella nousevat kaavamääräyksien sisältö ja muoto. Kaavoilla on myös sisältö- ja oikeusvaikutuksia. Asemakaavan sisältövaatimuksissa edellytetään kaava laadittavaksi siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Luonnonympäristöä tulee asemakaavaa laadittaessa vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Tämä säännös edellyttää, että asemakaavoituksessa otetaan huomioon sekä valtakunnalliset, maakunnalliset että paikalliset luonnonarvot. Oikeusvaikutteinen yleiskaava toimii ohjeena asemakaavaa laadittaessa. Maankäyttö- ja rakennuslain 43 :n mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että sillä vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Jos Suomenojan lintualue suojellaan sekä yleiskaavan että asemakaavoituksen kautta, tuo kaavallinen suojelu alueelle vahvan suojan. Alueen käyttötarkoituksen muuttaminen myöhemmin vaatisi molempien suunnittelutasojen kaavamuutoksia osallisuusmenettelyineen. Uudenmaan ELY-keskus on päätynyt suosittelemaan S-merkin käyttämistä Finnoon osayleiskaavassa. Tässä selvityksessä on vertailtu eri kaavamerkintöjä ja niiden käyttökelposuutta. Osa-alueiden erityisominaisuuksia ilmaisevat merkinnät kuten Alue, jolla on säilytettäviä ympäristöarvoja tai Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue, ovat ongelmallisia siinä suhteessa, että alueen pääkäyttö tulisi olemaan, jossain muussa toiminnassa kuin suojelussa. S-merkinnän tai SL-merkinnän käyttäminen toisi suojelulle suhteessa edellisiin vaihtoehtoihin enemmän sitovuutta. Suomenojan lintualueen tapauksessa S-merkinnän voidaan nähdä tuovan riittävän suojan sekä yleispiirteisellä että yksityiskohtaisemmalla suunnittelun tasolla. Kaavamääräykset molemmilla kaavatasoilla määrittelevät sen kuinka sitovaksi suojelu käytännössä muodostuu. SL-merkin käyttämistä vaikeuttaisi ainakin tällä hetkellä se, että aluetta ei ole haluttu aikaisemmin suojella luonnonsuojelulain mukaisesti. Tällaisia suunnitelmia ei näillä näkymin ole tulossa myöskään tulevaisuudessa. Espoon ympäristökeskus pyysi vuonna 2009 eri hallintokunnilta lausunnot mahdollisuudesta käynnistää Suomenojan lintukosteikon rauhoitusprosessi luonnonsuojelulain 24 :n mukaisena luonnonsuojelualueena. Rauhoitusprosessin käynnistäminen ei kuitenkaan saanut kannatusta eikä suojelualueen perustamistoimiin ryhdytty. Lisäksi ympäristöministeriö on lausunnossaan (YM1/5712/2010) suosittanut alueen suojelemista kaavoitusmenettelyn kautta: Ministeriön mukaan maankäyttö- ja rakennuslain kaavajärjestelmä ympäristöllisine laatuvaatimuksineen tarjoaa toimivan mekanismin tällaisten kohteiden suojeluarvojen turvaamiseen. Finnoonlahti on linnustollisesti arvokas alue ja keskeistä asian ratkaisemiseksi on, kuinka nämä arvot saadaan mahdollisimman tehokkaasti suojeltua. Mikäli asian ratkaiseminen venyy ja alueen linnustolliset arvot ovat uhattuina, niin Euroopan komissio on valmis avaamaan asian uudelleen Suomen valtion kanssa. Euroopan komissio seuraa suojelutilanteen etenemistä alueella, samoin kuin paikalliset luonnonsuojelujärjestöt. Finnoon osayleiskaavaprosessi on parhaillaan käynnissä ja kaavoituksen kautta tapahtuva suojelu olisi mahdollista toteuttaa kaavaprosessin yhteydessä. Suomenojan lintualueelle on myös vuoden 2014 loppuun mennessä valmistumassa yleissuunnitelma sekä hoito- ja käyttösuunnitelma. Nämä suunnitelmat konkretisoivat tehtävät suojelutoimenpiteet käytäntöön. Maankäyttö- ja rakennuslain kautta tapahtuvaa suojelu ei ole kuitenkaan vastakkainen toimenpide luonnonsuojelulain mukaiselle suojelulle. Vaikka alueen suojeleminen luonnonsuojelulain mukaisesti ei ole aikaisemmin saanut kannatusta, niin kaavoituksen kautta toteutuva suojelu ei myöskään estä alueen muuttamista luonnonsuojelualueeksi tulevaisuudessa. 10

15 LÄHTEET Erävuori, L. (2011). Finnoon osayleiskaava Vaikutukset linnustoalueeseen Jääskeläinen, L. & Syrjänen, O (2010). Maankäyttö- ja rakennuslaki selityksineen. Rakennustieto Oy, Helsinki. Lammi, E. & Nironen, M. (2010). Suomenojan lintualue Säilytettävän alueen rajaaminen linnuston perusteella. Ympäristösuunnittelu Enviro Oy. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto Finnoon osayleiskaavaluonnoksesta Dno UUDELY11438/07.01/2010. Ympäristöministeriö (2003 a). Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset. Opas 11. Ympäristöministeriö (2003 b). Asemakaavamerkinnät ja -määräykset. Opas 12. Ympäristöministeriö (2006). Yleiskaavan sisältö ja esitystavat. Opas 13. Ympäristöministeriö (2010). Suomenojan alueen suojeluarvojen turvaaminen. YM1/5712/ LITTEET Ympäristöministeriö (2010). Suomenojan alueen suojeluarvojen turvaaminen. YM1/5712/