KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE

Transkriptio

1 SIPOON KUNTA SIBBO KOMMUN KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Valitus valtioneuvoston tekemästä päätöksestä koskien kuntajaon muuttamista Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä, julkaistu säädöskokoelmassa säädösnumerolla 746/2007. MUUTOKSENHAKIJA Sipoon kunta VAATIMUKSET Sipoon kunta vaati valtioneuvoston yllä mainitun päätöksen kumoamista lainvastaisena, sekä sillä perusteella, että asian valmistelussa on tapahtunut monia menettelyvirheitä. Postiosoite Postadress Katuosoite Gatuadress Vaihde Växel PL 7 PB 7 Iso Kylätie 18 Stora Byvägen 18 (09) SIPOO SIBBO SIPOO SIBBO Telefax (09)

2 PERUSTELUT I: Valtioneuvoston päätökseen aineelliset virheet 1. Sovellettavasta lainsäädännöstä ja sen tulkinnasta Suomen perustuslain 121 :n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Kuntajakolain kuntajaon muutosta koskevat säännökset olivat kuntajakolakia säädettäessä perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Perustuslakivaliokunta totesi tältä osin lausunnossaan PeVL 24/1997 vp, ettei tuolloin voimassa olleet hallitusmuodon kunnallista itsehallintoa koskevat ja nykyistä Suomen perustuslain 121 :ää vastaavat säännökset tarjoa yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Valiokunnalla ei siksi ollut valtiosääntöoikeudellista huomautettavaa säännöksistä, jotka mahdollistavat kuntajaon muuttamisen asianomaisen kunnan valtuuston vastuksesta tai kunnallisen kansanäänestyksen kielteisestä tuloksesta huolimatta. Vaikka kuntajakolaista voitiinkin päättää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, tästä ei kuitenkaan seuraa, että perustuslain säännökset olisivat asiassa merkityksettömät. Päinvastoin tulee perustuslakimyönteisen laintulkinnan periaatteen mukaisesti säännöksiä sovellettaessa pyrkiä lopputulokseen, joka on sopusoinnussa perustuslain määräysten ja tavoitteiden kanssa (periaatteesta esim. Suomen perustuslakia koskeva HE 1/1998, s. 164) ja kunnalliselle itsehallinnolle ja sen pysyttämiselle tulee antaa merkitystä etenkin tilanteessa, jossa kunta vastustaa esitettyä muutosta kuntajakoon. Kuntajakolain 1 :n 1 momentin mukaan Suomi on asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten jaettuna kuntiin. Kuntajakolain 2 momentin mukaan kuntajakoa kehitetään 1 momentissa mainittujen tarkoitusten edellyttämällä sekä kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Kuntajakolain 1 :n edellä mainitut määräykset ovat tavoitenormeja, joilla ei ole välitöntä merkitystä kuntajaon muutospäätösten laillisuusarvioinnissa. Säännös osoittaa kuitenkin lain yleisen tavoitteen, joten myös tällä säännöksellä on huomattavaakin tulkinnallista merkitystä kuntajakomuutospäätösten laillisuusarvioinnissa. Kuntajakolain 1 :n 2 momentissa todetaan myös, että kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Tämän säännöksen lisääminen kuntajakolakiin liittyi niin sanottuun Parashankkeeseen, jossa kuntaliitoksilla pyritään kuntakokoon, joka turvaisi peruspalveluiden ennen kaikkea sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden sekä koulutuspalveluiden - tuottamisen edellyttämän väestö- ja rahoituspohjan. Lainmuutoksen esitöistä (HE 155/2006 vp) ilmenee, ettei 2

3 säännöksellä ole tarkoitettu osaliitoshankkeita vaan tilanteita, joissa perustetaan uusia kuntia tai lakkautetaan vanhoja. Säännöksen välitön merkitys nyt vireillä olevassa asiassa on näin ollen vähäinen, joskin on todettava, että Paras -hankkeessa tavoitteena on yli asukkaan kokoiset kunnat. Ottaen huomioon, että Sipoon kunta vastustaa kuntajakomuutosta, sovellettavaksi tulevat kuntajakolain 5 :n 2 momentti yhdessä 3 :n määräysten kanssa, sillä kuntajakolain 5 :n 2 momentissa määrätään, että jos muutos vaikuttaa kuntien pinta-alaan yli 10 %:lla tai asukaskaslukuun yli 5 %:lla ja jos joku asianomaisista kunnista vastustaa päätöstä, voidaan kuntajaon muutos tehdä vain erityisen painavilla kuntajakolain 3 :n mukaisilla perusteilla. Nämä kuntajakolain 3 :n yleiset edellytykset, joiden siis nyt vireillä olevassa tapauksessa tulee olla erityisen painavat, ovat seuraavat: Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos: 1) edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille; 2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita; 3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Kyseistä säännöstä ja etenkin lain 5 :n erityisen painavia edellytyksiä perustellaan hyvin niukasti lainvalmisteluasiakirjoissa. Ainoa maininta asiasta on seuraava: Pykälän 2 momentin nojalla voitaisiin pykälässä tarkoitettuja muutoksia tehdä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja suurempinakin valtuustojen tahdon vastaisesti, mikäli 3 :n mukaiset yleiset edellytykset toteutuisivat niissä erityisellä painavuudella. Toteamus ei juuri anna tulkinta-apua, mutta jo pelkästään lain sanamuodosta ilmenee kiistatta, että kyseessä on selvä poikkeussäännös, joka vain poikkeuksellisesti voi tulla sovellettavaksi. Lisäksi myös tätä säännöstä tulee tulkita edellä mainitun Suomen perustuslain 121 :n ja kuntajakolain 1 :n yleisten tavoitteiden mukaisesti. Jälkimmäisestä tavoitteesta todetaan hallituksen esityksessä HE 135/1997 seuraavaa: Uudistuksen tavoitteina on kuntajaon kehittyminen entistä toimintakykyisemmäksi, taloudellisemmin toimivaksi ja eri rakennetekijöiden suhteen tasapainoisemmaksi niin, että se turvaa riittävät ja kaikkialla kohtuullisen yhdenveroiset edellytykset kansalaisten itsehallinnolle ja perusoikeuksien toteutumiselle sekä kunnallisten ja muiden aluerakenteensa kuntajakoon perustavien viranomaisten toiminnalle. Edellä sanottujen yleisten tavoitteiden toteuttaminen edellyttää alueellisesti ehyitä ja 3

4 yhdyskuntarakenteeltaan toimivia kuntia, ja tavoitteiden pääasiallinen toteuttamiskeino on kuntajakolainsäädännössä säädetty kuntajaon muutosmenettely siihen kuuluvine osatekijöineen. Kuntajakolainsäädäntö kokonaisuudessaan on tarpeen uudistaa niin, että se, ottaen huomioon sekä itsehallinnon että yleisen hallinnon tarpeet ja edellä sanotut yleiset ja kuntakohtaiset tavoitteet, mahdollistaa nykyistä aloitteellisemman kuntajaon kehittymisen. Kunnallinen itsehallinto ja kaikkien kuntien rajamuutoksissa myös alueita menettävien kuntien - toimintamahdollisuuksien turvaaminen on siten ollut lähtökohta myös kuntajakolain säätämiselle. Myös lain alue -käsite kattaa laajemman alueen kuin vain muutoksen kohteena olevan osa-alueen. Käsitettä alue perustellaan em. hallituksen esityksessä siten, että tarkoituksena on laajentaa ja monipuolistaa muutosperusteiden ulottuvuuksia niin, että kuntajaon muutoksella voidaan tavoitella paitsi asianomaisten kuntien myös näitä kuntia laajempia tai suppeampia alueellisia hyötyjä. Tämäkin osoittaa, että oikeudellisen arvion tulee perustua kokonaisvaltaiseen harkintaan, jossa huomiota tulee kiinnittää sekä päätöksen vaikutuksiin siirrettävään alueeseen että laajemmin niihin kuntiin, joiden rajoja muutetaan, ja myös tätä tulkintaa tulee ohjata toisaalta säännöksen luonne poikkeusnormina ja toisaalta kunnallisen itsehallinnon vahva perustuslaillinen asema. 2. Valtioneuvoston päätöksen taustalla olevat selvitykset Valtioneuvoston päätös perustuu tosiasiallisesti hyvin pitkälle kuntajakoselvittäjä Myllyniemen selvitykseen. Tämä selvitys oli monilta osin erittäin vajanainen ja puutteellinen. Näitä puutteita on käsitelty laajemmin Sipoon kunnan Etelä-Suomen lääninhallitukselle osoittamassaan päivätyssä lausunnossa, ja Sipoon kunta viittaa valituksensa tueksi kaikkeen tässä lausunnossa esitettyyn (lausunto liitteenä 1), mutta tässäkin yhteydessä voidaan todeta seuraavaa: - Selvitys perustui Helsingin kaupungin omista lähtökohdistaan tehtyyn esitykseen, ja kuntajakoselvittäjä on suurelta osin myös suoraan käyttänyt Helsingin kaupungin esitystä oman esityksensä perusteluina. - Kuntajakoselvittäjä on lisäksi esittänyt runsaasti perustelemattomia ja subjektiivisia näkemyksiä sekä kuntajakolain tulkinnasta, tavoitellusta yhteiskuntakehityksestä että Sipoon kunnan tavoitteista ja toiminnasta. - Vaikutuksia Sipoon kuntaan selvityksessä ei sen sijaan ole käsitelty juuri lainkaan, eikä selvitykseen esimerkiksi ole liitetty luotettavaa arviota muutoksen vaikutuksista Sipoon kunnan talouteen. Ottaen huomioon, mitä edellä on todettu kuntajakolain alue-käsitteestä ja lain tulkinnasta ja ottaen huomioon, mitä edellä mainitussa ja liitteenä olevassa Sipoon kunnan päivätyssä lausunnossa on todettu kuntajakoselvittäjän selvityksen puutteista, on kuntajakoselvittäjän esitystä 4

5 pidettävä totuudenvastaisena, puutteellisena ja riittämättömänä päätöksenteon pohjaksi. 3. Päätöksen vaikutukset Sipoon kunnan talouteen Toteutuessaan valtioneuvoston päätöksellä olisi syvälliset vaikutukset Sipoon kunnan talouteen. Alustavien varovaistenkin arvioiden mukaan kunnalle aiheutuisi välittömiä taloudellisia menetyksiä. Siirrettäväksi esitetyllä alueella on Sipoon kunnan omistamia rakennuksia ja rakennelmia euron arvosta (liite 2). Siirrettäväksi esitetyllä alueella on myös Sipoon kunnan omistamaa kunnallistekniikkaa noin euron arvosta (liite 3). Erittäin merkittävää Sipoon tulevaisuuden kannalta on myös se, että siirrettäväksi esitetyillä alueilla asuu noin asukasta eli 10,5 % Sipoon kunnan väestöstä, mutta Sipoon kunnan verotulojen menetys olisi peräti 13,5 %:a (liite 4). Lisäksi esitetty osaliitos välillisesti johtaisi Sipoon kunnan Yleiskaavaan 2025 toteuttamisesta saaman nettotulon pienenemiseen 118 miljoonalla eurolla, kuten oheisesta VTT:n laatimasta selvityksestä ilmenee (liite 5). Kaiken kaikkiaan Sipoon kunnan kertaluontoiset mutta myös pysyvät taloudelliset menetykset olisivat mittavat ja vaarantaisivat Sipoon kunnan tulevaisuuden itsenäisenä kuntana. 4. Sipoon kunnan maankäyttöpolitiikka ja vireillä oleva maa-alueiden lunastus Sipoon kunta on kehittänyt maankäytön suunnittelua järjestelmällisesti koko 2000-luvun ajan. Tästä konkreettisimpana esimerkkinä on kaavoitusohjelmaan otettu kunnan yleiskaava (kaavoitusohjelma , kunnanhallitus ). Yksi suunnittelun ensimmäisistä askelista oli HesPo 2003 työ, jossa tarkastelualueeseen kuului Sipoon kunnan etelä- ja keskiosa, Porvoon kaupungin länsi- ja keskiosa ja lisäksi Vantaan kaupungin kaakkoisosa. Selvityksessä oli mukana neljä rakennemallia, joita on käytetty hyväksi kunnan yleiskaavan laadinnassa. Kaavoitusohjelmaa päivitettiin vuonna 2003 (kunnanhallitus ). Sipoo 2020 tavoitesuunnitelmassa (kunnanvaltuusto ) maankäytön ja ympäristön tehtäväkentässä määriteltiin kattavan yleiskaavan laadinta, jossa tutkitaan kunnan yhdyskuntarakenteen vaihtoehtoja kokonaisuus huomioiden. Sipoon yleiskaava 2025 kuulutettiin vireille Vuoden 2005 aikana tutkittiin erilaisia rakennemalleja, joista laadittiin vaikutusten arviointi kevään 2006 aikana. 5

6 Yleiskaavan aloitusvaiheen viranomaisneuvottelu pidettiin Yhtenä keskeisenä viestinä neuvottelussa oli, että yleiskaavatyön yhteydessä tulee tutkia mahdollisuudet laajemmalle väestönkasvulle kuin rakennemalleissa oli esitetty. Valtuusto kokoontui seminaariin pohtimaan yleiskaavan haasteita. Valtuustoseminaarin tuloksena syntyi kuusi uutta rakennemallia, joiden pohjalta laadittiin valtuuston hyväksymä rakennemalli (valtuusto ). Yleiskaavaluonnos suunniteltiin valtuuston päättämän rakennemallin pohjalta strategisena yleiskaavana. Yleiskaavaluonnos asetettiin keväällä 2007 nähtäville (kunnanhallitus ) ja siitä pyydettiin lausunnot. Yleiskaavan toteuttamista varten laaditaan projektisuunnitelma. Työ käynnistyi alkukesästä Kunnan kehittämisen suuntaviivat kartoittava Sipoo 2025 strategia hyväksyttiin keväällä valtuustossa (valtuusto ). Edellä esitetyistä ilmenee, että Sipoo on toteuttamassa kunnanhallituksen hyväksymän yleiskaavaluonnoksen ja kunnanvaltuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisen maankäyttöpolitiikan, jolla Sipooseen saadaan uutta asukasta ja uutta työpaikkaa. Näistä asukasta ja 7000 työpaikkaa sijoittuu valtioneuvoston päätöksen mukaan Sipoolta Helsingille siirtyvällä alueelle vuoteen 2025 mennessä. Valtuuston päätöksissä on ollut lähtökohtana, että alueen kasvu jatkuu vuoden 2025 jälkeen. Alueen tulee valtuuston päätöksen mukaan tukeutua tehokkaaseen joukko-/raideliikenneratkaisuun. Yleiskaavan toteuttaminen vaikuttaa merkittävästi Sipoon ja koko seudun yhdyskuntarakenteeseen. Yleiskaava luo myös edellytykset Helsingin seudun kasvupaineen purkamiseen itään ja tasapainottaa seudullista alue- ja yhdyskuntarakennetta. Lounais-Sipoota voidaan pitää yhdyskuntarakenteen kannalta erittäin edullisena alueena. Sipoon kunnan hyväksymä yleiskaava edistää tämän alueen ja koko seudun yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja seudullista kehitystä. Kuten edellä mainitusta ilmenee, hanke on edennyt jo konkreettisen projektisuunnitelman laatimiseen ja yleiskaava hyväksytään lopullisesti vuodenvaihteessa Hankkeen nettotuotto tulee VTT:n arvion mukaan olemaan noin 412 miljoona euroa. Merkittävä osa kustannuksista tullaan kattamaan maankäyttö- ja rakennuslain 12 a -luvun mukaisilla maankäyttösopimuksilla, mutta Sipoon kunnalla on luonnollisesti käytössään myös kaikki muut mm. maankäyttö- ja rakennuslain ( MRL ) sekä etuostolain mukaiset välineet maankäyttöpolitiikan kehittämiseksi, kuten MRL 13 -luvun lunastusmenettelyt. Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että Sipoon kunta on tehnyt kaikki tarvittavat kunnalliset maankäyttöpoliittiset päätökset alueen yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi, että Sipoon kunta on näin ollen alueen suunnitteluprosessissa vuosia Helsinkiä edellä ja että Sipoon kunnalla myös ovat kaikki tarvittavat välineet tämän maankäyttöpolitiikkansa toteuttamiseksi. Sipoon kunta olisi myös valmis kehittämään aluetta yhdessä Helsingin kanssa, kuten liitteenä olevasta esityksestä Helsingin kaupungille ilmenee (kunnanhallitus , liite 6). Helsingin kaupunki on kuitenkin 6

7 tähän saakka kieltäytynyt yhteistyöstä (Helsingin kaupungin vastaus , liite 7), eikä näin ollen esim. kuntarajojen ylittävän yleiskaavan valmistelua ole voitu aloittaa. Vantaan osaliitoksen osalta voidaan todeta, ettei uusi kuntaraja luo edellytyksiä yhdyskuntarakenteen laajenemiselle itään, koska laajeneminen voi tapahtua vain Vantaan kaupungille edelleen jäävän ns. Västerkullan alueen kautta. Vantaan juuri valmistuneessa yleiskaavaehdotuksessa ei ole varauduttu yhdyskuntarakenteen laajenemiseen Helsingistä itään. Asiaa on tarkemmin käsitelty oheisessa Sipoon kunnan Vantaan yleiskaavaehdotuksesta antamassa lausunnossa (liite 19). Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole otettu huomioon, että Sipoon kunnanvaltuusto on tehnyt päätöksen lunastaa yhdyskuntarakentamiseen Helsingin kaupungin omistamia kiinteistöjä n. 410 ha maankäyttö- ja rakennuslain 99 :n perusteella. Lunastettavat alueet sijaitsevat valtioneuvoston päätöksen mukaisella Sipoolta Helsingille siirtyvällä alueella. Hakemus on jätetty ympäristöministeriölle , mutta ministeriö ei ole tehnyt asiassa ratkaisua. Sipoon kunnanvaltuuston lunastuspäätös liittyy edellä selostettuun kokonaisyleiskaavaprosessiin. Sipoon kunta katsoo, että lunastushakemuksen lailliset edellytykset olisi tullut selvittää ennen valtioneuvoston tekemää kuntajaon muuttamista koskevaa päätöstä. Tämä olisi ollut perusteltua jo siitäkin syystä, että lunastushakemus on tullut vireille ennen kuntajakoselvittäjä Myllyniemen tekemää ehdotusta ja valtioneuvoston päätöstä. Valtioneuvoston päätöksen keskeisenä perusteena on ollut Helsingin kaupungin maanomistukseen perustuva yhdyskuntarakenteen laajentaminen Lounais-Sipooseen. Mikäli maankäyttöja rakennuslain 99 :n mukaiset lunastuksen lailliset edellytykset täyttyisivät ja kunta saisi lunastusluvan, voisi Sipoon kunta toteuttaa tekeillä olevan yleiskaavan mukaiset rakentamisalueet Lounais-Sipooseen itse tehokkaasti ja taloudellisesti. Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei myöskään ole otettu huomioon niitä erittäin suuria taloudellisia hyötyjä, joita Helsingin kaupunki saisi siirrettäväksi päätetyn alueen maanomistajana. VTT:n raportissa esitettyjen laskelmien mukaan rakennusoikeuden hinta siirrettäväksi päätetyllä alueella on noin euroa kerrosneliömetriä kohden. Raakamaan hinnaksi on arvioitu kolme euroa maaneliömetriä kohden. Kun Helsingin kaupunki omistaa kyseisellä alueella maata noin 950 ha ja jos maankäytön keskimääräisenä rakentamistehokkuutena käytetään Sipoon kunnanvaltuuston päättämää tehokkuuslukua e=0.3 (e = rakennetun pinta-alan suhde käytettyyn maapintaalaan), on Helsingin omistamien kiinteistöjen arvo asemakaavoitettuna noin 1,14 1,43 miljardia euroa. Hinta raakamaana on noin 29 miljoonaa euroa, jolloin siis maan arvonnousu on noin 1,1 1,4 miljardia euroa. On erityisen tärkeää huomioida, että mikäli Sipoon kunta saisi lunastusluvan hakemuksen kohteena oleville Helsingin omistamille kiinteistöille, koituisi sama taloudellinen hyöty Sipoon kunnalle ja sen asukkaille. On selvää, että Lounais- 7

8 Sipoon yhdyskuntarakenteen kehitys, sen tarvitsema infrastruktuuri ja tulevien asukkaiden palvelut rahoitetaan ja tuotetaan asemakaavoituksen tuomalla erittäin suurella kiinteistöjen arvonnousulla. Helsingin kaupungin tekemän rajansiirtoesityksen todellisena syynä on Sipoon kunnalta Helsingin kaupungille siirtyvät erittäin huomattavat taloudelliset tuotot, jotka syntyvät alueen asemakaavoituksen tuomasta maan arvonnoususta. Sipoon päätökset osoittavat, että Sipoon kunnan omilla toimenpiteillä voidaan merkittävästi edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille, parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita, parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia sekä edistää kunnan toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Edellä esitettyjä Sipoon maankäyttöpolitiikkaa, lunastuspäätöstä ja maan arvonnousua koskevia näkökohtia ei ole otettu huomioon valtioneuvoston päätöksessä. 5. Valtioneuvoston päätöksen perustelut ja päätöksen lainmukaisuus Valtioneuvoston päätöksen perustelut ilmenevät pääasiassa päätökseen liitetystä muistiosta. Esittelijän muistion kohdassa Sovellettava lainsäädäntö ei lainkaan mainita Suomen perustuslain 121 :n määräyksiä, vaikka näillä määräyksillä edellä kohdassa 1 kuvatulla tavalla on keskeinen merkitys nyt vireillä olevassa asiassa. Sovellettavaa lainsäädäntöä on myös muutoin kuvattu sekä virheellisesti että puutteellisesti. Muistiossa viitataan esim. lain 1 :n säännökseen, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta, vaikka säännös edellä kohdassa 1 todetulla tavalla liittyi ns. Paras-hankkeeseen ja kuntajakolain 4 :n mukaisiin kuntaliitoksiin eikä lainkaan nyt vireillä olevan asian tapaisiin kuntajaon muutoksiin. Lisäksi on syytä todeta, että nyt tehty päätös itse asiassa on Paras -hankkeen tavoitteiden vastainen, koska Sipoon kunnan väestöpohja jäisi ainakin lyhyellä aikavälillä selvästi alle Paras -hankkeessa tavoitteena olevan asukasta. Esittelijän muistiossa väitetään myös, että muutoksella voidaan edistää kuntajakolain 1 :n edellyttämällä tavalla yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Lain 1 :llä ei kuitenkaan, kuten edellä kohdassa 1 on todettu, ole itsenäistä merkitystä asiassa, vaan lain 1 :llä ja myös Suomen perustuslain 121 :llä on tulkintavaikutusta nyt vireillä olevassa asiassa. Tässä tulkinnassa tehtävää päätöstä tulee kuitenkin arvioida kyseisten normien pohjalta kokonaisvaltaisesti ja huomiota tulee tällöin kiinnittää myös siihen, miten muutos vaikuttaisi kuntajakolain 1 :ssä tavoitteeksi asetettuun itsehallinnon edistämiseen. Tämä tarkastelu puuttuu valtioneuvoston päätöksestä kokonaan. 8

9 Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiossa kuntajakolain 3 :ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä perustellaan seuraavasti: Kuntajaon muutos kiistatta parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. On ilmeistä, että pidemmällä aikavälillä siirrettävän alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille. Kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita. Valinta maaseutumaisen hajaasutuksen ja tiiviimmän kaupunkiasumisen välillä on arvostuskysymys. Esitettyjen Valtioneuvoston päätöksen perusteluiden ja sen väitettyjen vaikutusten välillä tule vallita kausaliteettiyhteys. Tällainen kausaliteettiyhteys liitoksen ja sen vaikutusten kesken on konkreettisella näytöllä kyettävä myös osoittamaan. Jotta kuntajaon muutoksen voitaisiin väittää edistävän asukkaiden, elinkeinojen tai kunnallisolojen kehitystä ja vaikutuksia tarvitaan myös objektiivisesti hyväksyttyjä mittareita ja argumentteja siitä, mikä todella on edistystä ja parannusta. Koska kuntajaon muutoksessa on kyse tarkoin määritellystä aluekokonaisuudesta, tietyistä ihmisistä, todellisesta elinkeinoelämästä ja toimivista kunnista, myöskään mittarit ja vertailut eivät voi jäädä yleiselle tasolle kuten nyt on käynyt. Vaikutusten vertailussa on pystyttävä käyttämään kvantitatiivisia tai muuten riittävän täsmällisesti yksilöityjä perusteluita kuten kustannusarvioita, kaavaluonnoksia, rakennussuunnitelmia, tilastoja, vuosilukuja jne. Valtioneuvoston päätös perustuu väitteisiin, jotka esitetään ikään kuin notorisina tosiasioina, vaikka niiden sisältö on asian aikaisemmissa vaiheissa vastineissa ja asiantuntijalausunnoissa kaikilta osin kiistetty. Kausaliteettiyhteys kuntajakoasiaan jää kokonaan ilmaan. Väitettä, jonka mukaan Kuntajaon muutos kiistatta parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ei ole perusteltu millään luotettavalla selvityksellä. Ottaen huomioon, mitä edellä kohdassa 4 on todettu Sipoon kunnan maankäyttöpolitiikasta, ja valmistumisvaiheessa olevasta kunnan yleiskaavasta, on ilmeistä, ettei kuntajaon muutoksella ole tämän tavoitteen kannalta merkitystä. Väite siitä, että kuntajaon muutos edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta on virheellinen ja paikkansa pitämätön. Säännös viittaa monikossa kuntiin, eli tarkastelun tulee koskea myös Sipoon kuntaa. On selvää, että muutoksen taloudelliset seuraukset olisivat Sipoon kunnan kannalta erittäin vakavat, kuten edellä kohdassa 3 ja siihen liitetyissä selvityksissä on osoitettu. Asukasluku vähenisi myös tavalla, joka vaarantuisi ns. Paras -hankkeen mukaisen asukkaan tavoitteen. Tältä osin asiassa ei ole mitään epäselvää, vaan seuraukset olisivat kiistatta kuntajakolain 3 :n 1 momentin 4)-kohdan vastaiset. 9

10 Väitettä, jonka mukaan on ilmeistä, että pidemmällä aikavälillä siirrettävän alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille ei myöskään ole näytetty toteen. Väite on myös, ottaen huomioon, mitä edellä kohdassa 4 on todettu Sipoon kunnan maankäyttöpolitiikasta, ilmeisen virheellinen, ja siirrettäväksi esitetyn alueen kehittäminen tulee etenemään Sipoon kunnan toimesta ilman kuntajaon muutosta. Väite, jonka mukaan kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita, ei ole riittävä peruste esitetylle kuntajaon muutokselle. Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistiossa on myös esitetty väite siitä, että edellytysten täyttymistä on tarkasteltu yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Kuten edellä on todettu myös alue -käsite edellyttää kokonaisvaltaista tarkastelua lähtien lain yleisistä tavoitteista, eikä tällöin ole mahdollista sivuuttaa muutoksen vaikutuksia Sipoon kuntaan. Nämä vaikutukset olisivat, kuten edellä on osoitettu, kiistatta negatiiviset. Esityksessä väitetään edelleen, että kuntajakolain 3 :ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä on päätöksessä arvioitu mainitun säännöksen mahdollistamalla tavalla kokonaisuutena. Väitteestä huolimatta ainoastaan kuntajakolain 3 :n 1 momentin 3) -kohdassa tarkoitetusta alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamista on esitetty argumentteja. Kuten edellä kohdassa 4 esitetystä ilmenee, tämäkään väite ei ole kestävällä pohjalla, sillä asetetut tavoitteet tullaan saavuttamaan myös Sipoon kunnan toimesta täysin kuntajaosta riippumatta, eikä kuntajaon muutos näin ollen ole mikään edellytys kuntajakolain 3 :n 1 momentin 3) -kohdan tavoitteen saavuttamiseksi. Yhtä selvää on tietenkin se, että jos muutosta perustellaan kokonaisvaltaisella harkinnalla, tätä harkintaa ei voida tehdä arvioimatta esityksen vaikutuksia myös Sipoon kuntaan. Ja nämä vaikutukset ovat kiistatta negatiiviset, kuten edellä kohdassa 3 on osoitettu. Edellä olevan perusteella voidaan näin ollen todeta, ettei valtioneuvoston päätökselle ole osoitettu olevan kuntajakolain 3 :n mukaisia perusteita. Nyt vireillä olevassa asiassa tämäkään ei kuitenkaan riittäisi, vaan lisäksi päätökselle tulisi osoittaa, että 3 :n mukaisten edellytykset ovat erityisen painavat. Tämä edellytys on valtioneuvoston päätöksen esittelymuiston mukaan täyttynyt seuraavasta syystä: Tärkeä elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaatii Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä. Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista. 10

11 Tältä osin on ensinnäkin syytä todeta, ettei kuntajakolaki tunne käsitettä yleinen etu eikä yleisellä edulla ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Kuntajakolain 5 :n mukaiset erityisen painavat edellytykset voivat olla vain ja ainoastaan ne, jotka ilmenevät lain 3 :stä. Valtioneuvoston päätöksen perustelut eivät siis tältä osin perustu lakiin. Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistiossa esitetty väite, jonka mukaan Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista, on myös merkityksetön päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Koko maan etu ja metropolialueen tasapainoisen kehityksen turvaaminen saattavat olla poliittisesti hyväksyttäviä perusteita, mutta niillä ei ole merkitystä valtioneuvoston päätöksen laillisuusarvioinnin kannalta. Päätöksen laillisuutta voidaan arvioida vain lain 3 :n edellytysten kautta, ja näiden edellytysten tulee olla erityisen painavat. Vastaavalla tavalla myös mahdolliset vaikutukset yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämiselle ovat vailla välitöntä merkitystä päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa, sillä näitä perusteita ei lainkaan mainita kuntajakolain 3 :ssä ja 5 :ssä, eikä päätöksen lainmukaisuutta voida arvioida muutoin kuin näiden säännösten perusteella, ottaen lisäksi huomioon kuntajakolain 1 ja Suomen perustuslain 121. Väite siitä, että kuntajaon muutos olisi tarpeen kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaamiseksi on yksiselitteisen virheellinen, sillä kuten edellä kohdassa 3 on todettu, olisivat päätöksen vaikutuksen Sipoon kunnan kannalta erittäin kielteiset. Päätöksen vaikutuksia tulee arvioida kuntien, eli myös Sipoon osalta, ja kun vaikutukset tältä osin ovat huomattavan kielteiset, on mahdotonta päätyä arvioon, jonka mukaan kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaaminen edellyttäisi rajamuutosta ja vieläpä erityisen painavalla tavalla. Ainoa kuntajakolain mukainen peruste, jolle valtioneuvoston päätöksessä on esitetty jonkinlaisia perusteluja, on kuntajakolain 3 :n 1 momentin 3)-kohdan mukainen peruste parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia. Tältä osin on kuitenkin syytä korostaa, että vaikka hyväksyttäisiinkin päätöksen poliittinen lähtökohta, jonka mukaan tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää siirrettäväksi esitetyn alueen kaavoittamista ja rakentamista, tulee vielä osoittaa, ettei tätä tavoitetta voida saavuttaa muutoin kuin rajamuutoksella. Mikäli tavoite voidaan saavuttaa myös muutoin, rajamuutokselle ei voi olla erityisen painavia edellytyksiä. Ottaen huomioon, mitä edellä kohdassa 4 on todettu Sipoon kunnan maankäyttöpolitiikasta ja valmistumisvaiheessa olevasta kunnan yleiskaavasta, on ilmeistä, ettei kuntajaon muutoksella ole tämän tavoitteen kannalta olennaista merkitystä. Rajamuutokselle tulee osoittaa erittäin painavat syyt myös sen takia, että rajamuutoksella loukattaisiin Suomen perustuslaissa turvattua kunnallista itsehallintoa ja myös kuntajakolain yleisiä tavoitteita, joihin kuuluu kunnallinen itsehallinto. Edellä mainitulla seikalla on erityistä merkitystä nyt vireillä olevassa asiassa, jossa Sipoon kunnanvaltuusto yksimielisesti vastustaa 11

12 esitystä ja jossa Sipoossa järjestetyssä neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä 93 % äänestäneistä vastusti muutosta. Nyt vireillä olevassa tapauksessa mitään erityisen painavia syitä rajamuutokselle ei ole esitettävissä, sillä kuten edellä kohdassa 4 kuvatusta ilmenee, kaikki toivottu yhteiskuntakehitys voidaan ja tullaan saavuttamaan, ja alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tullaan parantamaan Sipoon kunnan toimesta ja täysin riippumatta kuntajaon muutoksesta. Sipoon kunta on toimivaltansa puitteissa tehnyt tämän kehityksen edellyttämät maankäyttöpolitiikkaan liittyvät päätökset, täytäntöönpano on aloitettu ja voimassa oleva lainsäädäntö, kun maankäyttö- ja rakennuslaki, tarjoaa kaikki tarvittavat välineet maankäyttöpolitiikan toteuttamiseksi. Tässä tilanteessa on täysin mahdotonta päätyä arvioon, jonka mukaan alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantaminen erityisen painavalla syyllä edellyttäisi rajamuutosta ja alueen siirtämistä Helsingille. Tähän lopputulokseen pääseminen edellyttäisi sitä, että Sipoon kunnan lainvoimaisia maankäytöllisiä päätöksiä pidettäisiin mitättöminä ja että katsottaisiin, ettei Sipoon kunnalla ole oikeutta käyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kunnille kuuluvia maankäyttöpolitiikan toteuttamisvälineitä. Näin ollen rajamuutokselle ei ole laillisia perusteita. Pelkästään se, että Helsingin kaupungilla mahdollisesti kokonsa ja voimavarojensa johdosta olisi selvästi paremmat edellytykset kehittää alueen yhdyskuntarakennetta suunnitellulla tavalla tai se, että alueen kehittäminen kuntien välisenä yhteistyönä ja siihen liittyvän päätösvallan jakautuminen useaan kuntaan olisi selvästi esitettyä kuntajaon muutosta vaikeammin toteutettavissa, kuten valtioneuvoston päätöksen esittelijän esityksessä väitetään, ei vielä osoita sitä, että tavoitteita ei voitaisi saavuttaa ilman rajamuutosta ja että rajamuutokselle siksi olisi erityisen painavat syyt. Asiassa on kysymys oikeusharkinnasta, ei tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Valtioneuvoston päätöksen liitemuistion väite, jonka mukaan Näin suuren ja merkittävän alueellisen kokonaisuuden kehittäminen ja hallinnointi osana Helsinkiä on perusteltua on merkityksetön päätöksen laillisuusarvioinnin kannalta. Kiistaton tosiasia on, että Sipoon kunta on tehnyt asiaan liittyvät tarvittavat päätökset ja Sipoon kunnalla on myös kaikki tarvittavat välineet päätösten täytäntöön panemiseksi alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseksi. Kuntajakolakiin perustuvan oikeudellisen harkinnan tulee myös olla kokonaisvaltaista, kuten edellä on todettu. Vaikka rajamuutos vaikuttaisikin yhteen 3 :n 1 momentissa mainituista edellytyksistä, tämä ei kuitenkaan osoita, että muutokselle olisi erityisen painavat edellytykset, mikäli kaikki edellytykset ja kaikki merkitykselliset aluetasot sekä myös kielteiset vaikutukset huomioon ottava kokonaisarvio ei täytä erityisen painavuuden vaatimusta. Tässä kokonaisarvioissa ei voida sivuuttaa sitä, että vaikutukset Sipoon kunnan kannalta olisivat merkittävät ja kielteiset. Yhteenvetona voidaan edellä esitetyn perusteella todeta, ettei asiassa ole esitetty sellaisia kuntajakolain 5 :n 2 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia edellytyksiä, joiden takia tehtyä päätöstä voitaisiin pitää laillisena. 12

13 Kun päätöksen vaikutuksia arvioidaan myös Sipoon kunnan kannalta ja kun asiassa kiinnitetään huomiota niihin yleisiin tavoitteisiin, joihin kuntajakolain säätämisellä pyrittiin, on ilmeistä, että Sipoon kunnan tulevaisuuden kannalta tuhoisa päätös on kuntajakolain vastainen. Tavoiteltu yhteiskuntakehitys tullaan saavuttamaan Sipoon kunnan toimesta rajoja muuttamatta. Päätös tulee tämän johdosta kaikilta osin lainvastaisena kumota ja poistaa. 13

14 II Valtioneuvoston päätökseen liittyvät menettelyvirheet 1. Valtioneuvoston päätöksen valmistelun lainvastaisuus Vaikka valtioneuvoston päätös ei Sipoon kunnan käsityksen mukaan täytä kuntajakolain 3 :n yleisiä edellytyksiä, joiden tässä tapauksessa tulee olla erityisen painavia, kunta katsoo, että valtioneuvoston päätöstä myös rasittavat monet menettelyvirheet, joiden johdosta päätös tulee kumota ja poistaa. Kuntajakolain 6 :n mukaan esityksen kuntajaon muuttamiseksi, joka merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto. Muussa tapauksessa esityksen kuntajaon muuttamisesta voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto tai kunnan jäsen. Esitys on toimitettava ministeriölle. Kuntajaon muuttamista koskeva asia voi tulla vireille myös ministeriön aloitteesta. Kuntajakolaki (6 ) tuntee siis kaksi erillistä vireillepanotapaa ja kaksi prosessia näiden vireillepanotapojen perusteella: kuntajako voi perustua joko kunnan (tai kunnan jäsenen) esitykseen tai sisäasiainministeriön aloitteeseen. Sekä kunnan esityksestä että ministeriön aloitteesta määrätään kuntajakolain 6 :ssä vielä, että esityksessä tai aloitteessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Milloin esitys tai aloite tarkoittaa kunnan jonkin alueen tai joidenkin alueiden siirtämistä toiseen kuntaan tai toisiin kuntiin, siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava nämä alueet. Kunnan tulee näin ollen perustella esityksensä ja siihen on liitettävä tarpeellinen selvitys. Mutta myös ministeriön tulee perustella aloitteensa vastaavalla tavalla ja myös ministeriön tulee myös liittää aloitteeseensa tarpeellinen selvitys. Tämä kuntajakolain edellyttämä selvittämisvelvollisuus on keskeisessä asemassa esityksen tai aloitteen valmistelussa ja luo pohjan prosessin kuulemisvaiheelle ja koko asian lainmukaisuuden arvioinnille. Kunnan esityksen ja ministeriön aloitteen valmistelusta ja siihen liittyvästä kuulemismenettelystä määrätään kuntajakolain 7 :ssä seuraavaa (kursivointi tehty muutoksenhakijan toimesta): Ministeriön määräyksestä lääninhallituksen on esityksen tai aloitteen johdosta varattava asianomaisten kuntien asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus 30 päivän kuluessa tehdä huomautuksensa. Tätä koskeva kuulutus on julkaistava siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Huomautukset on toimitettava sen kunnan kunnanhallitukselle, jonka asukkaita huomautuksen tehneet ovat tai johon nähden katsovat olevansa muuten asianosaisia. Asianomaisten kuntien on annettava esityksestä tai aloitteesta sekä sitä koskevista huomautuksista lausuntonsa. Kunnan 14

15 lausunto ja huomautukset on toimitettava asetetussa määräajassa lääninhallitukselle. Ministeriön on tarpeen mukaan määrättävä, että lääninhallituksen on hankittava esityksestä tai aloitteesta asianomaisen kiinteistörekisterin pitäjän lausunto ja muu tarpeellinen selvitys. Lausuntoon on liitettävä luettelo kunnasta toiseen siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Edellä kuvattu lausuntomenettely on näin ollen sekä ministeriön aloitteeseen että kunnan esitykseen perustuvassa prosessissa pakollinen menettelyllinen vaatimus. Mikäli aihetta laajempaan kuulemiseen tai selvittämiseen ei ole, lääninhallitukselta pyydetään kuntajakolain 10 :n mukainen lausunto, jonka jälkeen valtioneuvosto edellä kuvatulla tavalla valmistellun ministeriön aloitteen tai kunnan esityksen perusteella päättää kuntajaon muuttamisesta taikka kunnan esityksen tai ministeriön aloitteen hylkäämisestä. Valtioneuvosto ei näin ollen voi päättää kuntajaon muuttamisesta ilman edellä kuvattua ministeriön aloitteen tai kunnan esityksen kuntajakolain mukaista valmistelua. Kuntajakolain 8 :n mukainen kuntajakoselvittäjän asettaminen ei ole mikään vaihtoehtoinen tapa valmistella kunnan esitystä tai ministeriön aloitetta, vaan siihen voidaan ryhtyä, jos asiaa koskevan kunnan esityksen tai ministeriön aloitteen pohjalta ja näistä esityksistä toimitetun kuntajakolain 7 :n mukaisen kuulemismenettelyn perusteella arvioidaan, että asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta on toimitettava erityinen selvitys. Erityisen selvityksen toimittaminen täydentää näin ollen ministeriön aloitteen tai kunnan esityksen normaalia kuntajakolain 7 :n mukaista kuulemismenettelyä eikä ole mikään vaihtoehto tälle menettelylle. Kuntajakoselvittäjä ei tee ministeriön aloitetta tai kunnan esitystä, vaan hankkii jo tehtyyn aloitteeseen tai esitykseen kuulemisvaiheen jälkeen tarpeelliseksi katsottua lisäselvitystä laajoissa tai vaikeissa asioissa. Helsingin, Vantaan ja Sipoon kuntarajojen muutoksiin liittyen on ollut vireillä Helsingin kaupungin esitys, josta kaupunki teki päätöksen Tästä kunnan esityksestä asianosaisia kuultiin kuntajakolain 7 :n edellyttämällä tavalla. Tämän esityksen käsittely päättyi sisäasianministeriön päätökseen , /Ha-42, jolla ministeriö hylkäsi tämän kaupungin esityksen. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös ei perustu ministeriön aloitteeseen, sillä ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, jossa ministeriö kuntajakolain 6 :n tarkoittamalla tavalla olisi perustellut kuntajaon muuttamisen tarvetta ja johon kuntajakolain edellyttämällä tavalla olisi liitetty asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Koska ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, siitä ei tietenkään ole voitu kuulla asianosaisia hallintolain ja kuntajakolain edellyttämällä tavalla. Valtioneuvoston päätös 15

16 perustuu näin ollen ilmeisen väärään lain soveltamiseen ja kuntajakolain yksiselitteisten menettelysäännösten rikkomiseen: päätös ei perustu kuntajakolain edellyttämään ministeriön aloitteeseen eikä ministeriön aloitteesta tämän johdosta ole kuultu asianosaisia. Koska asia tältä osin on yksiselitteisen selvä, ja koska edellä mainittu menettelyvirhe olennaisella tavalla on vaikuttanut koko prosessiin ja vaarantanut asianosaisten oikeusturvan, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava. 2. Kuntajakoselvittäjän asettaminen ja kuntajakoselvittäjän esteellisyys Kuntajakolain 8 :ssä määrätään, että ministeriö tietyissä tilanteissa asianomaisia kuntia kuultuaan voi asettaa kuntajakoselvittäjän tai selvittäjiä. Tämän säännöksen perusteella sisäasiainministeriö asetti päätöksellään , SM /Ha-42 Pekka Myllyniemen kuntajakoselvittäjäksi tässä asiassa. Tätä päätöstä tehtäessä asianmukaista, hallintolain 34 ja 36 :ien mukaista kuulemista ei kuitenkaan suoritettu eikä kuulemisesta ilmoitettu sillä tavoin kuin hallintolain 58 :ssä säädetään tiedoksiannosta viranomaiselle, vaan hallitusneuvos Arto Sulonen ilmoitti puhelimitse klo 10 sisäasiainministeriössä pidettävästä kuulemistilaisuudesta, mihin hänen ilmoituksensa mukaan oli kutsuttu asianomaisten kuntien kuntajohtajat. Tämän puhelinkeskustelun perusteella Sipoon kunnasta kuulemistilaisuuteen osallistuivat kunnanjohtaja Markku Luoma, kunnanhallituksen I varapuheenjohtaja Susanna Taipale - Vuorinen sekä kunnanhallituksen jäsen Bengt Wiik. Kun mainitussa kuulemistilaisuudessa tiedusteltiin kuulemisen tarkoituksesta, ilmoitettiin sisäasiainministeriön taholta, että se on kuntajakolain 8 :n mukainen kuuleminen. Tällöin Sipoon edustajat ilmoittivat, ettei tilaisuus täytä kuulemiselle säädettyjä edellytyksiä. Hallitusneuvos Arto Sulonen sanoi, että tällainen kuuleminen on ollut tapa. Sipoon edustajat ilmoittivat siihen, että asia halutaan käsitellä kunnanhallituksessa. Ministeri Mannisen käsityksen mukaan paikalla olivat toimivaltaiset henkilöt päättämässä asioista. Mainitussa tilaisuudessa ministeri Manninen kuitenkin antoi kuulemiselle määräajan maanantaihin saakka. Sisäasiainministeriön suorittama edellä mainittu kuuleminen ei täytä hallintolain, kuntalain eikä kuntajakolain määräyksiä kuulemismenettelystä. Todettakoon, että kunnanhallitus sai kuulemiseen suullisesti neljän päivän määräajan, eli kuulemiselle varattu määräaika oli kohtuuttoman lyhyt ja näin ollen myös lainvastainen eikä kuulemisesta myöskään tiedotettu hallintolain edellyttämällä tavalla. Koska kuntajakoselvittäjän asettamispäätöksellä voi olla huomattava vaikutus myös muiden kuin asianomaisten kuntien elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, sisäasiainministeriön olisi hallintolain 41 :n mukaisesti myös tullut varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Kun edellä mainittua vaikutusmahdollisuuksien varaamista koskevaa säännöstä ei sovellettu, ministeriö syyllistyi myös tältä osin asiassa menettelyvirheeseen. 16

17 Kun valtioneuvoston päätöksen valmistelua rasittavat edellä mainitut menettelyvirheet, tulee valtioneuvoston päätös kumota ja poistaa. Huomautamme myös, että kuntajakolakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 137/1997 ei esitetty asianomaisten kuntien kuulemista kuntajakoselvittäjän asettamispäätöstä tehtäessä, vaan tätä koskeva lisäys tehtiin lain 8 :ään eduskuntakäsittelyn aikana hallintovaliokunnan mietinnön 24/1997 perusteella. Hallintovaliokunta perusteli muutosesitystään seuraavasti: Valiokunta ehdottaa, että ennen 8 :n 1 momentissa tarkoitetun kuntajakoselvittäjän asettamista on kuultava asianomaisia kuntia. Pyrkimyksenä tulisi olla, että kuntajakoselvittäjä nauttisi sekä valtion että asianomaisten kuntien luottamusta. Nyt vireillä olevassa asiassa tätä tavoitetta vastaan on rikottu, eikä kuntajakoselvittäjä missään tapauksessa nauti Sipoon kunnan luottamusta. Kuntajakoselvittäjä on Uudenmaan liiton hallituksen jäsen. Ottaen huomioon, että Uudenmaan liitto aktiivisesti on pyrkinyt sisällyttämään Sipoon kunnan Uudenmaan liittoon nykyisen Itä-Uudenmaan liiton sijaan ja että rajamuutos myös suoraan palvelisi Uudenmaan liittoa sekä liiton maantieteellisen alueen että veromaksupohjan kasvun myötä, on ilmeistä, ettei asetettua kuntajakoselvittäjää myöskään tällä perusteella voida pitää puolueettomana. Kuntajakoselvittäjä on omassa poliittisessa toiminnassaan aktiivisesti Uudenmaan liiton valtuuston jäsenenä ottanut kantaa Helsingin laajentumiseen itään(ks. liitteenä 8 oleva selvitys ). Hän on toiminut aktiivisesti yhdessä Helsingin kaupungin keskeisten poliittisten edustajien kanssa Helsingin kaupungin intressien puolesta eikä häntä voida tämän johdosta pitää puolueettomana. Kuntajakoselvittäjä on esimerkiksi Suomen Sosiaalidemokraattisen Puolueen puoluevaltuuston kokouksessa aktiivisesti ajanut Helsingin Metropolialueen laajentamista ja tältä osin toiminut aktiivisesti mm. Helsingin kaupungin ylimmän poliittisen virkamiesjohdon, eli apulaiskaupunginjohtaja Pekka Korpisen (SDP) kanssa. (ks. liitteenä 8 oleva selvitys ). Kuntajakoselvittäjä on esteellinen (objektiivinen jääviys), koska hän on virkamiehenä ministeriön toimeksiannosta valmistellut esityksen kuntajakolaiksi, ja toisaalta hän on toiminut sisäasiainministeriön toimesta kuntajakolain nojalla tapahtuvien toimeksiantojen suorittajana. Ottaen vielä huomioon, että kuntajakoselvittäjä on asetettu vastoin Sipoon kunnan kantaa, on katsottava, että sisäasianministeriön edellä mainittu päätös syntyi kuntajakolain 8 :n vastaisella tavalla ja että valtioneuvoston valituksenalaista päätöstä tämän johdosta rasittaa merkittävä menettelyvirhe, jonka perusteella valtioneuvosto päätös on kumottava ja poistettava. Edellä mainituin perustein Sipoon kunta katsoo, että luottamus kuntajakoselvittäjän puolueettomuuteen on vaarantunut myös hallintolain 28 :n 1 momentin 7 kohdan tarkoittamalla tavalla, ja että valtioneuvoston 17

18 päätöksen valmistelun keskeisimmästä elementistä on vastannut esteellinen virkamies, jonka johdosta valtioneuvoston valituksenalaista päätöstä myös tältä osin rasittaa menettelyvirhe, jonka johdosta päätös tulee kumota ja poistaa. 3. Pääministeri Matti Vanhasen esteellisyys Kuten apulaisoikeuskanslerin antamassa päätöksessä dnro:t 948/1/06, 1184/1/06 ja 853/1/06 todetaan, arvioidaan valtioneuvoston jäsenten esteellisyyttä hallintolain 28 :n esteellisyyssäännösten perusteella. Apulaisoikeuskanslerin mukaan hallintolain em. esteellisyyssäännöksen yleislausekkeesta jos hänen puolueettomuutensa muusta erityisestä syystä vaarantuu voidaan esittää seuraavanlaisia näkökohtia: - yleiset linjaukset ja näkemykset eivät sellaisenaan voine muodostaa esteellisyyttä; - mitä konkreettisemmin ja voimakkaammin ilmaistuin argumentein julkinen kannanotto koskee yksittäisen hallintoasian ratkaisemista, sitä herkemmin kysymys puolueettomuuden vaarantumisesta voi nousta esille; - esteellisyydellä suojataan luottamusta siihen, että oikeudelliseen harkintaan eivät pääse vaikuttamaan vieraat vaikuttimet; näin ollen on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, herättääkö julkisesti esitetty kannanotto perusteltua epäilystä siitä, että yksittäistapauksen harkintaan tulisivat vaikuttamaan muut kuin puhtaasti oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet. Sipoon kunta yhtyy apulaisoikeuskanslerin esittämiin edellä lainattuihin arviointikriteereihin. Kun pääministeri Vanhasen toimintaa arvioidaan näiden kriteereiden perusteella, voidaan todeta seuraavaa: - Helsingin Sanomien haastattelussa , joka siis annettiin välittömästi Helsingin kaupungin tekemän esityksen jälkeen, pääministeri Vanhanen totesi mm. seuraavaa (liite 9): Tuen esitystä erittäin voimakkaasti. Keskustan ryhmä on sen kannalla. Haastattelun mukaan Vanhanen myös sanoi, että Helsinkiä on jopa rohkaistu esityksen tekemiseen. - Asuntomessujen avajaispuheessa Espoossa pääministeri Vanhanen antoi selvän tukensa Helsingin kaupungin kuntajaon muutosesitykseen todeten mm. seuraavaa (liite 10): Tähän liittyy myös kantani Helsingin hakemukseen saada maa-alueita Vantaalta ja Sipoolta. Olen puoltanut hanketta sillä ehdolla, että Helsinki on valmis kaavoittamaan, rakentamaan alueelle kunnallistekniikkaa sekä huolehtimaan alueen palveluista. - Rakennuslehdelle antamassaan haastattelussa Sipoo on pääministerin tonttisodan ensiaskel pääministeri Vanhanen tuki useaan otteeseen voimakkaasti Helsingin kaupungin esitystä, todeten mm. 18

19 seuraavaa (liite 11): Tämä on niin tärkeä asia, että sitä viedään eteenpäin. Rkp ei ole voinut tätä hyväksyä, mutta keskustan ja sosialidemokraattien kesken asiasta on hallituksessa poliittinen sopu. Periaatetasolla Helsingillä on vahva tuki, mutta yksityiskohdat eivät ole välttämättä ne, mitä kaupunki on esittänyt. Haastattelun mukaan Vanhanen asetti tukensa ennakkoehdoksi Helsingin sitoutumisen Sipoossa nopeaan rakentamisaikatauluun: Minusta sinne pitäisi suunnitella puutarhakaupunkityyppisiä satelliitteja olemassa olevan infrastruktuurin varrelle. Helsingillä on voimavaroja rakennuttaa kunnianhimoisia yhdyskuntia. Edelleen haastattelussa todetaan, että pääministeri Vanhanen sai tiedon Helsingin kaupungin päätöksestä etukäteen: Minulle kerrottiin Sipoon ideasta ja sanoin, että olen valmis tukemaan periaatetta. Edellä esitetyn perusteella Sipoon kunta pitää täysin ilmeisenä sitä, että pääministeri Vanhasta on pidettävä asiassa esteellisenä. Pääministeri Vanhasta on informoitu asiasta etukäteen ennen Helsingin kaupungin päätöstä asiassa, ja hän on antanut päätökselle tukensa etukäteen. Hän on itse ja oma-aloitteisesti useilla eri foorumeilla ilmaissut julkisen ja ei pelkästään voimakkaan, vaan jopa erittäin voimakkaan tukensa sille, miten vireillä oleva yksittäinen hallintoasia tuli ratkaista valtioneuvostossa, ja hän on jopa itse ja oma-aloitteisesti ottanut kantaa siihen, miten Helsingin kaupungille siirrettäviä alueita tulevaisuudessa tulee kehittää ja asettanut Helsingin kaupungin tukemiselle ennakkoehtoja. Voimakkaampaa tukea yksittäisessä hallintoasiassa tuskin voidaan edes antaa, ja on täysin selvää, että luottamus pääministeri Vanhasen puolueettomuuteen nyt vireillä olevassa asiassa on vaarantunut, ja että hän tämän johdosta on ollut esteellinen päätöstä tehtäessä. Pääministeri Vanhasen puheenvuorot eivät ole olleet yleisiä, vaan ne ovat välittömästi liittyneet yksittäiseen vireillä olevaan hallintoasiaan, jossa selvästi on kaksi vastakkaista osapuolta, ja jossa hän on ilmaissut peräti erittäin voimakkaan tukensa toiselle osapuolelle sekä ennen asian vireille tuloa että käsittelyn aikana. Tällaisella aktiivisella puuttumisella asiaan ei ole mitään tekemistä yleisen poliittisen keskustelun kanssa, vaan pääministeri Vanhanen on arvovallallaan ja aktiivisella esiintymisellään suoraan ja etukäteen ennen asiaan liittyvien selvitysten valmistumista ja jopa ennen asian vireille tuloa ottanut voimakkaasti ja henkilökohtaisesti kantaa asiaan. Ottaen huomioon, mitä apulaisoikeuskansleri edellä on todennut hallintolain esteellisyyssäännösten tulkinnasta, ei asiassa voida päätyä muuhun kuin siihen, että pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen, kun asiasta päätettiin valtioneuvostossa. Kysymys on tältä osin laillisuusharkinnasta eikä poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, ja oikeusvaltiossa tulee myös pääministerin toimintaa arvioida objektiivisesti asiaa koskevien säännösten, tässä tapauksessa hallintolain esteellisyyssäännösten, perusteella, eikä pääministeriä tältä osin voida asettaa lainsäädännön yläpuolelle. Kun pääministeri Vanhanen edellä kuvatulla tavalla on ollut esteellinen osallistuessaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava. 19

20 4. Asianosaisia ei ole kuultu valtioneuvoston päätöksen aluerajauksesta Kuten edellä kohdassa 1 on todettu, sisäasianministeriö ei koskaan tehnyt kuntajakolain mukaista esitystä asiassa eikä esityksestä koskaan kuultu asianosaisia, joten valtioneuvoston päätöksen valmistelussa on tältä osin syyllistytty menettelyvirheeseen. Tämän lisäksi on syytä korosta seuraavaa: Kuntajakoselvittäjä Myllyniemen esityksestä kuultiin asianosaisia siten, että esitys sekä liitekartta pidettiin nähtävillä välisenä aikana. Tuolloin nähtävillä pidettiin Maanmittauslaitoksen päivätyn lausunnon MML/145/08/2006 mukainen kartta (MML:n lausunto ja karttaliite liite 12). Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion liitteenä oli kuitenkin aivan toinen kartta, eli kuntajakoselvittäjän selvitykseen liitetty kartta (liite 13). Edellä mainitun Maanmittauslaitoksen laatiman ja välisenä aikana nähtävillä olleen kartan ja valtioneuvoston päätöksen liitekartan väliset erot ovat merkittävät, kuten oheisesta liitekartasta ilmenee (liite 14). Edelleen on syytä todeta, ettei valtioneuvoston julkaistussa päätöksessä lainkaan mainita liitekarttaa. Sen sijaan valtioneuvoston perustelumuistion liitekarttaan rajattuun alueeseen kuuluu peräti 25 kiinteistöä (osittain tai kokonaan) joita ei lainkaan ole mainittu valtioneuvoston päätöksessä (lista edellä mainituista kiinteistöistä, liite 15). Edellä olevan perusteella, ja mikäli valtioneuvoston päätöstä tulkitaan niin, että siihen sisältyy päätöksen perustelumuistion liitekartta, voidaan todeta, ettei asianosaisia kuultu valtioneuvoston päätöksen perustana olevasta tärkeimmästä asiakirjasta ja esityksestä, eli aluerajauksesta. Asiassa on siis tältä osin syyllistytty merkittävään menettelyvirheeseen. Kuntajakoselvittäjän esityksestä kuultaessa nähtävillä oli aluerajaus, johon sekä kuului alueita, joita ei koskaan sisällytetty valtioneuvoston päätöksen liitteen aluerajaukseen että sellaisia alueita, jotka jätettiin pois valtioneuvoston päätöksen liitteen aluerajauksesta. Kuulemismenettelyssä on näin ollen kuultu asianosia muusta kuntajaon muutoksesta kuin siitä, mistä valtioneuvosto nyt on tehnyt valituksenalaisen päätöksen. Kyse on merkittävästä menettelyvirheestä, jonka johdosta valtioneuvoston päätös on kumottava ja poistettava. Edellä esitetyn lisäksi on syytä korostaa, että valtioneuvoston päätöksen sanallisen osan ja liitekartan välillä on sovittamaton ristiriita siten, että liitekartassa on rajattu 25 kiinteistöä tai kiinteistönosaa joita ei ole lueteltu valtioneuvoston päätöksessä (ks. liitteet 14 ja 15). Päätös on tältä osin niin epäselvä ja puutteellinen, ettei siitä käy selville, miten asia on ratkaistu, ja päätös olisi tällä perusteella jopa poistettavissa kantelun perusteella hallintolainkäyttölain 59 :n nojalla. Kun päätös tältä osin olisi poistettavissa kantelun johdosta, on ilmeistä, että päätös myös Sipoon kunnan valituksen perusteella tulee kumota ja poistaa, ottaen huomioon, että perustevalitus hallintolainkäyttölain 59 :n 2 momentin perusteella on ensisijainen oikeussuojakeino. 20