Eläketurvakeskuksen asema eläkelaitosten yhteistyöelimenä

Transkriptio

1 Eläketurvakeskuksen asema eläkelaitosten yhteistyöelimenä

2 Eläketurvakeskus (jäljempänä ETK) on perustettu hoitamaan yksityisten eläkelaitosten yhteisiä palvelu-, ohjaus-, rekisteröinti- ja neuvonta-asioita. Jo pitkään on lähinnä sosiaali- ja terveysministeriön (jäljempänä STM) toimesta esitetty ajatus siitä, että oikeudelliset seikat vaatisivat ETK:n muuttamista valtion viranomaiseksi. Esityksessäni pyrin vastaamaan kysymykseen, vaatiiko perustuslaki tai muut lait tällaista muutosta.

3 Eläketurvakeskus (ETK) ei ole viranomainen. Eläketurvakeskus kuuluu ns. yksityiseen organisaatioon. Se on välillisen valtionhallinnon elin, josta on oma lakinsa (laki Eläketurvakeskuksesta). Se hoitaa eläkelaitosten yhteisiä tehtäviä, joita ovat esimerkiksi työeläketurvan kehittäminen ja toimeenpano ja edellä mainitut palvelutehtävät.

4 Yksityisten alojen työeläkejärjestelmää on alusta alkaen hallinnoitu hajautetusti työeläkevakuutusyhtiöissä, sekä eläkesäätiöissä että vakuutuskassoissa. Alun pitäen ETK:n tehtävät yksityisten alojen yhteistyöelimenä muotoutuivat jo 1960-luvulla (1962). Järjestelmän ominaispiirteisiin on kuulunut se, että keskeiset työmarkkinajärjestöt ja yrittäjäjärjestöt osallistuvat järjestelmän kehittämiseen ja hallinnointiin. ETK:n tehtävät täydentyivät, kun annettiin yrittäjiä koskevat eläkelait.

5 Jo alun pitäen ETK:lle oli ominaista, että se oli irrallaan valtionhallinnosta, vaikka sen hoidettavana on ollut eläkelaitosten yhteisiä palvelu- ja hallintotehtäviä. ETK:n toiminnassa mukana olevat tahot ovat vaalineet sen itsenäisyyttä ja omavastuisuutta. Eläketurva on nähty työmarkkinapolitiikkaan keskeisesti kuuluvaksi, valtiosta riippumattomaksi asiaksi.

6 ETK:n toiminnan ovat rahoittaneet yksityisten alojen työnantajat, työntekijät ja yrittäjät työeläkemaksun osana. Nyttemmin ETK:n toimintaan ovat tulleet mukaan myös Kuntien eläkevakuutus ja Valtiokonttori, mikä on ollut omiaan lisäämään julkisen vallan vaatimuksia ETK:n saattamiseksi valtion ohjaukseen ja valvontaan (ETKL 1.2 ). Tämä puolestaan muuttaisi ETK:n alkuperäisen toiminta-ajatuksen toimimisesta eläkelaitosten yhteiselimenä.

7 Nykyinen laki on vuodelta Sitä on muutettu ja täydennetty vuonna Päätehtävä yksityisten alojen työeläketurvan toimeenpanemisesta ja kehittämisestä on säilynyt ennallaan. Lisäksi ETK:lla on suuri joukko koulutukseen, neuvontaan ja tiedottamiseen liittyviä tehtäviä.

8 ETK:ta koskevia lakeja säädettäessä on eduskunnassa tullut esiin kysymys ETK:n perustuslaillisesta asemasta. Ensimmäinen koski sitä, käyttääkö ETK merkittävää julkista valtaa, jota PL 124 :n mukaan voi käyttää vain valtion viranomainen. Toinen sitä, onko ETK:n kustannusten korvauksena eläkelaitokselta peritty rahasuoritus maksu vai vero. Veron voi asettaa vain valtion viranomainen.

9 ETKL:a on käsitelty eduskunnan perustuslakivaliokunnassa kahdesti, vuonna 2005 ja Vuonna 2006 valiokunta, ilmeisesti asiantuntijan virheellisen lausunnon pohjalta, katsoi, että ETK valvoo eläkelaitoksia ja perii niiltä korvauksen tästä valvonnasta, vaikka lakiin ei lainkaan sisältynyt valvontasäännöksiä. Tästä valiokunnan lausuntoon jäi virheellinen lausuma, jonka mukaan ETK valvoo eläkelaitoksia, jotka suorittavat tästä ETK:lle maksun.

10 Valiokunnan virheelliseen faktaan perustuvasta lausunnosta osaltaan aiheutui STM:lle eduskunnan antama velvoite selvittää ETK:n oikeudellista asemaa. Tästä huolimatta eduskunta katsoi, että ETKL voidaan säätää tavallisena lakina ja ettei ristiriitaa perustuslain kanssa ole olemassa. STM asetti prof. Pentti Arajärven selvittämään ETK:n oikeudellista asemaa.

11 Arajärven tuli selvittää onko ETK:n asema muuttunut sen saamien uusien tehtävien tai eduskunnan ottamien kannanottojen johdosta. Hänen tuli myös tarkastella sitä, käyttääkö ETK sellaista merkittävää julkista valtaa, että se PL 124 :n mukaan voidaan antaa vain viranomaiselle. Lisäksi Arajärven tuli tarkastella ETK:n rahoitusmallia ja ottaa kantaa siihen, oliko ETK:n rahoitus saanut verotukselle ominaisia piirteitä. Veron voi asettaa vain valtion viranomainen.

12 Hän käy läpi ETK:n tehtävät vuodesta 1962 lähtien. Tehtävien laatu ja luonne on pysynyt samantyyppisenä koko ajan. Varsinainen tarkastelu koskee ETKL 2 :n sisältöä, jossa tehtävät on lueteltu. Arajärven mukaan ETKL 2 :n 1 momentissa mainituissa tehtävissä ei ole lainkaan kyse julkisen vallan käyttämisestä. Lain 2 :n 2 momentissa on, mutta ei sellaisesta merkittävän julkisen vallan käyttämisestä, jota PL 124 :ssä tarkoitetaan.

13 Hän tarkastelee myös ETK:n rahoitusmallin ja perustuslain 81 :n välistä suhdetta ja toteaa, ettei eläkelaitoksen suorittama kustannusten korvaus jakoosan muodossa ole vero, vaan tehtävien ja palvelusten suorittamisesta asetettu maksu. Lisäksi maksu on laadultaan ennen muuta yksityisoikeudellisen suorituksen luonteinen eikä vero. Ristiriitaa PL 81 :n kanssa ei siten hänen mukaansa ole. Kaikki ETK:n tehtävät ovat eläkelaitosten yhteistoimintatehtäviä. ETK:n asemaa ei Arajärven mukaan tarvitse muuttaa.

14 Prof. Arvo Myllymäelle asetettiin syyskuussa 2008 lähes sama selvitystehtävä, jonka Arajärvi oli selvittänyt vain kaksi vuotta aiemmin. Onko kyse siitä, että Arajärven esittämä lopputulos ei tyydyttänyt STM:tä? Nyt selvitystä tehtiin vuoden ajan. Selvityshenkilö jätti ehdotuksensa STM:lle viime syyskuussa. STM on pyytänyt Myllymäen selvityksestä lausuntoa ETK:lta ja eläkelaitoksilta mennessä.

15 Toisin kuin Arajärvi Myllymäki esittää selvityksessään, että ETK ainakin periaatteellisella tasolla käyttää merkittävää julkista valtaa, minkä vuoksi se olisi muutettava valtion viranomaiseksi. Kyseessä ei ole oikeudellisesta, vaan hallintotieteellisestä tulkinnasta. Tulkinta ei perustu eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytäntöön eikä eduskunnan päätöksiin.

16 Arajärvi katsoi, ettei ETK:n rahoitusjärjestelmä ole ristiriidassa PL 81 :n kanssa. Selvityshenkilö Myllymäki asettui vastakkaiselle kannalle. Myllymäen kanta edustaa eduskunnassa kuultujen asiantuntijoiden vähemmistön kantaa. Eduskunnan kuulemien asiantuntijoiden lausuntojen vuoksi eduskunta muutti ETKL 5 :ä kirjoittamalla siihen uusia momentteja ja muuttamalla hallituksen esitystä. Lakiin otettiin mahdollisuus valittaa eläkelaitokselle annetusta maksupäätöksestä hallinto-oikeudelle.

17 1 (2) Eduskunta sääti vuonna 2007 ETKL:n muuttamista koskevan lain tavallisena lakina, mikä tarkoittaa sitä, että ei nähty selvityshenkilön mainitsemaa ristiriitaa. Selvityshenkilö ei ole ottanut huomioon eduskunnan lain 5 :ään tekemiä muutoksia, mitä on pidettävä puutteena selvityksessä. ETK:n tehtävien laatu ei ole olennaisesti muuttunut, vaan ne ovat edelleen eläkelaitosten yhteisiä tehtäviä ja niiden toiminnan ohjaamista. Laissa toteutettiin eläkelaitosten oikeusturva ottamalla lakiin valitussäännökset.

18 Selvityshenkilön ehdotus tarkoittaisi ETK:n kaappaamista omaisuuksineen yksityisiltä eläkelaitoksilta valtion organisaatioon. ETK:n omaisuuden osalta selvityshenkilön ehdotus tarkoittaisi sen ottamista valtiolle, mikä on oikeudellisesti erittäin ongelmallista. Käytännössä tämä merkitsisi omaisuuden yhteiskunnallistamista, johon Suomessa ei ole ryhdytty. 2 (2)

19 OTT Marietta Keravuori Rusanen on tehnyt aiheesta väitöskirjan. Tutkija on käynyt läpi 105 eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoa merkittävän julkisen vallan käyttämisestä. Toisin kuin selvityshenkilö tutkija on asettunut sille kannalle, että merkittävän julkisen vallan käsitettä on tulkittu erittäin suppeasti. Tutkijan mukaan ETK:n tehtävät tai niiden laatu eivät täytä merkittävän julkisen vallan käyttämisen tunnusmerkistöä.

20 Selvityshenkilön ehdotukset ja niiden perustelut eivät ole oikeudellisesti kestäviä. Perustuslaki tai sen tulkinta eivät edellytä ETK:n tehtävien kaappaamista tai sen muuttamista valtion viranomaiseksi. Myös ETK:n rahoituksen järjestäminen on oikeudellisesti kestävällä pohjalla. Rahoituspäätöksestä voidaan valittaa samalla tavoin kuin veron määräämisestä. Suoritetuista selvityksistä Arajärven selvitys perustuu eduskunnan pitkäaikaiseen käytäntöön ja päätöksiin. 1 (2)

21 2 (2) Oikeudelliset seikat ja näkökohdat eivät edellytä ETK:n aseman muuttamista. ETK:n nykyinen asema perustuu sen toiminnan tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen, mikä peruste on edelleen pätevä.