UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN -VERKOSTOHANKE. Loppuraportti 31.1.2013

UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN -VERKOSTOHANKE Loppuraportti 31.1.2013 1

UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN -VERKOSTOHANKE Loppuraportti SISÄLTÖ I UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN UUDESSA KUNNASSA 1 Kuntien muuttuva toimintaympäristö ja kunnat toimijoina 2 Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen vastauksena toimintaympäristön muutokseen II UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN (USO) -HANKE JA SEN LÄHTÖKOHDAT 1 USO-hanke osana Uusi Kunta 2017 -kehittämisohjelmaa 2 Hankkeen toiminta-ajatus sekä kehittämisteemat ja niihin liittyvät näkökulmat 3 Hankkeen tavoitteet 4 Hankkeen käynnistäminen ja toteutus: kehittämistyön toimintatavat III KUNTIEN LÄHTÖTILANNE 1 Kuntakyselyn vastaajaprofiili ja kysymysten pääteemat 2 Kuntakyselyn tulokset yleisesti 3 Kuntakyselyn tulokset kuntaverrokkiryhmittäin IV HANKKEEN KEHITTÄMISALUEIDEN MUKAINEN TARKASTELU 1 Alustavista kehittämisteemoista neljään kehittämisalueeseen 2 Yhteistoimintarakenteet ja sen vaikutukset JOROINEN, JUVA ja RANTASALMI: JJR-allianssin (yhteistoiminta-alueen) tulevaisuus ja uusi suuntautuminen KITEE: Johtaminen ja kuntaliitoksen valmistelun tuki LAITILA: Yhteistoiminta-alue, omistajaohjaus sekä poliittinen johtaminen LIETO: Uusi yhteistoiminta-alue ja isäntäkuntamallin organisointi LIMINKA: Toimintamallin tukemisesta kuntastrategian päivitysprosessiin VIITASAARI: Konserni ja yhteistoiminta-alueen johtamisen kehittäminen 3 Johtaminen ja strategia HARJAVALTA: Poliittisen päätöksenteon ja esimiestyön kehittäminen KERAVA: Uusi strateginen johtaminen LOVIISA: Uusi strategia ja sen toimeenpano PALTAMO: Kuntauudistus ja Kainuun mallin purku SIIKAJOKI: Johtoryhmätyöskentely sekä kuntasuunnitelma ja sen toimeenpano TAIVASSALO: Kunnan asemointi tulevaisuuteen ja kuntauudistuksen vaikutukset 4 Organisaatio ja konserni sekä palvelurakenteet ESPOO: Konserniesikunnan ja konsernipalvelujen uudelleenjärjestely FORSSA: Organisaatiomuutoksen monialainen tukeminen JOENSUU: Organisaatiomuutoksen tukeminen JYVÄSKYLÄ: Jyväskylän USO:n valmistelu ja kuntaliitoksen arviointi JÄRVENPÄÄ: Strategisen johtamisen kehittäminen prosessimaisessa toimintatavassa ja organisaatiossa 2

KOKKOLA: Johtamisjärjestelmä ja sen uudistaminen NURMIJÄRVI: Organisaatiouudistuksen tavoitteiden edistäminen ja strategisen johtamisen kehittäminen OULU: Uuden Oulun toimintamalli PORI: Johtamisjärjestelmän kehittäminen ja ministerimallin rakentaminen POSIO: Uuden toimintamallin tukeminen PUNKAHARJU: Prosessiorganisaatiomallista kuntaliitoksen toteuttamiseen 5 Poliittinen johtaminen HÄMEENLINNA: Asukasraadit KEMPELE: Valiokuntamallin kehittäminen KUOPIO: Poliittinen johtaminen ja alueellisen vaikuttamisen organisaatioiden mallit SALLA: Poliittinen ja ammatillinen johtaminen sekä kuntauudistuksen vaikutukset TAMPERE: Pormestarimallin kehittäminen V HANKKEEN LOPPUTILANNE 1 Loppuarvioinnin vastaajaprofiili ja kysymysten pääteemat 2 Loppuarvioinnin keskeiset tulokset VI JOHTOPÄÄTÖKSET USO-KEHITTÄMISTYÖSTÄ 1 USO-hankkeen merkitys kuntien muutostuen välineenä ja kuntauudistus 2 USO-hanke verkostokonseptin kehittäjänä VII JATKOHANKE (USO 2) JA KEHITTÄMISTYÖN NÄKYMÄT 1 Jatkohankkeen valmistelu 2 Jatkohankkeen toteutus: tavoitteet, teemat ja työmuodot 3

LIITE 1: KUNTAKOHTAINEN TARKASTELU: YHTEENVETO USO-KEHITTÄMISKOHTEISTA KUNNITTAIN Espoo Forssa Harjavalta Hämeenlinna Joensuu Joroinen Juva Jyväskylä Järvenpää Kempele Kerava Kitee Kokkola Kuopio Laitila Lieto Liminka Loviisa Nurmijärvi Oulu Paltamo Pori Posio Punkaharju Rantasalmi Salla Siikajoki Taivassalo Tampere Viitasaari LIITE 2: VALTAKUNNALLISTEN TEEMASEMINAARIEN ESIINTYJÄT JA KOMMENTOIJAT LIITE 3: VERTAISSEMINAARIEN ESIINTYJÄT JA KOMMENTOIJAT 4

TIIVISTELMÄ Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen (USO) -hankkeessa kehitettiin ratkaisuja kuntajohtamisen ja kuntaorganisaatioiden tulevaisuuden haasteisiin. USO-hankkeen tavoitteena oli yhdessä kuntien kanssa kehittää uuden sukupolven johtamistapoja ja organisaatiorakenteita, joilla kunnat pystyvät vastaamaan 2020-luvun haasteisiin. Hanke oli osa Suomen Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 -kehittämisohjelmaa. Hankkeen toteuttajia olivat Kuntaliitto ja Oy Audiapro Ab, joka vastasi kuntakohtaisesta kehittämistyöstä. USO-hanke käynnistyi keväällä 2010 ja päättyi vuoden 2012 lopussa. Hankkeeseen osallistui 30 pilottikuntaa, jotka jaettiin väkiluvun mukaan kolmeen vertaisryhmään. Hanke käynnistyi osallistujakuntien edustajille tehdyillä kyselyillä ja haastatteluilla. Näiden tarkoituksena oli löytää kehittämisen kärkiä, joiden perusteella kumppanuuskunnille räätälöitiin kuntakohtainen kehittämissuunnitelma. Kukin kunta valitsi itselleen keskeiset kehittämiskohteet niistä näkökulmista, joista johtamista hankkeessa tarkasteltiin. Hankkeen aikana jokaisessa hankekunnassa järjestettiin kuntakohtaisia työpajoja. Lisäksi järjestettiin kuntavertaisryhmien tapaamisia sekä kaikille hankekunnille yhteisiä teemaseminaareja. USO-hanke tuki kuntia muutoksessa ja muutoksen ymmärtämisessä muuttuvassa kunta- ja muussa toimintaympäristössä. Hanke myös uudisti kuntatyötä erityisesti työskentelyyn sisältyneen verkostomaisen toimintatavan kautta. 5

I UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN UUDESSA KUNNASSA 1 Kuntien muuttuva toimintaympäristö ja kunnat toimijoina Maailma ja kuntien toimintaympäristö ovat nyt ja tulevina vuosina entistä monimutkaisempia ja nopeasti muuttuvia, mikä vaatii joustavuutta, nopeaa reagointikykyä ja toimivaa johtajuutta. Toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset haastavat kuntia uudistamaan johtamista ja toimintaa. Muutoksessa on useita tasoja, jotka ulottuvat globaaleista megatrendeistä kunnallishallinnon kehyksien, paikallisen toimintaympäristön ja moninaisen kuntayhteisön kautta kuntaorganisaatioon. Kunnat kohtaavat paikallisella tasolla yhä enemmän ns. ilkeitä ongelmia, joihin ei pystytä vastaamaan toimimalla perinteisen sektorimallin mukaisesti. Monet kuntien toimintaympäristön muutostekijät haastavat kuntia uudistamaan organisaatiotaan ja johtamistaan. Näitä tekijöitä ovat keskeisimmin 1 : väestömuutos: nopea ikääntyminen, alueellisen keskittymisen jatkuminen rakennemuutos: kunta-alan rakennemuutos, muut rakennemuutokset, tehtävien ja resurssien tasapaino ja tuloksellisuuden vahvistaminen, henkilöstön eläköityminen sekä saatavuuden ja osaamisen varmistaminen arvojen muutos: moninaisuus (ml. monikulttuurisuus), eri sukupolvien muuttuvat arvostukset Kuntien luottamushenkilö- ja ammattijohdossa sekä henkilöstössä on lähivuosina edessä suuri sukupolvien vaihdos. Kuntien henkilöstöä jää tulevina vuosina entistä enemmän eläkkeelle, minkä seurauksena kunnat joutuvat kilpailemaan ammattitaitoisesta ja motivoituneesta henkilöstöstä muiden työnantajien kanssa. Suuri eläkepoistuma vaatii kunnilta varautumista sekä uusia ratkaisumalleja. Kunta-alan eläkepoistuma kasvaa lähivuosina jyrkästi ja on suurimmillaan vuosina 2013 2017. Vuoteen 2030 mennessä kaksi kolmesta kunta-alan työntekijästä siirtyy eläkkeelle. Seuraavan parinkymmenen vuoden aikana joistakin yksiköistä tai työyhteisöistä jopa koko henkilöstö saattaa eläköityä. 2 Kuntien palvelukseen tulevalla uudella henkilöstöllä on uudenlaisia odotuksia kuntatyötä kohtaan. Uusi sukupolvi odottaa johtajilta mm. kykyä jakaa vastuuta ja delegoida, tiimin hyvää yhteishenkeä sekä kykyä luoda inspiroiva ja innovaatioille otollinen ilmapiiri. Monimuotoisuuden ja maahanmuuttajien määrän lisääntyessä erilaisten kulttuurien kirjo kunnallisissa työyhteisöissä merkitsee myös uudenlaisia johtamisen haasteita tulevina vuosikymmeninä. Uusi sukupolvi muuttaa paitsi kuntia niiden johtajina ja johdettavina myös yhteiskuntaa laajemmin. Puhutaan Y-sukupolvesta, jolla viitataan 1980-luvulla ja 1990-luvun alkupuoliskolla syntyneeseen ikäluokkaan, joka on vähitellen siirtymässä työelämään ja joka vuonna 2030 muodostaa 30 prosenttia työikäisestä väestöstä. Y-sukupolvelle diginatiiveille tärkeää on 1 Tutkimus- ja kehitysjohtaja Kaija Majoisen avauspuheenvuoro, USO-hankkeen suurten kaupunkien vertaistapaaminen 29.2.2012. 2 Halmeenmäki, Tuomo: Kunta-alan eläkepoistuman haasteet ja ratkaisumallit. Akateeminen väitöskirja. Kuntien eläkevakuutus. Helsinki 2010. [Saatavilla sähköisesti: http://acta.uta.fi/pdf/978-951-44-7999-1.pdf ]. 6

muun muassa vapaus toimia omalla tavallaan, työn hauskuus ja jännittävyys, vauhdin hurma sekä omat kehittymismahdollisuudet. 3 Muuttuvalla maailmalla on kiertämätön vaikutuksensa kuntiin toimijoina. Kuntiin kohdistuvien erilaisten muutostekijöiden oloissa on muistettava, että kunta ei ole vain muutoksiin sopeutuja, vaan myös toimija, joka voi ennakoivasti ja aktiivisesti toimimalla vaikuttaa omiin tulevaisuuden mahdollisuuksiinsa muutoksessa. Vastaavasti uusi sukupolvi ei ole pelkästään muutosten kokija tai niiden kohde, vaan valintojensa ja ratkaisujensa kautta myös oman tulevaisuutensa tekijä. 2 Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen vastauksena toimintaympäristön muutokseen Uuden sukupolven aikakaudella kuntaorganisaatioon ja kunnan johtamiseen kohdistuvat odotukset ja vaatimukset ovat erilaisia kuin ennen. Uudessa tilanteessa korostuvat tulevan kehityksen ennakointi ja olennaisten muutosten tunnistaminen sekä toimintavalmius. Toimintakykyisen kunnan on kyettävä joustamaan ja reagoimaan toimintaympäristön haasteisiin. Kuntien on löydettävä jatkuvasti uusia keinoja toimintansa sopeuttamiseksi. Erityisesti organisaatiorakenteiden, toimintatapojen ja johtamisen kehittäminen nousevat keskeiseen rooliin uudessa kunnassa. Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen -hankkeen taustalla on nähtävissä ne yleiset haasteet, jotka liittyvät 2000-luvun organisaatioiden toimintaan ja niiden johtamiseen. Tulevaisuudessa korostetaan esimerkiksi käyttäjä- ja asiakaslähtöisyyden vahvistamista ja palvelumuotoilua, tuottavuuden parantamiskykyä, joustavuutta, seurantaa ja arviointia, uudistumista ja innovointia. Strateginen johtaminen korostuu edelleen, mutta sen prosesseissa painottuvat erityisesti toimintaympäristön ennakointiin liittyvien asioiden lisäksi strateginen päätöksentekokyky sekä toimeenpano. Kunnan elinvoimaisuuden ja vetovoiman sekä paikallistalouden kilpailukyvyn vahvistaminen edellyttää strategista johtamista ja toimivaa organisaatiota, joka panostaa kehittämiseen ja toimii aloitteellisesti verkostoissa. Toiminnan organisointiin ja johtamiseen liittyvät kysymykset tulevat erityisen ajankohtaisiksi kuntien rakennemuutosten yhteydessä. Vaikka perinteiset toimiala- ja sektoripohjaiset mallit ovat edelleen pääasiallisin organisointitapa, elämänkaarimalli sekä tilaaja-tuottaja-toimintatavat ovat yleistymässä. Eräs tärkeä kehittämisen alue tulee olemaan kunnan konsernijohtamisen kehittäminen. Konsernijohtamisen kehittäminen pitää sisällään sekä kuntakonsernin johtamisjärjestelmän rakentamisen että kuntakonsernin johtamisen. Johtamisen ja kehittämistyön kohteena on toisaalta välittömästi kunnan oma organisaatio, mutta enenevässä määrin välillisemmin myös paikalliset verkostot 4. 3 Aluejohtaja, KT Pirkko-Liisa Vesterisen esitys Uusi sukupolvi johtajana ja johdettavana, USO-hankkeen Johtaminen muutoksissa -teemaseminaari 24.4.2012. 4 Ks. tästä tarkemmin Majoinen, Kaija ym. : Toimiva kunta. FCG Efeko. Helsinki 2008. 7

II UUDEN SUKUPOLVEN ORGANISAATIO JA JOHTAMINEN (USO) -HANKE JA SEN LÄHTÖKOHDAT 1 USO-hanke osana Uusi Kunta 2017 -kehittämisohjelmaa Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen (USO) -hanke kehitti ratkaisuja kuntajohtamisen ja - organisaatioiden tulevaisuuden haasteisiin. Projekti oli osa Kuntaliiton käynnistämää Uusi Kunta 2017 -kehittämisohjelmaa ja hyödynsi sen kehittämisalueiden aineksia (mm. kuntalain valmistelu sekä itsehallinto-, elinvoimaisuus- ja huoltosuhdekäsitteet). Uusi Kunta 2017 -ohjelman aloite lanseerattiin toukokuussa 2009 pidetyillä Kuntapäivillä. Kuntaliitto käynnisti suunnitelmat Uusi Kunta 2017 -kehittämistyölle toukokuussa 2009. Ohjelma käynnistettiin 1.9.2009 ja hankkeistettiin vuoden 2012 loppuun saakka. 5 Uusi Kunta 2017 -kehitystyön tavoitteena on ollut rakentaa yhdessä kuntien kanssa visio ja toimintamalli siitä, millainen on erilaisissa ympäristöissä elinvoimainen kunta, elävä itsehallinto ja suomalainen kunnallishallinnon järjestelmä. Kehittämistyön lähtökohtana on ollut vahvan ja elinvoimaisen kunnan toimintamalli. Vahva ja elinvoimainen kunta pystyy tulevaisuudessakin palvelemaan kuntalaisia heidän tarvitsemallaan tavalla. Lähtökohtana on ollut myös kuntien erilaisuuden tunnistaminen ja tunnustaminen kuntarakenteiden ja toimintamallien kehittämisessä. Erilaiset kunnat tarvitsevat erilaisia toimintamalleja ja -rakenteita. 6 Uusi Kunta 2017 -ohjelman toimintatavat ovat olleet moninaiset. Ohjelmassa on tuotettu kehittämis- ja tutkimustietoa, kansainvälistä vertailutietoa sekä esityksiä kuntalain kokonaisuudistukseen. Lisäksi ohjelmassa on tuotettu keskustelualoitteita, kolumneja, julkaisuja ja oppaita. Ohjelman puitteissa on järjestetty myös seminaareja ja tilaisuuksia. Konkreettista kehittämistyötä on toteutettu Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen - verkostohankkeessa. 7 5 Sallinen, Sini: Uusi Kunta 2017 -ohjelman väliraportti, s. 4 [Verkkojulkaisu: http://www.kunnat.net/fi/palvelualueet/uusikunta2017/aineistoa/julkaisut/uusi%20kunta%202017%20- ohjelman%20v%c3%a4liraportti.pdf ]. 6 Sallinen, s. 4. 7 Sallinen, s. 4. 8

KUVIO 1: Uusi Kunta 2017-vision 10 tavoitetta. 2 Hankkeen toiminta-ajatus sekä kehittämisteemat ja niihin liittyvät näkökulmat Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen -verkostohankkeessa kehitettiin kuntien johtamista yhteistyössä pilottikuntien kanssa. Hankkeen toteuttajia olivat Kuntaliitto ja Oy Audiapro Ab. Audiapro vastasi kuntakohtaisesta kehittämistyöstä. Rahoittajana oli mukana myös Sitran julkishallinnon johtamisohjelma. Hanke kesti vuoden 2012 loppuun saakka. 8 USO-hankkeessa käsiteltiin ajankohtaisia kuntakehitykseen liittyviä asioita sekä tulevaisuuden organisaation ja johtamisen muutoksia. Hankkeessa levitettiin eri kuntien ja samassa toimintaympäristössä toimivien kuntien hyviä käytäntöjä. Hankkeessa vahvistettiin kuntien välisiä omia verkostoja kehittämistoiminnassa. Hankkeessa rakennettiin kuntien ja Kuntaliiton vuorovaikutusta ja ennakoivaa edunvalvontaa rakennemuutoksissa sekä kehitettiin kuntien uudistamista tukevaa toimintakonseptia Kuntaliitto-konsernissa. USO-hankkeella oli kiinteä yhteys kuntahallinnon muutoksiin: kuntauudistukseen, kuntalain valmisteluun ja valmistautumiseen seuraavaan valtuustokauteen. USO-hanke tuki kuntien omaa kehittämistyötä, mutta tuotti myös tärkeää tietoa koko julkisen johtamisen kehittämiseksi. Hankkeen tulokset olivat kuntien hyödynnettävissä hankevuosien aikana ja myös seuraavalla valtuustokaudella. Hanke koostui seuraavista toiminnoista 9 : 8 Sallinen, s. 17. 9 Sallinen, s. 18. 9

hyvien käytäntöjen jakaminen verrokkikuntien kesken, jokaisen kunnan oma kehittämisohjelma ja valtakunnallinen kehittämistyö kuntien johtamisen tueksi. USO-hanke tuotti myös kokemuksia ja näkemyksiä käynnistyneen kuntalain valmistelun tueksi. Pilottikuntia kuultiin kyselyin kuntalain valmistelutarpeista ja tästä syntynyt materiaali toimitettiin lain valmistelusta vastaaville työryhmille. 10 USO-hankkeessa tarkasteltiin johtamista seitsemästä eri näkökulmasta. Seitsemän kehittämisteemaa muodostivat hankkeessa kuntajohtamisen ja organisaatioiden uudistamisen kokonaisuuden. Kuntalais- ja asiakaslähtöisyys Uusi poliittinen johtaminen Palvelujen monituottajamallit Kannustava ammatillinen johtaminen Strateginen henkilöstövoimavaroje n johtaminen Vaikuttava konsernijohtaminen ja omistajapolitiikka Tuottavuus ja tuloksellisuus KUVIO 2: USO-hankkeessa esillä olleet kehittämisasiat. Hankkeen sisältöjä ohjasi tietoinen valinta: ei valittu tiukkaa kehikkoa, vaan hankkeessa lähdettiin liikkeelle ennen muuta kuntien kehittämistarpeista. Hankkeen kehittämisteemoja ja teemakohtaisia näkökulmia luonnosteltiin hankkeen käynnistymisvaiheessa seuraavalla tavalla: Kuntalais- ja asiakaslähtöisyys (suora demokratia, yhteisöllisyys ja osallistuminen, vaikuttamis- ja palautejärjestelmät) Palvelujen monituottajamallit (tilaaja-tuottajajärjestelmät/monituottajamallit, sopimusohjaus- ja ostopalvelut, elämänkaaritoimintamalli) 10 Sallinen, s. 18. 10

Uusi poliittinen johtaminen (demokratian kiinnostavuus ja luottamushenkilöiden saatavuus, luottamushenkilöt strategisina johtajina, valtuustotyön kehittäminen ja hyvä hallitustyöskentely, organisaatiorakenteet) Kannustava ammatillinen johtaminen (kunnanjohtajan ja hallituksen yhteistyösuhteet, johtoryhmätyön kehittäminen, verkostot ja kumppanuudet, johtajasopimukset ja rekrytointi) Strateginen henkilöstövoimavarojen johtaminen (eläköitymiseen varautuminen, saatavuus ja rekrytointi, uuden sukupolven johtaminen, työyhteisöjen toimivuus ja esimiestyö) Vaikuttava konsernijohtaminen ja omistajapolitiikka (konsernirakenne, liikelaitokset ja yhtiöt, kuntakonsernin ja yhteistoiminnan ohjaus, corporate governance, riskien hallinta) Tuottavuus ja tuloksellisuus (palvelurakenteet ja -verkot, prosessien hallinta, ICT, tuotteistus, kannusteet) Hankkeen kuntajohtamisen kehittämiskysymyksiä ja niiden jäsennyksiä hahmoteltiin alkuvaiheessa niin ikään seuraavalla tavalla: Poliittinen johtaminen (vaalien kiinnostavuus ja luottamushenkilöiden saatavuus, luottamushenkilöiden määrä, valtuuston koko ja hallitustyöskentely, lautakuntajohtokuntarakenne, pormestari ja puheenjohtajat) Ammatillinen johtaminen (kaksoisjohtaminen, kunnanjohtaja ja hallitus, toimialajohto ja johtoryhmä, verkostot ja kumppanuudet, johtajasopimukset ja rekrytointi) Konsernijohtaminen (järjestämis- ja tuotantorakenne, konsernirakenne, liikelaitokset ja yhtiöt, konserniohjaus ja ohjeistus, yhteistoiminnan ohjaus, omistajapolitiikka, corporate governance, riskien hallinta) Palvelutuotannon organisointi (tilaaja tuottaja-järjestelmät, sopimusohjaus, monituottajamallit, elämänkaarijäsennys, hybridiorganisaatio, ostopalvelut ja sopimushallinta, yhteistuotannon hallinta) Kuntalais- ja asiakaslähtöisyys (kuntalainen ja asiakas, yhteisöllisyys ja osallistuminen, monikulttuurisuus, suora demokratia, palautejärjestelmät, asiakas- ja käyttäjäorganisaatiot, yhteispalvelut ja teknologia) Tuottavuus ja tuloksellisuus (palvelurakenteet ja -verkot, johtaminen, osaaminen, prosessien hallinta, ict, tuotteistus, kannusteet) Henkilöstövoimavarat (eläköityminen, saatavuus ja rekrytointi, arvojen muutos, työn ja osaaminen ja sen muutos, esimiestyö ja työyhteisön toimivuus) USO-hanke perustui kuntien väliselle vertaisoppimiselle. Kolmekymmentä hankekuntaa muodostivat vertaisoppimisen ja -kehittämisen alustan, jolla tuettiin teema- ja kuntakohtaista kehittämistyötä. Hanke tuotti uusinta tutkimus- ja kehittämistietoa sekä pohjoismaista vertailutietoa keskustelu- ja kehittämisaloitteiksi. Kunnissa tehtävä kehittämistyö tuotti esityksiä myös uuden kuntalain valmisteluun. Verkostohanke avasi polkua uudenlaisten kuntaorganisaatioiden ja johtamismallien kehittämiselle. Uutta luotiin yhdessä, toisilta oppien, omia kokemuksia jakaen ja verkostoituen. 11

3 Hankkeen tavoitteet Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen -projektin tavoitteena oli yhdessä kuntien kanssa kehittää uuden sukupolven johtamistapoja ja organisaatiorakenteita, joilla kunnat pystyvät vastaamaan 2020-luvun haasteisiin. Kehittämistyön tavoitteena oli luoda edellytyksiä strategisen johtamisen onnistumiseen monimutkaistuvassa ja moniarvoistuvassa toimintaympäristössä kehittää johtamista ja organisointia hyödyntäen konsernijohtamisen, monituottajamallien sekä asiakaslähtöisen prosessijohtamisen uusia periaatteita työstää erilaisiin toimintaympäristöihin soveltuvia kuntien organisointi- ja johtamismalleja tuottaa tietoa kuntien ja muiden toimijoiden kehittyvistä organisaatiorakenteista ja johtamistavoista myös ennakoiden kuntalain kokonaisuudistusta mahdollistaa kuntien vertaisoppimista ja hyvien käytäntöjen käyttöönottoa verkostoyhteistyötä hyödyntämällä Projektissa tarkasteltiin kuntakonsernin johtamisen, ohjauksen ja rakenteen lisäksi matriisi- ja prosessiorganisaatiomallien soveltumista kunnan toimintojen organisointiin ja johtamiseen tuottavuuden parantamiseksi ja asiakaslähtöisyyden vahvistamiseksi. 4 Hankkeen käynnistäminen ja toteutus: kehittämistyön toimintatavat Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen -verkostohanke käynnistyi keväällä 2010 ja päättyi vuoden 2012 lopussa. Luonteeltaan projekti oli vuorovaikutukseen perustuva verkostoprojekti, jonka toteutukseen osallistuivat Kuntaliitto-konsernin lisäksi 30 kehittäjäkumppanikuntaa ja Sitran julkishallinnon johtamisohjelma. Hankkeeseen lähti mukaan 30 pilottikuntaa. Projektissa mukana olevat kehittäjäkumppanikunnat muodostivat vertaisoppimisalustan kunnissa tapahtuvalle kehittämistyölle ja tätä tukevalle kuntakohtaiselle konsultoinnille. Hankkeen alussa kunnat jaettiin kolmeen vertaisryhmään asukasluvun perusteella seuraavasti: Suuret kaupungit: Espoo, Hämeenlinna, Joensuu, Jyväskylä, Kokkola, Kuopio, Oulu, Pori ja Tampere Keskisuuret kunnat ja kaupungit: Forssa, Harjavalta, Järvenpää, Kempele, Kerava, Kitee, Laitila, Lieto, Liminka, Loviisa, Nurmijärvi ja Viitasaari Pienet kunnat: Joroinen, Juva, Paltamo, Posio, Punkaharju, Rantasalmi, Salla, Siikajoki ja Taivassalo 12

KUVIO 3: USO-hankkeen 30 hankekuntaa. Projekti toteutettiin kolmivaiheisesti vuosien 2010-2012 aikana. Hankkeen ensimmäinen vaihe käynnistyi marraskuussa 2010 jokaiselle kumppanuuskunnalle osoitetulla sähköisellä kyselyllä. Kuntakohtaisen kyselyn oli tarkoitus antaa pohjatietoa kunnissa suoritettaviin johdon haastatteluihin. Kuntakohtaiset itsearviointihaastattelut ajoittuivat marraskuun alkupuolelta 2010 tammikuun puoleenväliin 2011. Näiden ryhmähaastattelujen tarkoituksena oli tarkentaa ja syventää aiemman itsearviointikyselyn tuloksia. Sähköiseen kyselyyn ja itsearviointihaastatteluun osallistuivat kustakin kunnasta ylimmät luottamusmies- ja virkamiesjohtajat. Haastatteluihin osallistuneiden joukko vaihteli koko hallituksesta ja johtoryhmästä puheenjohtajistoon ja kunnanjohtajaan. Ryhmähaastattelujen avulla täsmennettiin kunkin osallistujakunnan kehittämisen kärkiä (1-3), joita hankkeessa lähdettiin kehittämään. Kyselyn ja haastattelujen tarkoituksena oli löytää jokaisen hankekunnan kehittämisen kärkiä, joiden perusteella kumppanuuskunnille räätälöitiin kuntakohtainen kehittämissuunnitelma. 13

Kehittämissuunnitelmassa oli tarkoituksena tuoda esille ne kehittämisaiheet, joita hankkeessa lähdettiin toteuttamaan. Syksyllä 2010 järjestettiin myös kaksi seminaaria kumppanuuskunnille. Kukin kunta valitsi itselleen keskeiset kehittämiskohteet niistä seitsemästä eri näkökulmasta, joista johtamista hankkeessa tarkasteltiin. Kehittämiskohteet valittiin sekä sähköisen kyselyn että itsearviointihaastattelun avulla. Useat suuret kaupungit nostivat kehittämiskohteiksi poliittisen johtamisen uudistamisen, konserniohjauksen sekä palveluiden johtamisen uudet rakenteet. Monet muista teemoista sisältyivät näiden pääteemojen sisälle, kuten esimerkiksi tuottavuus ja monituottajamallit. Keskisuurten kaupunkien sekä pienten kuntien kehittämisessä korostuu strategiatyön merkitys sekä kuntien yhteisten toimintojen johtaminen. 11 Hankkeen kuluessa jokaisessa hankekunnassa järjestettiin kuntakohtaisia työpajoja. Hankkeen lopputuotoksena jokaisessa hankekunnassa laadittiin kuntakohtainen johtamisen ja organisaation kehittämisohjelma. Tavoitteen mukainen tuotos kirjoitettiin loppuraportiksi. Kyseessä oli yleisen tason mallinnus, jota hankkeen ulkopuoliset kunnat voivat hyödyntää. Kuntakohtaista työskentelyä USO-hankkeessa tukivat myös useat muut prosessimaiset työmuodot. Hankkeen kuluessa järjestettiin vertaisryhmittäisiä tapaamisia (ns. kuntavertaisia). Verrokkiseminaareissa kerrottiin esimerkein kuntien ratkaisuista sekä kuultiin ajankohtaisia tutkijapuheenvuoroja eri kuntaryhmille sopivista teemoista, muun muassa asiakaslähtöisyydestä ja maaseudun kehittämisestä. Hankkeen aikana järjestettiin useita kaikille hankekunnille yhteisesti suunnattuja teemaseminaareja. Teemaseminaareissa työskentelyä verkotettiin hankekuntien näkökulmasta kiinnostaviin muihin teemoihin, joista valittiin kunnille soveltuvia. Hankkeen seminaareja pidettiin muun muassa strategisen johtamisen, prosessijohtamisen sekä pohjoismaisen vertailun teemoilla. Yhteisiä seminaareja järjestettiin seuraavasti (seminaarin otsikko/päivämäärä): Strateginen johtaminen 3.11.2010 Vaikuttavat prosessit 24.3.2011 Nordisk kommunalkonferens 5.-6.5.2011 Poliittinen johtaminen 8.11.2011 Johtaminen muutoksissa 24.4.2012 Miten vahvistamme kuntien konserniohjausta? 9.10.2012 Uusi sukupolvi päättäjänä, johtajana ja asiantuntijana 14.12.2012 Hankkeessa julkaistiin lisäksi useita kehittämisaloitteita ja -avauksia, joiden aiheet nousivat projektissa mukana olevien kuntien ajankohtaisista kehittämisteemoista: Kohti uuden sukupolven organisaatioita - esimerkkejä kuntien prosessimaisesta toiminnasta (Jarmo Asikainen ja Mikko Kenni) Uusi poliittinen johtaminen (Sakari Möttönen) 11 Sallinen, s. 18. 14

Kannustus ja budjetoinnin kehittäminen kunnissa (Lasse Oulasvirta ja Kauko Aronen) Uusi sukupolvi päättäjänä, johtajana ja asiantuntijana (Anssi Hietaharju, Mikko Kenni ja Maria Salenius) Viimeksi mainittu kehittämisaloite valottaa kokoavasti USO-hankkeen laajempia yhteyksiä. Se toimii myös siltana vuoden 2013 alussa käynnistyvään hankkeen toiseen vaiheeseen. USO-hankkeen työskentelyssä tärkeää oli myös vuoropuhelu kuntalain valmisteluorganisaation ja valtakunnallisten kehittämishankkeiden kanssa. Liittymäpinta kuntalain kokonaisuudistukseen toteutui ennen kaikkea hankkeen seminaareissa käydyn keskustelun kautta. Kuntalain valmistelu kuitenkin viivästyi suunnitellusta aikataulusta, mikä osaltaan vaikutti vuoropuhelun mahdollisuuksiin. USO-hankkeella oli huomattavaa vuorovaikutusta valtakunnallisista kehittämishankkeista etenkin kuntauudistuksen, sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen sekä kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän kanssa. USO-hankkeen toteuttamiseen kuului edelleen oleellisesti viestintä sekä arviointi. Hanke teki viestinnällistä yhteistyötä SITRAn Julkishallinnon johtamisohjelman kanssa. Yhteistyön välineenä oli erityisesti ohjelman Uusi johtajuus -verkkosivusto (uusijohtajuus.fi). Listauksena hankkeen aikana pidetyistä puheenvuoroista/hankkeen kontakteista ks. raportin erilliset liitteet 2 ja 3. Arviointi hankkeessa käsitti käynnistyksen arvioinnin, puolivuosittaisen arvioinnin ja loppuarvioinnin. Kuvio 4: USO-hankkeen työsuunnitelma 2010-2012. 15

III KUNTIEN LÄHTÖTILANNE 1 Kuntakyselyn vastaajaprofiili ja kysymysten pääteemat Hankkeen käynnistämisvaiheessa toteutettu kuntakysely lähetettiin kaikkiin 30 verrokkikuntaan, yhteensä 577 luottamushenkilölle tai viranhaltijalle (pl. Oulu). Vastauksia kyselyyn saatiin 305. Vastausprosentti kyselyssä oli 54,7 (pl. Oulu). Vastaajista viranhaltijoita oli 175 ja luottamushenkilöitä 130. Vastanneista miehiä oli 181 ja naisia 121. Vastaajista 42,8 prosenttia oli iältään 50-59-vuotiaita ja seitsemän prosenttia alle 40- vuotiaita. Kyselyn pääteemoiksi valittiin seuraavat aiheet: Poliittinen johtaminen ja luottamushenkilöorganisaatio Ammatillinen johtaminen Konsernirakenne ja johtaminen Palvelujen järjestämisen organisointi Henkilöstövoimavarat Tuottavuus, tuloksellisuus ja toiminnan arviointi Kuntalais- ja asiakaslähtöisyys Näistä teemoista muotoiltiin yhteensä 41 erillistä kysymystä. 2 Kuntakyselyn tulokset yleisesti Kaikki vastaajat Kun tarkasteluryhmänä käytetään kaikkia hankkeeseen osallistuvia kuntia, voitiin eri teemoista tehdä ainakin seuraavat huomiot: Poliittisen johtamisen ja luottamushenkilöorganisaation osalta voitiin nähdä, että kunnan johtamisen kova ydin nähtiin yleisesti toimivaksi. Kuntien kesken ilmeni suurta hajontaa näkemyksissä luottamushenkilöorganisaatioiden rakenteiden toimivuudesta. Ammatillista johtamista tarkasteltaessa voitiin tehdä kaksi päähuomiota. Ammatillisen johtamisen osaaminen koettiin hyväksi. Kehitettävää nähtiin sen sijaan johtajasopimusjärjestelmässä sekä johtajien työn tuloksellisuuden systemaattisessa arvioinnissa. Konsernirakenne ja johtaminen -teemassa johdon raportointijärjestelmät nähtiin jokseenkin toimiviksi. Toisaalta kunnan omistajaohjaus yhteistyöorganisaatioihin koettiin ongelmalliseksi. Palvelutarpeiden ennakointi koettiin suurelta osin vakiintuneeksi toiminnaksi. Varsin samaa mieltä palvelujen järjestämisen organisointi -teemassa oltiin myös siitä, että palvelujen uudistamisessa hyödynnetään aktiivisesti muiden hyviä käytäntöjä. 16

Henkilöstövoimavarat-teemassa suurin yksimielisyys vallitsi henkilöstön kannustinjärjestelmien kehittämisen tarpeellisuudesta sekä uuden sukupolven työelämäodotusten huomioon ottamisen riittämättömyydestä. Suurin hajonta vastauksissa koski esimiesten valmiuksien riittävyyttä muutosten johtamiseen. Tuottavuus, tuloksellisuus ja toiminnan arviointi -teemasta voitiin todeta, että palveluprosesseja nähtiin kehitettävän määrätietoisesti tuottavuuden parantamiseksi. Suurinta hajontaa ilmeni kysymyksessä riskien arvioinnista ja hallinnasta systemaattisena osana johtamisjärjestelmää. Kuntalais- ja asiakaslähtöisyys -teemasta päähuomiona voitiin nostaa esiin se, että kuntalaisten omaa vastuuta ja vastuuta lähiympäristöstä on merkittävästi lisättävä. Vastaajat näkivät, että kuntalaisten työssäkäynti- ja asiointisuunnat huomioidaan riittävästi palvelujen kehittämisessä. Luottamushenkilöt ja viranhaltijat Luottamushenkilöt ja viranhaltijat näkivät poliittisen johtamisen ja luottamushenkilöorganisaation suhteellisen samalla tavalla. Suurimmat erot tulivat esille kysymyksissä luottamushenkilöorganisaation toimivuudesta ja hallituksen työskentelystä, jotka viranhaltijat näkivät kriittisemmin kuin luottamushenkilöt. Luottamushenkilöistä lähes puolet koki, että hallitus keskittyy työssään strategisiin asioihin, kun viranhaltijoista samaa mieltä oli vain noin kolmannes. Hallituksen ja kunnan-/kaupunginjohtajan yhteistyön toimivuuden kummatkin ryhmät näkivät hyvin myönteisesti: lähes 80 prosenttia vastaajista totesi, että yhteistyö toimii jokseenkin hyvin tai erittäin hyvin. Kunnan johtamisen kova ydin nähtiin siis toimivaksi. Toinen teema käsitteli ammatillista johtamista. Vastauksissa ei esiintynyt suurta hajontaa luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä. Sekä luottamushenkilöt että viranhaltijat katsoivat, että ammatillinen johtaminen on osaavaa, johtoryhmätyöskentely edistää kunnan kokonaiskehittämistä ja johtajasopimusta tulee edelleen kehittää. Suurin hajonta vastauksissa nousi esille kysymyksessä Johdon palkkaus- ja palkitsemisjärjestelmä on kannustava. Luottamushenkilöistä noin 40 prosenttia oli väitteestä joko jokseenkin tai täysin samaa mieltä. Viranhaltijoista vain 14 prosenttia oli väitteestä jokseenkin samaa mieltä ja 65 prosenttia joko jokseenkin tai täysin eri mieltä. Keskeiseksi kehittämisen kohteeksi kummatkin ryhmät näkivät johtajien työn tuloksellisuuden systemaattisen arvioinnin: luottamushenkilöistä 60 prosenttia ja viranhaltijoista 55 prosenttia katsoi, että systemaattista arviointia ei ole. Kolmas teema liittyi konsernirakenteeseen ja johtamiseen. Ensimmäisen kysymyksen Kunnan konsernirakenne ja -ohjaus (sisäinen konserni) toimii hyvin vastauksissa esiintyi selvää hajontaa ryhmien sisällä. Viranhaltijoista noin 38 prosenttia oli väitteen kanssa jokseenkin samaa mieltä, jokseenkin eri mieltä oli hieman yli 28 prosenttia. Luottamushenkilöillä samat prosenttiluvut olivat 42 ja 32. Huomattavaa oli se, että viranhaltijoista lähes joka kolmas ei ollut samaa eikä eri mieltä. Luottamushenkilöt ja viranhaltijat näkivät yhtä kriittisesti kunnan omistajaohjauksen kuntayhtymiin ja muihin yhteistoiminta-alueisiin. Viranhaltijoista lähes puolet ja luottamushenkilöistä 55 prosenttia katsoi, että omistajaohjaus ei ole kovin tai täysin toimivaa. Neljännessä teemassa, palvelujen järjestämisen organisoinnissa, luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden vastauksissa esiintyi suhteellisesti enemmän hajontaa kuin aikaisemmissa 17

teemoissa. Kysymykseen Strategia ohjaa vahvasti palvelujen järjestämistä ja palvelurakennemuutoksia luottamushenkilöt suhtautuivat viranhaltijoita kriittisemmin: lähes 37 prosenttia vastaajista oli väitteen kanssa jokseenkin tai eri mieltä. Neljännes luottamushenkilöistä ei ollut väitteen kanssa samaa eikä eri mieltä ja 30 prosenttia jokseenkin samaa mieltä. Viranhaltijoista sen sijaan yli puolet koki, että strategia ohjaa palveluiden järjestämistä joko jokseenkin tai erittäin hyvin. Myös muiden kuntien hyvien käytäntöjen hyödyntämisen viranhaltijat näkivät myönteisemmin kuin luottamushenkilöt: lähes puolet viranhaltijoista totesi, että muiden hyviä käytäntöjä hyödynnetään jokseenkin hyvin. Palveluissa hyödynnämme tehokkaasti yhteistyötä kuntien, yritysten ja kolmannen sektorin kanssa -kysymyksessä lähes puolet viranhaltijoista oli väitteen kanssa jokseenkin samaa mieltä, luottamushenkilöistä vain kolmannes yhtyi tähän näkemykseen. Neljännessä teemassa vastaajilta tiedusteltiin henkilöstövoimavaroihin liittyviä asioita. Luottamushenkilöt ja viranhaltijat näkivät kilpailukyvyn henkilöstön rekrytoinnissa lähes samoin: viranhaltijoista 65 prosenttia ja luottamushenkilöistä 60 prosenttia katsoi, että heidän kuntansa on jokseenkin tai täysin kilpailukykyinen. Henkilöstön eläköitymiseen varautumisesta luottamushenkilöt ja viranhaltijat jakoivat yhteisen näkemyksen: hieman alle 40 prosenttia kummankin ryhmän vastaajista koki, että eläköitymiseen on varauduttu jokseenkin hyvin. Suurimmaksi kehittämiskohteeksi teemassa nousi henkilöstön kannustinjärjestelmien vaikuttavuus. Viranhaltijoista 80 prosenttia ja luottamushenkilöistä 55 prosenttia totesi, että kannustinjärjestelmät eivät ole vaikuttavia. Kysymykseen Esimiehillä on riittävät valmiudet muutosten johtamiseen viranhaltijat vastasivat myönteisemmin kuin luottamushenkilöt. Luottamushenkilöistä 40 prosenttia oli väitteen kanssa jokseenkin eri mieltä, kun viranhaltijoissa vastaava prosenttiluku oli 32. Viranhaltijoista jokseenkin samaa mieltä väitteen kanssa oli lähes 40 prosenttia, luottamushenkilöistä vain 24 prosenttia. Teeman viimeinen kysymys käsitteli uuden sukupolven työelämäodotusten huomioon ottamista henkilöstöjohtamisessa. Ryhmien vastaukset olivat hyvin lähellä toisiaan: noin 45 prosenttia kummastakin ryhmästä katsoi, että heidän kunnassaan kyseistä asiaa ei ole otettu riittävästi huomioon. Viides teema käsitteli tuottavuutta, tuloksellisuutta ja toiminnan arviointia. Kummatkin ryhmät näkivät tuottavuuden parantamisen ja sen ohjelmoinnin samankaltaisesti. Viranhaltijat olivat kuitenkin hieman kriittisempiä kuin luottamushenkilöt. Myös palveluprosessien määrätietoisessa kehittämisessä tuottavuuden parantamiseksi ryhmät jakoivat yhteisen näkemyksen: molempien ryhmien vastaajista yli 40 prosenttia totesi olevansa väittämän kanssa jokseenkin samaa mieltä. Sama koski myös seuraavaa väittämää Arvioimme toiminnan tuloksellisuutta riittävän säännöllisesti. Lähes 40 prosenttia kummastakin ryhmästä oli jokseenkin eri mieltä väittämän kanssa. Kysymys Riskien arviointi ja hallinta ovat systemaattinen osa johtamisjärjestelmää ei myöskään tuonut suurta hajontaa ryhmien välille. Noin 30 prosenttia vastaajista oli sitä mieltä, että riskien arviointi ei ole vielä systemaattista, neljännes ei ollut asiasta samaa eikä eri mieltä. Viimeisessä eli kuudennessa teemassa käsiteltiin kuntalais- ja asiakaslähtöisyyttä. Tässä teemassa viranhaltijat ja luottamushenkilöt näkivät asiat hyvin samansuuntaisesti. Kummatkin ryhmät katsoivat, että asukkailla on monipuolisia keinoja vaikuttaa asuinalueidensa kehittämiseen, kuntalaisten omaa vastuuta ympäristöstä on merkittävästi lisättävä ja asukkaiden valinnanvapautta palveluissa on lisättävä. 18

Yhteenvetona voi todeta, että viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden vastaukset erosivat toisistaan, mutta yhtenevyyttäkin oli mahdollista löytää. Suurimmat erot vastauksissa liittyivät palvelujen järjestämisen organisointiin. Luottamushenkilöt näkivät yleisesti, että asioissa olisi enemmän kehitettävää kuin viranhaltijat. Tämä selittyy luultavasti sillä, että palvelujen tuottaminen ja järjestäminen ovat pitkälti operatiivista toimintaa, josta viranhaltijoilla on enemmän tietoa kuin luottamushenkilöillä. Niin ikään kysymykset kuten Hallitus keskittyy työssään strategisiin asioihin ja Esimiehillä on riittävät valmiudet muutosten johtamiseen jakoivat luottamushenkilöt ja viranhaltijat. Viranhaltijat katsoivat, että hallitus ei pysy strategisella tasolla, vaan puuttuu liikaa operatiivisen tason kysymyksiin. Tässä on kysymys poliittisen johdon ja ammatillisen johdon rooleista ja vastuista. 3 Kuntakyselyn tulokset kuntaverrokkiryhmittäin Kuntakyselyn tuloksia käsitellään seuraavassa kuntaverrokkiryhmittäin. Kustakin vertaisryhmästä esitetään keskeisten asioiden yhteenveto. Suuret kunnat Suurten kuntien verrokkiryhmässä kyselylomakkeita lähetettiin yhteensä 194. Vastauksia saatiin 111. Vastaajista luottamushenkilöitä oli 39 ja viranhaltijoita 72. Vastausten mukaan eniten kehitettävää oli konsernirakenne ja johtaminen, henkilöstövoimavarat ja tuottavuus, tuloksellisuus ja arviointi -alueilla. Konsernirakenne ja johtaminen -teemasta kehittämisen kärjiksi voitiin nostaa konserni- ja konsernijohtamisen rakenteet sekä kokonaisuuden johtaminen. Varsinkin omistajaohjauksen vaikuttavuus yhteistyöorganisaatioissa koettiin riittämättömäksi. Henkilöstövoimavarat-teeman kärkikehittämisalueiksi nousivat kaikissa kuntaverrokkiryhmissä johdon- ja henkilöstönkannustinjärjestelmät sekä uuden sukupolven työelämäodotusten riittävä huomioon ottaminen. Tuottavuus, tuloksellisuus ja arviointi -teemassa keskeiseksi nousi kysymys siitä, miten johdetaan. Vähiten kehitettävää suurten kaupunkien verrokkiryhmässä nähtiin olevan kuntalais- ja asiakaslähtöisyyden, poliittisen johtamisen ja luottamushenkilöorganisaation sekä palvelujen järjestämisen organisoinnin teema-alueilla. Keskisuuret kunnat Keskisuurten kuntien ja kaupunkien verrokkiryhmässä kyselyjä lähetettiin yhteensä 250. Vastauksia saatiin 118. Vastausprosentti oli hieman alle 50. Vastaajat jakautuivat aseman mukaan lähes tasan: heistä 60 oli luottamushenkilöitä ja 58 viranhaltijoita. 19

Eniten kehittämistä nähtiin olevan samoissa teema-alueissa kuin suurilla kaupungeilla henkilöstövoimavaroissa, konsernirakenteessa ja johtamisessa sekä tuottavuudessa, tuloksellisuudessa ja arvioinnissa. Myös keskisuurten kuntien ja kaupunkien verrokkiryhmässä konsernirakenteen ja johtamisen teemassa kehittämisen kärjeksi nousi kunnan omistajaohjauksen vaikuttavuus yhteistyöorganisaatioissa. Keskisuurten kuntien ja kaupunkien verrokkiryhmässä kehittämistarpeesta ei oltu kuitenkaan yhtä yksimielisiä kuin suurten kaupunkien ryhmässä. Henkilöstövoimavarat-teemassa kehittämisen kärjeksi voitiin nostaa aiemmin jo mainittujen lisäksi esimiesten valmiudet muutosjohtamiseen. Tässä nähtiin selvästi enemmän kehittämistarvetta kuin muissa kuntaverrokkiryhmissä. Tuottavuus, tuloksellisuus ja arviointi -teemassa keskeisimmäksi kehittämisen kärjeksi nähtiin toiminnan tuloksellisuuden säännöllinen arviointi. Kyseisessä teemassa myös tuottavuuden parantamisen ohjelmointi ja toteuttaminen voitiin nostaa yhdeksi kehittämiskohteeksi. Kuten suurissa kaupungeissa, keskisuurissa kunnissa ja kaupungeissa vähiten kehitettävää nähtiin olevan kuntalais- ja asiakaslähtöisyyden sekä poliittisen johtamisen ja luottamushenkilöorganisaation teema-alueilla. Lisäksi ammatillinen johtaminen koettiin keskisuurissa kunnissa ja kaupungeissa vähiten kehitettävää vaativaksi alueeksi. Pienet kunnat Pienten kuntien verrokkiryhmässä kyselylomakkeita lähetettiin yhteensä 122. Vastauksia saatiin 67. Vastausprosentti oli hieman yli 50. Vastaajista 29 toimi luottamushenkilönä ja 38 viranhaltijana. Myös pienten kuntien verrokkiryhmässä eniten kehitettävää nähtiin olevan henkilöstövoimavarat ja tuottavuus, tuloksellisuus ja arviointi -teema-alueilla. Kolmanneksi kehittämisteemaksi pienissä kunnissa nostettiin palvelujen järjestämisen organisointi. Henkilöstövoimavarat-teeman keskeisin kehittämiskärki oli pienissäkin kunnissa henkilöstön kannustinjärjestelmät. Huomioitavaa on se, että henkilöstön kannustinjärjestelmien vaikuttavuus sai koko kyselyn heikoimman vastauskeskiarvon sekä pienten kuntien että keskisuurten kuntien ja kaupunkien verrokkiryhmässä. Pienten kuntien verrokkiryhmässä, kuten keskisuurten kuntien ja kaupunkien ryhmässä, tuottavuus, tuloksellisuus ja arviointi -teema-alueen kehittämisen kärjeksi nostettiin toiminnan tuloksellisuuden riittävän säännöllinen arviointi. Kolmanneksi kehittämisteema-alueeksi pienissä kunnissa nostettiin palvelujen järjestämisen organisointi. 20

Vähiten kehitettävää pienten kuntien ryhmässä nähtiin olevan poliittisen johtamisen ja luottamushenkilöorganisaation, ammatillisen johtamisen sekä kuntalais- ja asiakaslähtöisyyden teemoissa. Teemat olivat samat kuin keskisuurten kuntien ja kaupunkien ryhmän vastaajilla. Pienten kuntien vastauksissa oli kaikkiaan verraten paljon ei samaa eikä eri mieltä -vastauksia. 21

IV HANKKEEN KEHITTÄMISALUEIDEN MUKAINEN TARKASTELU 1 Alustavista kehittämisteemoista neljään kehittämisalueeseen Edellä raportin luvussa II:2 esitellyt USO-hankkeen kehittämisteemat olivat alustavia hahmotelmia siitä, minkälaisia asioita ja kokonaisuuksia hankkeessa kehitettäisiin. Hankkeen käynnistyminen toi esiin, että alkuoletuksena ollut kehittämisteemajako ei täysin vastannut mukana olleiden kuntien kehittämistapauksia. Hankkeessa tehtyjen alkukyselyjen tulosten perusteella muotoiltiin seuraava kehittämisalueiden nelijako, johon kunnat sijoitettiin: Yhteistoimintarakenteet ja sen vaikutukset (Joroinen, Juva, Kitee, Laitila, Lieto, Liminka, Rantasalmi, Viitasaari) Johtaminen ja strategia (Harjavalta, Kerava, Loviisa, Paltamo, Siikajoki, Taivassalo) Organisaatio ja konserni sekä palvelurakenteet (Espoo, Forssa, Joensuu, Jyväskylä, Järvenpää, Kokkola, Nurmijärvi, Oulu, Pori, Posio, Punkaharju) Poliittinen johtaminen (Hämeenlinna, Kempele, Kuopio, Salla, Tampere) Yllä oleva nelijako ei ole edeltäneitä seitsemää kehittämisteemaa poissulkeva, vaan ennemminkin teemajakoa täydentävä ja tarkentava väline kuntien luokittelemiseksi. Esimerkiksi alkuperäiset teemat kuntalais- ja asiakaslähtöisyys sekä tuottavuus ja tuloksellisuus kytkeytyvät kiinteästi kaikkiin neljään kehittämisalueeseen, koska kuntalais- ja asiakaslähtöisyyteen sekä tuottavaan ja tulokselliseen toimintaan pyritään keskeisesti sekä rakenteiden että toimintatapojen ja - käytäntöjen laaja-alaisella uudistamisella. Siten kehittämisteemat ja kehittämisalueet eivät ole toisistaan erillisiä. Ne ovat pikemminkin toisiaan monin tavoin lävistäviä näkökulmia siihen, miten kuntien kehittämistapauksia voidaan hahmottaa ja jäsentää. Neljällä kehittämisalueella on selviä keskinäisyhteyksiä, ja useat USO-kunnat voitaisiin sijoittaa niiden alle myös toisin. Nelijaon perusteena on ollut tulkinta siitä, mihin kuntakohtainen kehittämistyö kunkin osallistujakunnan tapauksessa on keskeisimmin liittynyt. Neliluokittelu on apuväline, jolla kuntia voidaan tarkastella mielekkäästi ja esittää hankkeen konkreettiset tulokset havainnollisesti. Seuraavassa USO-kunnat esitellään neljään kehittämisalueeseen ryhmiteltyinä. Ensin kehittämisaluetta kuvataan yleisluonteisesti. Tämän jälkeen käsitellään kunnittain kuntakohtaisen kehittämistyön keskeinen sisältö ja mahdolliset kehittämistyössä tapahtuneet muutokset. Kyseessä on projektitiimin ja -konsulttien näkemys kunnissa toteutetusta kehittämistyöstä. 2 Yhteistoimintarakenteet ja sen vaikutukset Kuntalaiset liikkuvat yhä enemmän kuntarajojen ylitse. Myös strategisten voimavarojen kehitys riippuu entistä laajemman alueen kehityksestä. Kuntatalouden kehitysnäkymät, ikääntyminen, palvelukysynnän kasvu ja kunta-alan työvoiman väheneminen lisäävät kuntien yhteistyötä. Kuntaliitoksen ohella yhteistoiminta on keskeinen keino turvata ja järjestää kuntien palvelut. Yhteistoiminta-alueen voi hoitaa joko kuntayhtymä tai yksi kunta eli isäntäkunta, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan yhteinen toimielin. 22

JOROINEN, JUVA ja RANTASALMI: JJR-allianssin (yhteistoiminta-alueen) tulevaisuus ja uusi suuntautuminen Kehittämistyön lähtökohtana oli tukea ratkaisun etsintää JJR-allianssin jatkuvuudelle. Toisaalta varauduttiin myös mahdollisiin yhteistoiminta-alueesta irtautumisiin ja sen purkuun. Riittävää poliittista tukea yhteistoimintarakenteen säilyttämiselle ei löytynyt, joten allianssi lähti purkautumaan. Kolme kuntaa päätti, että yhteistoimintaa ei jatketa, vaan kunnat menevät omiin suuntiinsa. Toimintaan vaikuttaneita keskeisiä taustatekijöitä olivat kuntauudistuksen vaikutukset ja yhteistoimintarakenteiden muutokset. Hankkeen aikana Joroisilla painottui uusi suuntautuminen, Juvalla hyvä hallitus- ja valtuustotyöskentely ja Rantasalmella sekä suuntautumis- että hallitus- ja valtuustotyöskentelynäkökohdat. KITEE: Johtaminen ja kuntaliitoksen valmistelun tuki Kiteen kehittämistyössä lähdettiin liikkeelle talouden tasapainottamisesta, hyvästä hallitustyöskentelystä ja henkilöstöresurssien johtamisesta. Seuraavassa vaiheessa edettiin Kesälahden kunnan kanssa toteutettavan kuntaliitoksen tukemiseen. Johtamisen kehittäminen tuki osaltaan kuntaliitoksen toteuttamista. Valtuustot hyväksyivät kuntaliitossopimuksen huhtikuussa 2012, ja liitos tulee voimaan vuoden 2013 alusta. LAITILA: Yhteistoiminta-alue, omistajaohjaus sekä poliittinen johtaminen Alkuvaiheessa pohdittiin yhteistoiminta-aluetta ja omistajaohjausta. Suunnitelmien taustalla oli keskeisesti Paras-puitelain edellyttämä 20 000 asukkaan väestöpohja sosiaali- ja terveydenhuollon alueelle. Vuonna 2010 lähtökohtana olivat kaksi suuntautumisvaihtoehtoa, Vakka-Suomi ja toisaalta Rauman suunta. Kesäkuun 2011 hallitusohjelmalla oli tähän käänteentekevä vaikutus. Yhteistoiminta-alueen kaavaileminen mureni samalla, kun alettiin puhua vahvasta peruskunnasta yhteistoiminta-alueiden sijaan. Hallitusohjelman linjaus muutti tilannetta oleellisesti, ja painopiste siirtyi poliittisen johtamisen kehittämiseen ja kuntauudistustukeen. LIETO: Uusi yhteistoiminta-alue ja isäntäkuntamallin organisointi Kehittämistyö oli keskeisesti uuden poliittisen ja palveluorganisaation hahmottamista. Tämä ei liittynyt ainoastaan yhteistoiminta-alueeseen vaan koko organisaatioon. Painopiste oli kuitenkin isäntäkuntamallissa, johon siirryttiin kuntayhtymämallista. Pohdittiin ratkaisuun kytkeytyviä muutospaineita. Sama teema pysyi esillä jatkuvasti. 23

LIMINKA: Toimintamallin tukemisesta kuntastrategian päivitysprosessiin Vuoden 2010 alusta kesäkuulle 2011 pohdittiin Lakeuden yhteistoiminta-aluetta (yhdessä Hailuodon, Kempeleen ja Muhoksen kanssa) Paras-puitelain mukaisesti. Yhteistoiminta-alueen rakentamisen yhteydessä mietittiin samalla myös oman palveluorganisaation ja luottamushenkilöorganisaation uudistamista. Kesäkuun 2011 hallitusohjelman myötä kehittämistyön painopiste muuttui. Vuoden 2012 alussa päätettiin käynnistää nykyisen kuntastrategian päivitysprosessi. Prosessin tavoitteina olivat mm. kuntastrategian kärkien terävöittäminen ja tiivistäminen sekä tulevaisuuden skenaariovaihtoehtojen ja kunnan sidosryhmien näkemysten hahmottaminen. VIITASAARI: Konserni ja yhteistoiminta-alueen johtamisen kehittäminen Painopiste oli alusta alkaen kaupungin konserniohjauksen kehittämisessä sekä Wiitaunionin (Viitasaaren kaupungin ja Pihtiputaan kunnan yhteinen nimitys palvelutuotannon ja hallinnon yhteistyölle) yhteistoiminnan tehostamisessa ja selkeyttämisessä. Kehittämistyöhön liittyi kaupungin omistajaohjauksen linjojen tarkentaminen ja poliittisen johtamisen kehittäminen yhteistoiminta-alueella sekä yhteistoiminnan roolien ja ajattelun kirkastaminen. Esillä olivat myös Wiitaunionin ohjausjärjestelmän selkeyttäminen ja yhteistyösopimuksen uudistaminen. Pihtiputaan kunta osallistui useihin työpajoihin USO-hankkeen aikana. 3 Johtaminen ja strategia Kovien muutoshaasteiden keskellä olevat kunnat tarvitsevat menestyäkseen hyviä strategioita ja hyvää strategista johtamista. Johtaminen on kunnan strateginen menestystekijä, joka mahdollistaa myönteisen kehityksen syntymisen kunnan kaikessa toiminnassa. Strategia toimii johtamisen apuvälineenä ja viitoittajana ja luo johtamiselle puitteet. Strategista johtajuutta voidaan tarkastella poliittisen johtamisen näkökulmasta ja päinvastoin. HARJAVALTA: Poliittisen päätöksenteon ja esimiestyön kehittäminen Kehittämistyöskentelyssä oli useita teemoja, joiden yhteisenä nimittäjänä oli kunnan johtamisjärjestelmän kehittäminen. Teemakohtaisia seminaareja järjestettiin eri aiheista, joita olivat mm. konsernijohtaminen, työhyvinvointi sekä valtuuston arviointi ja rooli. Esimiestyön kehittäminen, esim. esimiehen rooli työnantajan edustajana, oli myös esillä. 24

KERAVA: Uusi strateginen johtaminen Keravalla kehittämistyö keskittyi strategian suunnittelun, toimeenpanon ja johtamisen kehittämiseen sekä uuteen toimintatapamalliin. Rakennettiin uutta strategisen johtamisen mallia. Kaupungin tulevaisuusvaliokunnan valmistelussa nähtiin tarve uudistaa strategia kokonaisuudessaan sekä kehittää strategista johtamista ja eri toimijoiden rooleja. Varsinaisesta strategian valmistelusta vastaavat perustettavat strategiaryhmät, joiden työ käynnistyy uuden valtuustokauden 2013 alussa. LOVIISA: Uusi strategia ja sen toimeenpano Loviisan kehittämistyö liittyi uuteen strategiaan ja sen päivittämiseen, toimeenpanon hahmottamiseen. Taustalla oli monikuntaliitos Liljendalin, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kuntien kanssa vuonna 2010. Strategian mallia työstettiin, ja strategiaa muovattiin tiettyyn formaattiin. Myös kaupunginvaltuusto ja johtoryhmä olivat mukana uutta strategiaa käsittelevissä keskusteluissa. PALTAMO: Kuntauudistus ja Kainuun mallin purku Lähtöpisteessä kehittämistyön taustalla oli Kainuun hallintokokeilu, jossa maakunta vastasi suurimmasta osasta peruspalveluja. USO-hankkeen alussa tarkoituksena oli kunnan strategian kärkien kirkastaminen ja jalkauttaminen. Vuoden 2011 hallitusohjelma ja epävarmuus hallintokokeilun jatkosta muuttivat kehittämistyön alkuperäistä kohdennusta. Hallintokokeilun kariutuminen ja purkaminen veivät voimavaroja koko vuoden 2012 ajan. SIIKAJOKI: Johtoryhmätyöskentely sekä kuntasuunnitelma ja sen toimeenpano Kehittämistyö Siikajoella kytkeytyi Siikajoki-sopimuksen valmisteluun. Valtuustokauden poliittista sopimusta valmisteltiin keväällä 2012 ja edelleen seuraavana syksynä. Siikajoki-sopimus liittyi kuntasuunnitelman toimeenpanoon. Kuntasuunnitelman toteuttaminen ja johtoryhmätyöskentelyn kehittäminen liittyivät kiinteästi toisiinsa. Kuntasuunnitelma oli johdon tukena. TAIVASSALO: Kunnan asemointi tulevaisuuteen ja kuntauudistuksen vaikutukset Kunnan tarpeet USO-hankkeessa juonsivat kuntakentän tulevaisuuden kehityssuuntien hahmottamisesta sekä kunnan omasta asemoitumisesta tämän osana, mm. skenaariopohdintojen 25