SAMALLA PUOLELLA ERI PUOLILLA RAJAA. Rajaturvallisuuden edistäminen Suomen ja Venäjän viranomaisyhteistyönä

SAMALLA PUOLELLA ERI PUOLILLA RAJAA Rajaturvallisuuden edistäminen Suomen ja Venäjän viranomaisyhteistyönä Anna-Liisa Heusala, Anja Lohiniva ja Antti Malmi Poliisiammattikorkeakoulun tutkimuksia 30/2008 Raja- ja merivartiokoulun julkaisusarja 1. Tutkimuksia no 2

Poliisiammattikorkeakoulu Tampere, 2008 Vaajakatu 2 33720 Tampere www.poliisiammattikorkeakoulu.fi Raja- ja merivartiokoulu Espoo, 2008 Kivimiehentie 2 02150 Espoo www.raja.fi/rmvk Anna-Liisa Heusala, Anja Lohiniva ja Antti Malmi SAMALLA PUOLELLA ERI PUOLILLA RAJAA Rajaturvallisuuden edistäminen Suomen ja Venäjän viranomaisyhteistyönä ISBN 978-951-815-140-4 Poliisiammattikorkeakoulun tutkimuksia 30/2008 ISSN 1455-8262 Raja- ja merivartiokoulun julkaisusarja 1. Tutkimuksia no 2 ISSN 1459-4471. Kansi: Mika Melvas Taitto: Tampereen yliopistopaino Oy Juvens Print Paino: Tampereen yliopistopaino Oy Juvens Print, Tampere 2008

Sisällys Alkusanat... 7 1 Johdanto... 11 2 Teoria ja tutkimuskysymykset... 17 3 Aineisto ja menetelmät... 26 4 Viranomaisyhteistyö Suomen ja Venäjän välillä... 33 4.1 Yhteiset sopimukset... 33 4.2 Rikostorjuntasopimuksen viranomaiset Suomessa ja Venäjällä sekä alueellinen ja paikallinen yhteistyö... 38 4.3 Operatiivinen toiminta ja tutkinta Suomessa ja Venäjällä... 44 5 Suomen PTR-yhteistyö rikostorjunnassa ja yhteys kansainväliseen yhteistyöhön... 54 6 Suomen poliisi... 60 6.1 Organisaation rakenne, tehtävät ja toimivalta... 60 6.2 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Suomessa... 68 6.2.1 Viralliset rakenteet... 68 6.2.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa... 72 6.2.3 Tiedonsaanti ja -kulku... 74 6.2.4 Toiminnallinen tehokkuus... 80 6.3 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Venäjän viranomaisten kanssa... 87 6.3.1 Viralliset rakenteet... 87 6.3.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa, tiedonsaanti ja -kulku... 89 6.3.3 Toiminnallinen tehokkuus... 100 6.4 Yhteenveto... 105 7 Venäjän miliisi... 109 7.1 Organisaation rakenne, tehtävät ja toimivalta... 109 7.2 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Venäjällä... 113 7.2.1 Viralliset rakenteet... 113 7.2.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa, tiedonsaanti ja -kulku... 117 7.2.3 Toiminnallinen tehokkuus... 120

7.3 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Suomen viranomaisten kanssa... 123 7.3.1 Viralliset rakenteet... 123 7.3.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa, tiedonsaanti ja -kulku... 124 7.3.3 Toiminnallinen tehokkuus... 127 7.4 Yhteenveto... 130 8 Suomen tulli... 132 8.1 Organisaation rakenne, tehtävät ja toimivalta... 132 8.2 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Suomessa... 148 8.2.1 Viralliset rakenteet... 148 8.2.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa... 161 8.2.3 Tiedonsaanti ja -kulku... 166 8.2.4 Toiminnallinen tehokkuus... 173 8.3 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Venäjän viranomaisten kanssa... 180 8.3.1 Viralliset rakenteet... 180 8.3.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa, tiedonsaanti ja -kulku... 187 8.3.3 Toiminnallinen tehokkuus... 193 8.4 Yhteenveto... 196 9 Venäjän tulli... 200 10 Suomen rajavartiolaitos... 207 10.1 Organisaation rakenne, tehtävät ja toimivalta... 207 10.2 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Suomessa... 215 10.2.1 Viralliset rakenteet... 215 10.2.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa... 219 10.2.3 Tiedonsaanti ja -kulku... 222 10.2.4 Toiminnallinen tehokkuus... 226 10.3 Käytänteet ja viranomaisyhteistyön muodot Venäjän viranomaisten kanssa... 236 10.3.1 Viralliset rakenteet... 236 10.3.2 Avunanto operatiivisessa toiminnassa... 238 10.3.3 Tiedonsaanti ja -kulku... 243 10.3.4 Toiminnallinen tehokkuus... 245 10.4 Yhteenveto... 248

11 Venäjän Federatiivinen rajavartiopalvelu... 252 12 Johtopäätökset... 259 12.1 Suomen poliisi-tulli-rajavartiolaitos -yhteistyö... 260 12.2 Suomen ja Venäjän rajan ylittävä viranomaisyhteistyö... 265 12.3 Uudet rajat viranomaisyhteistyössä... 276 Summary... 279 Lyhenteet... 288 Liitteet... 290 Liite 1 Suomalais-venäläistä yhteistyötä säätelevät sopimukset, pöytäkirjat, ohjelmat ja suunnitelmat... 290 Liite 2 Keskusrikospoliisi... 293 Liite 3 Venäjän federaation valtiollinen sisäasiainministeriön hallinto... 294 Liite 4 Venäjän federatiivinen tullipalvelu... 295 Liite 5 Venäjän federatiivinen turvallisuuspalvelu... 296 Liite 6 Venäjän pääsyyttäjänvirasto... 297 Liite 7 Suomen poliisihallinto... 297 Liite 8 Etelä-Suomen läänin poliisijohto... 298 Liite 9 Lappeenrannan poliisilaitos... 299 Liite 10 Suomen rajavartiolaitos... 300 Liite 11 Kaakkois-Suomen rajavartiosto... 300 Liite 12 Suomen tullihallitus... 301 Liite 13 Itäinen tullipiiri... 301 Liite 14 Venäjän FSB:n alainen rajavartiopalvelu... 302 Liite 15 Leningradin hallintoalueen Viipurin piirin sisäasiainministeriön alainen hallinto... 302 Liite 16 Leningradin oblastin Viipurin piirin Primorskin miliisilaitos... 303 Liite 17 Luoteis-Venäjän tullihallinto ja sen alainen Viipurin tulli... 304 Sanasto... 307 Lähteet... 339

Alkusanat Tämän työn päämäärä on ollut ylittää raja. Tuo raja kulkee niin Suomen ja Venäjän välillä, kuin myös tutkimuksen kohteena olleiden organisaatioiden välillä. Se kulkee kielten välillä ja kulttuureiden välillä. Se kulkee yhteistyön tekijöiden ja epäilijöiden välillä. Raja kuitenkin myös yhdistää meitä kaikkia. Rajojen ylitse voimme tehdä yhteistyötä ja kehittää siten omaa toimintaamme. Rajoja rikkomalla meistä voi tulla vahvempia. Suomessa rajaturvallisuusviranomaisten yhteistyötä koskevaa tutkimusta ei ole ennen tehty. Tutkimuksemme osoittaa, että edellä mainittujen rajojen ylitse on menty Suomen ja Venäjän rajaturvallisuusyhteistyössä eri tavoin. Muureja on purettu luomalla sopimuksia, jotka tekevät kanssakäymisestä mahdollisen ja siltoja on rakennettu suomalais-venäläisen yhteistyön harjoittajien toimesta. Suomen ja Venäjän turvallisuusviranomaisten yhteistyöllä on jo perinteitä. Sekä yksittäiset organisaatiot että henkilöt ovat omistautuneet yhteistyösuhteiden kehittämiseen eri tavoin. Yhteistyölle on luotu omia rakenteita niin poliisissa, miliisissä, tulleissa, rajavartiolaitoksessa ja rajavartiopalvelussa. Toisen maan tuntemusta löytyy rajan molemmilta puolilta. Yhteistyön tarpeet kasvavat koko ajan. Rajasta on tullut uudella tavalla yhdistävä maantieteellinen, hallinnollinen ja kulttuurillinen alue, joka sitoo toisiinsa erilaisia organisaatioita, lainsäädäntöjä ja käsityksiä toimintatavasta. Tällä tutkimuksella on nyt haluttu koota yhteen systemaattisella tavalla tietoa poliisin, miliisin, tullien, rajavartiolaitoksen ja rajavartiopalvelun organisaatiorakenteista, perustehtävistä ja rajat ylittävän yhteistyön muodoista. Lisäksi olemme halunneet tutkia sitä, minkälaisia ovat kokemukset organisaatioiden yhteistyöstä kotimaassa ja rajan ylitse. Suomea koskevassa osuudessa on tutkittu poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnan käytänteitä erityisesti rikostiedustelu- ja analyysitoiminnassa. Tämä PTR-yhteistyön muoto on Suomessa osa rajaturvallisuuden järjestelmää. Tutkimuksen maantieteelliseksi kohteeksi on valittu Suomessa Kaakkois-Suomen alue ja Venäjällä Pietarin ja Leningradin hallintoalueet. Tutkimus on Suomessa ensimmäinen Poliisiammattikorkeakoulun ja Raja- ja merivartiokoulun yhteinen tutkimushanke. Hanke on toteutettu Poliisiammattikorkeakoulun tutkimusyksikössä. Raja- ja merivartiokoulu on rahoittanut vastaavan tutkijan palkkausta ja antanut käytännön tukea. Hanke on palvellut oppilaitosten välisen yhteistyön kehittämistä tutkimuksen alalla. Tutkimus aloitettiin elokuussa 2004 yhden tutkijan voimin. VTT Anna-Liisa Heusalan vastuulla on ollut työn tutkimussuunnitelman laatiminen ja empiirisen aineiston kerääminen Suomessa ja Venäjällä. Hän

on laatinut työn teoriataustan ja tutkimuskysymykset (luvut 2 ja 3) ja kirjoittanut johtopäätökset (luku 12). Hän on analysoinut ja kirjoittanut yhteistyön virallisia rakenteita kuvaavan osuuden (luku 4), Suomen poliisia ja rajavartiolaitosta, Suomen sisäistä PTR-yhteistyötä, Venäjän rajavartiopalvelua ja tullia koskevat osuudet (luvut 5, 6, 9, 10, 11). Lisäksi hän on osallistunut sanasto-osuuden tekemiseen ja laatinut liitteenä olevat kaaviot. Suomen poliisia koskevan osuuden toteutukseen on osallistunut tutkimuksen ohjausryhmän jäsen rikoskomisario Kari Hyyryläinen, joka teki pro gradu -tutkimuksen Tampereen yliopistolle keväällä 2005 aiheesta Viranomaistyön tila ja kehittämisodotukset itärikollisuuden torjunnassa Kaakkois-Suomessa. Maaliskuusta 2005 lähtien tutkimushankkeessa on ollut mukana VTM Anja Lohiniva ensin tutkimusapulaisena ja vuoden 2006 helmikuusta lähtien tutkijana. Hänen vastuullaan on ollut Venäjän miliisiä koskevan osuuden (luku 7) analyysi ja kirjoittaminen, osuuden venäjänkielisen haastattelumateriaalin kääntäminen suomeksi sekä Suomen poliisin ja rajavartiolaitoksen haastattelumateriaalin esikäsittely. Hän on lisäksi osallistunut työn sanasto-osuuden laatimiseen. Suomen tullin osuuden empiirisen aineiston on kerännyt, analysoinut ja osuuden kirjoittanut tullitarkastaja Antti Malmi (luku 8). Eteläinen tullipiiri on hänen työnsä kautta tukenut hanketta merkittävällä panoksella vuonna 2006. Tutkimustyöllä on ollut ohjausryhmä, jonka puheenjohtajina ovat olleet erikoistutkijat Markku Heiskanen ja Juha Kääriäinen Poliisiammattikorkeakoulusta. Jäseninä ovat olleet Markus Heiskanen ja Vesa Blomqvist Raja- ja merivartiokoulusta, Tommi Kivilaakso Itäisestä tullipiiristä, Markku Kivinen Helsingin yliopiston Aleksanteri-instituutista, Kari Hyyryläinen Lappeenrannan poliisilaitoksen Kaakkois-Suomen tutkintayksiköstä, Mikko Kirjavainen Rajavartiolaitoksen esikunnasta, Jorma Kosunen ja Urpo Leppäjärvi Raja- ja merivartiokoulusta, Sanna Heikinheimo keskusrikospoliisista, Kauko Aromaa HEUNI:sta, Jari Liukku Helsingin poliisilaitokselta ja Risto Honkonen Poliisiammattikorkeakoulusta. Tutkimuksen käsikirjoituksen viimeistelyä ovat asiantuntevilla kommenteilla ja korjausehdotuksilla auttaneet Tapio Saarni, Markus Heiskanen, Juha Kääriäinen ja Ari Lahti, josta tekijät esittävät heille kiitoksensa. Tutkimuslupien saamista ja työn etenemistä ovat edistäneet Raja- ja merivartiokoulun tutkimuspäälliköt Vesa Blomqvist ja Markus Heiskanen, sekä Itäisen tullipiirin johtaja Tommi Kivilaakso. Rajavartiolaitoksen esikunnasta Matti Sarasmaa ja Jari Nummenpää ovat auttaneet tutkija Heusalaa. Tutkija haluaa kiittää saamastaan kannustuksesta ja työtä kohtaan osoitetusta luottamuksesta Raja- ja merivartiokoulun johtoa ja varsinkin tutkimuspäällikkö Markus Heiskasta. Tutkimusta on merkittävästi tukenut haastatteluihin liittyvien kontaktien järjestäminen ja tutkimuksen aiheesta käydyt keskustelut, joista erityinen kiitos kuuluu Lappeenrannan poliisilaitoksen poliisipäällikkö 8

Tapio Saarnille ja Kaakkois-Suomen tutkintayksikön päällikölle Kari Hyyryläiselle. Tutkija Heusala osallistui osana tutkimusta Lappeenrannassa lokakuussa 2005 pidettyyn kaksipäiväiseen Interreg-lähialueseminaariin, jossa Kaakkois-Suomen sekä Pietarin ja Leningradin alueen poliisiviranomaiset tapasivat. Kokouksen järjestäjänä oli Etelä-Suomen läänin poliisiosasto. Venäjän puolella hankkeen toteutumista on edistänyt Venäjän sisäasiainministeriön Pietarin yliopisto vuonna 2005 allekirjoitetun sopimuksen perusteella. Tärkeä osa tutkimusta on ollut näiden suomalais-venäläisten yhteistyösuhteiden kehittäminen. Projektin suunnittelussa sovittiin Raja- ja merivartiokoulun mahdollisuudesta ottaa osaa yhteistyöhön. Kaakkois-Suomen rajavartiosto tuki kokouksen onnistumista luovuttamalla kaksipäiväisen tapahtuman ajaksi Raimo Häkämiehen kokouksen tulkiksi. Tutkimuksella oli kaksi isoa haastetta. Ensimmäinen näistä liittyy viranomaiskontaktien luomiseen. Hankkeessa pyrittiin samaan aikaan sekä luomaan uusia kontakteja aikaisemmin vieraisiin organisaatioihin että tekemään itse tutkimusta. Tämä yhdistelmä osoittautui osittain epärealistiseksi käytettävissä olevassa ajassa. Toinen haaste tutkimukselle oli rahoitus. Tutkimusrahoitus kertyi kahden eri organisaation eli Suomen poliisin ja rajavartiolaitoksen hankerahoituksista (haku syksyn alussa, päätökset vuoden vaihtuessa), sekä ulkopuolisista rahoitushakemuksista, joita tehtiin kolme kappaletta. Yksi näistä osoitettiin Etelä-Karjalan maakuntaliitolle EU:n Interreg-rahoituksen saamiseksi ja kaksi osoitettiin ulkoministeriölle. Kahteen tutkimusvuoteen sisältyi näin ollen yhteensä kahdeksan rahoitushakua. Rahoitusta saatiin Suomen poliisilta ja rajavartiolaitokselta molemmilta kaksi kertaa, sekä Suomen ulkoministeriöltä kerran. Tekijät haluavat kiittää Suomen ulkoministeriötä, joka on tukenut tutkimusta myöntämällä v. 2007 lähialuerahoituksesta varoja tutkimuksen kääntämiseen ja julkaisemiseen venäjän kielellä. Viimeisinä, mutta ei vähäisimpinä haluamme kiittää niitä Suomen ja Venäjän turvallisuushallintojen viranomaisia, jotka osallistuivat haastatteluihin. Heidän ansiostaan saimme aikaan työn, jossa on tarkasteltu rajat ylittävää yhteistyötä siihen osallistuvien paikallisten ja alueellisten toimijoiden näkökulmasta. Yksittäiset suomalais-venäläiseen turvallisuusyhteistyöhön osallistuvat henkilöt ovat kannustaneet tutkijoita työn eri vaiheissa. Tutkimuksessa esitetyt ajatukset ovat tutkijoiden omia, eivätkä edusta Suomen poliisin, tullin tai rajavartiolaitoksen kantoja. Työmme on konkreettinen tulos yrityksestä luoda ja kehittää siteitä kahden erilaisen kulttuurin ja hallinnollisen järjestelmän välillä tutkimuksen avulla. Työ on avaus turvallisuushallinnon rajat ylittävässä tutkimustoiminnassa. Paljon lisää voidaan vielä yhteistyöllä tulevaisuudessa saada aikaan.

Halusimme tehdä työn, josta on käytännön hyötyä suomalais-venäläistä rikostorjuntayhteistyötä tekeville ihmisille rajan molemmin puolin. Voimme olla tyytyväisiä siitä, että visio tällaisesta pioneerihankkeesta oli mahdollinen ja se toteutui. Espoo, marraskuu 2007 Anna-Liisa Heusala, Anja Lohiniva ja Antti Malmi 10

1 Johdanto Onko rajaturvallisuus globalisaation viimeinen taistelutanner? Kun työpaikat ja osa työntekijöistäkin siirtyvät paikasta toiseen ilman rajoja, varallisuuserot ja konfliktit tuottavat tasaisesti muuttoliikkeitä ja rikollisuuden eri muodot ovat jatkossakin tuottoisaa liiketoimintaa, on rajat ylittävästä valtioiden välisestä yhteistyöstä tullut välttämätön pakkoavioliitto. Maiden sisäisen turvallisuuden suunnitteluun kuuluu yhteistyö rajojen ylitse ja tähän työhön kohdistuu käytännöllisiä odotuksia. On paradoksaalista, että rajojen muutoin madaltuessa, perinteisten kansallisvaltioiden välillä olevat fyysiset rajat ovatkin tulleet yhteiskuntien turvallisuuden takaamisessa uudella tavalla tärkeiksi. Rajaturvallisuus (border security, пограничная безопасность) on historiallisesti tarkoittanut tarkasti rajattujen valtioiden välisiä muureja, jotka jakoivat maita geopoliittisesti erilaisiin kilpaileviin alueisiin. Yhden maan etu oli tällöin tavallisesti toisen maan haitta. Tällaisessa maailmassa rajalla oli ennen kaikkea kaksi tarkoitusta: se erotti toisistaan kahden maan armeijat ja loi alueen, jossa voitiin harjoittaa ihmisten ja tavaroiden liikkeiden verotusta ja tullikontrollia. 1 Tänä päivänä rajan käsite on huomattavasti laajempi. Rajaa koskevassa tutkimuksessa voidaan erottaa eri ajanjaksoja, jolloin ollaan keskitytty erilaisiin tutkimuskohteen määritelmiin. Rajaa on perinteisesti tarkasteltu poliittisen maantieteen kautta tutkien sen historiallista muodostumista. Tämä rajan tutkimus on ollut staattista ennustettavuuden tutkimusta. Euroopan muutosten jälkeen 1980- ja 1990-luvuilla tutkimus on painottunut rajat ylittävään erilaiseen yhteistyöhön, erityisesti EU:n rahoituksen takia. Tässä tutkimuksessa on painottunut rajan merkitys luottamuksen, yhteistyön ja yhteiselon alueena. Rajaa on myös tarkasteltu identiteettien ja kulttuurien muodostajana. On huomioitu, että rajan avaaminen ei suoraan tarkoita etnisten ja kansallisten identiteettien muutoksia. Globalisaation voimistumisen myötä on alettu käyttämään ilmaisua rajaton maailma, jolloin painotetaan vapaan kaupan, ajatusten ja liikkumisen helpottumista. 2 Viimeksi mainittu käsite on herättänyt rajaa ja rajaturvallisuutta tutkivissa kirjoittajissa tarpeen korostaa rajan merkityksen muutosta. Rajat eivät ole katoamassa. Samalla, kun raja jollakin alueella saattaa madaltua, voi uusia tiukasti kontrolloituja rajoja syntyä muualla. Rajat ovat edelleen erilaisten hierarkisten järjestelmien valvomia tai niiden vaikutuksen alla olevia alueita. 3 Rajaa on realistisinta lähestyä alueellisesti, historialliset, yhteiskunnalliset, hallinnolliset ja kulttuurilliset tekijät huomioiden. Suomalaisessa turvallisuuskeskustelussa rajaturvallisuudelta odotetaan tehokkuutta, jotta sisäinen turvallisuus ei merkittävästi heikkenisi. 1 2 Walters (2006), s. 193. Nämä rajaa koskevan tutkimuksen historialliset vaiheet on kuvannut Newman (2006). 3 Newman (2006), Berg & Ehin (2006). 11

Rajaturvallisuuteen kuuluu lisäksi ulkomaalaispolitiikka. Rajaturvallisuuteen sisältyy se, että viranomaisten välinen yhteistyö on jokapäiväistä ja luotettavaa. Suomessa tapahtunut kehitys viranomaistoiminnassa on hyvä esimerkki siitä, miten rajaturvallisuudesta huolehtiminen on muuttunut yhä enemmän sisäisestä turvallisuudesta huolehtimiseksi ja miten se liittyy kiinteästi muuhun viranomaiskontrolliin, jota maassa harjoitetaan. 4 Asiaa voidaan tarkastella monesta näkökulmasta. Eurooppalaisen integraation hengessä katsotaan Suomessakin, että rajaturvallisuus edellyttää yhteisiä käytänteitä viranomaistyön laadun ja laillisuuden varmistamiseksi. Tämä työ käsittelee sitä miten Suomen sisäinen viranomaisyhteistyö ja Suomen ja Venäjän turvallisuusviranomaisten yhteistyö, erityisesti paikallisten ja alueellisten viranomaisten näkökulmasta tarkasteltuna, kohtaavat. Työssä on valittu maantieteelliseksi alueeksi rajanaapurialueet, joilla viranomaisyhteistyö on luonnollisinta. Tutkitut organisaatiot ovat poliisi, miliisi, tullit, rajavartiolaitos ja rajavartiopalvelu. Työssämme on katsottu mitä globaalit yhteistyön haasteet tarkoittavat käytännössa alueellisella ja paikallisella tasolla sekä kahden hyvin erilaisen yhteiskunnan välillä. Yhteistyön päämääräksi on määritelty rajaturvallisuuden edistäminen. Rajaturvallisuus tarkoittaa tutkimuksessamme kaikkia niitä keinoja, joilla viranomaiset ehkäisevät, paljastavat ja selvittävät rajat ylittävää rikollisuutta ja ylläpitävät yleistä turvallisuutta ja järjestystä. Tutkimus keskittyy viranomaisten perustyön kuvauksen ohella rikostorjuntatyöhön, jossa tärkeitä ovat ennaltaehkäisevä ja paljastava rikostiedustelu- ja analyysi ja esitutkinta (tutkinta). Suomella ja Venäjällä on oma keskinäinen hallitusten välinen sopimuksensa, joka koskee yhteistoimintaa rikosten torjunnassa. Tämän sopimuksen mukainen yhteistoiminta on tutkimuksessa keskeinen tutkimuskohde. Työssämme tarkastellaan sitä, mikä on nykyinen käytännöllinen toimintakulttuuri alueellisella tasolla ja paikallisella tasolla niin Suomen kuin Venäjänkin puolella. Vaikka työmme näin ollen näyttäisi liittyvän ennen kaikkea siihen tutkimusperinteeseen, jossa rajayhteistyö nähdään toivottavana ja tarpeellisena rajaa madaltavana toimintana, osoittavat työmme tulokset, että kyse on samalla ristiriitaisemmasta prosessista. Rikostorjuntayhteistyön lisääminen rakentaa uudenlaista rajaa: uusia teknologioita, uusia kommunikoinnin kanavia ja analyysin välineitä tehokkaampaa valvontaa varten. Siellä missä raja madaltuu, uusia rajoja nousee entisten tilalle. Rajat ylittävä viranomaisyhteistyö merkitsee viranomaisille itselleen uudenlaisen yhteistyön kulttuurin synnyttämistä, mutta se ei merkitse kansallisten identiteettien tai lojaliteettien vähenemistä. Työmme on pääosin hallinnon perustutkimusta. Siinä on kuvattu kunkin organisaation rakenne, toimivalta ja tehtävät sekä rajat ylittävän toiminnan perustaa. Tästä syystä työ palvelee sellaisia lukijoita, jotka 4 Andreas (2000), s. 3. 12

tarvitsevat tietoa toisen maan organisaatioista omassa työssään. Tämän lisäksi tutkimuksessa on arvioitu yhteistyön tilaa Suomessa ja rajan ylitse. Tämän takia työssä on laaja haastattelututkimusosuus, jossa tutkittu kummankin maan viranomaisten kokemuksia rajaturvallisuuden edistämisessä käytännön tasolla. Empiiristä aineistoa on kerätty Suomen poliisista, tullista ja rajavartiolaitoksesta sekä Venäjän miliisistä. Työ kertoo lainvalvontaviranomaisten kulttuurista yleisemminkin. Suomessa Venäjän viranomaisten toimintoja sääteleviä lakeja ja määräyksiä on saatavilla, mutta hallinnon tuntemus muutoin on hatarampaa. Niilläkin organisaatioilla, joilla on rajat ylittävää yhteistoimintaa päivittäisellä ja viikoittaisella tasolla, on toisinaan epäselvä kuva siitä mitkä viranomaiset missäkin tilanteessa vastaavat päätöksistä. Tilanne on ollut samankaltainen Venäjän puolella. Internetin tuomista mahdollisuuksista huolimatta kaivataan kootusti tietoa siitä mitkä tehtävät paikallistasolla kuuluvat kenellekin ja mitkä ovat eri organisaatioiden valtuudet. Tietoa on eri yksiköissä ja Suomi Venäjä-yhteistyössä mukana olevilla itsellään, mutta julkista ja systemaattisesti kerättyä tietoa ei ole ollut kootusti missään. Kriminologisessa tutkimuksessa rajat ylittävää rikollisuutta eri piirteineen on tutkittu kansainvälisesti paljon. Tässäkin tutkimuksessa on sivuttu sitä, mitä rikollisuuden kehitys tarkoittaa lainvalvontaviranomaisten työn kehittämiselle. Painopisteemme on kuitenkin ollut rajat ylittävän turvallisuusyhteistyön tutkimuksesta, joka liittyy kansainvälisesti niin sanottuun security governance -tutkimukseen 5. Tässäkin tutkimuksen haarassa usein tarkastelukulma on lähinnä kansainvälisen politiikan tutkimuksen puolella. Pohdinnan aiheina saattavat olla lähitulevaisuuden turvallisuusskenaariot ja niiden vaikutus turvallisuushallintoon. Huomiota on kiinnitetty turvallisuushallinnon poliittisen ja käytännöllisen vallan kasvuun ja muun yhteiskunnan vuorovaikutukseen, varsinkin 11/9 tapahtumien jälkeen. Turvallisuustutkimuksesta on tullut yhteiskuntatieteellinen kultakaivos osittain valitettavasti. Globalisaatio ei rajaturvallisuudessa tarkoittanutkaan rajojen katoamista, vaan niiden kehittymistä turvallisuuden kontrollin maantieteellisiksi alueiksi, joissa toimivat useat toisistaan riippuvaiset viranomaiset rajojen ylitse ja niiden sisällä 6. Samalla, kun tavaroiden ja ihmisten liikkuminen on helpottunut, on rajanylitys kriminalisoitu uudella tavalla 7. Geopolitiikka on saanut uuden ilmenemismuotonsa etelän ja pohjoisen välisessä ristiriidassa. Tässä tilanteessa entiset epäluuloiset naapuritkin ovat löytäneet toisensa samalta puolelta aitaa jos ei kaikessa, niin ainakin hyvin monessa asiassa. 5 6 7 Esim. Chaillot Papers -sarja. Walters (2006). Andreas (2000), s. 3. Rajan ylittämisen kriminalisoinnilla tarkoitetaan ilmiötä, jossa viranomaisten valvonnassa korostuu rikollisen toiminnan ennalta ehkäiseminen valtion rajojen ulkopuolella ja rajat ylittävien henkilöiden luokittelu uhkien mukaan. 13

Uuden turvallisuustutkimuksen kentästä on virinneen kiinnostuksen määrästä huolimatta vielä vaikeampi löytää puhtaasti hallinnollisia tutkimuksia. Vielä harvinaisempaa, jos ei suorastaan pioneerityötä, on tutkia maiden välistä rajat ylittävää turvallisuushallintojen yhteistyötä. Rajaturvallisuuden tutkimus on tällä sektorilla uusi alue, joka varmastikin tulee saamaan turvallisuushallinnon tutkimuksessa merkittävästi huomiota. Tutkimuksellista mielenkiintoa voidaan tällöin kohdistaa kaikkeen alkaen järjestelmien kehittymisestä aina klassisiin johtamistutkimuksiin. Oma alueensa myös tässä tutkimuksessa ovat tiedonhallintaan ja -hallinnointiin liittyvät teemat. Näiden laajentaminen organisaatiotutkimuksesta julkisen hallinnan (governance) kysymyksiin tarjoaa tutkijoille tehtävää. Suomessa turvallisuusviranomaisten yhteistyöstä rajan ylitse kirjoituksia on eniten tehty rajavartiolaitoksen puolella opinnäytetöinä. 8 Tietojen vaihdon aktiivinen edistäminen Venäjän viranomaisten suuntaan on todettu tärkeäksi toimintamuodoksi. 9 Suomen poliisin rajat ylittävän yhteistyön tutkimus ei vielä komeile määrällä, sen sijaan kirjoittajina on ollut kenttätyötä tuntevia asiantuntijoita. 10 Tutkimuksellisesti on Suomen sisäisen turvallisuushallinnon kehityksen takia ollut tarpeen tarkastella rajat ylittävää rikostorjuntatyötä ja muutakin yhteistyötä kokonaisuutena, johon liittyvät tulli ja rajavartiolaitos. Tämän takia tässä työssä on kohtuullisen iso huomio osoitettu Suomen sisäisen poliisi tulli rajavartiolaitos-yhteistyön kehitykselle. Kaikkia PTR-viranomaisten yhteistoiminnan muotoja ei ole kuitenkaan tutkittu. Pääpaino on ollut PTR-rikostiedustelu- ja analyysitoiminnan tarkastelussa. Työssä on keskitytty maantieteellisesti rajatulle alueelle Kaakkois-Suomeen. Venäjän miliisin, tullin ja rajavartiopalvelun organisaatioiden käytännön toimintaa kuvaavaa kirjallisuutta on saatavissa Suomessa vähän 11. Miliisiä on käsitelty ennen kaikkea rikollisuuden tarkastelun yhteydessä. Venäjän sisäasiainministeriön alainen Pietarin yliopisto on tuottanut omaa kirjallisuuttaan opetustarkoituksiin. Tämä kirjallisuus on ennen kaikkea 8 Esim. Urpo Riissanen, Uhkat Venäjältä Suomeen rajaturvallisuuden ylläpitämisen näkökulmasta tarkasteltuna. Tutkielma. MPKK, Esiupseerikurssi 58, maasotalinja, huhtikuu 2006. Jari Tolppanen (1999), Rajavartiolaitoksen yhteistoiminnan kehittämistarpeet ja mahdollisuus Venäjän viranomaisten kanssa turvallisuusuhkien torjumiseksi. Tutkielma. MPKK, yleisesikuntaupseerikurssi. maasotalinja 46, elokuu 1999. Mikko Halinen (2003), Sevillasta Thessalonikiin Euroopan unionin rajavalvontayhteistyön kehittyminen. Tutkielma. Maanpuolustuskorkeakoulu, kadettikurssi 88, marraskuu 2003. Juha Vuolle (2000), Rajavartiolaitoksen kansainvälinen yhteistyö. Tutkielma. Maanpuolustuskorkeakoulu, esiupseerikurssi 53, maaliskuu 2000. Timo Poutiainen (2004), kirjoittaja tarkastelee aihetta ennen kaikkea koulutuksen kehittämisen näkökulmasta, mutta siinä kuvataan myös rajavaltuutetun ja hänen apulaisensa työtä Venäjän viranomaisten kanssa. 9 Jari Tolppanen (1999). 10 Urmas Rinne (2002), Jyrki Wasastjerna (1999), Kari Hyyryläinen (2005) ja Lassi Salakka (1997). 11 Aiheesta on kirjoittanut mm. Ilmari Larjavaara (1997), Venäjän hallinto suomalaisten vientikuljetusten kannalta. Helsingin yliopisto. Yleisen valtio-opin laitos. 14

oikeustieteellistä, oikeushistoriallista ja valtio-opillista. 12 Suomessa on tehty tutkimuksia Venäjän kansainvälisestä rikosoikeusavun järjestelmästä, siviilioikeudesta ja vertaileva tutkimus Venäjän rikoslaista 13. Venäjän turvallisuusviranomaiset ovat käyneet lävitse monia mullistuksia vuoden 1991 jälkeen. Esimerkiksi rajavartiopalvelun tehtäviä ja roolia Suomen vastaisella rajalla ollaan juuri tämän tutkimuksen tekohetkellä muuttamassa. Tullin asema on kokenut muutoksen vuoden 2004 kevään hallinnon uudistuksessa. Venäjän miliisin osalta on olemassa sen historiallista kehitystä ja 1990-luvun toimintaympäristön muutoksia käsitteleviä tutkimuksia, joissa on erityisesti keskitytty vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden kehitykseen 14. Varsinkin viimeksi mainitun tyyppisillä toimintaympäristön muutoksen kuvauksilla on ollut vaikutusta Venäjäyhteistyön tarkastelussa. Venäjän turvallisuushallinnon tutkimusta sen sijaan ei ole Suomessa tehty. Viime aikoina Venäjän rajavartiopalvelussa ja tullissa tapahtuneista muutoksista ei tutkimusta vielä ole. Erittäin mielenkiintoinen on tilanne, jossa sekä Suomen rajavartiolaitosta että Venäjän rajavartiopalvelua koskettavat yhtäaikaa lainsäädännölliset ja organisatoriset uudistukset. Venäjän rajavartiopalvelun toiminnan kehittämisessä on julkisuudessa painottunut hallinnon kehittämisen ja asiantuntemuksen lisääminen 15. Suomen puolella ajatukset muutoksen vaikutuksista ja tulevaisuuden haasteista ovat tällä hetkellä odottavat 16. Tämä tutkimus on rakennettu siten, että kohteena olleiden viranomaisten rakenteita ja toiminnan käytänteitä koskevat osuudet ovat erillään. Teoria- ja metodologiaosuuksien jälkeen työssä on käyty läpi tärkeimpiä suomalais-venäläisiä sopimuksia ja pöytäkirjoja, sekä eri viranomaisten asemaa näiden mukaisessa yhteistyössä. Sitten on kuvattu operatiivisen 12 Esimerkkejä mainituista alueista: И.В. Бородушко (2002), Институт контрлья в Россииской Федерации: организационно-правовые основы и систем контрoльных органов. Монография. Ред. В.И. Салников. Санкт-Петербургский университет МВД России. А.М. Эвстратов (2001), Правознание и правовая культура советского общество 1920-1930 -е годи. Монография. Санкт-Петербургский университет МВД России. Э.П. Григонис & А.М. Тхакушинов (2002), Прокуратура в механизме Российского государства. Монография. Санкт-Петербургский университет МВД России. В.И.Салников (2001), Структурирование аппарата государственной власти в процессе эволюции Россииской Федерации. Монография. Санкт-Петербургский университет МВД России. Esimerkkinä miliisin operatiiviseen työskentelyyn liittyvästä kirjoituksesta mm. А.Э. Казак (2001), Оперативно-розыскная деятельность органов внутренных дел и права человека. Монография. Санкт-Петербургский университет МВД России. Koulutuksen vertailusta esimerkkinä on М.Т. Царлж (2000), Профессиональная подготовка сотрудников полиции/милиции США и России. Научное издание/ред. В.И. Салников. Санкт-Петербургский университет МВД России. Издательство «Алетея». 13 Merja Norros (2004), Kansainvälisen rikosoikeusavun järjestelmä, Leena Lehtinen (2003), Suomalainen ja venäläinen siviiliprosessi kansainvälisen täytäntöönpanon näkökulmasta. Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä ja Jarmo Koistinen (2006) Rikos Venäjällä. Joensuun yliopiston julkaisuja. 14 Esimerkkinä jälkimmäisestä on Bäckman (1999), s. 231-235 ja miliisin historiasta Shelley (1996). 15 Российская Газета (2003). 16 Riissanen (2006). 15

toiminnan käsitettä ja tutkintaa Suomessa ja Venäjällä. Tämän jälkeen on kuvattu Suomen PTR-yhteistyön (poliisi, tulli ja rajavartiolaitos) rakenteet ja rikostiedustelu- ja analyysitoiminnan järjestelmä. Näiden osien jälkeen työ jakaantuu kunkin erillisen organisaation kuvaukseen ja sen yhteistyön analyysiin. Tutkimuksen kohteena olleista organisaatiosta on kuvattu niiden perusorganisaatio, tehtävät ja lakiin perustuvat oikeudet, sekä suhde muihin viranomaisiin. Suomen poliisista, tullista ja rajavartiolaitoksesta, sekä Venäjän miliisistä on lisäksi laajat haastattelumateriaalista kootut analyysiosat, joissa teemojen valinta ja luokittelu on tapahtunut kaikissa samalla tavalla. Venäjän tullista ja rajavartiopalvelusta ei saatu tähän tutkimukseen haastattelumateriaalia. Haastattelumateriaalin perusteella rakennetuissa osuuksissa keskitytään ennen kaikkea yhteistyön kannalta tärkeisiin asioihin. Kunkin haastatteluaineisto-osuuden jälkeen on yhteenveto-osuus, johon on poimittu keskeisimmät havainnot. Työn päättää johtopäätösosa, jossa on koottu yhteen kaikki edeltäneet yhteenvedot ja palattu teoria-osuuden ajatuksiin. Osuuden tarkoitus on katsoa mikä on viranomaisyhteistyön tila Suomessa ja rajan ylitse. Tarkastelussa huomioidaan Suomen ja Venäjän hallinnoissa meneillään olevien muutosten vaikutukset ja toimintaympäristön asettamat haasteet yhteistyölle. Osuudessa on esitetty suosituksia yhteistyön kehittämiselle. 16

2 Teoria ja tutkimuskysymykset Tämä tutkimus tarkastelee rajaturvallisuuden edistämistä hallintokulttuurin tutkimuksen kautta. Rajaturvallisuuden edistäminen viranomaisyhteistyönä on rajat ylittävän rikollisuuden eri muotojen ennalta ehkäisyä, paljastamista ja selvittämistä, sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Viranomaisesta riippuen tämä tarkoittaa erilaisia tehtäviä ja käytännön välineitä. Siihen sisältyvät myös muut yhteistyön muodot kuten tiedonvaihto ja koulutus. Rajaturvallisuuden edistämisen piiriin kuuluvat toimet ulkorajan sisäpuolella (ml. kansallinen viranomaisyhteistyö), ulkorajavalvonta, kansainvälinen yhteistyö ja toimet rajojen ulkopuolella 17. Tutkimuskysymykset työssämme ovat: 1) Mitä ovat ja miten toimivat rajaturvallisuusviranomaisina poliisi, miliisi, tulli ja rajavartiolaitos Suomessa ja Venäjällä? 2) Minkälaista on alueellinen ja paikallinen 18 rajaturvallisuusyhteistyö Suomen ja Venäjän välillä? Työ on rakenteeltaan kaksijakoinen. Yhtäältä kuvataan virallisiin ja julkisiin asiakirjoihin perustuvat rakenteet. Toisaalta tarkastellaan sitä miltä nämä rakenteet näyttävät kokemusten valossa. Tutkimuskohdetta voidaan tälläisen tutkimuksen ollessa kyseessä lähestyä usealla tavalla. Voidaan tutkia sitä miltä erilaiset järjestelmät näyttävät hallintojen ideaalityyppeinä ja tehdä tämän pohjalta vertailua niiden perusominaisuuksista. On myös mahdollista tarkastella aihetta tapaustutkimuksellisesti keskittyen siihen miten organisaatioiden muodot ja käytänteet vastaavat toimijoiden kokemuksissa esiin nousseisiin haasteisiin. Lisäksi tarkastelussa voidaan lähteä ympäristön kuvauksesta ja esittää hypoteesi siitä mitä se toiminnalta ja tätä varten rakennettavalta organisaatiolta vaatii. Tässä työssä näihin tutkimuskysymyksiin vastataan selvittämällä ensiksi, mitkä ovat poliisin, miliisin, tullien ja rajavartioviranomaisten lakisääteiset perustehtävät ja toimivalta rajaturvallisuuden alueella Suomessa ja Venäjällä ja minkälaista kansallista ja rajat ylittävää yhteistyötä ne tekevät. Lisäksi on uudella empiirisellä aineistolla tutkittu, mitkä ovat työntekijöiden kokemukset viranomaisyhteistyöstä omassa maassa rajaturvallisuuden edistämisen näkökulmasta ja mitkä ovat kokemukset 17 Niemenkari (2003), tämä määritelmä kuvaa EU:n rajaturvallisuusjärjestelmää. 18 Alueellinen tarkoittaa Suomessa Kaakkois-Suomen alueella olevia ministeriön ja paikallisen tason välillä olevia viranomaisten hallinnollisia tasoja, kuten Itäinen tullipiiri, Kaakkois- Suomen rajavartiosto ja Etelä-Suomen läänin poliisiosasto. Tähän kuuluvat myös alueelliset yhteistyöorganisaatiot, kuten PTR-piirit. Suomessa poliisin hallinnossa on ns. valtakunnallisia yksiköitä, kuten KRP ja liikkuva poliisi, joilla on alueellisia ja paikallisia yksiköitä. Venäjällä alueellinen taso tarkoittaa Pietarin ja Leningradin hallintoalueella ja piirien (район) alueella toimivien viranomaisten hallinnollisia tasoja. Paikallinen taso tarkoittaa Suomessa poliisilaitoksia, rajavartiolaitoksen vartioston ja tullipiirin alaista paikallista tasoa. Venäjällä paikallinen taso tarkoittaa piirin alueella toimivaa miliisilaitosta, Venäjän rajavartiopalvelun aluehallinnon ja tullin aluehallinnon alaisia tasoja. 17

yhteistyöstä rajan ylitse toisen maan viranomaisten kanssa. Näkökulma on alueellisten ja paikallisten organisaatioiden edustajien. Hallinnon kulttuuri määritellään rakenteiden (lainsäädäntö ja resurssit) ja sosiaalisen vuorovaikutuksen lopputulokseksi. Työssä katsotaan, että rakenteet eivät ole olemassa vain itsessään vaan niissä tosiasiallisissa vuorovaikutussuhteissa, joita toimijoilla eli viranomaisilla on. Yksilöt ja yhteisöt vaikuttavat ratkaisevasti siihen miten rakenteet toimivat, mutta ne myös muuttavat rakenteita siten, että lopputulos on usein jossakin määrin erilainen kuin lainsäädäntöä lukemalla voisi ajatella 19. Niin sanotuissa transitioyhteiskunnissa, joihin Venäjäkin lukeutuu, tämä erilaisuus voi olla hyvinkin merkittävä 20. Yhtälailla kuitenkin vähäisempien muutoksien yhteiskunnissa, kuten Suomessa, hallinto elää. Isojakin hallintokulttuurin painopisteiden muutoksia saattaa tällöin tapahtua vaivihkaa. Systeemiteoreettisessa hallinnon tutkimuksessa korostetaan järjestelmän osien välistä vuorovaikutusta, joissa järjestelmä tosiasiassa muodostuu. Lähtökohtana ei siis ole kuvata organisaatiota joidenkin yleisten sääntöjen tai hierarkisten suhteiden rakenteena vaan keskittää huomio vuorovaikutukseen (feed-back) ja itseohjautuvuuteen (self-streering). 21 Kontingenssiteoreettisessa tutkimuksessa organisaatiot pyrkivät tai niiden tulisi pyrkiä optimaaliseen vuorovaikutukseen ympäristönsä kanssa rakennettaan muuttaen 22. Yhteistyön tutkimuksessa on otettu huomioon tämä toiminnan kehittämisen lähtökohta. Esimerkiksi Suomen PTR-viranomaisten rikostiedustelu- ja analyysityön tutkimuksessa järjestelmän sopeutumisen mekanismit ja vaikuttimet ovat keskeinen tutkimuksen aihe 23. Rajat ylittävää yhteistyötä tarkasteltaessa ei myöskään ole riittävää jäädä pelkän rakenteen kuvauksen tasolle pohtimaan miksi tuloksia ei järjestelmää säätämällä synny. On tärkeää huomioida se vuorovaikutus, jossa yhteistyö käytännössä syntyy monikulttuurillisissa tiimeissä ja rajat ylittävässä yhteistyöjärjestelmässä. Painopiste on tässä työssä kuitenkin rajattu hallintokulttuurin perustutkimuksen puolelle. Hallinnon kulttuurin tutkimuksessa järjestelmän sopeutuminen ympäristön vaatimuksiin nähdään ristiriitaisempana prosessina kuin yksityisen sektorin organisaatiossa, sillä toimintaan vaikuttavat muutkin kuin rakenteellisen tehokkuuden vaatimukset. Hallinto on julkista, lainsäädäntöön ja muihin normeihin sidottua ja poliittisesti ohjattua toimintaa. Näiden perusteiden tuntemus on toiminnan tutkimuksessa välttämätöntä. 19 Vrt. Giddens (1984). 20 Heusala (2005). 21 Nassehi (2005), s. 180. 22 Donaldson (2001). 23 Suomen PTR-viranomaisten rikostiedustelun yhteistyöjärjestelmän menneisyydestä, nykyisyydestä ja tulevaisuudesta strategian ohjaamana sopeutumisprosessina on parhaillaan käynnissä perustutkimus Tampereen yliopistossa (Ari Lahti: Poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen toiminta PTR-rikostiedusteluorganisaatiossa järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa sekä toimintaympäristön mukanaan tuomat haasteet vuoteen 2012 mennessä). 18

Tutkimuksessa annetaan varsin suuri painoarvo rakenteiden ja niitä säätelevien normien kuvaukselle. Tämän takia työ lähestyy oikeussosiologista tutkimusta. Sekä hallinnon tutkimuksessa että oikeussosiogiassa on usein tarkastelun kohteena lakien vaikutusten selvittäminen, sekä oikeudelliset käytänteet ja instituutiot yhteiskunnallisessa yhteydessään 24. Koska työssä tutkitaan kahden hyvin erilaisen yhteiskunnan välillä tapahtuvaa yhteistyötä, on työssä huomioitu ne yhteiskunnalliset olosuhteet, joissa kunkin maan hallinnot käytännössä toimivat. Tämä tarkoittaa sen huomioimista, miten laajemmat taloudelliset ja poliittiset olosuhteet ja niissä tapahtuvat muutokset vaikuttavat hallintojen toimintakykyyn. Tästä syystä tutkimuksessa on käytetty niin sanottua transition käsitettä. Transition tutkimuksessa hallinnon suuria muutoksia ja kehittämistä voidaan tarkastella useasta eri näkökulmasta ja eri tieteenalojen kautta. Salminen ja Temmes 25 ovat luoneet transitio-tutkimuksen teoreettisen kehikon, joka jäsentää tutkimuksen tasoja ja kohteita. Yleisimmällä tasolla transition tutkimus kohdistuu järjestelmän poliittisen ja taloudellisen perusluonteen muuttamiseen (esimerkiksi muutokseen kohti markkinatalousjärjestelmää tai oikeusvaltiota). Tutkimuskohde on tällöin usein lainsäädäntö ja instituutiot. Seuraavalla tasolla tutkimus on vertailevaa politiikan ja hallinnon tutkimusta, jolloin kohteena ovat instituutioiden erilaisuudet ja samankaltaisuudet. Sisempinä tasoina Salmisen ja Temmeksen teoriassa ovat management-oppi ja prosessilähestymistapa. Edellinen keskittyy johtamisen innovaatioiden tutkimukseen. Prosessien tutkimuksessa puolestaan selvitetään sitä miten hallinnon kehittämispolitiikkaa toteutetaan. Teoreettisen kehikon ydin on niin sanottu neutraalin byrokratian ihanne, jota vasten transitiota tarkastellaan. 26 Transitio -käsite onkin hallinnon tutkimuksessa käytännöllinen silloin, kun hallinnon ja sen ympäristön välistä vuorovaikutusta tarkastellaan selvästi määritellyn päämäärän avulla. Päämäärää voidaan kutsua hallinnon muutosideologiaksi tai muutossuunnaksi. Muutosideologian mukainen hallinnon toiminnan ohjaus ja kehittäminen tapahtuu rakenteisiin vaikuttamalla (lainsäädännön ja resurssien muutoksilla) ja toimintapolitiikoilla. Päämääränä on tavallisesti muuttaa jollakin tavalla hallinnon kulttuuria. Toimintapolitiikkoja edistetään johtamisella ja koulutuksella. Hallinnon muutokset tapahtuvat aina vanhan hallintokulttuurin sisällä silloinkin, kun rakenteet muuttuvat radikaalisti, koska käytänteet ja ajattelutavat muuttuvat hitaammin. 27 Tämän takia on välttämätöntä tuntea ja ymmärtää riittävässä määrin sitä hallinnon kulttuuria, jossa muutosta toteutetaan ja yhteistyötä kehitetään. 24 Alvesalo ja Ervasti (2006). 25 Salminen ja Temmes (2000). 26 Salminen ja Temmes (2000), s. 68-69. 27 Heusala (2005). 19

Tutkimuksessa hallinnon nykyiseksi kulttuuriksi on sekä Suomessa että Venäjällä määritelty instituutioiden omat toimintakulttuurit. Yhteistoiminnan kehittämistä (muutosta) tarvitsevia asioita Suomessa ovat varsinkin PTR-rikostiedustelu- ja analyysitoiminnan kehittäminen, Venäjällä hallinnon modernisaatioprosessi yleisesti, ja maiden välisen rikostorjuntasopimuksen mukainen toiminta. Nämä muodostavat keskeisiä elementtejä muutosideologiassa, jolla pyritään edistämään verkostomaista 28 ja rajat ylittävää viranomaisyhteistyötä. Työn lähtökohtana on ollut, että muutosideologiassa keskeistä on instituutioiden välinen luottamus tiedonkulkuun ja tiedon laatu sekä tarpeellisessa määrin avoimet käytänteet. Periaatteessa kysymys on siitä, että organisaatioiden tulee tehokkaassa rikostorjuntatyössä toimia kansallisesti ja kansainvälisesti yhteisen ongelman ratkaisemiseksi eikä erillisinä hallintojärjestelminä, jotka tekevät työtä itselleen. Rajojen ylitse yhteistyötä tekevä verkosto-organisaatio muodostaa tällöin oman hallintokulttuurinsa, johon osallistuvia tahoja tulee yhdistää samat toimintaperiaatteet. Kuten edellä todettiin, yhteistoiminnan kehittymistä ei voida julkisen hallinnon puolella tarkastella pelkästään organisaation rakenteellista sopeutumista tutkien. Vaikka viranomaisyhteistyössä tavallisesti keskitytäänkin tuloksien saavuttamiseen, on tämän toiminnan tutkimuksessa hyvä tarkastella sen vaikutuksia laajemmin. Julkisen hallinnon sisällä tapahtuvaa kehitystä voidaan tutkia esimerkiksi kansalaisuuden, julkisen organisaation ja työorganisaation näkökulmista. Kansalaisuuden näkökulmassa hallinnon työtä (lainsäädännön toimeenpanoa) tarkastellaan kulloistakin poliittista ideologiaa vasten. Demokratiassa julkinen hallinto on vastuussa kansalaisille, joiden laillisten etujen tasapuolinen kohtelu on turvattava. Julkisen organisaation näkökulmassa korostuu hallinnon toiminnan laillisuus. Oikeusvaltiossa (rule of law state, правовое государство) toiminnan laillisuus pyritään takaamaan selkeällä normihierarkialla, lakeja pidetään hyödyllisinä ja ihmiset luottavat, että muutkin noudattavat niitä. Julkiset organisaatiot toimivat avoimesti ja horisontaalisessa yhteistyössä keskenään. Käskyjen ja pakottamisen sijaan avoimilla käytänteillä ja tiedonkululla pyritään varmistamaan toiminnan rationaalisuus ja tehokkuus. Huonoimmassakin tapauksessa avoimuudella estetään laittomuuksia ja harkintavallan väärinkäyttöä. 29 Kansalaisuuden ja julkisen organisaation näkökulmissa toimeenpanoa arvioidaan kiinnittämällä huomio laillisiin sääntöihin ja menettelytapoihin. Erityisen tärkeää on tarkastella yksittäisen virkamiehen harkintavallan käyttöä ja toimeenpanon ohjausta. Jälkimmäisessä on kiinnostavaa se, miten hierarkiassa ylempi hallinto vaikuttaa alemman hallinnon tason toimintaan. Kansalaisten kohtelu ja toiminnan käytänteiden kehittymi- 28 Verkostomainen viittaa kansalliseen yhteistoimintaan kummassakin maassa. Nykyisen rikostorjuntasopimuksen mukaisesti virallinen yhteistyö maiden välillä tapahtuu sopimuksessa nimettyjen keskusviranomaisten kautta. 29 Heusala (2005), s. 31-33. 20