Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet

Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet 26/2011 Kunnat

Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet Valtiovarainministeriön julkaisuja 26/2011 Kunnat

VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 09 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Pirkko Ala-Marttila/VM-julkaisutiimi Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy, 2011

Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, toukokuu 2011 Tekijät Kuntien tuottavuusohjelman koordinointi- ja seurantaryhmän tuottavuustavoitteet alatyöryhmä Julkaisun nimi Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet Asiasanat kunnat, kunnallistalous, peruspalvelut, tuottavuus Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 26/2011 Julkaisun myynti/jakaja Julkaisu on saatavissa pdf-tiedostona osoitteesta www.vm.fi/julkaisut. Samassa osoitteessa on ohjeet julkaisun painetun version tilaamiseen. Painopaikka ja -aika Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy 2011 ISBN 978-952-251-215-4 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-216-1 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sivuja 53 Kieli Suomi Tiivistelmä Tuottavuusohjelman koordinaatio- ja seurantatyöryhmän tehtävänä on seurata ja koordinoida 20 suurimman kaupungin tuottavuusohjelmatyötä, valmistella kunnille ja kuntayhtymille ja muille palvelujen järjestäjille valtakunnallisia tuottavuustavoitteita sekä seurata ja koordinoida kuntien ja kuntayhtymien tuottavuuden parantamista koskevien toimenpiteiden valmistelua ja suunnittelua. Työryhmä asetti alatyöryhmän valmistelemaan ehdotusta kuntia ja kuntayhtymiä sekä muita palvelujen järjestäjiä koskeviksi valtakunnallisiksi tavoitteiksi. Valtiovarainministeriön julkaisuissa Julkinen talous tienhaarassa, Kuntapolitiikan linja ja Finanssipolitiikan linja Kuntatalouden vakaus ja kestävyys korostetaan, että kuntapalvelujen tuottavuuden parantamisella on keskeinen rooli julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromisessa ja julkisen talouden vakauttamisessa. Kuntatalous kantaa puolet kestävyysvajeesta. Kuntien tuottavuustavoitteet on laadittu edellä mainituissa julkaisuissa tehtyjen linjausten pohjalta. Kunnille, kuntayhtymille ja muille palvelujen järjestäjille asetetaan kolmenlaisia tuottavuustavoitteita. Ensimmäinen tavoite koskee kuntien toimintamenojen kasvua. Toisen ryhmän tavoitteet koskevat kuntien järjestämiä koulutuspalveluja sekä sosiaali- ja terveyspalveluja. Palvelujen tuottavuutta tarkastellaan kolmen kehän kokonaisuutena, jossa kuva tuottavuudesta täydentyy taloudellisuus-, laatu- ja vaikuttavuusaineiston kautta. Kolmanteen ryhmään kuuluvat tavoitteet koskevat keinoja, joilla palvelujen järjestäjät voivat edistää tuottavuutta. Tavoitteiden toteutumista seurataan vuosittain sekä kunnittain ja kuntayhtymittäin. Seurannasta raportoidaan peruspalveluohjelmassa.

Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, maj 2011 Författare Produktivitetsmålsättningarna för koordinerings- och uppföljningsgruppen för kommunernas produktivitetsprogram underarbetsgruppen Publikationens titel Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet Publikationsserie och nummer Finansministeriet publikationer 26/2011 Beställningar/distribution Publikationen finns på finska i PDF-format på www.vm.fi/julkaisut. Anvisningar för beställning av en tryckt version finns på samma adress. Tryckeri/tryckningsort och -år Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy ISBN 978-952-251-215-4 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-216-1 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF)) Sidor 53 Språk Finska Sammandrag Koordinerings- och uppföljningsgruppen för produktivitetsprogrammet ska följa upp och koordinera produktivitetsprogramarbetet inom de 20 största kommunerna, bereda rikstäckande produktivitetsmålsättningar för kommuner, samkommuner och andra serviceproducenter samt följa upp och koordinera beredningen och planeringen av åtgärder som gäller förbättringen av kommunernas och samkommunernas produktivitet. Arbetsgruppen tillsatte en underarbetsgrupp som skulle bereda ett förslag till rikstäckande målsättningar för kommuner och samkommuner samt andra serviceproducenter. I finansministeriets publikationer Den offentliga ekonomin vid ett vägskäl, Kommunalpolitiska linjen och Finanspolitiska linjen Stabil och hållbar kommunalekonomi poängteras den centrala roll som en höjning av produktiviteten inom den kommunala servicen spelar för överbryggandet av den offentliga ekonomins hållbarhetsunderskott och stabiliseringen av den offentliga ekonomin. Kommunekonomin står för hälften av hållbarhetsunderskottet. Produktivitetsmålsättningarna för kommunerna har beretts utgående från de linjedragningar som ingår i ovan nämnda publikationer. Kommuner, samkommuner och andra serviceproducenter ska ges tre slags produktivitetsmålsättningar. Det första målet gäller ökningen av kommunernas omkostnader. Den andra gruppens målsättningar gäller kommunala utbildningstjänster samt social- och hälsovårdstjänsterna. Servicens produktivitet granskas som en helhet som består av tre cirklar, där uppfattningen av produktiviteten kompletteras genom ekonomiskhets-, kvalitets- och effektivitetsmaterial. Den tredje gruppen inkluderar medel med vilkas hjälp kommuner, samkommuner och andra serviceproducenter kan främja produktivitet. Förverkligandet av målsättningarna ska uppföljas årligen både kommunvist och samkommunvist. Uppföljningen ska rapporteras i basserviceprogrammet.

Description page Publisher and date Ministry of Finance, May 2011 Author(s) Coordination and Monitoring Group for the Local Government Productivity Programme, Subworking Group on Productivity Targets Title of publication Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet Publication series and number Ministry of Finance publications 26/2011 Distribution and sale The publication can be accessed in pdf-format in Finnish at www.vm.fi/julkaisut. There are also instructions for ordering a printed version of the publication. Printed by Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy ISBN 978-952-251-215-4 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-216-1 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) No. of pages 53 Language Finnish Abstract The task of the Coordination and Monitoring Working Group for the Local Government Productivity Programme is to monitor and coordinate the productivity programme work of the 20 largest municipalities, to prepare national productivity targets for municipalities, joint municipal authorities and other service providers, and to monitor and coordinate the preparation and planning of measures relating to improving the productivity of municipalities and joint municipal authorities. The working group established a subworking group to prepare a proposal on national targets for municipalities, joint municipal authorities and other service providers. The Ministry of Finance publications Finland s Public Finances at a Crossroads, Policy Approach to Local Government, and Fiscal Policy Report on Stable and Sustainable Local Government Finances emphasised that improving the productivity of local government services has a key role in closing the public finances sustainability gap and in stabilising public finances. Half of the sustainability gap is associated with local government finances. Productivity targets for municipalities have been prepared based on the policy outlines made in the above-mentioned publications. Three kinds of productivity targets are set for municipalities, joint municipal authorities and other service providers. The first target relates to growth of local government operating expenditure. The second group of targets relates to the education services and social and welfare services arranged by municipalities. The productivity of services is examined as a three-loop entity in which a description of productivity is supplemented with cost-efficiency, quality and effectiveness material. The third group of targets relates to the means by which arrangers of services can promote productivity. The fulfilment of targets will be monitored annually and on a municipality and joint municipal authority basis. Monitoring will be reported in the basic public services programme.

Sisältö 1 Tausta ja lähtökohdat............................................................................. 11 2 Tavoiteasetannan periaatteet.............................................................. 13 3 Tuottavuuden mittaaminen................................................................... 17 3.1 Tilastokeskuksen tuottavuustilastointi...17 3.2 Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnan tuottavuus- ja tuloksellisuusmittarit...19 3.3. Hyvinvointipalveluiden tuottavuutta ja vaikuttavuutta kuvaavia tutkimuksia...21 4 Palveluja koskevat tavoitteet................................................................ 23 4.1 Opetuspalvelujen lainsäädännön asettamat reunaehdot ja talousarvio...23 4.2 Sosiaali- ja terveyspalvelujen lainsäädännön asettamat reunaehdot ja talousarvio...24 4.3 Peruspalveluohjelman ja -budjetin tuottavuustavoitteet...26 5 Johtopäätökset nykyisistä tuottavuustavoitteista ja -mittareista.... 29 6 Ehdotukset valtakunnallisiksi tuottavuustavoitteiksi........................ 33 6.1 Kuntasektorin toimintamenoja koskevat tuottavuustavoitteet...33 6.2 Hyvinvointipalveluja koskevat tuottavuustavoitteet...38 6.2.1 Koulutuspalvelujen tuottavuustavoitteet...40 6.2.2 Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottavuustavoitteet...42 6.3 Tuottavuutta parantavia toimenpiteitä...45 6.4 Tuottavuustavoitteiden toteutumisen seuranta...50 6.5 Ehdotuksia kuntasektorin tuottavuusmittauksen kehittämiseksi.. 51

11 1 Tausta ja lähtökohdat Valtiovarainministeriö asetti 22.3.2010 tuottavuusohjelman koordinaatio- ja seurantatyöryhmän, jonka tehtävänä on seurata ja koordinoida 20 suurimman kaupungin tuottavuusohjelmatyötä, valmistella kunnille ja kuntayhtymille ja muille palvelujen järjestäjille valtakunnallisia tuottavuustavoitteita sekä seurata ja koordinoida kuntien ja kuntayhtymien tuottavuuden parantamista koskevien toimenpiteiden valmistelua ja suunnittelua. Työryhmä asetti itselleen alatyöryhmän valmistelemaan ehdotusta kuntia ja kuntayhtymiä sekä muita palvelujen järjestäjiä koskeviksi valtakunnallisiksi tavoitteiksi hyödyntäen Tilastokeskuksen tuottamaa aineistoa sekä palvelujen laatua, saatavuutta, vaikuttavuutta ja taloudellisuutta koskevaa aineistoa. Tuottavuusohjelman koordinaatio- ja seurantaryhmän toimeksiannossa määriteltiin, että tuottavuusohjelmatyötä tehdään seitsemällä tuottavuutta parantavalla osa-alueella, jotka ovat: 1. Henkilöstö, osaaminen ja työhyvinvointi 2. Palvelujärjestelmä, prosessit ja sähköiset palvelut 3. Palveluverkko ja toimitilat 4. Organisaatio ja rakenteet 5. Hankinnat 6. Johtamisjärjestelmä 7. Tuottavuusmittareiden kehittäminen, tutkimus, kehitys ja innovaatiot Asetettavat tavoitteet voivat olla sekä määrällisiä että toimintaa koskevia ja niiden tulisi kattaa tuottavuusohjelman seitsemän osa-aluetta. Eräät tuottavuusohjelman osa-alueet ovat sellaisia, joille ei ole luontevaa asettaa määrällisiä tuottavuustavoitteita. Alatyöryhmän tuli huomioida työssään kärkihankkeissa kehitettävät mittarit. Työryhmään nimettiin: Hannele Savioja VM (puheenjohtaja), Jorma Valve Espoon kaupunki, Antti Alila STM (1.10 alkaen) Sari Kauppinen STM (30.9. saakka), Ville Heinonen OKM, Tero Tyni Suomen Kuntaliitto, Jarmo Vakkuri

12 koordinaatio- ja seurantaryhmä, Jani Heikkinen Tilastokeskus, Jukka Kärkkäinen THL, Ville Salonen VM (sihteeri), Sirpa Hartojoki VM (sihteeri). Tuottavuustavoitetyöryhmän toimikausi oli 15.7.2010 31.12.2010.

13 2 Tavoiteasetannan periaatteet Käsitteiden määrittelyä Tuottavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka paljon tietyillä tuotantopanoksilla saadaan aikaan tuotosta. Kuntien järjestämissä palveluissa tuotoksia ovat suoritteet, kuten potilaskäyntien määrät, opetustuntien määrät, päivähoitopaikkojen määrät jne. Suoritteiden avulla tarkasteltu tuottavuus koskee kuntien palvelutuotantoa. Käytettävissä olevalla teknologialla ja sen hyödyntämisellä on merkitystä palvelutuotannon tuottavuuteen. Teknologia tulee tällöin ymmärtää laajasti sisältäen mm. prosessit, liiketoimintaosaamisen ja johtamisen. Tuottavuus (tai sen kasvu) on se osa tuotannossa tuotetun volyymin kasvusta, jota ei pystytä selittämään käytettyjen panosten määrän kasvulla. Hintojen muutokset eivät suoraan vaikuta tuottavuusmittauksen tulokseen, koska hintojen muutos deflatoidaan. Palvelun laatu on kokonaisuus, joka sisältää rakenne- ja prosessitekijöitä sekä lopputuloksen arviointia. Näitä tekijöitä sisällytetään usein palvelujen järjestäjän ja tuottajan välisiin sopimuksiin. Rakennetekijät luovat edellytyksiä toimiville prosesseille. Rakennetekijöitä ovat esimerkiksi palveluverkko, henkilöstö, johtaminen, työnjako jne. Prosessitekijät koostuvat kaikesta toiminnasta, joka alkaa asiakkaan saapumisesta palvelun piiriin ja poistumisesta siitä. Laadun arviointi on palvelun järjestäjälle asiakasvaikutusten arviointia. Esimerkiksi saavutettiinko asiakkaan terveydentilassa, taitotasossa tai käyttäytymisessä niitä tuloksia, joita palvelulla tavoiteltiin. Palvelujen järjestäjän tulee ottaa huomioon palvelua koskevat säännökset sekä kustannustehokkuus Vaikuttavuudella tarkoitetaan sitä, miten tehokkaasti julkinen toiminta edistää toiminnan lopullisia tavoitteita. Kuntapalvelujen kehittämisen tavoitteena tulisi olla vaikuttavuuden parantaminen annettujen resurssien puitteissa. Kuntapalvelujen järjestäjät kohtaavat vaikuttavuuden haasteen. Käytettävissä olevin resurssein on saavutettava lainsäädännön asettamat tavoitteet, esimerkiksi terveydentilan paraneminen, koulutusasteelta toiselle siirtymisen edellyttämä taitotaso tai lapsen hyvä ja turvallinen kasvu.

14 Tavoiteasetannan tarve Valtiovarainministeriön julkaisuissa Julkinen talous tienhaarassa, Kuntapolitiikan linja, Finanssipolitiikan linja Kuntatalouden vakaus ja kestävyys korostetaan kuntapalvelujen tuottavuuden nostamisen keskeistä roolia julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromisessa ja julkisen talouden vakauttamisessa. Kuntatalous kantaa puolet kestävyysvajeesta. Tuottavuustavoitteet alatyöryhmä on lähtenyt tekemään kuntien tuottavuustavoitteiden asetantaa edellä mainituissa julkaisuissa linjattujen ehdotusten pohjalta. Väestön ikääntymisestä aiheutuva palvelutarpeen kasvu on suuri haaste kuntataloudelle. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan lasten ja nuorten palvelujen tarve pysyy keskimäärin nykytasolla seuraavan 20 vuoden ajan. Palvelutarve terveys- ja vanhuspalveluissa kasvaa nopeasti alkaneella vuosikymmenellä ja erityisesti 2020-luvulla. Ikäsidonnaisten julkisten palvelujen menopaineet jakautuvat arviolta puoleksi eläkejärjestelmän ja kuntien järjestämisvastuulla olevien hoito- ja hoivapalvelujen kesken. Tämä lisää painetta kuntien rahoitus- ja ohjausjärjestelmiin. Kuntien menoissa suurin yksittäinen menoerä on henkilöstömenot. Kestävyysvajeen kuromisessa henkilöstömenoihin vaikuttaminen on avain asemassa. Kuntasektorin palveluksesta poistuu vuosittain noin 16 000 työntekijää. Seuraavan 10 vuoden aikana eläkkeelle jää noin 160 000 työntekijää kuntasektorilta. Väestörakenteen muutoksen seurauksena palvelutarpeen nousu merkitsisi vuoteen 2020 mennessä noin 40 000 työntekijän nettolisätarvetta. Niukkenevat työvoimaresurssit saavat osaltaan aikaan kunnissa palvelurakenteiden kehittämistä. Henkilöstön määrän sopeuttaminen ei välttämättä aiheuta palvelujen laadun heikkenemistä. Kuntien tuottavuuden parantamiseksi tarvitaan kunnan laaja-alaista toimintaa. Tuottavuuden parantaminen antaa mahdollisuuden esimerkiksi menojen hillintään, voimavarojen uudelleenkohdentamiseen, säästöihin, palvelujen määrän lisäämiseen tai laadun parantamiseen. Kuntasektorin tuottavuuden parantamiseksi tarvitaan kokonaisvaltaista tuottavuusohjelman laadintatyötä sekä palveluja koskevia tuottavuustavoitteita. Kokonaisvaltaisesta tuottavuusohjelmatyöstä on saatu kokemuksia 20 suurimman kaupungin tuottavuustyössä. Keskeistä tässä työssä on ollut tuottavuuden parantaminen ns. kärkihanketyön avulla kaikilla kunnan toiminnan osa-aluilla, kuten henkilöstö, johtaminen, palvelujärjestelmä, prosessit ja sähköinen asiointi, palveluverkko, organisaatio ja rakenteet, hankinnat ja tuottavuuden mittaaminen. Vain palveluja koskevat tuottavuustavoitteet ovat liian kapea-alaisia kuntien tuottavuuden kehittämisessä, sillä palvelujen tuottavuuden parantaminen on vain osa kuntien tuottavuutta.

15 Tavoiteasetannan kohteet ja keinot Tuottavuustavoiteasetannan lähtökohtana voivat olla palvelutuotannon tuotokset tai keinot. Moni tuottavuusohjelman osa-alue nähtiin alatyöryhmän keskusteluissa keinoina, joilla kunnat voivat parantaa tuottavuutta. Esimerkiksi johtaminen, työhyvinvointi ja palveluprosessit ovat keinoja, joilla voidaan vaikuttaa palvelutuotannon tuottavuuteen. Valtakunnallisten konkreettisten tuottavuustavoitteiden asettaminen osa-alueille on vaikeaa. Kuntien tuottavuuden parantamista koskevien valtakunnallisten tavoitteiden tulee olla riittävän selkeitä ja yksinkertaisia. Tuottavuustavoitteiden asettamisen edellytyksenä on, että tavoitteiden toteutumista voidaan seurata. Seuranta edellyttää usein mittareita, joilla mitataan asetettujen tavoitteiden toteutumista. Asetettujen tavoitteiden tulee ottaa huomioon lainsäädännön asettamat tavoitteet, jotka koskevat usein palvelun laatua ja vaikuttavuutta. Kun tavoitteita asetetaan, pitää olla varma, että mitataan sellaista asiaa, jota halutaan saada aikaan. Esimerkiksi muutos henkilöstömitoituksissa vaikuttaa suoraan mitattuun tuottavuuteen. Tuottavuusmittauksen edellytys ohjaa tarkastelemaan tavoitteiden asettamista palvelusektoreiden kautta. Tuottavuuden tarkasteleminen ajassa on hyödyllisempää kuin poikittaisvertailut, koska palveluja ei ole standardoitu ja palveluissa/tuotteissa on eroja. Jos tarkastellaan muutosta ajassa, muutokset tuotteissa ovat vähäisiä, joten ne voidaan jättää ottamatta huomioon. Tuottajayksiköiden tulee voida kontrolloida/vaikuttaa mitattavaan palveluun/tuotteeseen (vrt. vaikutusketju). Kuntapalvelujen tuottavuuden tavoitteiden asetannassa tulee ottaa huomioon sekä järjestäjän että tuottajan näkökulmat. Tavoitteiden asetannassa on huomioitava myös uudet palvelujen tuotantotavat ja niiden yhteys tuottavuuteen. Kuntapalveluissa viime vuosina palvelun järjestäjä ja tuottaja ovat lisääntyvästi eriytyneet. Kunnat ostavat palveluja yksityisiltä palvelujen tuottajilta, muodostavat yhteistyöorganisaatioita ja alueita sekä organisoivat sisäisiä tilaajatuottaja malleja. Uudenlaiset palvelujen järjestämistavat monimutkaistavat tuottavuuden tarkastelua. Uusissa järjestämistavoissa kunta on aina vastuussa palvelun rahoituksesta. Ostaessaan palvelujen yhteistoimintaorganisaatiolta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta, kunta vastaa palvelun laadusta ja vaikuttavuudesta. Tuottavuudesta tulee tuotantoyksikön sisäinen asia, ei niinkään järjestäjän. Seuraavat esimerkit kuvaavat opetus- sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäjiä ja tuottajia. Kunnat ovat velvollisia järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Koulutuspalvelun tuottajana voi olla kunta, kuntayhtymä, rekisteröity yhteisö tai säätiö tai valtio. Sosiaali- ja terveyspalveluja voidaan tuottaa tätäkin monimuotoisemmin, esimerkiksi ostamalla palveluja kuntayhtymiltä, rekisteröidyiltä yhteisöiltä tai säätiöiltä, yksityisiltä palveluntuottajilta tai mahdollistamalla kuntalaisille palvelusetelin käyttö.

16 Tuottavuuden kehitystä seurattaessa on muistettava, että kunnat kohtaavat toiminnassaan ulkoisia tekijöitä kuten talouden suhdanteet, joihin ne eivät voi itse vaikuttaa, mutta jotka vaikuttavat kuntien menoihin. Tästä esimerkkinä on toimeentulotuen lisääntynyt tarve talouslaman aikana. Toisaalta tuottavuustavoitteiden asettaminen voi ohjata kuntia myös negatiivisiin käyttäytymisvaikutuksiin. Harkitsemattomat tavoitteet voivat ohjata esimerkiksi osaoptimointiin tavoitteiden välillä. Toisaalta kuntia voidaan kannustaa optimoimaan omaa tuottavuuttaan toiminnoissa, joissa olisi tärkeä toimia yhteistyössä. Samalla tavoin harkitsemattomat tuottavuustavoitteet ja -mittarit voivat kannustaa enemmänkin mittareilla pelaamiseen kuin varsinaiseen tuottavuuden parantamiseen. Kaiken kaikkiaan tuottavuustavoitteiden asetannassa tulisi ottaa etukäteen huomioon tällaiset mahdolliset käyttäytymisvaikutukset.

17 3 Tuottavuuden mittaaminen 3.1 Tilastokeskuksen tuottavuustilastointi Julkisten palveluiden tuottavuuden mittaaminen alkoi Tilastokeskuksessa vuonna 1995 tehdyllä esiselvityksellä ja vuosina 1996 99 toteutetulla projektilla, joka oli osa Tuottavuudella tulevaisuuteen -tuottavuusohjelmaa. Julkisen sektorin tuottavuustilastointi, joka kattaa sekä valtion että kunnat ja kuntayhtymät, on vuodesta 2000 lähtien ollut osa Tilastokeskuksen säännöllistä tilastotuotantoa. Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilastointi koskee paikallishallintosektorin koulutus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluja. Tilasto laaditaan suoraan kansantalouden tilinpidon tiedoista. Laskennassa käytetään paikallishallinnon markkinattoman tuotoksen volyymi-indikaattoreina tuotettujen palvelujen määrien muutoksia eri palveluluokissa, joiden oletetaan kuvaavan tuotettujen palvelujen volyymin muutosta. Tilasto ei kuvaa koko kuntasektorin tuotantoa eikä koko paikallishallintosektorin tarjoamia julkisia palveluita. Kuviosta 1 nähdään, että tilaston tiedot rajautuvat vain osaan kuntien ja kuntayhtymien tuottamista palveluista. Kunnat tarjoavat tämän lisäksi yksityisten palvelutarjoajien tuottamia palveluista tulonsiirtojen, kuten palveluseteleiden tai muiden asiakaspalvelun ostojen muodossa.

18 Kuvio 1. JULKINEN TUOTANTO Kuntien tuottamat Kuntayhtymien tuottamat palvelut palvelut Kuntien vastuulla olevat julkisrahoitteiset palvelut YKSITYINEN TUOTANTO Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto Julkisten palveluiden asiakasrahoitus Yksityiset palvelut Valtion Valtion tuottamat palvelut vastuulla olevat julkisrahoitteiset palvelut Tilastoa tulkittaessa on myös tärkeää muistaa, etteivät rahoitusvastuut kuulu tilaston kuvausalueelle, sillä se rajautuu vain paikallishallintoon kuuluviin sosiaali-, terveys, ja koulutuspalveluiden tuottajiin riippumatta siitä mistä rahoituskanavasta palvelutuottajat rahoituksensa saavat. Tuotoksen volyymin ja tuottavuuden tarkastelusta rajautuu pois vaikutusten arviointi. Tällä menetelmällä mitatut tuotoksen volyymi ja tuottavuus vastaavat mahdollisimman suurelta osin markkinatuotoksen volyymin ja tuottavuuden tarkastelua ja ovat yhdistettävissä vertailukelpoisesti kansantalouden tilinpitojärjestelmässä. Käytetty mittaamismenetelmä perustuu lukuisten tuotosindikaattoreiden käyttöön. Muun markkinattoman tuotoksen volyymia mitataan pakollisessa sosiaalivakuuttamisessa noin 40, koulutuspalveluissa noin 60, terveydenhuoltopalveluissa noin tuhannella ja sosiaalipalveluissa noin 20 indikaattorilla. Valtionhallinnon kollektiivisia markkinattomia palveluita mitataan yli 3000 suoriteindikaattorilla. Tuotoksen laatu on jatkuvan keskustelun aihe julkisen sektorin tuotavuutta mitattaessa. Markkinatuotannossa hyödykkeiden hintojen oletetaan heijastavan laatua, mutta julkisen palvelun laadun muutokset täytyy havaita muilla keinoilla. Laadun käsite Tilastokeskuksen tilastoissa on rajattu koskemaan vain osaa laaduksi ymmärrettyjä ominaisuuksia. Kyseessä on vain ns. teknistä tuotoksen ominaisuuksista mitattavaa laatua kuvaava indikaattori. Tuotosmittareiden kehittäminen entistä tarkemmin toimintaa kuvaaviksi on jatkuva prosessi julkisten palvelujen tuottavuustilastoinnissa. Haaste erityisesti kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustiedon tuottamiselle on palvelutuotannon määrää ja kustannuksia kuvaavan tiedon ajantasaisuus. Monet tuottavuuden

19 mittaamisessa tarvittavat tiedot valmistuvat tietojen käytettävyyden kannalta myöhään. Kaikkien tuotteiden lopulliset volyymi-indikaattorit ovat käytettävissä noin 13 kuukautta tilastoitavan vuoden päättymisestä. Lisäksi lähitulevaisuuden haaste kuntatalouden seurannalle on uusien palveluiden mittaaminen. Erityisesti kotipalveluiden, tuetun asumisen ja muiden avoimien sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta on panostettava tuotosten ja kulujen seurantaan. Ongelmana ovat kiihtyvä kasvu uusissa havaitsemattomissa palveluissa, joiden kustannukset vaikeasti kohdennettavissa sekä uusien palvelurakenteiden aiheuttamat tilastointiongelmat tilastoyksiköiden valinnassa ja seurattavissa muuttujissa. Tilastoinnin avuksi on tullut markkinamekanismien piirteiden käyttöönotto julkisissa palveluissa, kuten vakuutusyhtiöiden kehittämissä hoitoepisodija hoitotarveluokituksissa. Näiden markkinaprosessien avulla (vaikka markkinapalveluita ei lopulta tuotetakaan) tuotettu palvelu on pyritty saattamaan näkyväksi niin, että voidaan mahdollisimman vertailukelpoisesti selvittää, mitä palveluita tuotetaan ja paljonko palvelun tuottaminen maksaa ts. mikä on kunkin palvelun hinta. Voidaankin sanoa, että ilman hinnastoa ei voida tehdä täydellistä taloustilastoa. Edellä mainittu edellyttää kustannuslaskentaa, tuotteistusta ja standardointia. Tuottavuuden mittaaminen on tulossa yhdeksi toiminnan ohjauksen työkaluksi myös julkisella sektorilla. Samalla julkisen sektorin hyvä tuottavuus on eräs talouden kasvun edellytyksistä. Mittarin rajaukset huomioiden, Tilastokeskuksen julkisen toiminnan tuottavuustilastointi pystyy havaitsemaan julkisyhteisöjen tuottavuuskehityksen olennaiset pääpiirteet, johon huolella asetettuja tuottavuustavoitteita voidaan verrata. Tunnetusti yksittäinen tilastoitu ilmiö ei kerro vielä havaitun kehityksen syistä ja seurauksista, vaan siihen tarvitaan moniulotteisempaa tarkastelua. Tilastokeskuksen tuottavuustilastoinnin rinnalla tulee tarkastella samanaikaisesti laadun ja vaikuttavuuden kehitystä. 3.2 Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnan tuottavuus- ja tuloksellisuusmittarit Kuntien järjestämien palvelujen tuottavuudesta on saatavilla hyvin vähän tilastoaineistoa. Käytettävissä on Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto. Kuntasektori pitää tuottavuustilaston antamaa kuvaa liian suppeana peruspalvelujen tuottavuuden kuvaamiseen. Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto ei anna riittävää kuvaa peruspalvelujen laadusta ja vaikuttavuudesta. Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta on koonnut opetuspalvelujen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen käytettävissä olevasta muusta tilastoaineistosta tuottavuustilaston rinnalla tarkasteltavia palvelu-

20 jen laatua ja vaikuttavuutta koskevaa aineistoa. Kokoamisessa todettiin, että nämä palvelut kattavat arviolta 80 % kuntatalouden volyymista. Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta on käyttänyt seuraavia valtakunnallisia tuottavuus- ja tuloksellisuusmittareita. Nämä kuvaavat koulutuspalvelujen tuottavuutta, laatua ja vaikuttavuutta. Koulutuspalvelujen kokonaistuottavuus Opetustoimen käyttökustannukset eriteltynä esiopetuksen, perusasteen, lukion ja ammatillisen peruskoulutuksen kustannuksiin Tavoiteindikaattorit, Koulutuksen läpäisy lukiossa ja ammatillisessa koulutuksessa, jako-opintoihin siirtyneet, työllistyneet (ammatillinen peruskoulutus), opettajien pätevyys, keskimääräinen ryhmäkoko perusasteella ja etäisyys koulutukseen Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunta on käyttänyt seuraavia valtakunnallisia tuottavuus- ja tuloksellisuusmittareita, jotka kuvaavat sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottavuutta, laatua ja vaikuttavuutta. Sosiaalipalvelujen kokonaistuottavuus Terveyspalvelujen kokonaistuottavuus Sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttökustannukset eriteltynä päivähoito(/0-6-vuotiaat), esiopetus, lasten ja nuorten sijaishoito, vanhusten laitospalvelut(/ yli 75-vuotiaat), vammaisten laitospalvelut, vanhusten kotihoito(/yli 65-vuotiaat), perusterveydenhuolto, suun terveydenhuolto ja erikoissairaanhoito Laatu- ja tavoitemittarit Saatavuus ja oikea-aikaisuus, hoitotakuun toteutuminen (hoitoa odottavien määrä ja Perusterveydenhuollon saavutettavuus Sairastavuus Väestö- ja asiakastyytyväisyys (THL:n kokoamaa asiakastyytyväisyysaineisto (sairaalahoidon laatu, polikliinisen hoidon laatu, terveysaseman hoidon laatu ja hammashoidon laatu lomakkeet) Henkilöstö ja osaaminen, kelpoisuusehdot täyttävien viranhaltijoiden osuus koko henkilöstöstä palveluittain, avoinna olevat virat ammattiryhmittäin ja henkilöstömitoitusindikaattorit eri palveluissa Palvelun ja hoidon suunnitelmallisuus ja hoidon tarpeen arviointi: onko laissa edellytetyt suunnitelmat tehty, varhaiskasvatussuunnitelma, esiopetussuunnitelma, lastensuojelutarpeen selvitys ja hoitosuunnitelma

21 Palvelurakenne, avo- ja laitoshuollon asiakkaiden %-osuus palveluittain ja palvelujen peittävyysindikaattorit palveluittain 3.3 Hyvinvointipalveluiden tuottavuutta ja vaikuttavuutta kuvaavia tutkimuksia Perinteisesti tuottavuusmittausta ei ole tarkoitettu kuvaamaan toiminnan vaikuttavuutta. Vaikuttavuus on kuitenkin tärkeä osa-alue julkisten palvelujen tuloksellisuutta, minkä vuoksi on kehitetty käsite hyvinvointituottavuus, jolla tarkoitetaan sellaista tuottavuusmittausta, jossa palvelutuotannon suoritteiden ja panosten välisen suhteen sijaan tarkastellaan vaikutusten ja panosten välistä suhdetta. (lähde: Tuottavuus osana tuloksellisuutta, Kangasharju 2008) Käytännön esimerkki hyvinvointituottavuuden mittaamisesta on esimerkiksi Suomen Kuntaliiton, Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT), FCG:n sekä Sosiaalialan työnantaja- ja toimialaliiton yhteisessä vanhustenhuollon tuottavuusmittaushankkeessa (VATT-tutkimuksia 160, 2010). Vanhustenhuollon vaikuttavuus otetaan huomioon asiakkaan toimintakyvyn muutoksen avulla: mitä hitaammin vanhuksen toimintakyky heikkenee, sitä parempi on annetun palvelun vaikuttavuus. Tutkimuksessa otetaan huomioon vanhuksen toimintakyvyn lähtötason lisäksi hänen ikänsä, hoitopaikkansa, sekä sukupuoli. Tuottavuusmittauksen tulokseen siis vaikuttaa suoritekustannuksen lisäksi tuotannon vaikuttavuus. Tutkimuksen 21 kuntaa koskeva keskeisin tulos on, että vanhustenhuollon vaikuttavuus on tutkimuskunnissa parempi vuonna 2009 kuin 2008. Myös hyvinvointituottavuus on parantunut 1,0 prosenttia vuosien välillä, kun taas suoritekustannuksiin perustuva tuottavuus on parantunut vain 0,5 %. Toinen esimerkki vaikuttavuuden mittaamisesta on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) Perfect-hanke. Siinä seurataan joidenkin palveluiden osalta eri sairaaloiden toimenpiteiden onnistumista leikkauksen jälkeen ja määrättyinä ajankohtina leikkauksen jälkeen. Koulutuspalvelujen uudenlaisesta tarkastelusta on esimerkki Tanja Kirjavaisen väitöskirja vuodelta 2009, jossa vertailtiin lukioiden tehokkuutta. Siinä otettiin opiskelijan oppimistulosten lisäksi huomioon opiskelijoiden lähtötaso sekä lukuisia muita taustamuuttujia. VATT teki vuonna 2007 tutkimukset perusopetuksen, lukion ja ammatillisen koulutuksen 1 tehokkuudesta ja tuottavuudesta sekä vuotta myöhemmin 1 Nuorten lukiokoulutuksen tehokkuus 2000-2004 (Kirjavainen); Ammatillisen peruskoulutuksen kustannustehokkuus 2001-2003 (Ollikainen); Perusopetuksen, lukioiden ja ammatillisen peruskoulutuksen tuottavuus ja tehokkuus - loppuraportti (Aaltonen, Kirjavainen, Moisio, Ollikainen) (2007).