VM:n lausunto 1 (8) VM/2230/00.00.05/2015 04.11.2015 Valtiovarainministeriö valtiovarainministerio@vm.fi (vain sähköisesti) Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö 2.10.2015 VM057:00/2014; 1159/00.01.00.01/2014 Lausunto valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin tavoitetilasta Valtiovarainministeriö on pyytänyt ministeriöiltä lausuntoa valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuuria valmistelleessa hankkeessa laaditusta valtion taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin tavoitetilan luonnoksesta. Valtiovarainministeriö on pyytänyt oman hallinnonalansa virastoilta lausuntoja tavoitetilan luonnoksesta. Valtiovarainministeriö esittää lausuntonaan seuraavaa: Yleiset huomiot Raportti yhdessä aikaisemmin ilmestyneen taloushallinnon strategian Talous 2020 kanssa antaa selkeän kuvan siitä, miten valtion taloushallintoa kehitetään ja miten se vaikuttaa kirjanpitoyksiköiden taloushallinnon tehtäviin ja henkilöstöön. Taloushallinnossa tulisi kuitenkin tulevaisuudessa tarkastella isompia kokonaisuuksia ja päästä-päähän toimivuutta. Nyt tavoitetilan kuvauksessa tarkastellaan taloushallintoa osin siilomaisesti. Lisäksi integroidussa ympäristössä on tärkeätä, että valtion henkilöstöhallinnon tavoitetila kuvataan vastaavalla tavalla kuin taloushallinnon tavoitetilakin on kuvattu Taloushallinnon tehtävät on määritelty tukiprosessiksi, johon kuuluvat tietyt aliprosessit. Operatiiviset tehtävät siirretään mahdollisimman suuressa määrin palvelukeskukseen ja Palkeiden osuutta taloushallinnon tehtävien hoidossa aiotaan kasvattaa merkittävästi. Prosessin tehokkuuden ja tuottavuuden kehittymisen edellytyksenä ovat selkeät tehtävänjaot ja rajapinnat eri osapuolien välillä ja riittävä osaaminen. Tämä edellyttää yksiselitteistä määrittelyä sille, mitä tehdään kirjanpitoyksiköissä ja mitä Palkeissa. Yksityiskohtaiset huomiot Luku 1.2. Kohta 4 taloushallinnon kehittäminen: Taloushallinnon kehittämiseen liittyy myös Valtiokonttorin roolit. Lisäksi on epäselvää, mitä kappaleen viimeisellä lauseella (virastojen ja Palkeiden välinen työnjako ja vastuut ovat selkeät) kehittämisen näkökulmasta tarkoitetaan. Sähköisesti allekirjoitettu Kuva Signerad 2 ja sitä elektroniskt selittävä teksti: Signed digitally 392871 0.6 Valtiovarainministeriö Snellmaninkatu 1 A, Helsinki PL 28, 00023 Valtioneuvosto Puh 0295 16001 (Vaihde) Faksi 09 160 33123 valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9
2 (8) Toiminnot ja prosessit näkökulmassa korostuvat jatkossa myös palvelut. Tämä olisi syytä mainita myös tekstissä. Palvelut näkyvät kuvassa 3. Integroituun talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmään liittyy keskeisenä kehittämistavoitteena hankintojen kokonaisprosessin ml. laskujenkierrätysjärjestelmän ja maksuliikejärjestelmän uusiminen. Kuva 3: Toiminnan tarvitsemat ja tuottamat tiedot: integroidussa ympäristössä on keskeistä myös yhtenäinen tietorakennemalli. Tällä hetkellä näyttää siltä, että esim. Fico ja SAPHCM eivät kaikilta osin ole esim. organisaation tietorakennetarpeiden osalta yhtenäiset, mikä johtaa siihen, että mm. matkustus joutuu "ratkaisemaan" tähän liittyvän epäyhtenäisyyden, jotta prosessi saadaan toimimaan Kiekussa tiedon näkökulmasta yhtenäisesti näiden kahden ydinprosessin välillä. Sivu 16 kolmas kappale: Mitä tarkoittaa vaikuttavuuden aikaansaamiseksi palvelukeskukset tulisi integroida elimellisesti osaksi valtion yhteisiä prosesseja? Mistä palvelukeskuksista puhutaan? Mitä tarkoitetaan elimellisesti osaksi valtion yhteisiä prosesseja? Luku 2.1: Päätöksenteon tuen parantaminen edellyttää tulevaisuudessa myös johtamisessa tarvittavien näkökulmien kirkastamista, jotta kasvava tietomäärä saadaan paremmin palvelemaan johtamisen tarpeita. Myös tarpeiden määrittäjät on tarpeen haastaa kehittämistyöhön. Luvut 2.2-2.3: Tekstissä kannattaa puhua ohjelmistorobotiikan hyödyntämisestä. Asetettujen mittareiden läpinäkyvyys edistää myös taloudellisuuden ja tuottavuuden sekä palvelu- ja aikaansaannoskyvyn tarkastelua. Luku 3 Taloushallinnon palveluiden kokonaisuutta olisi vielä tarve jatkotyöstää niin, että palvelukeskuksen näkökulman lisäksi mukaan tulisi selvemmin virastonäkökulma. Virastonäkökulmasta esimerkiksi tulojen ja menojen käsittelyä ei pitäisi yhdistää. Kuva 5: Mikä on kuvauksen tulokulma laskutuksesta perintään prosessin osalta? Jos asiaa tarkastellaan palvelukeskuksen näkökulmasta, niin laskutuksesta perintään on oikea nimi prosessille. Jos kyse on viraston tulorahoituksen kokonaisprosessista, niin prosessin kokonaisuus alkaa tilauksesta. Prosessi ei ole hallinnassa alusta loppuun tälläkään hetkellä. Prosessissa olisi tarpeen saada aikaan selkeä parannus. Luku 3.1: Taloushallinnon palveluissa on mukana sisäinen valvonta. Sisäisessä valvonnassa kyse ei ole erillisestä palvelusta, vaan kaikkiin organisaation prosesseihin ja toimintoihin liittyvistä menettelyistä. Nyt kuvasta 6 syntyy käsitys, että esimerkiksi tulojen ja menojen käsittelypalveluun tai valtuusseurantaan ei sisältyisi sisäisen valvonnan elementtejä. Luku 3.1.2: Matkustuksen tuotoksia eivät ole vain matkakulut vaan myös valtion maksuaikakortilla syntynet kululaskut (asiatarkastus, hyväksyntä, maksatus, siirto kirjanpitoon ja arkistointi). Virastot käyttävät maksuaikakorttia hyvin monipuolisesti eli eivät vain matkakulujen maksamiseen.
3 (8) Matkustuksen osalta on kuvattu toimijasta riippumaton prosessin lopputuotos, muiden palvelujen osalta on kuvattu Palkeiden palvelu. Luku 3.1.3: Sisäinen valvonta ei ole erillinen palvelu vaan osa prosesseihin sisältyviä menettelytapoja. Palvelukeskus ohjeistaa asiakkaita mm vuosikelloon liittyvästä näkökulmasta, jotta esim. tilinpäätösaikatauluun liittyvät tehtävät saadaan hoidettua aikataulussa. Luku 3.2: Luvussa kuvataan yhteisiä prosesseja. Tekstissä suoraan viitataan siihen, että yhteiset prosessit muodostavat kokonaisuuden, jossa eri prosessien väliset rajapinnat ja syötteet on huomioitu. Kuvan 7 harmaalla alueella olevien prosessien kuvauksia ei ole tässä yhteydessä. Löytyvätkö nämä jostakin muualta kokonaisuudessaan? Taulukossa 5 matkustuksen osalla toteuttavana prosessina on Kirjauksesta tilinpäätös -prosessi. Yhtälailla Tulojen ja menojen käsittelyn palveluissa muodostuu kirjauksia. Lisäksi kuvassa 7 henkilöstöhallinnon osuuteen on liitetty osaamisen ja koulutusten hallinta ja työhyvinvointi. Nämä ovat osittain työantajatoiminnan prosessissa mukana. Toisaalta osaamisen hallinta on osittain suunnittelua ja seurantaa. 3.2.1: Suunnittelun, ohjauksen ja seurannan prosessin uusi määrittely selkeyttää ohjauksen sisällön ymmärtämistä ja on hyvä muutos. 3.2.2: Yhtenäiset tietorakenteet tukevat automatisointia sekä tiedon hyödyntämistä ja käsittelyä. 3.2.3: Tavoitetilan roolien läpi käynnissä kannattaa huomioida myös ulkoisten toimijoiden esim. OpusCapitan tekemä työ prosessiin ja varmistaa, että valtionhallinnossa ja palveluntuottajalla ei tehdä päällekkäistä työtä. Tuotantoprosessien ohjaukseen tarvitaan monitorointinäkökulma, jotta voidaan reagoida poikkeamiin ja ohjata entistä automatisoidumpaa tuotantoprosessia. 3.2.4: Laskutuksesta perintään -prosessissa korostuu palvelukeskuksen näkökulma: riittääkö tämä vai olisiko syytä edelleen tarkastella päästä päähän näkökulmasta (ks. aiemmat kommentit). Tuotantoprosessien ohjaukseen tarvitaan monitorointinäkökulma, jotta voidaan reagoida poikkeamiin ja ohjata entistä automatisoidumpaa tuotantoprosessia. Laskutuksen osalta voi olla tarvetta, että palvelukeskus tarjoaa esim. pienille virastoille päästä päähän palvelun, jossa on verkkokaupparatkaisu tai vastaava mukana. Isot, laskuttavat substanssivirastot ovat oma ryhmänsä. Käyttäjätarpeet ovat prosessin alkupäässä erilaisemmat kuin esim. hankinnasta maksuun prosessissa. Tilauksesta perintään -prosessialueen nimimuutosta laskutuksesta perintään -prosessialueeksi perustellaan sillä, että nimi kuvaa paremmin prosessia. Vastaavasti Hankinnasta maksuun -prosessin nimi säilyisi ennallaan.
4 (8) Hankintoja valmistelussa, suunnittelussa ja sopimuksissa tulee ottaa huomioon maksuvalmius, joten tulisiko katsoa enemmän liiketoiminnan näkökulmasta tulojen ja menojen suunnittelussa. Myös tilauksesta perintään -prosessi sisältää muutakin kuin perustietojen ylläpitoa, laskutusta, tulotiliotteen ja suoritusten käsittelyä, saatavien valvontaa ja perintää esim. sopimuslaskutuksen ohella sopimusten hallintaa ja -valvontaa, mm. vuokranvalvontaa. Suoritusten käsittely sisältänee myös tulotiliotteen käsittelyn, sitä ei ole tässä yhteydessä mainittu ollenkaan. Onko laskutuksesta perintään -prosessin tavoitetilassa mietitty perinnän ulkoistamista perintätoimistoille (ts. perintätoimistot huolehtisivat myös maksumuistutusten käsittelyn)? 3.2.5: Kirjauksesta tilinpäätöksen -prosessialueen osalta on tarkistettava, että tavoitekuvaus on linjassa Kirjanpidon siirto Palkeisiin -määritysten kanssa. Tässä luvussa olisi syytä tuoda uutena näkökulmana virastoille tuotettava taloushallinnon palvelumalli, jolla mahdollistetaan entistä tiiviimpi ja toinen toista työtä tukevampi yhteistyö viraston laadukkaan taloushallinnon varmistamiseksi. Rajapintana on virastossa sekä taloushallinto että controllertoiminto. Tämä on toimintatapamuutos sekä virastoille että palvelukeskukselle. 3.2.6: Kuvattu toimintatapa yhtenäistää matkustusprosessin yhtenäiseksi ja tehostaa prosessia valtionhallinnon tasolla. Tätä ei ole tehty tässä määrin Kiekun aikana. Tärkeää on, että myös tämä prosessialue saadaan yhtenäisen toimintamallin periaatteen piiriin. Matkustuksen tavoitetila asettaa matkustajalle ja tämän esimiehelle aiempaa huomattavasti suuremman vastuun menon ja sen kirjausten oikeellisuudesta. Tämä vastuu vaikuttaa paitsi matkustajan saamiin korvauksiin, menojen oikeaan kirjaukseen myös viraston ulkopuolelta saamiin korvauksiin esim. EU:n korvaamien matkojen osalta. Yksittäisen matkustajan on jatkossa mm. tiedettävä, onko virasto oikeutettu samaan matkasta korvauksia ja tallennettava matkasuunnitelmaan tätä koskevat tiedot. Tavoitetila, jonka mukaan tietyn vaihteluvälin puitteissa hyväksytyn matkasuunnitelman mukaiset matkalaskun tiedot voidaan siirtää maksatukseen ja kirjanpitoon ilman asiatarkastusta ei ole täysin ongelmaton sisäisen valvonnan näkökulmasta. Yleensä tilauksellisten menojen tarkastus ja hyväksyntä voidaan automatisoida, mikäli tilauksen ja laskun välillä ei ole eroa. Lisäksi tilauksen vastaanotossa tulee varmistaa, että saatu hyödyke on sama kuin tilattu hyödyke. Matkustuksen tavoitetilassa näistä kahdesta periaatteesta ei pidetä kiinni. Siirtyäkseen maksatukseen ja kirjanpitoon laskun euromäärän ei tarvitsisi olla sama kuin matkasuunnitelman eikä esimerkiksi matkan tai yöpymisen tarvitsisi olla sama kuin suunnitelmassa ollut tai edes liittyä matkaan. Matkustuksen tavoitetilassa tulisi ottaa esille myös virkaehtosopimusten kautta tapahtuva kustannusten korvausten yksinkertaistaminen, joka on usein edellytys matkustus prosessin tehokkaammalle hallinnoinnille. Matkustuksen tavoitetilassa voisi mainita valtion maksuaikakortin käytön laajentamisen. Kun saamme rikastettua dataa laskuttajilta ja kuittien skannaamisesta voidaan luopua, vähenee manuaalityö merkittävästi (skannaus, liittäminen, erilliset kuluveloitukset muuten kuin esim. M2 kautta). Taulukko 6: Taulukon jaottelu eri rooliryhmiin on tarkoitukseltaan ja rakenteeltaan
5 (8) epäselvä. Esimerkiksi Verohallinnon sisällyttäminen konsernitoimijoihin mutta Tullin sisältyminen kirjanpitoyksiköihin ei ole loogisesti perusteltua. Taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin näkökulmasta ei ole perusteltua erotella Tilastointia ja rekisteröintiä tai oikeushallintoa erillisiin ryhmiin. Ryhmittelyt on osittain tehty juridisen muodon (esim. liikelaitokset) ja osittain roolin (in-house toimijat) mukaan. Lisäksi on epäselvää, miksi in-house toimijat on erotettu konsernitoimijoista. Olennaisista sidosryhmistä puuttuu ainakin Senaatti kiinteistöt. Palkeet vastaa jatkossa eli vuodesta 2017 alkaen järjestelmien omistajuudesta (Kieku, Rondo, M2, maksuliike) ja siihen liittyvästä jatkuvasta kehityksestä. Luvussa voisi vielä avata tarkemmin tavoitetilan Palkeiden uuden taloushallinnon palvelumallin. Luku 4 Yleisesti on erittäin hyvä, että tämä tietoarkkitehtuurinäkökulma on tarkastelussa mukana. Digitalisointi on viime kädessä tietovirtojen automatisointia tarkoituksenmukaisella tavalla. Kuva 16: Termi ydintoiminnan tiedot on hankala ja vaatii avaamista. Taulukko 9: Menojen käsittelyn tiedot eivät siirry matkustukseen vaan päinvastoin: matkustuksesta saadaan maksuaikakortti- ja matkatiliostoja koskevien laskujen erittelyt (ns. täsmäytyslistat). Taulukko 12: Maksuunpanon tiedot -päätietoryhmän tietoina matkalaskujen maksaminen siirtyy hankinnasta maksuun prosessiin, mutta matkalaskujen arkistointi ei. Luku 5: Integroitu ympäristö on jo aikaisemman strategian pohjalta tehty valinta. Huolta herättää se, miten varmistetaan myös henkilöstöhallinnon arkkitehtuurinäkökulmien tarkastelu, jotta kokonaisuus saadaan toimimaan. Luku 5.1: Perusjärjestelmään tehtävät uushankinnat tulisi vahvasti tukea jo valitun SAPteknologian kokonaisuutta ja integraatioiden määrän tulisi olla mahdollisimman pieni. Varsinkin hankinnasta maksuun -prosessin järjestelmä-kokonaisuus tulisi olla kehityksen painopiste. Tulisiko tavoitteena olla mahdollisimman reaaliaikaisesti integroidut erilliset tietojärjestelmäratkaisut? Luku 6 Kuva 24: Mitä tarkoitetaan käytännössä sanalla esityskerros? Taloushallinnon palvelujen tuottamisessa on uusittavia näkökulmia monikanavainen asiointiratkaisu, tapahtumahallintaa tukeva tikettijärjestelmä ja Kieku-portaalin kehittämistavoitteet. Tapahtumahallinnan ja prosessitehtävien tiedonkäsittely tulee eriyttää. Nyt nykyisellä AT-järjestelmällä hoidetaan prosessitehtäviin liittyvää tiedonsiirtoa, mikä ei ole tarkoituksenmukaista kyseisellä välineellä. Luku 7 Sivu 47: Palkeet vastaa järjestelmäomistajuuden muutoksen myötä myös jatkuvasta
6 (8) kehittämisestä sekä tuen ja ylläpidon prosesseista (tapahtuma, muutos- ja julkaisuhallinta). Palkeet osallistuu strategisten kehittämistehtävien ohjaukseen ja toimeenpanoon. Palkeiden vastuulle tulee myös uusia sidosryhmävastuita roolimuutoksen myötä. Palkeet omistaa palvelut. Prosessiohjauksessa voisi olla syytä mennä isompiin kokonaisuuksiin esim. taloushallinto, matkustus ja henkilöstöhallinto. Prosessiohjaukseen tulisi jatkossa kytkeä hankesalkkunäkökulman ohjaus vahvemmin mukaan. Kuvan 25 nuolet voisivat olla myös konserni- ja prosessiohjauksen osalta molempiin suuntiin. 7.2 Prosessin ohjaus: Palkeet vastaa myös talous- ja henkilöstöhallintopalvelujen tuottamisesta valtion virastoille ja laitoksille siten kun niistä on palvelusopimuksessa sovittu. Luku 8 Sivu 51, kuva 26: Kuva on liian yksinkertainen kertomaan oikeastaan yhtään mitään. On aika selvää, että olemme nyt jossain tilanteessa ja on olemassa tilanne, johon haluamme mennä ja sinne päästään kehityksen kautta? Sivu 51: Ohjausmallista pitää rakentaa niin kevyt, ettei se aiheuta turhaa hallinnointia. Vaikka on hieno ajatus kuvata ydinprosessit valtiolla, ovat ne niin laajoja kokonaisuuksia, että päivittämisestä tulee raskasta. Tavoitetilasta ei löydy kohtaa, jossa kerrottaisiin selkeästi, millä syklillä ja miten päivitystä tehdään. Se pitäisi olla selkeästi kerrottuna ja suunniteltuna. Sivu 54: "Pienten yksiköiden hankintojen toteutuksessa hyödynnetään palvelukeskusmallia." Tämä pitäisi avata konkreettisemmin. Kannattaako sanaa Rondo enää mainita, kun ei tiedetä, millä järjestelmällä ostolaskujen käsittely tuotetaan tulevaisuudessa. Kaikki Rondoon laitettava panostus ja rahankäyttö tulisi miettiä tarkkaan, jos se ei ole meidän tulevaisuuden työkalu. Tulisiko suunnitellut tehostamiset ja automatisoinnit ostolaskujen käsittelyssä avata jossain esim. numerotarkastuksesta luopuminen? Sivu 58: Mobiilikäytön ja kevytkäyttöliittymien hyödyntäminen tulisi olla korissa I eikä korissa III. Valtionhallinnossa on paljon virkamiehiä, jotka voisivat katsoa palkkanauhojaan älylaitteen kautta ja joilla ei ole mahdollisuutta usein päästä tietokoneelle. Esim. Englannissa tämä on toteutettu SAP:n kautta palomiehille ja poliiseille. Muillekin virkamiehille tästä olisi hyötyjä esim. matkasuunnitelman voisi tehdä helposti mobiilisti. Korissa 3 voisi mainita nimikirjat: ne ovat reliikki ja niistä voitaisiin luopua. Valtion maksuaikakortin käytön laajentaminen oikaisisi montaa vaihetta. Nyt kortti mielletään joissain virastoissa statussymboliksi ja se myönnetään vain harvoille. Jos tehtävänkuvaan kuuluu matkustaminen, kortti pitäisi olla "pakollinen". Myös muiden pienhankintojen veloittamista kortin käyttö (ja automatisointi/kuitittomuus) helpottaa. Keskeinen elementti taloushallinnon toiminnassa ja prosesseissa on talousarviolla. Talousarviokirjanpitoa tulisi kehittää nykyisestä hyvin monimutkaisesta seurannasta ja kirjaustavasta yksikertaisempaan suuntaan. Mikäli
7 (8) talousarviokirjanpidon kehittäminen jätetään ulkopuolelle, saattaa se romuttaa useat muut kehittämiset. Sisäisen laskutuksen vähentämisen käytännön toteutukseen tulisi paneutua vielä enemmän. Kiekussa sisäisen laskutuksen osio ei nyt ole toimiva - voisiko sitä jatkokehittää toimivammaksi? Korin 1 teksteihin esitetään seuraavia lisäyksiä: Kieku-tietojärjestelmän jatkokehittäminen - matka- ja kuluhallinnan uuden palvelujärjestelmän käyttöönotto - maksuliikejärjestelmän kilpailutus - Kiekun tuotantoprosessien monitorointi - laskujen kierrätysjärjestelmän kilpailutus ja käyttöönotto - tapahtumahallintaan liittyvän tiketöintijärjestelmän uusiminen Tietojärjestelmien ohjaavuus ja helppokäyttöisyys - palveluportaalin esiselvitys ja vuorovaikutteisen palveluportaalin hankinta sekä käyttöönotto Taloushallinnon hankinnasta maksuun -kehittämisprojektin tuotosten toimeenpano - Hankintojen digitalisointi-projektissa voitaisiin uudistaa päästä päähän prosessi. Nykyisellä ratkaisulla ei saada riittävästi vaikuttavuutta ja sen käyttöhäiriöt eivät vastaa odotuksia. Rondon korvaaminen on välttämätön ja kriittinen asia useammalle prosessille. - Onko tavoitetilan kuvauksissa huomioitu tulevan hankintalakimuutoksen mahdolliset vaikutukset välittömästi käynnistettäviin toimenpiteisiin (2016 uusi laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeus-sopimuksista)? Lisäksi kehittämistehtävissä pitäisi näkyä omana kohtanaan sovellusrobotiikan vaiheittainen käyttö (Hama, Tilha, kirjanpito). Palvelukeskusmalli: - palvelutuotannon palveluryhmissä tehtävät organisoidaan vastaamaan uuden palvelumallin tarpeita vuoden 2017 alusta. - tuotantoresurssien tehostaminen vastaamaan laskevien volyymien ja automatisoinnin muutoksen jälkeistä tarvetta - järjestelmäomistajuuden jälkeisen ICT:n toimintamallin ja organisaation kehittäminen - palveluverkkoratkaisun jatkokehitys - sisäisen valvonnan ja prosessimonitoroinnin automatisointi - hinnoittelumallin jatkokehittäminen Palvelukeskusosaaminen: - työroolien kehittäminen joustavammaksi ja tukemaan laajempia tehtäväkokonaisuuksia. Kirjanpitäjän tehtäväroolin muutos viraston taloushallinnon johtamista tukevammaksi ja taloushallinnon kokonaisuutta huomioivammaksi. - talous- ja henkilöstöhallinnon koulutuspalvelujen kehittäminen vi-rastoille - tietotyön murroksen vaikutusten huomioiminen niin työroolien kuin organisaatiokulttuurin näkökulmasta sekä siihen liittyvä muutosjohtaminen Hallinto- ja kehitysjohtaja Helena Tarkka Talouspäällikkö Jan Holmberg
8 (8)