1 23.11.2015 Sivistysvaliokunnalle Lausunto hallituksen esityksestä (HE 80/2015 vp) eduskunnalle laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta. Hallituksen esityksen mukaisesti lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen 1 rajattaisiin, mikäli lapsen huoltajat ovat kotona nuoremman sisaruksen kotihoidon tai työttömyyden takia. Lapsella olisi kuitenkin tarveharkintainen oikeus 20 tuntia laajempaan varhaiskasvatukseen vanhemman osaaikaisen tai väliaikaisen työssäkäynnin, työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen, kuntoutuksen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Esityksen mukaan varhaiskasvatus olisi kuitenkin järjestettävä laajempana myös, jos se on tarpeen lapsen kehityksen tai perheen olosuhteiden takia tai jos se on muista syistä lapsen edun mukaista. Tästä lievennyksestä huolimatta hallituksen esitys on monin tavoin ongelmallinen. Esitys on ristiriidassa varhaiskasvatuksen ja päivähoidon hallinnonalasiirron (2013) kanssa, joka velvoittaa arvioimaan muutosehdotusta siitä näkökulmasta, että varhaiskasvatus on osa koulutusjärjestelmää, ei enää sosiaalihuoltolain tarkoittamaa sosiaalipalvelua perheille. Muutosesityksiä tulee punnita myös suhteessa nykytilanteeseen: tällä hetkellä suomalaisen 1 Varhaiskasvatuslakiin jääneistä ongelmista vaikutuksiltaan vakavin on se, että varhaiskasvatuksen käsite on määritelty puutteellisesti ja järjestelmään olennaisena kuuluva päivähoito on jätetty laissa kokonaan määrittelemättä. Myös sivistysvaliokunnan mietinnössä (SiVM 29/2014 vp HE 341/2014 vp) kehotettiin palaamaan tähän kysymykseen lain jatkokäsittelyssä. Lausunnossani viittaan em. käsitteisiin seuraavassa merkityksessä: Varhaiskasvatuksella tarkoitetaan päiväkodissa tarjottavaa suunnitelmallista ja tavoitteellista lapsen iän ja kehitysvaiheen mukaista pedagogista toimintaa, jossa kasvatus ja opetus sekä niihin sisältyvä ja liittyvä hoiva ja huolenpito toteutuvat tasapainoisesti ja lapsen kannalta tarkoituksenmukaisesti. Varhaiskasvatus perustuu valtakunnalliseen varhaiskasvatuksen järjestäjää velvoittavaan opetussuunnitelmaan, jonka laadinnasta vastaa opetushallitus. Varhaiskasvatusta arvioidaan säännöllisesti ja arvioinnin ohjeistuksesta vastaa opetushallitus. Päivähoidolla tarkoitetaan lapsen huoltajien työssäkäynnin tai opiskelun takia järjestettävää hoitoa päiväkodissa tai perhepäivähoidossa. Päivähoidon tulee olla hoidollisesti ja kasvatuksellisesti korkeatasoista ja sille määritellään omat tavoitteet, jotka mahdollistavat hyvän päivähoidon järjestämisen sekä päiväkodissa että perhepäivähoidossa. Päivähoitoa tarjotaan päiväkodissa järjestetyn varhaiskasvatuksen lisänä perheen tarpeiden mukaisessa laajuudessa.
2 varhaiskasvatuksen laatu vaihtelee luvattoman paljon. Hyvälaatuiset päiväkodit eivät kompensoi sitä, että aivan liian monien lasten päiväkotipäivät ovat yhdentekeviä ja heidän oppimispotentiaaliaan jätetään laajasti käyttämättä. Koulutusjärjestelmän alkuun kannattaa panostaa, mutta vain laadukas varhaiskasvatus tuottaa toivottuja tuloksia. 1. Lakiesitystä on arvioitava lapsen varhaiskasvatuksen näkökulmasta Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisen käytännön seuraukset vaihtelisivat ratkaisevasti sen mukaan, miten 20 tunnin varhaiskasvatusoikeutta toteutettaisiin eri kunnissa. Hallituksen esitys on väljä: Kunnan tulisi tarjota 20 tunnin laajuisen varhaiskasvatuksen piirissä olevan lapsen vanhemmille tai muille huoltajille ainakin kaksi vaihtoehtoista tapaa järjestää varhaiskasvatus. Varhaiskasvatus järjestettäisiin mainitun tuntimäärän puitteissa lapsen vanhemman tai muun huoltajan valinnan perusteella joko päivittäisenä osapäiväisenä tai kahtena tai useampana päivänä järjestettävänä osaviikkoisena varhaiskasvatuksena. Pykälässä ei rajoitettaisi mahdollisuutta sopia myös muista järjestelyistä. Varhaiskasvatuksen järjestäjä päättäisi tarkemmat lapsikohtaiset toiminta-ajat ottaen lapsen ja tämän huoltajien toiveet huomioon. Näistä vaihtoehdoista vain yhden, eli päivittäisen osapäiväisen varhaiskasvatuksen puitteissa lapsen varhaiskasvatus voi toteutua tavalla, joka vastaa varhaiskasvatuslain tavoitteita ja jota voidaan perustellusti pitää osana koulutusjärjestelmää. Tällainen osa-aikaisen varhaiskasvatuksen malli noudattelisi kuusivuotiaiden esiopetuksen käytäntöjä, kuitenkin kunkin ikäkauden mukaisesti sovellettuina. Pedagogisen koulutuksen saanut lastentarhanopettaja vastaisi aamupäivään keskittyvästä varhaiskasvatuksesta, jota olisi tarjolla viitenä päivänä viikossa. Toiminnan toteuttaisi moniammatillinen tiimi, johon kuuluisi lastentarhanopettajan lisäksi lastenhoitajia. Lapsen tasapainoiseen varhaiskasvatuspäivään tulee kuulua sekä ohjattua toimintaa ja leikkiä pedagogisesti suunnitellussa ympäristössä että yhteinen ateria ja ulkoilua, mikä on mahdollista toteuttaa neljän tunnin puitteissa. Tällainen 20 tunnin (5 x 4t) varhaiskasvatusmalli tarjoaisi selkeät rakenteet, joiden puitteissa rapautunutta suomalaista varhaiskasvatusta olisi mahdollista kehittää sisällöllisesti vastaamaan niitä vaatimuksia, joita koulutusjärjestelmän ensimmäiselle vaiheelle tulee asettaa. Eettisen kasvatuksen ja sosiaalisten taitojen lisäksi musiikkikasvatus, kuvataidekasvatus, liikuntakasvatus, draamakasvatus, puhekasvatus, sanataide, käden taidot, ympäristökasvatus, leikki, uskontokasvatus, pienten lasten matematiikka ja fysiikka sekä uusi teknologia, kaikki vaativat kehittämistä. Aivan erityisesti on panostettava siihen, että jokainen lapsi saisi päivittäin oppia puhumisen ja kuuntelemisen taitoja olipa ryhmässä käytettävä kieli hänen ensimmäinen, toinen tai kolmas kielensä. Aamupäiviin sijoittuvasta osapäiväisestä varhaiskasvatuksesta pitäisi mahdollisimman pian tehdä (esiopetuksen tapaan) maksutonta yli 3-vuotiaille lapsille. Varhaiskasvatuksen kehittämiseen myönnetyistä määrärahoista tulisikin osoittaa riittävän suuri osuus tällaisen mallin kokeilemiseen ja edelleen kehittämiseen joissakin uudistushenkisissä kunnissa, esimerkiksi Espoossa ja Tampereella.
3 Nykyisellään päivähoidosta perityillä maksuilla katetaan vain 12-15% kustannuksista. Kun suurin osa lapsista edelleen osallistuisi myös maksulliseen iltapäivähoitoon, sen maksuja säätelemällä olisi mahdollista kompensoida 3-5-vuotiaiden maksutonta varhaiskasvatusta. Muissa vaihtoehdoissa lähdetään sen sijaan liikkeelle kotona olevien vanhempien oikeudesta saada lapselleen päivähoitoa, (jota tässä esityksessä nimitetään harhaanjohtavasti varhaiskasvatukseksi lain puutteellisen käsitteenmäärittelyn mukaisesti). 2 Mikäli lakiin jätetään mahdollisuus käyttää 20 tuntia milloin tahansa viikon mittaan, on käytännössä mahdotonta toteuttaa lain tarkoittamaa varhaiskasvatusta, jossa painottuu pedagogiikka. Näin tapahtuu, jos osa-aikaista paikkaa tarjotaan perhepäivähoidossa tai jos lapsi päätyy päiväkodissa urakoimaan 20 viikkotuntiaan kahtena pitkänä päivänä. Lapsen näkökulmasta kymmenen tunnin päivät eivät korvaa viitenä neljän tunnin päivänä päiväkodissa muodostuvaa pedagogista jatkumoa eivätkä myöskään lapsen sosiaaliset suhteet pääse kehittymään lapsiryhmässä varhaiskasvatuksen tavoitteiden mukaisesti. Lähinnä lapsiparkista on kysymys myös, jos huoltaja tuo lapsen päiväkotiin iltapäiviksi, jolloin toiminta muodostuu lähinnä päivälevosta ja ulkoilusta eikä lapsi pääse osalliseksi pitkäjännitteisestä, ohjatusta ryhmätoiminnasta. Eri aikoihin kulkeville lapsille ei voida tarjota varhaiskasvatusta tehoruiskeina, vaan ryhmämuotoinen varhaiskasvatus vaatii aina selkeän rytmin ja rakenteet. Lapsen oikeus pedagogiseen varhaiskasvatukseen ei toteudu myöskään lakiin kirjatussa muussa varhaiskasvatuksessa, jolle ei ole asetettu minkäänlaisia ladullisia kriteereitä henkilöstön koulutuksen, ryhmäkoon ja muiden puitteiden osalta. Lapsen etu ja aikuisen etu eivät välttämättä aina kohtaa parhaalla mahdollisella tavalla. Lapsen oikeus varhaiskasvatukseen ja vanhempien oikeus päivähoitopalveluun ovat osittain ristiriidassa keskenään. Lapsen oikeus varhaiskasvatukseen on kuitenkin tärkeämpi kuin vanhempien oikeus viedä lapsi päivähoitoon, silloin kun haluavat. Niinpä 20 tunnin oikeus pitää käyttää täysimääräisesti lasten hyväksi tarjoamalla heille viitenä päivänä viikossa aamupäivään keskittyvää laadukasta varhaiskasvatusta. 3 Näkemys päivähoidosta vanhempien oikeutena on kuitenkin syvään juurtunut suomalaisessa yhteiskunnassa. Tästä kertoo mm. suomalaiseen päiväkotikulttuurissa vallitseva käytäntö, joka vaikuttaisi oudolta missä tahansa muussa kontekstissa. Harrastuksiin ja kouluun mennään ajallaan, 2 Varhaiskasvatukseen sisältyy aina hoiva ja hyvään päivähoitoon liittyy kasvatuksellinen elementti: varhaiskasvatuksen ja päivähoidon välinen ero ei täten ole jyrkkä. Eronteko on kuitenkin välttämätön lapsen, perheen ja varhaiskasvatuksen järjestämisen kannalta. Jokaisella lapsella on oikeus varhaiskasvatukseen, mutta jokaisella perheellä ei ole yhtä laajaa päivähoidon tarvetta. Käsitteiden määrittely on välttämätöntä myös, jotta sekä lapsen tarpeesta lähtevä varhaiskasvatus että vanhempien työllisyystilanteeseen perustuva päivähoito on mahdollista järjestää kustannustehokkaasti. 3 Varhaiskasvatukseen osallistumisen tulee kuitenkin perustua huoltajan harkintaan ja päätökseen. Joissakin tapauksissa kotihoito tai perhepäivähoito on perusteltu valinta ja myös vuorohoitoa tarvitaan. Ainoastaan 6- vuotiaiden esiopetuksen osalta lapsen osallistuminen varhaiskasvatukseen on lainsäädännössä vanhempia velvoittavaa.
4 mutta päiväkotiin voi mennä ja sieltä lähteä milloin vain. Näin on ilmeisesti siksi, että päiväkodissa vietetty aika mielletään pelkäksi hoidoksi ja oleskeluksi. Kaksikymmentä tuntia laadukasta varhaiskasvatusta jokaiselle lapselle on tavoite, johon on tämän päivän tilanteesta pitkä matka. Se on myös tavoite, joka on yhtä tavoittelemisen arvoinen myös siinä tapauksessa, että subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen säilyy rajoittamattomana. 2. Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaaminen on ongelmallista Jos osapäiväistä, laadukasta varhaiskasvatusta kyetään tarjoamaan viitenä päivänä viikossa, subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaaminen esityksen mukaisesti ei ole ensisijaisesti ongelma lapsen varhaiskasvatusoikeuden näkökulmasta. 4 Lapsen subjektiivisen oikeuden rajoittaminen oikeudenmukaisesti on sen sijaan vaikeaa erityisesti silloin, jos lakiesityksessä säilytetään vanhempien oikeus valita lapselleen 20 tuntia satunnaisesti sijoittuvaa päivähoitoa varhaiskasvatuksen sijasta. Tällöin lakiesitys asettaa lapset eriarvoiseen asemaan vanhempien työmarkkina-aseman perusteella ja vaarantaa erityisesti heikoimmassa asemassa olevien, kuten työttömien, vähän koulutettujen ja maahanmuuttajaperheiden lasten tasavertaiset mahdollisuudet saada oppimispotentiaalinsa täysimääräisesti käyttöön. Jos vanhempien annetaan valita lapselleen 20 tuntia epätarkoituksenmukaisesti sijoittuvaa päivähoitoa päivittäisen varhaiskasvatuksen sijasta, oppimisvaikeuksien havaitseminen ja korjaaminen vaikeutuu, mikä puolestaan lisää riskiä syrjäytyä varhain koulutuksesta ja myöhemmin työelämästä. Pitkäjännitteistä ja säännöllistä pedagogista varhaiskasvatusta tarvitaan jo ennen lakisääteistä esiopetusvuotta varmistamaan myös se, että maahanmuuttajaperheiden lapset saavuttavat riittävän suomen tai ruotsin kielen taidon, jota tarvitaan perusopetuksessa menestymiseen. Lisäksi on huomattava, että 20 tunnin lapset joutuisivat nykysäädösten mukaan muita suurempiin ryhmiin, koska osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa aikuisen ja lasten suhdeluku on 1:13, ei 1:8 kuten muissa ryhmissä. Puhtaissa osapäiväryhmissä ryhmässä voisi siis olla jopa 39 lasta. Mikäli päiväkodissa olisi lapsia kokopäivälasten lisäksi osapäiväisesti ja osaviikkoisesti, ryhmäkoon sekä henkilöstön ja lasten välisen suhdeluvun seuranta monimutkaistuisi ja lapsiryhmistä tulisi levottomia ja lasten kannalta ennakoimattomia. Mikäli oikeus laajempaan varhaiskasvatukseen ja päivähoitoon muutetaan tarveharkintaiseksi, lisätään kuntatason byrokratiaa ja hallintokuluja. Ilman valtakunnallisia kriteerejä lapsen varhaiskasvatusoikeuden perusteiksi päätäntävalta siirtyy yksittäiselle virkamiehelle, mikä puolestaan johtaa kansalaisten eriarvoiseen kohteluun maan eri kunnissa. On ennakoitavissa, että toivotut kustannussäästöt jäävät mitättömiksi, mikäli noudatetaan hallintolain edellyttämää täsmällistä päätöksentekoa perusteluineen sekä riittäviä selvityksiä ja päätösten arkistointia. Myös 4 Vrt. esiopetuksen ja perusopetuksen tuntimäärät.
5 vanhempien hakemat asiantuntijalausunnot päätösten perusteiksi lisäävät sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttöä kunnissa. Jos taas oikeus laajempaan varhaiskasvatukseen myönnetään huoltajan ilmoituksen perusteella, ei muutosta nykytilaan synny eikä näin ollen myöskään kustannussäästöjä. Marjatta Kalliala FT, dosentti Helsingin yliopisto marjatta.kalliala@helsinki.fi