Lausunto hallituksen esityksestä

Transkriptio

1 LAUSUNTO ISAVI/2569/ /2015 Itä-Suomi Opetus- ja kulttuuritoimi -vastuualue Opetus- ja kulttuuriministeriö Kirjaamo Opetus- ja kulttuuriministeriön lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle varhaiskasvatuslain (36/1973) 11 a ja 11 b :n muuttamisesta sekä valtioneuvoston asetukseksi lasten päivähoidosta annetun asetuksen (239/1973) 6 :n 1 momentin muuttamisesta (varhaiskasvatusoikeuden ja henkilöstömitoituksen muuttaminen), OKM/53/010/2015 Lausunto hallituksen esityksestä Laki- ja asetusmuutoksen tausta Itä-Suomen aluehallintovirasto kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esityksestä eduskunnalle varhaiskasvatuslain (36/1973) muutoksista, jotka koskevat 11 a ja 11 b sekä päivähoitoasetuksen 6 1 momenttia. Esitys varhaiskasvatuslain 11 a :ksi aiheuttaa muutoksen, jossa oikeus varhaiskasvatukseen siirtyy lapsen oikeudeksi, mutta puolittuu aiempaan nähden, ja toinen puolikas muuttuu perheen osin harkinnanvaraiseksi, samoin maksulliseksi palveluksi voimaan tulleen varhaiskasvatuslain tavoitteeksi asetettiin, että se vahvistaa lapsen oikeutta laadukkaaseen pedagogiseen varhaiskasvatukseen ja päivähoitoon. Lapsen etu on ensisijainen. Myös tämän lakiesityksen mukaan lapsen edun tulee olla ensisijainen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen mukaista toimintaa järjestettäessä. Lainkohdalla 11 a ja b luodaan kuitenkin säädäntö, jossa on harkinnanvaraisia ja muuttuvia kohtia esim. vanhempien työtilanteen ja perheen tarpeiden osalta, joilla on vaikutus toiminnan toteuttamiseen esim. mitoitusten osalta. Tarvemäärittely lisää kunnan harkintavaltaa, mikä asettaa haasteita kansalaisten yhdenvertaiselle kohtelulle. ITÄ-SUOMEN ALUEHALLINTOVIRASTO puh Mikkelin päätoimipaikka kirjaamo.ita@avi.fi Maaherrankatu 16 Mikkeli Postiosoite: PL 50, Mikkeli Joensuun toimipaikka Torikatu 36 C Joensuu Kuopion toimipaikka Hallituskatu Kuopio

2 ISAVI/2569/ /2015 2/5 Laki- ja asetusmuutosten taustalla tulee huomioida seuraavia tekijöitä: Lapsen oikeuksien näkökulma Lapsella on oikeus laadukkaaseen ja pedagogiseen varhaiskasvatukseen ja päivähoitoon. Neljän tunnin päivä varhaiskasvatuksessa ei tosiasiassa tarkoita neljän tunnin tavoitteellista varhaiskasvatusta, koska varhaiskasvatus ja hoito ja hoiva vaihtelevat ajallisesti myös lapsen tarpeen mukaan. Varhaiskasvatuksesta saadaan koko elinikäisen oppimisen jatkumon suurin tuotto, etenkin kaikkein heikoimmassa asemassa olevien lasten osalta. OECD on kiinnittänyt huomiota 3-5-vuotiaiden lasten alhaisiin osallistumislukuihin verrattuna muihin OECD-maihin. Nyt käsillä oleva esitys ei paranna tilannetta nykytilasta. Kustannusnäkökulma ja hallinnollisen taakan näkökulma Volyyminäkökulma Lakimuutoksella tavoitellaan jopa n. 62 miljoonan euron säästöjä olettaen, ettei uusia kustannuksia synny. Kustannussäästö ei vaikuta realistiselta. Monimutkaisemman säännöstön seuraaminen vaatii aina enemmän resursseja kuin yksinkertaisemman säännöstön seuraaminen. Uudistus lisää hallinnollista viranomistoimintaa. Nykymuotoiseen lainsäädäntöön verrattuna esitetyssä pykälässä on huomattavasti enemmän hallinnoitavia muuttujia. Erityisesti nykyisen laajuisen hoidon tarpeen arviointi tullee aiheuttamaan kustannuksia, jos sitä ei raamiteta erittäin selkeästi. Esim. päätoimisen yrittäjyyden arvioiminen on asia, joka tulee vaatimaan monialaista työresurssia. Esityksen vaikutusten arviointi painottuu taloudellisiin vaikutuksiin. Lapsivaikutusten ja kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun arviointi on ohutta. Arviota lakimuutoksen vaikutuksista kanteluihin ja valvontaan liittyen ei myöskään ole tehty. Täysimittaisia säästöjä lakiuudistuksella ei voida tavoittaa. Tällä hetkellä kattavaa tilastotietoa siitä, kuinka paljon kotona olevien lasten vanhemmat käyttävät päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa järjestettävää varhaiskasvatusta, ei ole saatavissa. Selvityksen mukaan niiden kokopäiväisessä hoidossa olevien lasten osuus, joiden vanhemmat ovat kotona äitiys- tai vanhempainlomalla tai hoitovapaalla, on 3 % kokopäivähoidossa olevista lapista. He ovat päivähoitohenkilöstön arvioiden mukaan päivähoidossa keskimäärin 26 tuntia viikossa, joskin määrien kuntakohtaiset erot olivat suuria. (Perustelut, s. 12.) Toisaalta s. 28 todetaan, että esityksen mukaisen kokopäiväisestä varhaiskasvatuksesta 20 tunnin varhaiskasvatusoikeuden piiriin siirtyisi n lasta eli 6,6 % kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa olevista lapista, mikä olisi jo yli kaksinkertaisesti enemmän kuin arvio 3 % lapsimäärästä. Tämä osa kustannussäästöistä perustuu kuitenkin paljolti arvailuille ja arvioille.

3 ISAVI/2569/ /2015 3/5 Nytkään perheet, joilla on halu, mahdollisuus ja resurssit, eivät tuo lapsiaan perheen ulkopuoliseen varhaiskasvatukseen, jos he voivat hoitaa lapset itse. Kuten perusteluiden s. 9 todettiin, tehtyjen selvitysten mukaan vanhemmat haluaisivat äitiysrahakauden päättymisen jälkeen hoitaa pieniä lapsia kotona nykyistä yleisemmin, mikäli se olisi taloudellisesti mahdollista. Perheillä, jotka tuovat lapsen perheen ulkopuoliseen varhaiskasvatukseen, vaikka heillä olisi muodollinen mahdollisuus hoitaa lapsi kotona, on siihen jokin syy. Todennäköisesti asiakasmäärät eivät tule pienenemään aivan odotetusti ja tätä kautta saavutettu kustannussäästö jää odotettua pienemmäksi. Äitiysvapaa rajauksessa Subjektiivinen päivähoito-oikeus on tarkoitus rajata puolipäiväiseksi myös silloin, kun toinen vanhemmista hoitaa perheen toista lasta äitiys-, isyys- tai hoitovapaalla tai kodinhoidontuella. Rajaus tulisi poistaa äitiysvapaan osalta, ellei isä ole samanaikaisesti isyysvapaalla, myös vastasyntyneen lapsen edun takia. Vastasyntyneelle ei yleensä vielä ole kehittynyt vuorokausirytmiä ja usein sekä äidillä että vastasyntyneellä on synnytyksenjälkeinen toipuminen kesken. Jos äiti yksin hoitaa vastasyntyneen lisäksi esim. 1-3 varhaiskasvatusikäistä lasta niin, että kuljetusten jälkeen vastasyntyneelle jää esim. 2-3 tuntia aikaa erilaisiin neuvolakäynteihin ja muuhun hoitamiseen, tämä ei todennäköisesti ole lapsen, äidin eikä perheen edun mukaista. Oikeus samaan varhaiskasvatuspaikkaan ja varhaiskasvatuksen järjestäminen sekä 6, henkilöstömitoitus Lapsen oikeus samaan varhaiskasvatuspaikkaan on tärkeä, mutta tulee aiheuttamaan vaikeuksia varhaiskasvatuksen järjestämisessä mm. henkilöstömitoitusten ja toteutuvien ryhmäkokojen osalta. Tiedostamme henkilökuntamitoituksen minimin olevan useimmiten myös maksimi. Muutoksessa tulisikin korostaa henkilökunnan lisätarvetta minimistä erityisesti lapsiryhmän tarpeista käsin. Lakiesityksen mukaan kunta voi poiketa tilapäisestä suhdeluvusta lapsien hoitotarpeiden muuttuessa. Missään ei kuitenkaan määritellä tilapäisyyden kestoa, ja tässä piilee vaara, että tilapäisyydestä tulee pitkäaikainen tilanne, tai muutostilanteessa lapselle tarjotaankin paikkaa samasta päivähoitoyksiköstä, ei -ryhmästä. Tällä voi olla jo selkeitä negatiivisia vaikutuksia lapsen tasapainoiseen kasvuun ja turvallisten ihmissuhteiden kehittymiseen. Mitoituksen muutos siten, että päiväkodissa tulee hoito- ja kasvatustehtävissä olla vähintään yksi muodollisesti kelpoinen henkilö enintään kahdeksaa kokopäivähoidossa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden aiemman seitsemän lapsen sijasta yksiselitteisesti heikentää varhaiskasvatuksen laatua.

4 ISAVI/2569/ /2015 4/5 Itä-Suomen aluehallintoviraston lausunto Tutkimuksissa on osoitettu laadukkaan varhaiskasvatuksen merkitys ja vaikuttavuus koko elämänkaarelle. Lapsiryhmien koon kasvattaminen ei lisää varhaiskasvatuksen laatua, vaan heikentää sitä. Kuten myös esityksen perusteluissa todetaan, esitys vähentäisi henkilökunnan mahdollisuuksia jokaisen lapsen yksilölliseen ja lapsiryhmän tarpeenmukaiseen kohtaamiseen, huomioimiseen, havainnoimiseen sekä kehityksen ja oppimisen tukemiseen. Lapsiryhmän koon kasvaessa edellytettäisiin johtamiselta ja henkilöstöltä nykyistä tarkempaa toiminnan järjestelemistä. Lain 11 :n ja asetuksen 6 :n muuttaminen tähtäävät molemmat osaltaan varhaiskasvatuksessa olevan henkilökunnan vähentämiseen ja tätä kautta varhaiskasvatuksen laadun heikentämiseen. Lausunnossa kiinnitämme huomiota seuraaviin seikkoihin: - Lapsella on oikeus laadukkaaseen ja pedagogiseen varhaiskasvatukseen ja päivähoitoon. Nyt käsillä oleva esitys ei paranna tilannetta nykytilasta. - Kustannussäästö ei vaikuta realistiselta hallinnollisen taakan lisääntyessä. Lapsivaikutusten ja kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun arviointi on esityksessä ohutta, eikä arviota lakimuutoksen vaikutuksista kanteluihin ja valvontaan liittyen myöskään ole tehty. Todennäköisesti asiakasmäärät eivät tule pienenemään aivan odotetusti ja tätä kautta saavutettu kustannussäästö jää odotettua pienemmäksi. - Esitys rajata subjektiivista päivähoito-oikeutta tulee poistaa äitiysvapaan osalta, ellei isä ole samanaikaisesti isyysvapaalla, myös vastasyntyneen lapsen edun takia. - Henkilöstömitoitusten uudistusten osalta henkilökuntamitoituksen minimi on käytännössä useimmiten myös maksimi. Muutoksessa tulee korostaa henkilökunnan lisätarvetta minimistä erityisesti lapsiryhmän tarpeista käsin. Samoin tilapäisten poikkeamien kesto tulee määritellä selkeästi. Itä-Suomen aluehallintovirasto näkee uudistuksen motiivin, mutta pyytää lain ja asetuksen valmistelussa ja niihin liittyvässä täytäntöönpanossa kiinnitettävän erityisesti huomiota lapsen oikeuteen laadukkaaseen ja pedagogiseen varhaiskasvatukseen ja päivähoitoon, lapsivaikutusten ja kansalaisten yhdenvertaiseen kohteluun, äitiysvapaan poistamiseen esityksen rajauksesta sekä henkilöstömitoituksen ja lisähenkilöstön tarpeen sekä tilapäisten poikkeamien tarkempaan säätelyyn. Ylijohtaja Elli Aaltonen Opetustoimen ylitarkastaja Johanna Albert

5 ISAVI/2569/ /2015 5/5 Lausunnon keskeinen sisältö Varhaiskasvatuslain (36/1973) muutokset, 11 a ja 11 b - Lapsen edun tulee olla ensisijainen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen mukaista toimintaa järjestettäessä. Varhaiskasvatuksesta saadaan koko elinikäisen oppimisen jatkumon suurin tuotto, etenkin kaikkein heikoimmassa asemassa olevien lasten osalta. Nyt käsillä oleva esitys ei paranna tilannetta nykytilasta. Lainkohdalla 11 a ja b luodaan säädäntö, jossa on harkinnanvaraisia ja muuttuvia kohtia. Tarvemäärittely lisää kunnan harkintavaltaa, mikä asettaa haasteita kansalaisten yhdenvertaiselle kohtelulle. - Kustannussäästöt jäänevät odotettua pienemmiksi, kun hallinnollinen taakka lisääntyy ja asiakasmäärät pienenevät oletettavasti odotettua vähemmän. - Lapsivaikutusten ja kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun arviointi on esityksessä ohutta. - Kanteluihin ja valvontaan liittyen arviota lakimuutoksen vaikutuksista ei ole tehty. - Äitiysvapaan osalta esitys rajata subjektiivista päivähoito-oikeutta tulee poistaa, ellei isä ole samanaikaisesti isyysvapaalla, myös vastasyntyneen lapsen edun takia. Lasten päivähoidosta annetun asetuksen (239/1973) 6 :n 1 momentti - Esitys aiheuttaa vaikeuksia varhaiskasvatuksen järjestämisessä mm. henkilöstömitoitusten ja toteutuvien ryhmäkokojen osalta ja lisää hallinnollista taakkaa. - Henkilöstömitoitusten uudistusten osalta henkilökuntamitoituksen minimi on käytännössä useimmiten myös maksimi. Henkilökunnan lisätarvetta minimistä tulee korostaa erityisesti lapsiryhmän tarpeista käsin. - Tilapäisten poikkeamien kesto henkilöstömitoituksessa tulee määritellä selkeästi.