Teknisten palvelujen tuotteistaminen Kuopion, Hämeenlinnan ja Kouvolan tuotteistamisprosessien alkuvaiheen kartoitus

Teknisten palvelujen tuotteistaminen Kuopion, Hämeenlinnan ja Kouvolan tuotteistamisprosessien alkuvaiheen kartoitus Olavi Kallio Tampereen yliopisto Yhdyskuntatieteiden laitos Tampere 2010

2 Alkusanat Tässä kirjoituksessa syvennytään varsin ajankohtaiseen palveluiden tuotteistamisen teemaan. Kuntien talous on ajautumassa yleisen taloustaantuman seurauksena pahenevaan niukkuusongelmaan palvelutarpeiden kasvaessa huomattavasti nopeammin kuin käytettävissä olevat taloudelliset voimavarat. Palveluiden tuottamiseen ja/tai järjestämiseen kohdistuu voimakkaita tehostamisvaatimuksia. Tämän seurauksena kunnat ovat ryhtyneet tuotteistamaan omia palvelujaan hinta- ja kustannustietoisuuden sekä tuloksellisuuden parantamiseksi. Käsitteellisen tuotteistamiskuvauksen jälkeen kirjoituksessa kuvataan kolmen Kupera - kaupungin: Kuopion, Hämeenlinnan ja Kouvolan kaupunkien teknisten palvelujen tuotteistamista niiden alkuvaiheita. Rakenteellisten muutosten (kuntaliitokset) seurauksena kaupunkien omaa palvelutuotantoa ollaan organisoimassa uudelleen ja samalla on päätetty tuotteistaa kaikki kaupunkien itse tuottamat palvelut. Tavoitteena on, että tuotteistukset valmistuisivat vuoden 2011 aikana siten, että seuraavan vuoden 2012 talousarvio ja - suunnitelma voitaisiin toteuttaa tuotepohjaisesti nk. tuotebudjetteina. Kaupunkien uudistusprosessit ovat tätä kirjoitettaessa keskeneräisiä ja kuvaukset puutteellisia. Tuotteistamisprosessien lopullisia tuloksia ei siis vielä ole käytettävissä. Esimerkkitapausten osalta on jouduttu tyytymään alkuvaiheen alustaviin kuvauksiin. Tarkoituksena kuitenkin on, että tuotteistamisprosessien tarkasteluihin palataan uudelleen vuoden 2011 aikana, sitten kun kaupungit ovat saaneet omat tuotteistusprosessinsa valmiiksi. Tampereella 9. marraskuuta 2010 Olavi Kallio Erikoistutkija, kunnallistalouden ja -politiikan dosentti Tampereen yliopisto

3 Sisältö Alkusanat... 2 1. Johdanto... 4 2. Mitä palveluiden tuotteistamisella tarkoitetaan... 6 3. Kuopion kaupungin palvelualueuudistus ja teknisten palveluiden tuotteistaminen (Case 1)... 13 3.1 Kuopion palvelualueuudistus... 14 3.2 Kaupunkiympäristön palvelualueen (entinen ATY) palvelukuvaus... 16 3.3 Kaupunkiympäristön palveluprosessien tuotteistaminen esimerkkinä käytön mahdollistamisen avainprosessi... 19 3.4 Seurannan järjestämisen suunnittelu eli mittarointi... 22 4. Hämeenlinnan kaupungin palvelujen - teknisten palveluiden organisointi, tuotteistaminen (case 2)... 25 4.1 Hämeenlinnan kaupungin organisaatio- ja toimintauudistuksen periaatteita... 25 4.2 Hämeenlinnan palvelutuotannon tuotteistaminen... 27 4.3 Yhdyskunta- ja ympäristöpalvelujen vastuualue Hämeenlinnassa... 29 4.4 Esimerkkejä teknisten palvelujen prosessikuvauksista... 32 5. Kouvolan kaupungin palvelujen kokonaisarkkitehtuuri ja palveluiden tuotteistaminen (case 3)... 34 5.1 Strategisen suunnittelun ja ohjauksen lähtökohdat... 34 5.2. Tekninen ja ympäristötoimiala Kouvolassa... 38 6. Yhteenveto ja johtopäätökset kolmen kaupungin tuotteistamishankkeista... 39 Lähteet... 41

4 1. Johdanto Julkisen hallinnon palveluihin kohdistuu suuria taloudellisia paineita. Keskeisenä syynä on Suomessa väestön ikääntyminen, joka 2010-luvulla on Euroopan nopeinta. Työikäinen väestö alkaa meillä vähentyä jo v. 2010, kun suuret ikäluokat siirtyvät yksi toisensa jälkeen vanhusväestön piiriin. Väestön ikääntyminen on useimpia teollisuusmaita koskeva ilmiö. Taustalla on 1800-luvulta lähtien ilmennyt elinolojen koheneminen ja lääketieteen kehittyminen, jotka ovat lisänneet vastasyntyneen elinajanodotetta. Tämän lisäksi trendinomainen syntyvyyden lasku viimeisten muutaman vuosikymmenen ajan on johtanut ikäluokkien epätasaisuuteen ja siten väestön ikääntymiseen. Tämän seurauksena menot kohoavat ikääntyneiden hoiva- ja hoitopalvelujen tarpeiden kasvaessa ja vastaavasti verotulojen kehitys on aiempaa heikompaa. (VM 8/2010, 48 49.) Lisäksi USA:n asunto- ja finanssimarkkinoilta alkanut globaali talouden taantuma on heikentänyt palvelutuotannon rahoitusmahdollisuuksia Suomessa. Julkisen talouden tulevaan tasapainoon on alettu kiinnittää entistä suurempaa huomiota ja yleiseksi ongelmaksi on noussut julkisen talouden kestävyysvaje. Tällä tarkoitetaan sitä, että säädetyin julkisin hoitoja hoivavelvoittein sekä annetuin veroastein julkisen talouden alijäämä alkaisi vanhusväestön osuuden kasvun ja työikäisen väestön supistumisen myötä kasvaa hallitsemattomasti. Julkisen talouden kestävyysvajetta koskevat arviot ovat vuosi vuodelta synkentyneet. Valtiovarainministeriön keväällä 2010 julkaiseman arvion mukaan vaje on noin 5,5 % BKT:sta (VM 8/2010, 16). Valtiovarainministeriön mukaan kuntatalouden vastuulla on puolet tästä kestävyysvajeesta. Julkisen talouden kestävyysongelman kannalta kunnat ja niiden palvelujen tuottavuus ovat keskeisessä asemassa. Ilman peruspalvelujen tuottavuuden merkittävää kohenemista kuntatalous ajautuu edellä kuvatuilla menopaineilla negatiiviseen kehityskierteeseen ja mittaviin veronkorotuksiin (VM 42/2010, 22, 26). Julkisen palvelutuotannon tuottavuuden ja tuloksellisuuden parantamiseen on siis kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. Yleistäen tuloksellisuudella, sen parantamisella tarkoitetaan palvelutuotannon taloudellisuuden, tehokkuuden, ja vaikuttavuuden lisäämistä. Seuraava kuvio hahmottaa näitä käsitteitä ja niiden keskinäisiä yhteyksiä.

5 Kuvio 1. Tuloksellisuuden osatekijät (Kangasharju 2008). Taloudellisuus ja tuottavuus muodostuvat tuotannon tuloksena saatujen suoritteiden ja panosten (kustannusten) välisestä suhteesta. Toiminta on sitä tuottavampaa (ja taloudellisempaa) mitä pienemmillä kustannuksilla tietty palvelujen määrä saadaan aikaiseksi. Kustannusvaikuttavuus puolestaan muodostuu suoritteiden aikaansaamien tavoitteiden mukaisten vaikutusten ja panosten suhteesta. Tuloksellisuuteen liittyy vielä vaikeasti todennettava laadun komponentti eli tuloksellisuus koostuu tarpeisiin vastaamisesta laadukkaasti ja kustannusvaikuttavasti. Palvelutuotanto on laadukasta ja tuloksellista myös tarpeiden näkökulmasta, kun vaikuttavat palvelut suunnataan niitä eniten tarvitseville. Yhtenä lupaavana mahdollisuutena taloudellisuus- ja tuottavuustalkoissa pidetään kuntien omien palvelujen hinta- /kustannustietoisuuden lisäämistä tuotteistaminen avulla. Taloudellisen niukkuuden ja -paineiden lisääntyessä useat kunnat ovat ryhtyneet tuotteistamaan omia, ts. itse tuottamiaan palveluja. Tällöin esimerkiksi oman palvelutuotannon taloudellisuutta (kustannusta ja hintaa) voidaan verrata vaihtoehtoisiin palvelujen järjestämistapoihin. Tuotteistaminen ja siihen olennaisena osana liittyvän kustannuslaskennan toteuttaminen on kunnissa suhteellisen uutta. Kokemukset laajoista koko tiettyä palvelualuetta koskevista tuotteistamishankkeista ovat toistaiseksi vähäisiä. Tässä raportissa kuvataan Kuopion, Hämeenlinnan ja Kouvolan kaupunkien aloittamaa eri palvelualueita koskevaa palvelutuotannon uudelleenorganisointia ja uudistamista, jossa palveluiden tuotteistamisella ja niiden hinnan (omien kustannusten) laskennalla on keskeinen rooli. Huomion kohteena on ensisijaisesti kunnallistekniikan ja yhdyskuntapalveluiden tuotteistaminen Kupera - kaupungeissa. KUPERA -hanke (Kuntien perusrakenteiden ja perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja tuotannon innovaatiot) on KEHTO -konsortioon kuuluvien maamme suurimpien kaupunkien käynnistämä ja Tekesin rahoittama tutkimus- ja kehittämishanke, jonka ideana on yhtäältä tunnistaa ja analysoida innovatiivisia toimintamalleja ja toisaalta jalkauttaa perusrakennepalvelujen kehittämiskonsepteja

6 yhteistyössä kaupunkien teknisen toimen kanssa. Hankkeen tutkimusosiossa, josta vastaa pääosin Tampereen yliopisto, erityisen huomion kohteena ovat perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja operoinnin innovaatiot, joilla tarkoitetaan uusia ja hyödyllisiä perusrakennepalvelujen hallinnan tapoja. Tutkimusosiossa kuvataan ja selitetään kaupunkien perusrakennepalvelujen transformaatiota kansainvälisten esimerkkien avulla ja arvioidaan niiden kansallisia soveltamismahdollisuuksia. Vastaavasti Aalto-yliopiston BIT -tutkimuskeskuksen vastuulla olevassa kehittämisosiossa viedään läpi näihin teemoihin liittyviä kokeilu- ja pilottihankkeita kaupunkikuntien käytännön toiminnassa ja käynnistetään valittuja kehittämishankkeita teknisen sektorin käytännön toiminnassa kuntakentällä. Hanke toteutetaan vuosien 2009 2011 aikana. 2. Mitä palveluiden tuotteistamisella tarkoitetaan Tuotteistaminen on alkanut teollisuuden tavaratuotannosta, jossa tavoitteena on lopputuotteen (tavaran) valmistaminen mahdollisimman tehokkaasti ja taloudellisesti siis tavoitteena on kustannusten minimointi eliminoimalla tuotantoprosessista kaikki turhat eli lisäarvoa tuottamattomat työvaiheet. Yrityksissä tuotteistaminen nähdään jopa välttämättömänä menestymisen ja jatkuvuuden edellytyksenä. Tavoitteena on luoda kilpailukykyistä, kannattavaa ja innovatiivista liiketoimintaa, jolla on mahdollisuuksia menestyä kansallisilla ja myös kansainvälisillä markkinoilla. Palvelujen erityisluonteesta johtuen perinteiset teolliseen tuotantoon keskittyvät tuotekehitysmallit eivät välttämättä sovi suoraan palvelujen 1 kehittämiseen. Tutkimusten mukaan palveluja kehittävien yritysten menestykselle ja kilpailukyvylle keskeistä ovat hyvin suunniteltu ja johdettu tuotekehitysohjelma, jatkuva innovointi, kustannustehokkuus ja asiakaslähtöisyys. Tuotteistaminen on yksi keino systematisoida palvelujen kehittämistä ja toteuttamista niin, että nämä tavoitteet toteutuvat. (Jaakkola ym. 2009, 3.) Palveluja kehittävien yritysten menestymisen edellytys on saada osaamisesta ja uusista ideoista aikaan kasvua ja kannattavaa liiketoimintaa. Tuotteistamista voidaan hyödyntää sekä uuden palveluidean kehittämisessä toistettavaksi palvelukonseptiksi että olemassa olevien palvelujen tehostamisessa ja laadun parantamisessa. Tuotteistamisen tavoitteena on parantaa yrityksen kilpailukykyä palvelun määrittelyn, vakioinnin, systematisoinnin ja konkretisoinnin avulla. Toiminnan systematisoiminen helpottaa palvelun myyntiä ja markkinointia ja vähentää palvelun kehittämiseen ja tuottamiseen liittyvää epävarmuutta. Asiakkaan näkökulmasta tuotteistaminen konkretisoi palvelua ja sen tarjoamaa lisäarvoa ja tekee palvelun arvioimisesta ja ostamisesta helpompaa. (Jaakkola ym. 2009, 5.) 1 Palveluille tunnusomaisia piirteitä ovat mm. aineettomuus, prosessimaisuus ja asiakkaan osallistuminen palvelun tuotantoprosessiin. Niitä ei voi tavaroiden tavoin varastoida ja tästä syystä haasteina ovat kysynnän vaihtelu ja laadunhallinta. Nämä voivat lisätä tuotannon tehottomuutta.

7 TAVOITTEET KEHITYSKOHTEET KEINOT TULOKSET Kilpailukykyinen liiketoiminta Hinnoittelu Palveluprosessi Palvelutarjooma Seuranta ja mittaaminen Viestintä Konkretisointi Määrittely Systematisointi Vakiointi Kannattavuus Kasvu Kilpailuetu Laatu Tuottavuus Kuvio 2. Palveluliiketoiminnan kehittäminen tuotteistamisen avulla. (Jaakkola ym. 2009, 6.) Julkisessa palvelutuotannossa tuotteistamisen hyödyt ovat pitkälti samanlaisia. Sen avulla on mahdollista kehittää palveluinnovaatioita (uusia palveluja) tai parantaa jo olemassa olevia palveluja. Tuotteistamisella on pyritty saamaan systemaattisuutta ja hyötyä kuntien toiminnan suunnitteluun, kehittämiseen ja palveluiden järjestämiseen eli hankintaan. Kunnan suunnittelussa ja päätöksenteossa eräänä ongelmana on ollut toiminnan ja talouden kytkeminen toisiinsa. Talousarviossa ei useinkaan ole osoitettu mitä määrärahoilla on tarkoitus saada aikaan. Tilinpäätöksessä on keskitytty määrärahojen käytön ja tuloarvioiden toteutuman seurantaan. Kustannuslaskennassa on tyydytty keskimääräisiin yksikkökustannuksiin, jotka on saatu jakamalla toiminnan välittömät menot suoritemäärällä. Tuotteistaminen on ratkaisu tähän ongelmaan. Tuotteistaminen ja tuotekohtaiset kokonaiskustannukset muodostavat linkin, jolla toiminta ja talous voidaan kunnan suunnittelussa, budjetoinnissa ja seurannassa kytkeä toisiinsa. Tuotteistamisen avulla voidaan myös tilaajan ja tuottajan roolit kunnan talouden ohjauksessa erottaa toisistaan, jolloin budjetointia, toiminnan tuloksia ja kustannuksia voidaan tarkastella sekä tuotannon että asiakkaiden tarpeiden näkökulmasta. (Suomen Kuntaliitto 1994, 15). Julkisten (ja kunnallisten) palveluiden tuotteistaminen voidaan määritellä yksikön toiminnan jäsentämiseksi asiakkaan saamiksi palvelukokonaisuuksiksi eli lopputuotteiksi. Tuotteistusprosessin yhteydessä määritellään yksikön toimintaa ja palveluprosessia kuvaavat toiminnot, joita usein kutsutaan prosesseiksi. Tuotekohtaisen kustannuslaskennan tavoitteena on laskea tuotteiden tuottamisesta aiheutuvat todelliset kustannukset sekä myös toimintokohtaiset todelliset kustannukset. (Tampereen kaupunki, sosiaali- ja terveystoimen monisteita 24/2002). Tuotteistamisen keskiössä ovat asiakkaille luovutettavat lopputuotteet. Tuote voidaan kuvata mm. seuraavilla tavoilla: tuote on lyhyesti ilmaistuna asiakkaalle tarkoitettu tavara, palvelu tai näiden yhdistelmä, jonka sisältö ja käyttötarkoitus on määritelty. (Vatanen 2005) tuote on asiakkaalle tarkoitettu palvelu, tavara tai niiden yhdistelmä. Kunnallishallinnossa tuote voi olla myös esimerkiksi päätös tai hallintotoimi. (Majoinen ym. 2003, 62) palvelujen tuotteistaminen on yksinkertaistettuna niiden paketointia ja joskus jopa puhutaan palvelupaketeista, joita asiakkaalle annettaan ja jotka hinnoitellaan. Tuote voi olla tavata tai palvelu tai näiden yhdistelmä. Tuote voi olla hyvin suppea (yksittäinen toimenpide) tai pitkäkestoinen palveluketju tai -kokonaisuus, joka koostuu monesta jaksosta ja suoritteesta. Tuotteen märittelyssä otetaan huomioon, mitä erilaisia palveluja asiakkaille annetaan ja miten resursseja käytetään eri

8 palvelujen tuottamisessa. Jokainen tuote määritellään erikseen. (Majoinen ym. 2003, s. 65: Melin ja Linnakko 2003.) tuotteet ovat kunnan ja kuntayhtymän tuotantotoiminnassa aikaansaatuja tavaroita ja palveluja. Kunnan asiakkaalle tarjoama tuote on usein saatu aikaan yhdistelemällä eri toimintayksiköiden tuottamia palveluja. Lopputuotteen näkökulmasta nämä palvelut ovat tuotannontekijöitä. Toisaalta nämä lopputuotteen osatekijät ovat syntyneet kunnan sisäisessä tuotantoprosessissa yhdistelemällä ulkopuolelta ostettuja tuotantopanoksia, mistä syystä niistä käytetään [tässä esityksessä] nimitystä suorite. Suoritteet voivat edelleen muodostua kahdesta tai useammasta suoritteesta, joista käytetään nimitystä osasuorite. Tuotteesta poiketen suoritteen katsotaan aina olevan osa suurempaa tuotekokonaisuutta. (Kunnan ja kuntayhtymän kustannuslaskennan opas 1994). Tuotteistamiseen liittyvässä tuotemäärittelyssä tulisi Kuntaliiton mukaan pyrkiä seuraaviin tavoitteisiin: standardointitavoite: tuotteen laadun tulisi olla homogeeninen. Kustannushajonnan tulisi olla pieni. Tuotetta tulisi voida verrata muihin markkinoilla oleviin vastaaviin tuotteisiin. Tuotteiden luokittelu laadullisten erojen perusteella saattaa kuitenkin lisätä tuotemäärää siinä määrin, että kustannusten kohdentaminen käy käytännössä vaikeaksi pätevyystavoitteet: tuotteistuksen tulisi olla mielekäs toiminnan järjestämisen kannalta. Määriteltyjen tuotteiden tulisi vastata esimerkiksi asiakkaiden hoitotarvetta tai koulutustarvetta eikä lähteä vain tuotanto-organisaation tarpeista. Tuotteistuksen tulisi ohjata tuotantoa siten, että se johtaisi kapasiteetin tehokkaaseen käyttöön, kuten mm. tarkoituksenmukaiseen hoidon porrastukseen ja palvelusektoreiden yhdistämiseen. Tuotteistukseen perustuvan hinnoittelun tulisi turvata toiminnalle riittävä rahoitus. luotettavuustavoitteet: tuotteiden yksikkökustannusten tulisi perustua todellisiin niiden tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin. (Kunnan ja kuntayhtymän kustannuslaskennan opas 1994, 14-15). Näistä ensimmäinen (standardisointitavoite) koskee palvelun tai palveluprosessin osien kehittämistä monistettavaksi ja/tai toistettavaksi jonkin järjestelmällisen menetelmän tai teknologian avulla. Vakioituja osia voidaan toistaa usealle asiakkaalle samalla tavalla, jolloin palvelutuotannosta tulee tehokkaampaa, kannattavampaa ja tasalaatuisempaa. Vakioiminen voi kohdistua yhtäältä palvelutarjooman sisältöön tai toisaalta palvelun tuottamiseen ja kuluttamiseen liittyviin prosesseihin. (Jaakkola ym. 2009, 19.) Vakioitujen ja vakioimattomien osien suhde vaihtelee eri palveluissa. Yhdessä ääripäässä on täysin ainutlaatuinen palvelu, joka ei sisällä mitään vakioituja elementtejä. Toisessa ääripäässä on täysin tuotteistettu palvelu, joka toteutuu aina samansisältöisenä. Esimerkkinä ainutlaatuisesta palvelusta on konsultointiprojekti, jossa ratkaistaan täysin uudenlaista ongelmaa, johon ei ole käytettävissä mitään systemaattisia tai toistettavia työkaluja tai menetelmiä.

9 Vakioidut osat Vakioimattomat osat Täysin tuotteistettu palvelu Täysin ainutlaatuinen palvelu Kuvio 3. Tuotteistamisen asteet Käytännössä palvelu voi koostua vakioitujen osien ja räätälöityjen osien yhdistelmästä (Kuvio 3). Asiakkaat usein arvostavat räätälöityä palvelua, koska sen koetaan vastaavan paremmin asiakkaan yksilöllistä tarvetta. Asiakkaat arvostavat myös sitä, että aikaisemmin tehtyä työtä voidaan tehokkaasti hyödyntää heidän ongelmiensa ratkaisemisessa. Vakioidut menetelmät ja toimintatavat voivat siis viestiä asiantuntemuksesta ja kokemuksesta. Palvelun osittainen vakioiminen ei sulje pois räätälöintiä. Asiakas lähestyy palvelua räätälöidyn osan suunnalta, jolloin palvelun räätälöidyt osat korostuvat. Huomattavaa on, että vaikka menetelmät ja toimintatavat olisivat vakioituja, asiakkaalle palvelun tuloksena tarjottu ratkaisu voi silti olla ainutkertainen. (Jaakkola ym. 2009, 20.) Tämä saattaa merkitä vaikeusasteen lisääntymistä palvelun kustannuksen eli omakustannushinnan laskennassa. Toisin sanoen sellaisten palveluiden, joissa on mukana vakioimattomia osia (esim. tietyn alan korkeaa asiantuntijuutta edellyttävät asiakaskontaktit), tuotteistaminen on huomattavasti vaikeampaa ja vaativampaa kuin pelkästään vakioiduista standardiosista koostuvien palveluiden. Tuottajan näkökulma Vakioidut työvälineet, menetelmät, toimintatavat Moduuli 1 Moduuli 2 Moduuli 3 Vakioimaton eli räätälöity (ad hoc) osa Asiakkaan näkökulma Moduuli 4 Kuvio 4. Esimerkki modulaarisen palvelun rakenteesta, jossa on 50 % vakioituja ja 50 % vakioimattomia osia. Kunnan palvelutuotantoa ajatellen palvelun luonne määrittää pitkälti tuotteistamista ja sen vaikeusastetta. Palvelut, jotka toistuvat usein samanlaisina (nk. standardipalvelu) tuotteistaminen on suhteellisen helppoa ja yksinkertaista. Vastaavasti palvelut, jotka ovat asiakas- ja tapauskohtaisia ja jotka edellyttävät erityistä asiantuntemusta, tuotteistaminen on vaikeaa (eräissä tapauksissa jopa mahdotonta). Onko tällaisten ad hoc -tyyppisten palveluiden tuotteistaminen ylipäätään tarkoituksenmukaista?

10 Kunnallisten palvelujen tuotteistaminen vaiheittain etenevänä prosessina Erityisesti kuntien palveluiden tuotteistamisessa korostuu asiakasnäkökulma ts. asiakkaiden tarpeet. Valmis tuote on asiakkaalle annettava hyödyke, joka tyydyttää hänen tarpeitaan ja jonka sisältö ja käyttötarkoitus on edeltä käsin määritelty. Tunnusomaista on, että tiettyä tuotetta voidaan tuottaa samansisältöisenä useita kappaleita esim. kotihoidon kotikäynti, päivähoidossa alle 3 v. hoitopäivä tai vanhusten laitoshoidon hoivavuorokausi. Täten palvelutuotteella voidaan ymmärtää sellaista palvelua, jolla on ennalta määritelty hinta ja sisältö ja johon asiakas (tilaaja, käyttäjä) voi tutustua ennen tilaamista. (Vatanen, 2005). Parhaiten edellä sanottu toteutuu standardipalvelujen kohdalla. Niiden palveluiden, joihin sisältyy vakioimattomia osia (moduuleja), tilanne on selvästi moninaisempi ja vaikeammin tuotteistettava. Palveluiden tuotteistaminen kunnissa on kohtuullisen uutta, joten lähtötilanteet ja päätökset tuotteistamiseen ryhtymisestä poikkeavat toisistaan. Yleistäen voidaan tunnistaa kaksi toisistaan voimakkaasti poikkeavaa alkutilannetta: 1. Ensimmäinen on kokonaisvaltainen siis kaikkien kunnan itse tuottamien palveluiden eri hallinto- tai palvelualueilla pyrkivä tuotteistaminen. Usein päätöstä on edeltänyt merkittävä rakenteellinen uudistus/muutos, jonka seurauksena hallinto- ja palveluorganisaatio uudistetaan (kuntaliitos tai vastaava). 2. Toinen on selektiivinen, tiettyä hallinto-/palvelualuetta ja sen tiettyjä itse tuotettuja palveluja koskeva tuotteistaminen. Tällöin tuotteistaminen voidaan kohdistaa esimerkiksi sellaisiin usein kysyttyihin ja käytettyihin standardipalveluihin (joiden volyymi on suuri). Korkeaa, erikoisasiantuntemusta edellyttävät palvelut, joita tarvitaan ja tuotetaan vähän, voidaan tarkoituksenmukaisuussyistä jättää tuotteistamisen ulkopuolelle. Tuotteistamisen tarkoituksenmukaisuutta ja myös mahdollisuutta voidaan arvioida Hautamäen ym. esittämän palvelustrategiamallin avulla. Sillä tarkoitetaan organisaation tekemää valintaa tuottamiensa palvelujen jakelutavoista. Mallissa palveluja luokitellaan niiden monimutkaisuuden ja asiakassuhteen laadun perusteella. Kumpikin ominaisuus saa kolme arvoa: Monimutkaisuus: yksinkertainen, tavanomainen, monimutkainen Asiakassuhde: käyttäjäsuhde, asiointisuhde, yksilöllinen suhde Ominaisuuksien ristiintaulukoinnilla syntyy 9 palvelujen luokkaa, joista palvelustrategiaanalyysissa vain kolme on toimivia ja muut problemaattisia siis ei tarkoituksenmukaisia.

11 Monimutkainen Tavanomainen Yksinkertainen Yksilöllinen suhde Asiakaskohtainen palvelu Asiointisuhde Käyttäjäsuhde Standardipalvelu Rutiinipalvelu Tuotteistaminen tarkoituksenmukaista Kuvio 5. Palvelutyypit tuotteistamismahdollisuuksien mukaan. Kahden ensimmäisen palvelutyypin rutiinipalvelun ja standardipalvelun tuotteistaminen on kohtuullisen helppoa ja tarkoituksenmukaista. Niitä myös käytetään paljon. Kolmannen eli asiakaskohtaisen palvelun ominaisuuksissa on asiakaskohtaista vaihtelua (laatu, aika, asiantuntemus, jne.), joka tekee tuotteistamisen huomattavasti vaikeammaksi. Yleistäen voitaneen sanoa, että tuotteistaminen on tarkoituksenmukaista standardi- ja rutiinipalveluiden kohdalla. Mitä enemmän palvelukokonaisuudessa on vakioimattomia osia (moduuleja, toimintoja), sitä vaikeampaa tuotteistaminen on. Hautamäki on luonnehtinut näitä palvelutyyppejä seuraavasti: Rutiinipalvelussa palvelu on yksinkertaista ja asiakas on kuka hyvänsä eli käyttää palvelua. Tyypillinen esimerkki voisi olla juna-aikataulujen katsominen netistä. Hieman vaativampi rutiinipalvelu voisi olla laskun maksaminen pankkiautomaatilla tai internetissä. Standardipalvelussa palvelu on vakioitu tai tavanomainen ja asiakassuhde on asiointisuhde. Yksinkertaisena esimerkkinä olkoon rokotus työterveyshuollossa. Mutta standardipalvelujen kirjo on tietysti erittäin suuri. Julkisessa hallinnossa standardipalveluja ovat esimerkiksi poliklinikalla käynti, kirjastossa asiointi ja tavanomaisen rakennusluvan hakeminen. Jopa koulut ja vanhainkodit ovat pääasiassa standardipalvelua. Asiakaskohtaisessa palvelussa palvelu on monimutkainen ja asiakassuhde on yksilöllinen. Esimerkkejä ovat erikoislääkärin vastaanotot, mielenterveysongelmien hoitaminen, velkaneuvonta, erityiskasvatuksen järjestäminen, lasten huostaanottopäätökset jne. (Hautamäki, ym. 1990, Hautamäki 1992.) Kunnallisten palveluiden tuotteistamista ja sen toteutuksen vaiheita voidaan kuvata toimintolaskennan avulla. Lähtökohtana on asiakkaan tarvitsema palvelu, joka syntyy prosessimaisesti etenevien useiden toimintojen yhdistämisen tuloksena. Toiminnot voidaan vielä jakaa ydin-, tuki- ja yleistoimintoihin, joita palvelun tuottamisessa tarvitaan. Jokainen

12 toiminto käyttää tietyn määrän erilaisia resursseja (henkilöstön työpanos, toimitilat, koneet, aineet ja tarvikkeet), joiden käyttö aiheuttaa kustannuksia ja joita voidaan tarkastella kustannuslajeittain. Toiminto sisältää kuvauksen siitä, miten tuottaja (yksikkö, yritys, kunta) käyttää aikansa ja resurssinsa saavuttaakseen palvelutuotannolle asetetut tavoitteet. Toiminnot ovat prosesseja, jotka kuluttavat annettuja resursseja jonkin suoritteen tuottamiseen. Samalla ne aiheuttavat kustannuksia. (Kivistö2003, 177-178) Kustannuslaskennan näkökulmasta toimintolaskennassa on kyse organisaation kustannusten allokointimallista, jossa yleiskustannukset kohdistetaan laskentakohteille (esimerkiksi tuotteille ja asiakkaille) kahdessa vaiheessa: aluksi organisaation toiminnoille ja niistä edelleen lopullisille laskentakohteille (Lukka & Granlund 1996, 145-146). Lopullisena laskentakohteena voi tapauksesta riippuen olla yksittäinen tuote, tuoteryhmä tai asiakas. Palvelutuotannon uudelleenorganisointi (palvelualueet, -yksiköt) Palveluiden (kaikki tai valitut) ominaisuuksien määrittely/kuvaus Toimintojen (ydin-, tukija yleistoiminnot) määrittelyt/kuvaukset Käytöstä syntyvien kustannusten laskenta Tuotteen prosessien suunnittelu (ja organisointi) Niiden tarvitsemien resurssien tunnistaminen (henkilöstö, laitteet, tilat) Tuotteen kuvaus ja hinta (omakustannus) Kuvio 6. Kunnan palveluiden tuotteistaminen toimintolaskennan mukaan. Kuvion sisältöä voi tarkastella vaiheittain etenevänä prosessina. Muutostilanteessa kustannusnäkökulman tulisi olla mukana jo toimintojen suunnittelu- ja organisointivaiheessa toisin sanoen palveluja tuottavien yksikköjen tulee pyrkiä mahdollisimman toimiviin ja edullisiin tuotannon organisointiratkaisuihin. Varsinkin muutostilanteissa (esim. toteutuneen kuntaliitoksen jälkeen) palveluiden tuotteistamiseen voi liittyä koko palvelutuotannon ja sen prosessien uudelleenorganisointia. Esimerkkinä tästä ovat mm. elämänkaarimallin ja/tai prosessien mukainen palvelutuotannon organisointi (mm. Hämeenlinna, Tampere). Myös Kuopiossa kaupungin tuottamat palvelut on organisoitu uudelleen laajoiksi palvelualuiksi, joilla on yhtymäkohtia em. elämänkaarimalliin. Kuopion, Hämeenlinnan ja Kouvolan tuotteistamisratkaisuja tarkastellaan seuraavissa luvuissa.

13 3. Kuopion kaupungin palvelualueuudistus ja teknisten palveluiden tuotteistaminen (Case 1) Tässä luvussa kuvataan ensiksi Kuopion kaupungin suunnitelmaa palvelutuotannon uudistamiseksi. Oleellisena osana uudistukseen liittyy kaupungin vastuulla olevien palvelujen tuotteistaminen, tuotteiden kustannusten määrittely ja tuotebudjetoinnin kehittäminen. Vuoden 2010 talousarvio on esitetty perinteisen tavan lisäksi myös tuotebudjettien kautta. Sosiaali- ja terveystoimen tuotebudjetointi on vuoden 2010 talousarviossa vielä keskeneräinen. Vuoden 2010 tuotebudjetti on informatiivinen ja se on laadittu sekä valtuustoettä lautakuntatasoisesti. Tuotebudjetoinnin kehitystyö jatkuu. Kuopion koko toiminnan ja taloushallinnon uudistus sisältää useita osatekijöitä: palvelualueuudistus sekä taloussuunnittelun ja -seurannan uudistus, jonka yhteydessä kehitetään, määritellään ja tunnistetaan toimintaprosesseja ja niiden tuotteistamista. (Holmstön & Simonen-Ruuskanen, haastattelu 3.6.2010). Näillä kaikilla on samat tavoitteet: 1. Ymmärretään paremmin, minkälaisia asiakasryhmiä kaupungilla on ja kuinka palvelut liittyvät eri asiakasryhmiin. 2. Halutaan vaikuttaa siihen, että asiakas omalla toiminnallaan pitää hyvinvointiaan yllä ja ennalta ehkäisee sairauksia. 3. Vähemmän strategioita, enemmän päämäärätietoista kehittämistä ja työtä. Uudistuksella haetaan johtamisen ja päätöksenteon kohdistumista oikeisiin asioihin. Uudistamalla toimintamalli asiakasnäkökulmasta pystytään myös arvioimaan (esim. mittaroinnilla) nykyistä paremmin toiminnan tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta. Toiminta-/palveluprosessien määrittelylle ja niiden tuotteistamiselle on asetettu seuraavia tavoitteita: Kustannuslaskennasta saatavan tiedon maksimaalinen hyödyntäminen Sisäisen kustannuslaskennan kehittäminen Mittareiden kehittäminen Seurannan ja ennustamisen kehittäminen Palvelutuotannon ohjaaminen ja läpinäkyvyyden edistäminen Tuotekohtaisen budjetoinnin hyödyntäminen Palvelukokonaisuuksien ja niihin sisältyvien prosessien tarkastelussa ja määrittelyssä on korostunut voimakkaasti asiakasnäkökulma: erilaiset asiakasryhmät, heidän tarpeet ja niitä tyydyttävät palvelut. Uudistuksen lähtökohtia ja tavoitetilaa jäsentää seuraava kuvio.

14 Kuvio 7. Palvelualueuudistuksen ja palveluiden tuotteistamisen lähtö- ja tavoitetila. (Tuotteistus.ppt) Uudistuksen lähtökohtaa ja noudatettavaa periaatetta haastattelussa (Holmstön & Simonen- Ruuskanen 3.6.2010) kuvattiin tiivistetysti seuraavasti: Perustana ovat asiakkaan tarpeet ja niihin pohjautuvat asiointiprosessit Kaupungin toiminta on niputettu 6 palvelualueeksi Kussakin palvelualueessa on 5 6 avainprosessi -käsitteellä nimettyä toimintakokonaisuutta Avainprosesseissa on vaihteleva joukko palveluprosesseja, yhteensä niitä on noin 180. 3.1 Kuopion palvelualueuudistus Kuopion kaupungissa siirrytään uuteen palvelualuejärjestelmään vuoden 2011 alussa. Uudessa järjestelmässä palvelutoiminnan lähtökohtana on asiakasnäkökulma ja kaupungin toiminta on siinä ryhmitelty kuuteen palvelualueeseen: 1. Vetovoimaisuuden ja elinkeinoelämän vahvistaminen (Vetovoimaisuuden palvelualue) 2. Asuin- ja toimintaympäristön kehittäminen ja ylläpitäminen (Kaupunkiympäristön palvelualue) 3. Hyvinvoinnin edistäminen (Hyvinvoinnin edistämisen palvelualue) 4. Kasvun ja oppimisen tukeminen (Kasvun ja oppimisen palvelualue) 5. Arjessa selviytymisen tukeminen (Perusturvan palvelualue) 6. Terveyden huoltaminen (Terveydenhuollon palvelualue) (Suluissa PAALU -hankeryhmän 8.3.2010 ehdotukset palvelualueiden nimeksi).

15 Palvelualueuudistuksen tavoitteena on asiakkaan näkökulman entistä selkeämpi korostaminen palvelutarjonnassa. Hankkeen taustalla ovat yhteiskunnalliset muutokset toimintaympäristössä, jotka luovat osaltaan haasteita kuntatalouden ja palveluiden järjestämisen välille. Ristiriita taloudellisten resurssien (käytettävissä olevat tulot) ja laajan palvelujen järjestämisvastuun välillä luovat tarpeen palveluiden tehostamiselle ja vaikuttavuuden lisäämiselle. On siis etsittävä uusia toimintamalleja palveluja heikentämättä. Kuopiossa uudistuksella tavoitellaan selkeämpää ja suoraviivaisempaa toiminnan ohjausta ja organisaation ketteryyden lisäämistä, jotta toimintaympäristön tuomiin haasteisiin voidaan vastata entistä nopeammin. Palvelualueuudistuksessa on päädytty kuuteen eri palvelualueeseen, joiden suhdetta toisiinsa voidaan kuvata ns. suppilomallin avulla. Tätä malli on esitetty seuraavassa kuviossa. Kuvio 8. Kuopion suppilomalli, joka kuvaa palveluiden välisiä suhteita, asiakasryhmiä ja tavoitteita. (Kuopion kaupungin palvelualueuudistus 2010)

16 Palvelualueuudistuksessa on päädytty kuuteen eri palvelualueeseen, joiden suhdetta toisiinsa voidaan kuvata ns. suppilomallin avulla. Kun kuvaa lähtee purkamaan suppilon laveammasta päästä kohti sen suuta, nähdään kuinka paljon asiakkaita halutaan ohjata kullekin palvelualueelle: Eniten asiakkaita halutaan suppilomallin vasempaan reunaan, eli vetovoimaisuuden ja elinkeinoelämän vahvistamisen palvelualue. Sinne halutaan ohjata kaikki Kuopion kaupungin nykyiset ja mahdolliset tulevatkin asukkaat. Keskellä on kolme palvelualuetta, joihin halutaan asiakkaiksi kaikki kaupunkilaiset. Näitä palveluita ovat asuin- ja toimintaympäristön kehittäminen ja ylläpitäminen, hyvinvoinnin edistäminen ja kasvun ja oppimisen tukeminen. Kaksi viimeistä palvelualuetta arjessa selviytymisen tukeminen ja terveyden huoltaminen ovat tarvelähtöisiä. Kun kuntalainen sairastuu tai on muun avun tai hoivan tarpeessa, hän on asiakkaana suppilon suulla, josta hänet halutaan palautuvan avun saatuaan mahdollisimman nopeasti takaisin suppilon keskivaiheille ja terveeseen elämään. Jokaiselle palvelualueelle on määritelty tehtävät, tavoitteet ja avainprosessit sekä edelleen tarkentavat palveluprosessit sekä tuoteryhmät/tuotteet. Palvelualueuudistuksessa yhtenä keskeisenä tavoitteena on tuottamisen ja järjestämisen entistä selkeämpi jako: palveluprosessin omistaja vastaa tuottamisesta (on tuotantovastaava) ja avainprosessin omistaja vastaa palveluiden järjestämisestä (on järjestäjävastaaja). Kuopiossa ei ole käytössä varsinaista tilaaja - tuottaja -mallia. Työnjaon selkeytykseen pyritään johtamistyön roolituksen (kuvattu edellä) kautta. Seuraavassa kuvataan tarkemmin asuin- ja toimintaympäristön kehittämisen ja ylläpidon (ATY) palvelualuetta. Mainittakoon täsmennyksenä, että palvelualueen nimeksi on kaupunginhallituksen kokouksessa 24.5.2010 hyväksytty kaupunkiympäristön palvelualue. 3.2 Kaupunkiympäristön palvelualueen (entinen ATY) palvelukuvaus Kaupungin Internet -sivulla olevan luonnoksen (2.10.2009) mukaan palvelualue huolehtii asuin- ja toimintaympäristön suunnittelusta, rakentamisesta ja ylläpidosta niin, että tulos noudattaa asuin- ja toimintaympäristön kehittämistä ohjaavaa lainsäädäntöä ja Kuopiossa päätöksentekoa ohjaavia arvoja ja tavoitteita, ja täyttää asiakkaiden ja käyttäjien tarpeet. Palvelualueen tarkoituksena on huolehtia fyysisen alustan rakentamisesta ja käyttökelpoisessa kunnossa pitämisestä muiden palvelualueiden järjestämille palveluille, ja kaikille asuin- ja toimintaympäristöä käyttäville toimijoille. Palvelualue huolehtii myös ympäristöä muuttavan toiminnan ohjaamisesta, valvonnasta, seurannasta ja lupamenettelyistä, ja siitä että asuin- ja toimintaympäristö täyttää terveellisyyden ja turvallisuuden vaatimukset. Palvelualueella on vähän henkilökohtaiseen asiakassuhteeseen perustuvia palveluja. Toiminnan volyymista pääosa on sellaisten fyysisessä toimintaympäristössä ilmenevien tuotteiden ja palvelujen tarjontaa, jotka asetetaan vapaasti kenen tahansa käytettäväksi. Palvelujen tuotantotarvetta määrittävät kysynnän, strategisten valintojen ja taloudellisen ohjauksen ratkaisujen ohella luonnonolot, erityisesti käytön mahdollistamisen avainprosesseissa (kunnossapito).

17 Avainprosessit - Asiakkaan tiedonsaannin turvaaminen - Asuin- ja toimintaympäristön suunnittelu - Asuin- ja toimintaympäristön rakentaminen - Lupa- ja ilmoitusasioiden ratkaiseminen - Terveellisyyden ja turvallisuuden varmistaminen - Käytön mahdollistaminen Kaupunkiympäristön palvelualueen avain-, palvelu- ja tuotantoprosesseja on suunnitteluvaiheessa täsmennetty seuraavasti (lähtökohtana on seuraavassa kuviossa esitetty avainprosessikartta): Kuvio 9. Kaupunkiympäristön palvelualueen avainprosessikartta (Case Kuopio) 1. Asiakkaan tiedonsaannin turvaaminen - Sähköinen viestintä ja mediaviestintä - Printtimateriaalin tuottaminen - Sähköinen asiointi - Asiakasneuvonta - Ajanvaraus asiantuntijoille - Asuntotoimen avustusten välittäminen

18 2. Asuin- ja toimintaympäristön suunnittelu - Yleiskaavoitus - Asemakaavoitus - Kaupunkiympäristön rakentamisen ja hoidon suunnittelu (kaupunkiviheralueet, ulkoliikuntapaikat, luontoympäristö) - Liikennejärjestelmän suunnittelu - Kunnallisteknisten verkostojen suunnittelu - Jätehuollon järjestäminen (viranomaistehtävä) - Vesihuollon järjestäminen (viranomaistehtävä) 3. Asuin- ja toimintaympäristön rakentaminen - Kaupunki- ja liikenneympäristön, kuntateknisten verkostojen rakentaminen, tonttien esirakentaminen - Kaupunkiviheralueiden, ulkoliikuntapaikkojen ja luontoympäristön rakentaminen 4. Lupa- ja ilmoitusasioiden ratkaiseminen Rakentamiseen liittyvät lupa- ja ilmoitusasiat Ympäristönsuojeluun liittyvät lupa- ja ilmoitusasiat Ympäristöterveyteen liittyvät lupa- ja ilmoitusasiat 5. Terveellisyyden ja turvallisuuden varmistaminen - Viranomaisratkaisuihin liittyvät valvontaprosessit - Seuranta- ja valvontaprosessit (esim. palotarkastukset, uimavesien valvonta, ilman laadun seuranta jne.) - Pelastustoiminta, varautuminen häiriö- ja poikkeustilanteisiin - Ympäristötiedon hankinta ja tulkinta; valistustoiminta 6. Käytön mahdollistaminen - Liikenneympäristön ja kuntateknisten verkostojen kunnossapito ja puhtaanapito - Kaupunkiviheralueiden ja yleisten alueiden kunnossapito ja puhtaanapito - Pysäköintipalvelut (tarjonta, valvonta) - Satamapalvelut (ammattiliikenteelle) - Yksityisteiden käytön mahdollistaminen (neuvonta, avustukset) Varsinaisen palvelutuotannon organisointi perustuu edellä kuvattuihin palvelualueisiin ja niiden avainprosesseihin, joita on niputettu 1-3 yhteen organisaatioyksikköön. Yksiköt noudattavat vain osaksi palvelu- ja tuotantoprosesseja. Seuraavassa kuviossa on esitetty kaupunkiympäristön palvelualueen avainprosessit ja tuotannon näkökulmaa edustavat palveluprosessit.

19 Kuvio 10. Kaupunkiympäristön palvelualueen työntekijäorganisaatio Kuopiossa. Kuviossa esitetty asiakkuuspäällikkö tarkoittaa avainprosessin omistaja (=vastuuhenkilö) tasoista toimijaa ja palvelupäällikkö palveluprosessin omistaja (=vastuuhenkilö) tasoista toimijaa. 3.3 Kaupunkiympäristön palveluprosessien tuotteistaminen esimerkkinä käytön mahdollistamisen avainprosessi Varsinainen palveluiden tuotteistaminen tapahtuu joko tuote- tai tuoteryhmätasolla. Seuraavassa kuviossa (kuvio 11) on ajoratojen ja kevyen liikenteen väylien kunnossapitoa ja puhtaanapitoa koskeva alustava esimerkki. Ensimmäinen tuotebudjetin harjoittelukappale tehtiin vuodelle 2010 (katso taulukko 1). Vaikeutena laadinnassa oli työpanosten (ja niiden kustannusten) laskenta tuotekohtaiseksi ja muun rahankäytön kohdentaminen tuotteille (kun käytössä ollut laskentajärjestelmä tuki vain aikaisempaa tulosyksikkörakennetta). Myös tuotekohtaisten mittareiden määrittely oli ongelmallista. Tuloksena ollut epävirallinen tuotebudjetti ja virallinen tulosyksikköbudjetti (vielä käytössä oleva) poikkesivat toisistaan loppusummien osalta runsaat 5 prosenttia. Työpanoksen laskentaa tuotekohtaisesti on ryhdytty tekemään vuonna 2010, jotta pohja vuoden 2011 tuotebudjetille saadaan pitäväksi.

20 Kuvio 11. Kaupunkiympäristön palvelualueen käytön mahdollistamisen (=avainprosessi) muodostuminen tuotantoprosessista joka puolestaan rakentuu lopputuotteista, tuoteryhmistä. Taulukko 1. Tuloslaskelma liikenneväylien kunnossapidon ja puhtaanapidon -tuoteryhmälle. (Case Kuopio 2010)

21 Taulukko 2. Tuotekalkyyli tuoteryhmittäin/tuotteittain (Case Kuopio 2010) Vuodelle 2010 tehty tuotebudjetti oli ensimmäinen harjoitus, josta saatuja kokemuksia hyödynnetään vuoden 2011 tuotebudjetin valmistelussa. Vuodelle 2011 tuotebudjetti rakennetaan niin, että budjetointiyksikköinä ovat 1) palvelualueet, 2) avainprosessit, 3) palveluprosessit sekä 4) tuoteryhmät/tuotteet. Haasteina ensimmäisessä vuoden 2010 harjoituksessa ovat esille tulleet seuraavat asiat/kysymykset: Käytössä ei ollut tuotebudjetointia palvelevaa laskentajärjestelmää jouduttiin turvautumaan Excel -taulukkolaskentaan. Työajan käytön seuranta ja rekisteröinti tuotteille millä tarkkuudella ja millä menetelmillä se olisi tarkoituksenmukaista tehdä? Julkisuusongelma: tuotekalkyylit ovat julkisia. Miten hoidetaan esim. alueurakoinnin kilpailutukset? Miten tuotebudjetissa määritellään hinta ulkopuolisilta ostettaville palveluille? Alustavasti on mietitty niin, että liikelaitos (tai hankintatoimi) hoitaa kilpailutuksen ja keskushallinto ostaa siltä kaikki palvelut

22 3.4 Seurannan järjestämisen suunnittelu eli mittarointi Kuopiossa seurannan ja arvioinnin viitekehystä on rakennettu BSC konseptin pohjalle. Seurannan mittareita on ryhdytty valmistelemaan asiakkaiden saamille palveluille (asiakasmittarit), henkilöstön toiminnalle (henkilöstömittarit), palveluprosesseille (prosessimittarit) ja taloudelle (talousmittarit). Kuvio 12. BSC -tuloskorttiin pohjautuva seurannan ja sen mittareiden kehittäminen (Riitta Holmström. Johti kick off 1.4.2010) Valmistelu on tarkoitus aloittaa tuoteryhmätasolta, jonka pohjalta voidaan miettiä avainprosessien mittareita. Tarkoitus on pyrkiä ymmärtämään prosessien syys-seuraus - suhteita. Kevääseen 2010 mennessä toimialoilla on uudelleen arvioitu ja koottu tuoteryhmätasolla erilaisia asiakas-, prosessi-, talous- ja henkilöstömittareita. Työtä jatketaan syksyllä siten, että näistä kootaan keskeisimmät mittarit palvelu- ja avainprosessitasoille. Tällaisia ovat mm. tuottavuutta ja vaikuttavuutta kuvaavat mittarit.

23 Kuvio 13. Mittaroinnin tasot prosesseissa (Riitta Holmström. Johti kick off 1.4.2010, 19) Yksi palveluprosessi voi sisältää useamman tuoteryhmän. Tuotebudjetti viedään palveluprosessi- ja tuoteryhmätasoilla lautakunnille ne ovat siis lautakuntatason tuotebudjetointia ja ovat pohjana käyttösuunnitelmille. Avainprosessi koostuu useasta palveluprosessista ja kukin avainprosessi kuuluu aina tiettyyn palvelualueeseen. Hallitus- ja valtuustotason tuotebudjetit tullaan tekemään avainprosessitasolla. Seurannan näkökulmasta oleellista on että budjetointi ja seuranta tapahtuvat samoilla tasoilla millä tasolla budjetti tehdään sillä tasolla myös seurataan toteutumista. Vuoden 2011 budjettia lähdetään valmistelemaan syksyllä uuden mallin mukaan. Avoinna toistaiseksi on se, miten pitkälle tuotebudjetointia viedään. Valmistelussa täytyy tukeutua vanhan järjestelmän mukaisiin Excel-taulukoihin, joiden avulla tuotebudjetointia valmistellaan. Valmista ja toimivaa tuotebudjetoinnin laadintaohjelmaa ei vielä ole saatavilla. Nyt suunnitelmat viedään ensiksi vanhaan järjestelmään ja muunnetaan Excel-taulukoiden avulla uuteen tuotebudjettiin soveltuviksi.

24 Tuotteistamisen tilanne marraskuun 2010 alussa Edellä esitetty pohjautuu pitkälti kesäkuussa käytyihin keskusteluihin haastattelutilaisuudessa 3.6.2010. Kuopion palvelualueuudistus ja palveluiden tuotteistaminen on kuitenkin edennyt alkuperäistä aikataulua hitaammin. Syynä tähän on mm. tukitoimintojen kustannusten määrittelyn sekä vyörytysperiaatteiden keskeneräisyys. Palvelualueiden johtajien valintapäätöksestä (valtuusto kesäkuussa 2010) on valitettu, mutta kaikki palvelualuejohtajat ovat aloittaneet työnsä. He toimivat toistaiseksi väliaikaisina kunnes valitus on ratkaisu ja päätös saanut lainvoiman. Palvelualuejohtajat osallistuvat oman palvelualeensa avain- ja palveluprosessien suunnitteluun. Palvelualueuudistuksen osalta päätöksenteko on viivästynyt mm. asiakkuusjohtajien nimeämisen kohdalla. Uusi aikataulu on 15.11.2010. Vasta kun asiakkuusjohtajat (avainprosessitason johtajat) on nimetty, voidaan nimetä palvelupäälliköt (palveluprosessitason päälliköt). Vuoden 2011 talousarvioesitykseen sisältyy tuotebudjetti, mutta se on vielä aika karkealla tasolla. Tuotteisiin ei vielä sisälly tukipalvelujen kustannuksia, koska vyörytysperiaatteita ei ole vielä luotu. Eikä vielä ole päätöstä siitäkään, mille tasolle vyörytykset ulotetaan palvelualuetasolle vai vyörytetäänkö myös konsernipalvelut. (Simonen-Ruuskanen, 4.11.2010.)

25 4. Hämeenlinnan kaupungin palvelujen - teknisten palveluiden organisointi, tuotteistaminen (case 2) 4.1 Hämeenlinnan kaupungin organisaatio- ja toimintauudistuksen periaatteita Hämeenlinnan kaupungin organisaatiouudistuksen taustalla on vuoden 2009 alussa tapahtunut kuntaliitos. Hauhon, Hämeenlinnan, Kalvolan, Lammin, Rengon ja Tuuloksen kunnat liittyivät yhteen ja muodostivat uuden kunnan. Kunnan nimeksi yhdistymissopimuksessa päätettiin Hämeenlinna. Kuntaliitoksen yhteydessä kansanterveystyön kuntayhtymät (Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä ja Lammin - Tuuloksen kansanterveystyön kuntayhtymä) purettiin ja palveluista 1.1.2009 lähtien vastaa Hämeenlinnan Terveyspalvelut -liikelaitos. Kaupunkikonsernissa on tämän lisäksi kolme muuta liikelaitosta: Linnan Ateria, Linnan Lomituspalvelut sekä Linnan Tilapalvelut. Kuntaliitoksen yhteydessä otettiin käyttöön uusi lautakuntarakenne ja uusi organisaatio, jotka perustuvat osaksi elämänkaarimalliin ja tilaaja-tuottaja -toimintamalliin. Elämänkaarimallissa tiettyjen asiakasryhmien tarvitsemat palvelut on koottu yhdelle toimielimelle tavallisesti lautakunnalle. Hämeenlinnassa on kaksi varsinaista elämänkaarilautakuntaa, joista toiseen on keskitetty ikäihmisten ja toiseen lasten ja nuorten palvelut. Tällaisella ryhmittelyllä tavoitellaan asiakaslähtöisyyttä ja palvelujen oikeaa todellisen tarpeen mukaista kohdentamista eri asiakas- ja ikäryhmille. Periaatteessa elämänkaarimalli rikkoo perinteiset hallinnolliset ja professionaaliset rajat. Kuvio 14. Sektoriajattelusta poikkihallinnolliseen prosessi- ja elämänkaariajatteluun (Karvonen, 23)

26 Seuraavassa kuviossa on esitetty Hämeenlinnan organisaatiokaavio, joka jakautuu keskushallintoon, tilaajaorganisaation ja palvelujen tuotanto-organisaatioon. Erityisenä tuotanto-organisaation ominaisuutena on luottamushenkilöistä koostuvien johtokuntien puuttuminen. Tästä poikkeuksena ovat neljä liikelaitosta, joilla on omat johtokunnat. Kuvio 15. Hämeenlinnan kaupungin organisaatio v. 2010. Kaupunginvaltuuston hyväksymä talousarvio on muuttunut tilausbudjetiksi. Vuoden 2010 talousarvio oli ensimmäinen palvelutilausbudjetti Hämeenlinnan kaupungin historiassa. Siinä painottuu voimakkaasti palvelujen tilaaminen (tilaajaosan laajuus n. 80 sivua ja tuottajaosa vajaa 10 sivua). Toiminnan ja talouden ohjaus- ja suunnitteluprosessi etenee strategiasta omaan ja yksityiseen palvelutuotantoon seuraavassa kuviossa esitetyn periaatteen mukaan.

27 Kuvio 16. Hämeenlinnan talouden ja toiminnan uusi suunnitteluprosessi. Kuvion mukaan strategia ohjaa kaupungin kokonaissuunnittelua sekä lautakuntien suunnittelua ja toimintaa. Kukin lautakunta suunnittelee strategian pohjalta palvelunsa tulevien neljän vuoden ajalle ja kaupunginhallitukselle ja valtuustolle esitetään palvelusuunnitelma, joka sisältää palvelujen, hankinnan, investointien ja henkilöstön suunnitelmat. Vuosittain valtuusto hyväksyy tilausbudjetin, joka noudattaa strategiaa ja palvelusuunnitelmia. Eri toimijoiden kanssa tehdään vuosittaiset palvelusopimukset tilausbudjetin mukaisesti. Tämän rakenteen perusteella johtamisen tueksi laaditaan vielä erillinen talouden ja toiminnan johtamisen vuosikello, jossa selkeästi kuvataan vuoden kulun mukaiset tehtävät ja vastuut. (Hämeenlinnan kaupunki. Tilausbudjetti 2010. Taloussuunnitelma 2011 2012, s. 9-10) 4.2 Hämeenlinnan palvelutuotannon tuotteistaminen Tilaajan ja tuottajan välisiä suhteita ja tahtotilaa määrittää keskeisesti palvelusopimus. Useimpien palvelujen osalta yhteistä ymmärrystä on vaikea rakentaa vain sanallisten ilmausten, euromäärien ja tunnuslukujen varaan. Palvelusopimuksiin tarvitaan eksaktisti kuvattuja ja laadultaan määritettyjä tuotteita tai tuotekokonaisuuksia, joille voidaan laskea myös kustannukset. (Kämäräinen. Projektikuvaus 1_2010) Tätä tarkoitusta varten on perustettu erillinen tuotteistamisprojekti, jonka aikana tuotteistetaan oman palvelutuotannon kaikki sellaiset tuotteet, jotka tulevat vuoden 2012 palvelusopimuksiin toimintaa ohjaavina ja resursseja kohdentavina tekijöinä. Projekti on aloitettu syyskuussa 2009 (14.9.2009) ja se valmistuu vuoden 2011 loppuun mennessä. Ensimmäisessä vaiheessa luotiin Hämeenlinnan tuotteistamismalli ja sitä tukeva aineisto. Mallin on hyväksynyt kaupungin johtoryhmä 14.9.2009. Vuoden 2009 loppuun mennessä selvitettiin palvelusopimuksissa tarvittavat tuoteryhmät. Jokaiselle tuoteryhmälle nimettiin

28 tuotteistamisesta vastaava johtaja ja käytännön tuotteistamistyötä vetävä hankevastaava. Kaikkien tuoteryhmien tulisi olla käytössä vuoden 2012 palvelusopimuksissa. Kaupungin johtoryhmä hyväksyi tuotteistamissuunnitelman ja aikataulutuksen 23.11.2009. (Kämäräinen. Projektikuvaus 1_2010) Hämeenlinnan kaupungin päättämää oman palvelutuotannon tuotteistamista voidaan kuvata vaiheittain etenevänä tuotteistamisprosessina eli mallina. Tuotteistaminen ei ole itseohjautuvaa toimintaa, vaan sille on aina asetettava omistaja, johto ja tavoitteet. Jokaiselle tuotteistamisprosessille nimetäänkin pääomistaja, johto ja omistajaa edustava vastuullinen vetäjä eli hankevastaava. Hankkeen luonteesta riippuen omistajana voivat toimia tuottajan, liikelaitosten, tilaajan tai konsernin yksiköt. Kuvio 17. Hämeenlinnan tuotteistamismalli: tuotteistamisprosessien vaiheet (Kämäräinen, H. 11.3.2010.) Omien palvelujen (ja myös muilta ostettavien palvelujen) tuotteistamisen avulla pyritään seuraaviin yleisiin tavoitteisiin: Kuntalaiset saavat tuotteistamisen avulla laadukkaampia, asiakastarpeet paremmin huomioon ottavia ja tasalaatuisempia palveluja. Palvelutuotteiden määrittelyllä saadaan tuotantoon kohdistettavat resurssit, palvelujen rajaukset ja halutut asiakasvaikutukset paremmin johdon hallintaan ja seurattaviksi. Tuotteistaminen mahdollistaa samaa palvelua tuottavien yksiköiden välisen vertailun. Samat perusmäärittelyt ulotetaan myös ostopalvelutuotantoon, mikä mahdollistaa myös oman ja ulkoisen toiminnan vertailun ja kilpailun. Halutun laadun, vaikutusten ja tarvittavien resurssien määrittely sekä tuotantokustannusten vertailtavuus lisäävät kustannustehokkuutta.

29 Tuotteistamisen avulla palvelutoimintaa jäsennetään kuvaaviksi, vaikuttaviksi ja seurattaviksi yksiköiksi (tuotteiksi), jotka helpottavat niin tilaajan kuin tuottajan substanssialueen hallintaa ja käyvät tilaajan ja tuottajan välisten palvelusopimusten aineistoksi. (Kämäräinen, H. 11.3.2010) Hämeenlinnassa tuotteistaminen on toistaiseksi edennyt pääosin suunnitellusti ja asetettujen aikataulujen puitteissa. Jäljempänä kuviossa 19 on esitetty teknisten palveluiden tuotteistamishankkeiden vaiheet syyskuun 2010 tilanteen mukaisina. Hankkeista ja niiden etenemisestä on tehty seuraavia alustavia huomioita: Organisaatio- ja muut töiden muutokset vaikuttavat tuotteistukseen: mm. varikkopalvelujen tuotteistus ei ole käynnistynyt organisaatiomuutoksen vuoksi ja vireillä oleva pelastuslain uudistus vaikuttaa hidastavasti pelastustoimen tuotteistukseen. Koulutus, tuotteistus ja sen apuvälineet eivät kulje aina ajallisesti tasajalkaa : - Koulutus on saanut kiitosta, mutta se on edennyt vähän eri tahtia kuin käytännön toteutus. - Erityisesti yhdyskuntarakenteen palveluissa olisi kaivattu jo aikaisemmin prosessikuvausten ja kustannuslaskennan välineitä. - Yleensäkin kaivattiin yhtenäisiä runkoja eri tuotteistamisen vaiheisiin - mm. palvelukuvauksiin. Ajanpuute on noussut voimakkaasti esiin: Normaali työtehtävien hoito vie jo koko työajan. Useilla tuotteistajilla on suuria vaikeuksia löytää aikaa tuotteistamisen vaatimalle kehitystyölle. (Tuotteistamisen tilannekuva 09_2010) Tuotteistuskoulutukseen osallistuneet ovat esittäneet myös positiivisia kommentteja: Tuotteistaminen on myös innovointia ja oman työn tutkimista. Tavoite on ollut koko ajan, että opimme prosessista ja luotsaamme uusin näkökulmin kohti palvelusopimusta 2012. Keskustelu tuotteistamisen ympärillä on ollut antoisaa ja mahdollisuuksia antavaa. Organisaation perustehtävä ja kehittäminen tulevat näkyviksi tuotteistushankkeessa. Koulutuksissa tapaa verkostoa, kuulee kokemuksia ja saa vertaistukea. Tavoitteena on lisäksi sisällyttää tuotteisiin kustannuksia aiheuttavat ja aiheuttamattomat laatutekijät ja tuoda ne palvelusopimuksiin näkyviksi. Todella mielenkiintoinen ja motivoiva hanke! Palmenian koulutus täydentää hyvin hanketta ja antaa eväitä sen toteutukseen. Tuotekehittämisen työryhmä on hyvä kompassi koko prosessille ja on luonut ajoittain sille myös siivet. (Tuotteistamisen tilannekuva 09_2010) 4.3 Yhdyskunta- ja ympäristöpalvelujen vastuualue Hämeenlinnassa Yhdyskunta- ja ympäristöpalvelut koostuvat maaomaisuuden kehittämistä, yleis- ja asemakaavoitusta sekä muuta kaupunkiympäristön suunnittelua koskevista palveluista. Lisäksi se vastaa kaupunki- ja luonnonympäristön rakentamisesta ja kunnossapidosta, rakentamiseen liittyvistä mittaus- ja kiinteistöpalveluista sekä muista viranomaistehtävistä. Alueelle kuuluvat myös liikenteen hallinta, joukkoliikenteen suunnittelu ja lupaviranomaisena toimiminen sekä yleisen vesi- ja viemärilaitoksen toiminta-alueesta päättäminen. Näistä tehtävistä vastaa yhdyskuntalautakunta. Lisäksi yhdyskunta- ja ympäristöpalveluihin kuuluu rakennus- ja ympäristön valvonta, joiden tilaajana toimii ympäristö- ja rakennuslautakunta. (Hämeenlinnan kaupunki. Tilausbudjetti 2010. Taloussuunnitelma 2011 2012, 67.)

30 Kuvio 18. Yhdyskunta- ja ympäristöpalvelut -vastuualueen organisaatiokaavio. Vuoden 2010 tilausbudjetissa on yksilöity seuraavia toimenpiteitä, jotka liittyvät palveluprosessien uudistamiseen ja tuotteistamiseen: 1. Palvelut järjestetään taloudellisesti ja tehokkaasti Suunnitelmakaudella palvelujen järjestämisen lähtökohtana on Hämeenlinnan kaupunginhallituksen 24.8.2009 ( 26) tekemä päätös, jonka mukaan lautakuntia edellytetään toiminnassaan noudattamaan seuraavia käyttötalouden kasvulukuja: - 2010 / kasvu 0 % - 2011 / kasvu 2 % - 2012 / kasvu 3 %. Kasvun hillitsemisen tavoitteena on talouden vähittäinen tasapainottaminen niin, että 2010- luvun puolivälissä lainanoton kasvu taittuu sekä pystytään aloittamaan lainojen takaisin maksu ja parantamaan taloudellista tulosta. Kasvun tiukka rajaaminen merkitsee menojen supistamista ja uusien toimintamallien kehittämistä. Suunnittelukaudella tilaajan tulee yhdessä oman palvelutuotannon kanssa etsiä kaikki menetelmät tuotannon tehostamiseen sekä etsiä samalla uusia ja vaihtoehtoisia palvelutuotantomalleja ja kumppanuushankkeita. Kumppaneina voivat toimia yksityiset yritykset ja erilaiset rahoittajat.

31 2. Toiminnan muutos toteutetaan johdonmukaisesti ja yhteistyöhön perustuen Kuntaliitoksen ja organisaatiomuutoksen toteuttamiseksi ja johtamiseksi on laadittu koko kaupunkia koskeva prosessikuvaus ja erilaisia sopimuksia, joiden periaatteet ja aikataulu ovat edelleen muutoksen pohjana. Yhdyskunta- ja ympäristöpalvelujen osalta on käynnistetty työ, jossa määritellään toiminnan rakenne ja prosessi suhteessa koko kaupunkiin ja muihin tilaajayksiköihin sekä tilaajan ja tuottajan välinen yhteistyö. Samalla on aloitettu kaupunkistrategian toteuttamiseen tähtäävä töiden ohjelmointi koskien suunnittelua ja rakentamista. Työ tulee olemaan pohjana uudelle toimintatavalle ja lautakunnan lähivuosien palvelusuunnitelmalle. 3. Tilaajan ja tuottajan välinen yhteistyö on saumatonta ja läpinäkyvää Vuoden 2010 palvelusopimukseen kirjataan tavoite yhdyskunta- ja ympäristöpalvelujen eri sektoreiden prosessikuvausten laatimisesta. Kuvauksilla määritellään tilaajan ja tuottajan väliset tehtävät, yhteiset rajapinnat ja prosessin kulku. Lisäksi yhteistyön pohjaksi rakennetaan vuosikello, jonka avulla tilaajan ja tuottajan välistä yhteistyötä, suunnittelua ja talouden seurantaa ohjataan. Vuosikello kytketään koko kaupungin talouden ja toimintaa ohjaavaan aikataulutukseen. 4. Tilaaja ja tuottaja pyrkivät kilpailukyvyn kasvattamiseen Palvelu- ja hankintastrategiassa tullaan myöhemmin kaupunkitasolla määrittelemään tavoitteet eri palvelujen tuottamiseksi. Vaikka tavoitteet ovat vielä avoimet, on tilaajatuottajamallin yleinen tavoite kaupungin palvelutuotannon kilpailukyvyn ja tehokkuuden kasvattaminen, mikä puolestaan on suunnitelmakauden yhteinen tehtävä sekä tilaajan että tuottajan osalta. Tilaaja vastaa yleisen toimintaympäristön hallinnasta, muutoksista ja kehityksen seurannasta, tuottaja puolestaan keskittyy oman toiminnan sisäiseen kehittämiseen. Tilaajan ja tuottajan välisenä yhteistyönä käynnistetään työ, jossa määritellään kunkin osa-alueen asiakastarpeet sekä keinot niihin suunnattaviksi parhaiksi palveluiksi. Lisäksi oma tuotanto määrittelee palveluihin käytettävät resurssit aikatauluineen, minkä perusteella tilaaja ja tuottaja yhdessä etsivät toiminnan tehostamisen kohteet ja ongelmakohdat sekä niille ratkaisumalleja. (Hämeenlinnan kaupunki. Tilausbudjetti 2010. Taloussuunnitelma 2011 2012, 68.) Tuote- tai tuoteryhmäkohtaista tilausbudjettia ei vielä sisälly kaupunginvaltuuston hyväksymään vuoden 2010 tilausbudjettiin. Yhdyskunta- ja ympäristöpalveluja koskevien tuotteistamishankkeet ja niiden aikataulut on esitetty seuraavassa kuviossa

32 (Uusista hankkeista mukana ovat ne hankkeet, joiden ohjelmoitu käynnistymisaika oli ennen elokuuta 2010) Kuvio 19. Tuotteistamishankkeiden vaihe 30.9.2010 (Lähde: Tuotteistamisen tilannekuva 09_2010.xls) 4.4 Esimerkkejä teknisten palvelujen prosessikuvauksista Hämeenlinnassa tuotteistamishankkeet ovat edenneet prosessikuvausvaiheeseen (katso kuviot 6 ja 17). Alkuperäisen aikataulun mukaan tuotteistamisprosessien tulisi valmistua viimeistään syksyllä 2011, jotta vuoden 2012 tilaajabudjetti voitaisiin oman palvelutuotannon osalta tehdä tuotteiden ja niiden hintojen pohjalta. Seuraavassa on eräitä esimerkkikuvauksia ajoratojen kunnossapidon prosesseista, joiden tuloksena pitäisi syntyä valmiita asiakkaille ja/tai asukkaille luovutettavia palveluja. Kuvio 20. Ajoratojen aurauksen prosessikuvaus

33 Kuvio 21. Lumensiirron ja kuljetuksen prosessikuvaus Kuvio 22. Liukkauden torjunnan prosessikuvaus Prosessikuvaukset liittyvät palvelujen suunnittelu- ja tuotantomenetelmien laatimiseen. Seuraavina vaiheina tuotteistamisessa ovat tuotteen ja sen laadun määrittely, testaaminen sekä tuotekohtainen kustannuslaskenta (katso kuvio 17).

34 5. Kouvolan kaupungin palvelujen kokonaisarkkitehtuuri ja palveluiden tuotteistaminen (case 3) 5.1 Strategisen suunnittelun ja ohjauksen lähtökohdat Myös Kouvolan seudulla on toteutunut kuntarakennetta muuttanut uudistus. Kouvolan seudun kunnat Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusankoski ja Valkeala yhdistyvät uudeksi Kouvolan kaupungiksi 1.1.2009. Uusi Kouvola on Suomen 10. suurin kunta ja sen asukasmäärä noin 90 000 asukasta. Kuntauudistusta toteuttamaan perustetun järjestelytoimikunnan toimesta valmistui uuden Kouvolan kaupungin kaupunkistrategia, joka hyväksyttiin valtuustossa 17.11.2008. Kyseessä on siirtymäkauden strategia, jonka tehtävänä on ollut suunnata uuden organisaation rakennetta ja toimintaa siirtymäkaudella. Uuden Kouvolan strategia perustuu tasapainotettuun mittaristoon (Balanced Scorecard), jonka mukaisesti kokonaisarkkitehtuuri ja strategian näkökulmat muodostuu seuraavassa kuviossa esitetyistä asioista. (Yhdistymistyöryhmä 9.4.2008) Kuvio 23. Uuden Kouvolan tasapainotetun strategian näkökulmat ja strategiakokonaisuus (Balanced Scorecard) Kuviossa esitetty toiminta-ajatus, visio ja strategiset päämäärät ovat seuraavia: A. Toiminta-ajatus: Kouvolan kaupungin perustehtävänä on luoda laadukas elinympäristö ja hyvät edellytykset asukkaiden, yritysten ja yhteisöjen taloudelliselle, henkiselle ja sosiaaliselle hyvinvoinnille sekä osallisuuden vahvistumiselle. B. Slogan ja visio 2016: Kouvola Kymijoen kaupunki. Elinvoimainen osaajien ja monimuotoisen luonnon kaupunki, joka luo edellytykset turvalliseen ja terveelliseen elämään sekä luovaan yrittämiseen.