Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus

Ritva Laine Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus Kyselyn 2012 tuloksia Helsinki 2012

Sisällysluettelo Esipuhe... 2 1 Kyselyjen toteuttaminen... 3 2 Kyselyjen tulokset... 4 2.1 Viranomaisyhteistyö kuntien ja ELY -keskusten välillä... 4 Kuntien ja ELY -keskusten neuvotteluyhteistyö... 4 Viranomaisneuvottelujen sujuminen ja tuloksellisuus... 6 Viranomaisneuvottelujen tarpeellisuus... 8 Viranomais- ja työneuvottelujen määrä ja aloitteellisuus neuvottelujen järjestämisessä... 9 Kehittämiskeskustelujen tarpeellisuus... 11 2.2 Viranomaisyhteistyö maakunnan liittojen, ympäristöministeriön ja ELY - keskusten välillä... 12 Maakuntakaavojen vahvistamismenettely... 13 2.3 Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuus... 14 Hyvä elinympäristö ja eheä yhdyskuntarakenne... 14 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT)... 15 Kaavojen ohjaavuus suhteessa ohjaustarpeeseen... 16 Kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhde... 18 2.4 Muutoksenhaku... 19 2.5 Kaavoituksen voimavarat... 20 Kuntien resurssien riittävyys... 20 Liittojen resurssien riittävyys... 21 ELY -keskusten ja sektoriviranomaisten resurssien riittävyys... 21 Pätevyysvaatimusten tarve... 22 2.6 Kaavoituksen oppaat... 22 3 Johtopäätökset... 23 Yleistä... 23 Viranomaisyhteistyö... 23 Hyvä elinympäristö ja eheä yhdyskuntarakenne... 23 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet... 24 Kaavojen ohjaavuus suhteessa ohjaustarpeeseen... 24 Maakuntakaavojen vahvistamismenettely... 24 Kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhde... 24 Muutoksenhaku ja kaavojen viivästyminen muutoksenhaun takia... 25 Kaavoituksen voimavarat ja pätevyysvaatimukset... 25 Kaavoituksen oppaat... 25 Liitteet... 26 Vastaajat... 26 Kyselylomakkeet... 28 1

Esipuhe Kuntalaisten toimiva arki, elinkeinoelämän toimintaedellytykset, hyvä elinympäristö ja riittävä, monipuolinen tonttitarjonta ovat kuntien menestyksen keskeisiä tekijöitä. Kuntien ja liittojen maankäytön ohjauksessa maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) toimivuus on avainasemassa. Laki on ollut voimassa vuoden 2000 alusta alkaen. Lakiin on vuosien varrella tehty muutoksia, mutta kokonaisuus on edelleen varsin alkuperäisessä asussa. Kuntaliitto on selvittänyt lain toimivuutta kuntien maankäytön ohjauksessa useita kertoja. Keskeisinä tiedon keruun välineinä ovat olleet kuntien kaavoituksesta vastaaville osoitetut kyselyt, joita on toteutettu vuosina 2001, 2002, 2005, 2010 ja nyt 2012. Tämä on yhteenvetoraportti vuonna 2012 toteutetuista maankäytön ohjaukseen liittyvistä kyselyistä. Kuntien kaavoituksesta vastaavien lisäksi kysely tehtiin nyt myös maakuntien liittojen kaavoituksesta ja ELY -keskusten kuntien kaavoituksen ohjauksesta vastaaville. Kunnilta, liitoilta ja ELY - keskuksilta kysyttiin soveltuvin osin samoja asioita, mikä mahdollistaa tulosten tarkastelun eri toimijoiden näkökulmista. Tulosten avulla saadaan tietoa myös liittojen ja ELY -keskusten toimintaalueiden sisäisistä erityispiirteistä. Kyselyissä esitetyt kysymykset nousevat sekä aiempien kyselyiden tuloksista että kuntien ja liittojen edustajien kanssa käydyistä lukuisista keskusteluista. Tietyt teemat kuten viranomaisyhteistyö ovat olleet mukana Kuntaliiton kaikissa kyselyissä, koska asia on koettu kentällä tärkeäksi ja paikoin vaikeaksi. Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuuteen liittyen kaavahierarkia, valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja YVA -menettelyn ja kaavoituksen suhde ovat puhuttaneet vuodesta toiseen. Ne ovat esillä myös näissä kyselyissä. Samaten mukana ovat kaavoituksen voimavarat ja eri osapuolten pätevyys, jotka nousevat keskusteluissa toistuvasti esiin. Tässä raportissa esitetyt johtopäätökset perustuvat pääasiassa esiteltyjen kyselyiden tuloksiin. Kyselyt sisälsivät sekä monivalintakysymyksiä että mahdollisuuksia avovastauksiin. Asioihin on saatu lisänäkemystä keskusteluissa kuntien, liittojen ja ELY -keskusten asiantuntijoiden kanssa. Kuntaliitto osallistuu vuoden 2012 kyselyillä myös valtakunnalliseen ympäristöministeriön johdolla vuosina 2012-13 toteutettavaan maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuden arviointiin. Kuntaliitto korostaa työssään kuntien ja liittojen toimintaedellytyksiä. Kyselyiden pohjalta voidaan nostaa esiin lain muutostarpeita myös ennen kuin valtakunnallinen arviointi on valmistunut. Kuntaliitto selvittää kunnallisten toimijoiden näkemyksiä vuoden 2012 aikana myös muun muassa rakennusvalvonnasta ja maapolitiikasta vastaavilta. Näistä raportoidaan erikseen. Kyselyt on toteuttanut Kuntaliiton yhdyskunta, tekniikka ja ympäristö -yksikössä työryhmä, johon ovat kuuluneet yliarkkitehti Ritva Laine, johtava lakimies Ulla Hurmeranta ja tutkija Elisa Ranta. Kiitämme lämpimästi kaikkia kyselyyn vastanneita. Vastaajien aktiivisuus on tuonut meille arvokasta tietoa siitä, miten maankäyttö- ja rakennuslain soveltaminen kunnissa, liitoissa ja viranomaisyhteistyössä sujuu. Tämä on luonut pohjaa ja perusteluja pyrkimyksillemme kehittää lakia ja sen soveltamista edelleen paremmaksi. 2

1 Kyselyjen toteuttaminen Kyselyt toteutettiin keväällä 2012. Ne kohdennettiin kuntien kaavoituksesta, maakuntien liittojen kaavoituksesta ja ELY -keskusten kuntien kaavoituksen ohjauksesta vastaaville. Jokaiselle taholle lähetettiin yksi kysely. Näin ollen suureltakin kaupungilta on vain yksi vastaus. Tämä turvaa sen, etteivät minkään kuntakokoluokan, liiton tai ELY -keskuksen vastaukset painotu muita enemmän. Kaikkien kuntien yhteenlaskettu vastausprosentti oli yhteensä 56 %. Yli 50 000 asukaan kunnissa vastausprosentti oli 79 %, 20 000-50 000 asukkaan kunnissa 73 % ja tätä pienemmissä, mutta yli 6 000 asukkaan kunnissa yli 60 %. Oli odotettua, että alle 6 000 asukkaan kunnissa, joissa useimmissa ei ole omaa kaavoittajaa, vastausprosentti jäi pienemmäksi (44 %). Kokonaisuutena vastausaktiivisuutta voi pitää kyselyn onnistumisen kannalta hyvänä, koska kokemuksia lain toimivuudesta on kertynyt suuremmissa kunnissa luonnollisesti selvästi enemmän. Toisaalta on tärkeää, että myös pienemmistä kunnista saatiin riittävästi vastauksia, koska niiden tarpeet mm. viranomaisyhteistyössä ovat erilaisia kuin suuremmilla kunnilla. Maakunnan liittojen vastausprosentti oli 83 %. ELY -keskusten kohdalla päästiin 100 %:iin, mikä tarjoaa erinomaiset mahdollisuudet ELY -keskusten ja niiden alueen kuntien vastausten rinnakkaiseen tarkasteluun. Mitään liitoista, ELY -keskuksista tai kunnista ei luonnollisestikaan tarkastella siten, että vastaaja suoraan erottuisi tuloksista. Tiedot vastaajista ovat raportin liitteinä. 3

2 Kyselyjen tulokset 2.1 Viranomaisyhteistyö kuntien ja ELY -keskusten välillä Viranomaisyhteistyön onnistuminen on keskeisessä roolissa, kun arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain toimivuutta. Kunta vastaa alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. ELY -keskuksen tehtävänä on edistää, ohjata ja valvoa kunnan alueiden käytön suunnittelun järjestämistä. Kaikkiin merkittäviin kaavahankkeisiin liittyy viranomaisyhteistyötä, jonka sujuminen vaikuttaa sekä kaavoituksen prosessiin että sisällön laatuun. Kuntien ja ELY -keskusten neuvotteluyhteistyö Neuvotteluyhteistyötä selvitettiin kyselyissä väittämien avulla. Sekä kuntien kaavoituksesta vastaaville että ELY -keskusten kuntien kaavoitusta ohjaaville esitettiin kahdeksan väittämää neuvotteluyhteistyöstä. Osittain samoja väittämiä oli esitetty kunnille jo aiemmissa Kuntaliiton kyselyissä vuosina 2001, 02, 05 ja 10. Kuntien vastaukset ovat muuttuneet vuosien varrella suhteellisen vähän. Neuvottelujen yhteistyötunnelmaa on kartoitettu jo monena vuotena väittämällä, joka koskee tasavertaisuutta ja roolien selkeyttä neuvotteluissa. Yli puolet kunnista kokee kuten aiemminkin, että ELY -keskus ja kunta ovat tasavertaisia neuvottelukumppaneita, joilla molemmilla on neuvotteluissa selkeä oma rooli. Neljännes kunnista on toista mieltä. Heikoimmaksi oman asemansa suhteessa ELY -keskukseen kokevat 20 000-50 000 asukkaan kunnat. Mikään ELY -keskuksista ei näe tasavertaisuudessa ongelmaa. Kuva 1. Kuntien kokemukset neuvotteluyhteistyöstä ELY -keskusten kanssa 4

Aiempiin kyselyihin verrattuna kasvava joukko kunnista (65 %) kertoo ELY -keskuksen pystyvän muodostamaan yksimielisen kannan asioihin. Suuremmat kunnat pitävät tilannetta tätä keskiarvoa heikompana. Tässäkin asiassa ELY -keskukset näkevät tilanteen kokonaisuudessaan hyvänä. Kuntien kyky esittää kunnan kanta viranomaisneuvotteluissa saa sekä kunnilta että ELY -keskuksilta suhteellisen hyvän arvion. Kuva 2. Vertailu keskinäistä neuvotteluyhteistyötä koskevista kuntien ja ELY -keskusten vastauksista Vastuidenjako ei ole edelleenkään helppoa. Vain 37 % kunnista on sitä mieltä, että ELY -keskus ei ota kantaa asioihin, joista vastuu kuuluu kunnille. 38 % kunnista on asiasta eri mieltä. Tulos on aiempiakin kyselyitä heikompi. Kunnat ovat tässä asiassa yllättävänkin yksimielisiä koosta riippumatta. Kyse ei ehkä niinkään ole siitä, että ELY -keskukset sekaantuisivat aiempaa enemmän kuntien toimiin. Tulosta voi pikemminkin selittää kuntien kasvava tietoisuus niiden omasta roolista ja vastuusta kaavoituksessa. Myös yksi ELY -keskus kokee joskus menevänsä kunnan reviirille, mutta pääosa ei näe asiassa ongelmaa. Joka neljäs kunta kokee, että ELY -keskus esittää lakiin perustumattomia vaatimuksia liittyen kaavoituksen selvityksiin, vaikutusten arviointeihin tai kaavojen sisältövaatimuksiin. Lähes puolet kunnista ei tällaista ongelmaa ole kokenut. Niiden kuntien joukko, joka kokee ELY -keskusten esittävän lakiin perustumattomia vaatimuksia, on kasvanut kysely kyselyltä. Tätä kokemusta voi selittää edellä kuvattu kuntien oman roolin vahvistuminen, mutta kyse on epäilemättä myös muusta. ELY - keskusten vastaajat eivät tällaista ongelmaa tunnista. Kyselyn perusteella on mahdotonta arvioida, onko lakiin perustumattomia vaatimuksia esitetty. Toisaalta kyselyn perusteella voidaan nähdä, että kunnat kokevat näin tapahtuvan. Tämä korostaa sitä, että viranomaisneuvotteluissa esitetyt vaatimukset tulee perustella hyvin. Kysymyksen kolme viimeistä väittämää antavat mahdollisuuden arvioida kuntien neuvotteluista saamaa lisäarvoa. Neuvottelujen hyödyllisyydestä kertoo se, miten kunta saa käyttöönsä ELY - keskuksen asiantuntemuksen, miten selkeästi ELY -keskus onnistuu ilmaisemaan kantansa ja tuovatko neuvottelut varmuutta prosesseihin ja kaavan sisältöön liittyvissä kysymyksissä. Kuntien arviot ovat varsin myönteisiä. Tosin suuremmat kunnat eivät koe saavansa neuvotteluista irti yhtä 5

paljon kuin pienemmät. Tämä liittynee osin niiden omaan vahvaan asiantuntemukseen ja sitä kautta vähäisempään tuen tarpeeseen. Toisaalta voi ehkä olla huolissaan siitä, että vain kolmannes yli 50 000 asukkaan kunnista kokee saavansa neuvotteluista varmuutta prosesseihinsa ja kaavan sisältöön. ELY -keskukset eivät vastauksissaan epäile neuvotteluista saatavaa tukea ja lisäarvoa. ELY -keskukset saavat erilaisia arvioita alueensa kunnilta. Joidenkin väittämien kohdalla erot ovat todella suuria. Joillakin alueilla tunnutaan saavan paljon lisäarvoa neuvotteluista ja tunnelma neuvotteluissa koetaan tasavertaiseksi. Joillakin alueilla taas lisäarvo jää vähäiseksi samaan aikaan, kun kunnat kokevat olevansa heikossa asemassa suhteessa ELY -keskukseen. Tämä tulos vastaa aiempien vuosien kyselyiden tuloksia. ELY -keskusten joukossa on kuntanäkökulmasta selvästi onnistuneempia ja heikommin menestyviä. Kuntaliitto kertoo kyselyiden pohjalta erikseen ELY - keskuksille niiden saamista kunta-arvioista suhteessa toisiin ELY -keskuksiin. Kuva 3. Eri kuntakokoryhmien arviot neuvotteluyhteistyöstä ELY -keskusten kanssa Viranomaisneuvottelujen sujuminen ja tuloksellisuus Kunnilta, liitoilta ja ELY -keskuksilta kysyttiin viranomaisneuvottelujen sujumisesta ja tuloksellisuudesta. Asiaa selvitettiin väittämien avulla. Osa väittämistä oli kaikille yhteisiä, jotta näkemyksiä voidaan vertailla. Ehdottomasti myönteisimpänä viranomaisneuvottelujen sujumisen kokevat ELY - keskukset. Ainoastaan kuntien tapa toimittaa aineisto liian myöhään ja puutteet muiden viranomaisten toimivaltaisessa läsnäolossa saivat ELY -keskuksilta kritiikkiä. 6

Kuva 4. Kuntien kokemukset viranomaisneuvottelujen sujumisesta ja tuloksellisuudesta Kuntien ja liittojen näkemykset viranomaisneuvottelujen sujumisesta ovat monilta osin keskenään samansuuntaisia, mutta eivät yhtä myönteisiä kuin ELY -keskusten näkemykset. Tuloksissa ei kuitenkaan nouse esiin mitään erittäin merkittävää tyytymättömyyden aihetta. Heikoimmat arviot koskevat ympäristökysymysten painottumista neuvotteluissa. Kolmannes sekä kuntien että liittojen vastaajista kokee näiden painottuvan viranomaisneuvotteluissa liikaa. Toinen muita väittämiä kriittisempää palautetta saava asia on viranomaisten kantojen muuttuminen myöhemmin. Kuten muidenkin kysymysten kohdalla erot eri ELY -keskusten välillä ovat kuntien arvioissa suhteellisen suuria. Neuvottelujen tuloksellisuuden kannalta keskeisissä kysymyksissä etenkin suurimmat kaupungit ovat tyytymättömimpiä. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi neuvotteluissa esitettyjen kantojen pitävyys ja riittävän tiedon saaminen selvitystarpeista. 7

Kuva 5. Eri kuntakokoryhmien arviot viranomaisneuvottelujen sujumisesta ja tuloksellisuudesta Viranomaisneuvottelujen tarpeellisuus Viranomaisneuvottelut vaativat paljon resursseja ja nimenomaan henkilöresursseja, joita millään osapuolella ei ole liikaa. On tärkeää, että neuvotteluista saatava lisäarvo vastaa panostusta. Selvitimme kuntien ja ELY -keskusten näkemyksiä viranomaisneuvottelujen tarpeesta ja kehittämismahdollisuuksista. Kuntien vastaajista 70 % haluaa säilyttää viranomaisneuvottelut nykyisellään. Suuremmista yli 20 000 asukkaan kunnista tätä mieltä on kuitenkin vain alle puolet vastaajista. Kuva 6. Niiden kuntien, jotka eivät halunneet säilyttää viranomaisneuvotteluja nykyisellään, näkemykset muutostarpeista 8

Muutostarpeita nähneiden keskuudessa kannatusta saa sekä viranomaisneuvottelujen vähentäminen ja korvaaminen lausuntomenettelyllä että neuvotteluista luopuminen asemakaavatasolla silloin, kun alueella on oikeusvaikutteinen yleiskaava. Kolmannes vastanneista yli 50 000 asukkaan kunnista pitää mahdollisena luopua viranomaisneuvotteluista kokonaan kaavoitukseltaan kehittyneiden kuntien kohdalla. ELY -keskukset ovat asiassa maltillisemmalla linjalla ja lähes kaikki kannattivat viranomaisneuvottelujen säilyttämistä nykyisellään. Viranomais- ja työneuvottelujen määrä ja aloitteellisuus neuvottelujen järjestämisessä Viranomaisneuvotteluja pidetään paljon. Odotetusti lähes kaikista yleiskaavoista pidetään viranomaisneuvottelu. Myös asemakaavoista neuvotellaan ahkerasti. Suuremmissa kaupungeissa asemakaavoista neuvotellaan vähemmän, mutta pienimpien kuntien vähistä kaavoista neljässä tapauksessa viidestä. Kuva 7. Kuntien arvio niiden kaavojen osuudesta, joista käydään viranomaisneuvottelu ELY -keskusten mukaan yli puolesta asemakaavoja, joita viranomaisneuvottelu lain mukaan koskee, pidetään kaksi neuvottelua. Yleiskaavojen kohdalla vastaava ELY -keskuksen arvio on yli 90 %. Kunnat arvioivat määrät vielä suuremmiksi erityisesti yleiskaavojen kohdalla. Kunnista 64 % arvioi, että yleiskaavoista pidetään kaksi viranomaisneuvottelua ja jopa 36 % arvioi, että yleiskaavoista pidetään enemmän kuin kaksi viranomaisneuvottelua. Vastauksiin voi jossain määrin vaikuttaa se, osa vastaajista saattaa laskea ns. työneuvotteluja viranomaisneuvotteluiksi. Kaavojen vaikeusaste vaikuttaa viranomaisneuvottelujen määrään. Suuremmissa kunnissa käydään useampia viranomaisneuvotteluja yleiskaavaa kohti kuin pienemmissä. Osassa pienemmistä kunnista neuvottelut painottuvat asemakaavatasolle. Neuvottelujen määrä vaihtelee myös jossain määrin eri ELY - keskusten alueilla. 9

Kuva 8. Kuntien arvio siitä, kenen aloitteesta viranomaisneuvotteluja käydään. Etenkin suuret kunnat ovat itse pääasiallisena aloitteentekijänä neuvottelun järjestämisessä. Monien kuntien kaavoista neuvotteluja järjestetään tasapuolisesti molempien aloitteesta. Pienempien kuntien kohdalla ELY -keskuksen rooli on vahvempi. Osa ELY -keskuksista on muita aktiivisempia viranomaisneuvottelujen aloitteentekijöinä. Kaavoista käydään myös muita kuin viranomaisneuvotteluja. Myös näitä ns. työneuvotteluja käydään runsaasti. Vain 8 % kunnista kertoo, ettei asemakaavoista käydä lainkaan työneuvotteluja. Yleiskaavojen kohdalla prosenttiluku on vielä pienempi. Esimerkiksi yli 50 000 asukkaan kunnista lähes kaikki käyvät ainakin osasta viranomaisneuvotteluja edellyttävistä kaavoista lisäksi työneuvotteluja. Työneuvotteluissa aloitteentekijänä on viranomaisneuvotteluja useammin kunta kaikissa kuntakokoluokissa. Kuva 9. Kuntien arvio siitä, minkälaisista kaavoista käydään ns. työneuvotteluja ELY -keskuksen kanssa Sekä viranomaisneuvotteluja että työneuvotteluja pidetään paljon suhteessa laissa asetettuihin vaatimuksiin. Määrä tuntuu myös suurelta, kun sitä katsoo neuvotteluista näissäkin kyselyissä saadun palautteen näkökulmasta. Neuvottelut vaativat paljon resursseja ja esimerkiksi sektoriviranomaisilla on ollut vaikeuksia pystyä osallistumaan kaikkiin tarpeellisiin viranomaisneuvotteluihin. Myös ELY -keskukset kokevat, että neuvotteluja pidetään paikoin jopa liikaa. Lähes puolet ELY - keskuksista vastaa niiden alueella olevan kuntia, jotka haluavat viranomaisneuvotteluja enemmän kuin ELY -keskus katsoisi tarpeelliseksi. Työneuvottelujen kohdalla tällaisia kuntia on joka neljännen ELY -keskuksen alueella. 10

Kehittämiskeskustelujen tarpeellisuus Kehittämiskeskusteluilla on pyritty edistämään kuntien ja ELY -keskusten välistä säännönmukaista vuorovaikutusta. Niissä on lain perustelujen mukaan tarkoitus käydä laajasti läpi kunnan alueiden käytön suunnitteluun ja kehittämiseen liittyviä kysymyksiä sekä kunnan ja ELY -keskuksen välistä yhteistyötä. Myös rakennustoimeen ja rakennettuun ympäristöön liittyviä asioita voidaan käsitellä tarpeen mukaan. Kehittämiskeskustelut ovat etsineet muotoaan lain koko voimassaoloajan. Vuosien mittaan on esitetty mielipiteitä sekä kehittämiskeskustelujen puolesta että niitä vastaan. Eri alueilla pidetään erilaisia kehittämiskeskusteluja ja myös saman alueen eri kuntien välillä on eroja. Eroja on sekä keskustelujen sisällössä että osallistujissa. Esimerkiksi luottamushenkilöiden osallistuminen keskusteluihin vaihtelee. Kuva 10. Niiden kuntien, jotka eivät halunneet säilyttää kehittämiskeskusteluja ennallaan, näkemykset muutostarpeista Kyselyiden tulokset vastaavat asiasta käytyä keskustelua. Neljännes kunnista ja yli 50 000 asukkaan kunnista kolmannes haluaisi muutoksia tapaan hoitaa kehittämiskeskustelut. Pieni joukko kunnista haluaisi luopua kehittämiskeskusteluista kokonaan, mutta enemmistölle riittäisi menettelyn kehittäminen. Eniten kannatusta saa kehittämiskeskustelun muuttaminen tarveharkintaiseksi. Muita ehdotettuja vaihtoehtoja ovat kehittämiskeskustelun korvaaminen kunnille yhteisellä koulutus- ja tiedotustilaisuudella, useammille kunnille yhteisen keskustelun pitäminen ja keskustelutahdin harventaminen kahden tai neljän vuoden välein tapahtuvaksi. Myös ELY -keskukset toivovat kehittämiskeskustelujen uudelleen arvioimista. Tämä on ymmärrettävää, koska keskustelut ovat monille ELY -keskuksille työläitä toteuttaa. Lähes puolet vastaajista on sitä mieltä, että muutos olisi paikallaan. Yhtä paljon ääniä saavat kehittämiskeskustelujen tarveharkintaisuus, useamman kunnan yhteinen kehittämiskeskustelu ja joka toinen vuosi pidettävä keskustelu. 11

2.2 Viranomaisyhteistyö maakunnan liittojen, ympäristöministeriön ja ELY -keskusten välillä Liittojen näkemykset viranomaisneuvottelujen sujumisesta ovat monilta osin samansuuntaisia kuin kuntien vastaavat. Kolmannes liittojen kuten kuntienkin vastaajista kokee ympäristökysymysten painottuvan viranomaisneuvotteluissa liikaa. Toinen muita väittämiä kriittisempää palautetta liitoilta saava asia on viranomaisten kantojen muuttuminen myöhemmin. Liitot ja ELY -keskukset arvioivat myös ympäristöministeriön kanssa tehtävää viranomaisyhteistyötä. ELY -keskusten kanta on liittoja selvästi myönteisempi. Liitot antavat muuta viranomaisyhteistyötä koskevia väitteitä kriittisempää palautetta ympäristöministeriön ja ELY -keskuksen roolien ja tehtävänjaon selkeydestä. Lähes kolmannes liitoista kokee ympäristöministeriön ottavan kantaa asioihin, joista vastuu kuuluu liitolle. Kuva 11. Liittojen näkemykset viranomaisneuvottelujen sujumisesta ja tuloksellisuudesta 12

Maakuntakaavojen vahvistamismenettely Vahvistamismenettelystä luopuminen on noussut viime aikoina esiin eri yhteyksissä. On myös pohdittu, voisiko vahvistaminen koskea vain osaa maakuntakaavassa ratkaistavista asioista. Kyselyssä viidennes liittojen maankäytön suunnittelusta vastaavista on sitä mieltä, että vahvistamisesta voisi luopua. Keväällä 2012 maakuntien liittojen hallitusten puheenjohtajat ottivat asiaan samansuuntaista kantaa. Vahvistamismenettelyn vaikutus kaavoituksen viranomaisneuvotteluissa annettavaan ennakkoohjaukseen on ongelmallinen. Ennakko-ohjaus jää väistämättä yleispiirteiseksi, koska ohjaava viranomainen on myös valitusviranomainen eikä siten voi sitovasti ottaa ennakko-ohjauksessa kantaa lainmukaisuuteen. Myös vahvistamiseen kuluva aika puhuttaa. Joidenkin liittojen kohdalla aika on venynyt haitallisen pitkäksi. Vahvistamista on aiemmin perusteltu muun muassa sillä, että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta voidaan huolehtia riittävällä tavalla. Liittojen taholla on myös pohdittu, vaikuttaisiko vahvistamisesta luopuminen maakuntakaavan statukseen ja sitoutuisiko valtio kaavan huomioon ottamiseen ja edistämiseen heikommin, jos maakuntakaavaa ei vahvistettaisi. Kyselyssä vahvistamisesta luopumisen edellytyksinä pidetään valmisteluvaiheen viranomaisyhteistyön selkeää kehittämistä. Myös oikaisukehotuksen käyttöönottoa pidetään mahdollisena. Kyselyssäkin vahvistaminen yhdistetään maakuntakaavan statukseen ja sen mahdolliseen heikkenemiseen, jos vahvistamismenettelystä luovuttaisiin. Kuva 12. Niiden liittojen, jotka pitivät vahvistamisesta luopumista mahdollisena, näkemykset luopumisen edellytyksistä Kuva 13. Niiden liittojen, jotka eivät pitäneet vahvistamisesta luopumista mahdollisena, näkemykset nykymenettelyn kehittämistarpeista 13

2.3 Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuus Hyvä elinympäristö ja eheä yhdyskuntarakenne Hyvä elinympäristö ja eheä yhdyskuntarakenne ovat lain keskeisiä tavoitteita. Tavoitteiden sisältöä täsmennetään lain alueiden käytön suunnittelun tavoitteita ja kaavojen sisältövaatimuksia koskevissa säännöksissä. Kuntien, liittojen ja ELY -keskusten edustajilta kysyttiin neljän väittämän avulla näkemyksiä siitä, onko laki tarjonnut käytännön välineitä ja tukenut hyvään elinympäristöön ja eheään yhdyskuntarakenteeseen liittyvien tavoitteiden saavuttamista. Kunnat ovat vastauksissaan kriittisempiä kuin liitot ja ELY -keskukset. Kuva 14. Kuntien, liittojen ja ELY -keskusten näkemykset lain antamasta tuesta hyvän elinympäristön ja eheän yhdyskuntarakenteen tavoittelulle Vähiten tukea ja käytännön välineitä kunnat, liitot ja ELY -keskukset kokevat lain tarjoavan hajarakentamisen hallintaan taajamien lievealueilla. Voimakkaimmin tätä mieltä ovat suurimmat kunnat. Seuraavaksi ongelmallisimpina kunnat näkevät rakentamis- ja käyttökustannuksiltaan taloudellisen yhdyskuntarakenteen toteuttamisen sekä täydennysrakentamisen lisäämisen olemassa olevia rakenteita hyödyntäen. Myös näissä asioissa suurimmat kunnat ovat kriittisimpiä. Vaikean ja hitaan täydennyskaavoituksen ja -rakentamisen tueksi kaivataan parempia välineitä. 14

Parhaiten kysytyistä asioista laki näyttää antavan välineitä maankäytön ja liikenteen yhteensovittamiseen eheitä yhdyskuntia suunniteltaessa. ELY -keskukset näkevät lain tukevan yhteensovittamista täysin ja kunnistakin pääosa on tätä mieltä. Mielenkiintoinen on myös vertailu kaupunkiseutujen keskuskaupunkien ja työssäkäyntialueen kehyskuntien kesken. Kaupunkiseutujen keskuskaupungit näkevät lain tukevan yhdyskuntarakenteen myönteistä kehittämistä kaikkein heikoimmin. Vain 15 % keskuskaupungeista näkee, että laki tukee rakentamis- ja käyttökustannuksiltaan taloudellista yhdyskuntarakennetta ja 31 % näkee, että laki tukee hajarakentamisen hallintaa taajamien lievealueilla. Toisin on kaupunkiseutujen kehyskunnissa. Siellä lain antamat mahdollisuudet nähdään kaikkien kuntien keskiarvojakin parempina. Erilaisia kokemuksia selittänevät pitkälti keskus- ja kehyskuntien erilaiset lähtökohdat ja näkemykset tavoitteellisesta yhdyskuntarakenteesta. Kuva 15. Erikokoisten kuntien näkemykset lain tarjoamien yhdyskuntarakenteen ohjausvälineiden toimivuudesta Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) Kunnilta, liitoilta ja ELY -keskuksilta kysyttiin näkemyksiä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivuudesta. Vastaukset ryhmittyivät pitkälti vastaajien roolin mukaan. Liittojen vastaajista valtaosa näkee VAT:it kaavaprosessejaan tukevina, kaavassa tehtäville valinnoille selkänojaa antavina, selvityksiä suuntaavina ja sisältövaatimuksia konkretisoivina. Tosin kriittisiäkin ääniä mahtuu joukkoon. VAT:ien tulkinta ei ole aina helppoa ja ne voivat aiheuttaa myös epäselvyyttä kaavaprosesseihin. Kuntavastaajat eivät näe valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita aivan yhtä myönteisessä valossa kuin liitot. Noin puolet vastaajista näkee, että VAT:it tukevat kaavatyötä antaen selkänojaa ja selventämällä kaavoituksen selvitysten suuntaamista. Liittojen tapaan kriittisimmät arviot liittyvät VAT:ien aiheuttamiin epäselvyyksiin kaavaprosesseissa. 15

Kuva 16. Kuntien näkemykset valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista Kaikki ELY -keskukset näkevät VAT:ien tukevan niiden kunnille antamaa kaavaohjausta. Myös muilta osin ELY -keskukset näkevät VAT:ien toimivuuden myönteisemmässä valossa kuin kunnat tai liitot. Kuitenkin myös ELY -keskusten arvioissa nousee esiin VAT:ien aiheuttama epäselvyys kaavaprosesseissa. Kaikki ELY -keskukset ovat yhtä mieltä siitä, että VAT:it eivät voi konkretisoitua ainoastaan maakuntakaavatasolla, vaan niiden tulee koskea myös suoraan yleiskaavoja. Liitoista lähes puolet ja kunnista 39 % painottaa maakuntakaavaa oikeana tasona VAT:ien konkretisoimiselle siten, että VAT:it eivät koskisi lainkaan yleiskaavatasoa. Vastaukset ovat samansuuntaisia, mutta vielä selkeämpiä, puhuttaessa asemakaavatasosta. Kaavojen ohjaavuus suhteessa ohjaustarpeeseen Lain tavoitteena on maankäytön ohjauksen joustavuus ja kaavojen ohjaavuuden sovittaminen erilaisiin tilanteisiin erilaisissa kunnissa. Sekä kaavoituksen tuloksellisuuden että resurssien käytön näkökulmasta on tärkeää, että ohjaus on tarpeita vastaavaa. Selvitimme erilaisilla väittämillä kaavahierarkian toimivuutta, kaavojen käyttökelpoisuutta strategiseen suunnitteluun ja mahdollisuutta mitoittaa kaavaohjaus tarpeita vastaavaksi. Toimiva ja oikealle tasolle viritetty maakuntakaavoitus on olennainen pohja kuntien kaavoituksen sujumiselle. Liitot näkevät maakuntakaavojen toimivan pitkälti lain tarkoittamalla tavalla vain ylikunnallista maankäyttöä ohjaten ja riittävästi erilaisia vaihtoehtoja yleiskaavatasolla tarjoten. Ongelmallisimpana asiana liitot näkevät sen, että kaavaan kohdistuvat selvitysvaatimukset vaikeuttavat kaavan käyttöä strategisen suunnittelun välineenä. Tähän liittyen myös vain alle puolet liitoista näkee, että selvitysten määrä on voitu sovittaa kaavan ohjaustavoitteisiin. 16

Kunnat eivät näe maakuntakaavojen pysymistä tehtävässään yhtä valoisana. Runsas kolmannes kunnista näkee, että alueen maakuntakaavalla ohjataan vain ylikunnallista maankäyttöä. Samalla lähes puolet kaikista kuntien ja jopa yli 60 % suurempien kaupunkien vastaajista näkee, että alueen maakuntakaavalla ohjataan muutakin kuin ylikunnallista maankäyttöä. Harvoissa kunnissa pidetään alueen maakuntakaavaa liian yleispiirteisenä. Kaavahierarkia ei tosin tuota päänvaivaa vain maakuntakaavoituksen ja kuntakaavoituksen välillä. Joka viides vastaaja kertoo, että asemakaavavaiheessa on ollut tarpeen ryhtyä muuttamaan alle viisi vuotta vanhaa yleiskaavaa. Kuva 17. Kuntien näkemykset alueensa maakuntakaavojen ohjaavuudesta Kuntavastaajat näkevät liittojen tapaan, että selvitysvaatimukset vaikeuttavat yleiskaavan käyttöä strategisen suunnittelun välineenä. Alle puolet kunnista näkee, että selvitysten määrä on voitu sovittaa kaavan ohjaustavoitteisiin. Muilta osin kaavoituksen välineistä näyttää löytyvän kuntien enemmistön mielestä joustavuutta. Tätä on voitu hyödyntää esimerkiksi painottamalla sisältövaatimuksia eri tavoin erilaisilla alueilla ja laatimalla kaavat väljemmiksi, kun ohjaustarve on ollut vähäisempi. Kuntien ja liittojen vastauksissa nousee esiin vaikeus löytää tasapaino strategisen suunnittelun ja kaavalle asetettujen ohjaustavoitteiden ja toisaalta kaavoitukselle asetettujen selvitysvaatimusten välille. Myös viisi ELY -keskusta näkee selvitysvaatimusten tekevän maakuntakaavoituksesta liian raskaan käytettäväksi strategisen suunnittelun välineenä. Tämän rinnalla mielenkiintoista on, että yleiskaavoituksen kohdalla vain kaksi ELY -keskusta näkee saman ongelman. 17

Kuva 18. Kuntien näkemykset kaavojen ohjaavuudesta suhteessa ohjaustarpeeseen Kuva 19. Liittojen näkemykset kaavojen ohjaavuudesta suhteessa ohjaustarpeeseen Kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhde Kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhde ei ole ongelmaton. Päällekkäinen työ ja prosessit, osallisten vaikeudet seurata samaa hanketta eri prosesseissa ja vaiheissa, hankkeiden suhde kokonaisuuteen ja keskustelu siitä, kummassa prosessissa vaikutukset lopultakin tulevat paremmin arvioiduksi jakavat mielipiteitä. Lähes kaikki liittojen ja ELY -keskusten vastaajista sekä 43 % kuntien vastaajista on ollut mukana hankkeessa, johon on kuulunut sekä kaavan laadinta että YVA -menettely. Kysyimme näiden vastaajien kokemuksia menettelyjen toimivuudesta ja tuloksellisuudesta. 18

Lähes kaikki ELY -keskusten edustajat näkevät YVA -menettelyn tuovan lisäarvoa kaavan laadintaan ja sisältöratkaisuihin. Odotetusti he myös näkevät, että YVA -menettely on parantanut mahdollisuuksia vaikuttaa hanketta koskeviin selvityksiin, vaikutusten arviointeihin ja vuorovaikutuksen järjestämiseen. Myös n. 70 % kuntien ja liittojen vastaajista näkee YVA -menettelystä saatavan lisäarvoa. Samalla se on kuitenkin tuottanut myös lisätyötä. Noin puolet liittojen ja kuntien vastaajista kokee YVA -menettelyn aiheuttaneen päällekkäistä työtä kaavoituksen kanssa. Kuva 20. Kuntien näkemykset kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhteesta Päällekkäisestä työstä huolimatta vain noin kolmannes liittojen ja kuntien vastaajista näkee, että kaavaprosessissa tehdyt selvitykset ja vuorovaikutus olisivat riittäneet hankkeen arviointiin. ELY - keskusten vastaajista tätä mieltä on vain viidennes. Yli puolet liittojen vastaajista näkee, että YVA - menettelyn ja kaavaprosessin päällekkäisyys on vaikeuttanut kuntalaisten osallistumista. Kunnat näkevät tämän ongelman jonkun verran pienempänä ja ELY -keskukset eivät, osittain rooliinsakin liittyen, lainkaan. Liittojen vastaajat näkevät päällekkäisyyttä niin selvitysten, vaikutusten arviointien kuin osallistumisenkin osalta erityisesti tuulivoimaa koskevien hankkeiden prosesseissa. 2.4 Muutoksenhaku Kaavavalitusten rakentamista viivyttävä vaikutus on usein esillä julkisuudessa. Toisaalta valitusten määrä ei tilastojen valossa ole ollut nousussa. Valitukset kuitenkin kohdistuvat usein sellaisiin kuntanäkökulmasta keskeisiin kaavoihin, joiden toteuttamisen viivästyminen aiheuttaa ongelmia. Muutoksenhakua koskevat säännökset ovat muuttuneet lain voimassaoloaikana jonkun verran. Lain muutoksilla on vähennetty muutoksenhaun päällekkäisyyttä ja rajoitettu valitusoikeutta vaikutuksiltaan vähäisissä asemakaavan muutoksissa. Selvitimme nykytilannetta kunnissa kysymällä, onko kunnassa viivästynyt tai estynyt kokonaan merkittävä hanke sen takia, että siihen on kohdistunut kaavoittajan mielestä tarpeeton valitus. Yli puolessa kaikista kunnista näin on käynyt. Tilanne korostuu odotetusti suurimmissa kaupungeissa, joissa 93 % vastaajista kertoo näin tapahtuneen. 19

2.5 Kaavoituksen voimavarat Kaavoituksen voimavarat, niin määrälliset kuin laadullisetkin, vaikuttavat kunnan ja liittojen kykyyn vastata niille annettuun maankäytön ohjaustehtävään. Tämän lisäksi on tärkeää, että ELY - keskuksilla ja eri sektoriviranomaisilla on riittävät resurssit osallistua toimivaltaisina tarpeelliseen viranomaisyhteistyöhön. Resurssien riittävyyteen vaikuttaa aina myös se miten ja mihin niitä käytetään. Viime vuosina mm. useat kunnat ovat kehittäneet työprosessejaan, karsineet päällekkäistä työtä ja pyrkineet kohdentamaan aiempaa paremmin voimavaransa strategisesti tärkeisiin tehtäviin. Ympäristöministeriö ja Kuntaliitto toteuttavat syksyllä 2012 laajan kyselyn, jolla selvitetään perusteellisemmin kuntien, liittojen ja ELY -keskusten resurssitilannetta ja tekijöitä, jotka vaikuttavat työn tuloksellisuuteen. Tästä huolimatta nyt käsillä olevassa kyselyssä haluttiin jo selvittää kaavoituksesta ja sen ohjauksesta vastaavien näkemyksiä resurssien riittävyydestä. Kuntien resurssien riittävyys Yli puolet kuntien vastaajista pitää kuntansa kaavoitusresursseja riittämättöminä suhteutettuna kunnan tarpeellisiin kaavoitustehtäviin. Kolmannes vastaajista on tyytyväinen resursseihinsa. Yli 40 % kertoo kuitenkin lisäresurssien saamisen olevan mahdollista, kun laaja kaavatyö sitä edellyttää. Kuva 21. Kuntien näkemykset omien resurssiensa riittävyydestä Pyysimme myös ELY -keskuksia arvioimaan oman alueensa kuntien resurssien riittävyyttä suhteessa tarpeellisiin kaavoitustehtäviin. Pääosa ELY -keskuksista kertoo alueeseensa kuuluvan kuntia, joiden resurssit ovat riittämättömät. Erityisesti ELY -keskukset näkevät huonon resurssitilanteen vaikuttavan kuntien mahdollisuuksiin tehdä kaavoitukseen liittyviä vaikutusten arviointeja, selvityksiä ja itse suunnittelutyötä. Myös lain osaamisessa olisi parannettavaa. 20

Kuva 22. ELY -keskusten arvio siitä, missä kuntien työtehtävissä resurssitilanteen vaikutukset erityisesti näkyvät Liittojen resurssien riittävyys Liittojen vastaajista 40 % pitää resursseja riittämättöminä ja sama määrä vastaajia riittävinä. Myös liitoissa näyttää olevan jonkun verran joustoa resursseissa silloin, kun esille nouseva tarpeellinen kaavatyö sitä edellyttää. Kuva 23. Maakunnan liittojen arvio kaavoituksen resurssien riittävyydestä ELY -keskusten ja sektoriviranomaisten resurssien riittävyys ELY -keskuksista 85 % pitää omia resurssejaan riittämättöminä suhteutettuna ohjaustehtäviin. Erityisesti puutteita on kaavoituksen ohjauksessa, rakennusvalvonnan ohjauksessa ja rakennusvalvonnan neuvonnassa. ELY -keskukset pitävät parhaina resursseinaan ympäristö- ja lakiasiantuntemustaan. Sektoriviranomaisten resursseja kuvaavat jossain määrin kuntien vastaukset siihen, ovatko kaavatyön kannalta tarpeelliset viranomaiset toimivaltaisina läsnä viranomaisneuvotteluissa. 66 % kunnista näkee tilanteen hyvänä ja vajaa viidennes näkee asiassa selviä puutteita. Tilanne näyttää olevan erilainen maan eri osissa. 21

Pätevyysvaatimusten tarve Kaavoittajilla ja kaavan laatijoilla on laissa pätevyysvaatimukset. Keskusteluissa on esitetty, että myös muille osapuolille tulisi asettaa pätevyysvaatimuksia. 74 % kuntavastaajista näkee, että vaatimukset ovat kohdallaan nykyisellään. ELY -keskusten vastaajista 62 % on tätä mieltä. Lisää pätevyysvaatimuksia kuntien vastaajat toivovat lähinnä ELY -keskusten kaavoitusta ohjaaville virkamiehille. Erityisesti tätä mieltä ovat yli 50 000 asukkaan kuntien kaavoituksesta vastaavat. Pieni osa kuntien vastaajista näkee, että kaavoittajan ja kaavan laatijan pätevyysvaatimuksia tulisi kiristää, tosin pienten kuntien edustajat esittävät toivomuksia myös vaatimusten helpottamisesta. 2.6 Kaavoituksen oppaat Ympäristöministeriö on laatinut useita oppaita maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisesta. Tämä onkin ollut tarpeen mm. monien lain joustavien säännösten tulkinnassa. Kokonaisuutena oppaat saavat hyvän vastaanoton kaikilta vastaajilta ja lähes kaikki ovat niitä jossain yhteydessä käyttäneet. Pääosa käyttäjistä on saanut niistä tukea ja apua työhönsä. Vähemmistöön jäävät vastaajat, jotka näkevät oppaiden tuottaneen lisää epäselvyyttä lain tulkintoihin tai nostaneen riman liian korkealle kaavan laadinnassa, kuten aika ajoin on keskusteluissa noussut esiin. Kielteisimmät arviot liittyvät oppaiden aikatauluihin. Tulkinnoissa on paikoin koettu syntyvän ristiriitoja, kun oppaan laatiminen on viivästynyt ja lakia on jo alettu soveltaa kentällä ilman opasta. Nämä kokemukset jäävät kuitenkin vähemmistöön. Kuva 24. Kuntien käyttökokemukset ympäristöministeriön oppaista 22

3 Johtopäätökset Yleistä Maankäyttö- ja rakennuslaki näyttää perusrakenteeltaan ja keskeisiltä säännöksiltään pystyvän vastaamaan kuntakentän tulevaisuuden haasteisiin maankäytön ohjauksessa. Lain toimivuuden ytimessä on kuitenkin viranomaisyhteistyö. Kuntien koon kasvaessa ja asiantuntemuksen lisääntyessä nykyinen tapa toimia viranomaisyhteistyössä joutuu entistäkin kriittisempään valoon. Lain mukainen vastuiden jakaminen ja resurssien järkevä käyttö edellyttävät, että viranomaisyhteistyö kohdennetaan aiempaa tiukemmin lain tarkoittamalla tavalla. Samaten jatkossa tulee kiinnittää erityistä huomiota kaavahierarkian toimivuuden esteiden poistamiseen. Viranomaisyhteistyö Viranomaisyhteistyön onnistumisella on merkittävä vaikutus kuntien ja liittojen kaavoituksen sujumiseen ja laatuun. Viranomaisyhteistyötä tehdään pääasiassa viranomaisneuvotteluissa, kehittämiskeskusteluissa ja ns. työneuvotteluissa. Kaikilla osapuolilla on käytettävissään rajallinen määrä resursseja yhteistyöhön. Joillakin alueilla sektoriviranomaisilla on vaikeuksia osallistua kaikkiin neuvotteluihin toimivaltaisina. Sekä kunnat, liitot että ELY -keskukset näkevät viranomaisyhteistyössä kehittämisen varaa. Viranomaisyhteistyön määrää ja kohdentamista on syytä tarkastella kriittisesti. Nykyresursseilla on pystyttävä tekemään mahdollisimman tuloksellista yhteistyötä. Tästä syystä on tärkeää, että yhteistyö kohdennetaan laissa osoitettuihin tarkoituksiin ja sitä tehdään vain hyvän tuloksen kannalta tarvittava määrä. Viranomaisyhteistyön rajaamista tulee arvioida erilaisten kuntien, eri kaavatasojen ja erityyppisten neuvottelujen näkökulmasta. Voitaisiinko yhteistyön määrää vähentää etenkin suurten kaavoitustoimeltaan kehittyneiden kuntien kohdalla? Voitaisiinko oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella luopua asemakaavoja koskevista viranomaisneuvotteluista? Mikä on ns. työneuvottelujen todellinen tarve ja rooli viranomaisyhteistyön kokonaisuudessa? Voitaisiinko kehittämiskeskusteluista tehdä tarveharkintaisia? Osittain arviointityöhön voidaan ryhtyä eri alueilla heti. Osittain on selvitettävä valtakunnallisella tasolla mahdolliset lainsäädännön muutostarpeet asiaan liittyen. Hyvä elinympäristö ja eheä yhdyskuntarakenne Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuus riippuu sekä säännöksistä että niiden soveltamisesta. Hajarakentamisen hallinta taajamien lievealueilla on tästä hyvä esimerkki. Säännösten soveltamisessa on monien kuntien mielestä epäselvyyttä eivätkä ainakaan sellaiset kunnat, jotka haluaisivat ohjata rakentamista nykyistä tiukemmin, näe lain tarjoamia ohjausvälineitä riittävinä. Samalla kyse on yhdestä poliittisesti vaikeimmista ohjauskokonaisuuksista eikä oleviakaan välineitä monissa kunnissa käytetä tehokkaasti. Etenkin kaupunkiseutujen keskuskaupungit kokevat, että laki ei tarjoa riittäviä välineitä rakentamis- ja käyttökustannuksiltaan taloudellisen yhdyskuntarakenteen toteuttamiseen ja hajarakentamisen hallintaan taajamien lievealueilla. Lain säännösten tulee toimia siten, että ne eivät ole este tai hidaste kunnan tavoitellessa hyvää elinympäristöä ja eheää yhdyskuntarakennetta. Kaavojen yhdyskuntarakennetta ja täydennysrakentamista sivuavien sisältövaatimusten ja hajarakentamisen ohjausta koskevien säännösten kehittämistarpeet on selvitettävä. Tarvittaessa säännöksiä on muutettava. 23

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet aiheuttavat jossain määrin epäselvyyttä kuntien ja liittojen kaavaprosesseihin. Merkittävä syy tähän on sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden paikoin päällekkäinen sisältö. Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tulee kehittää siten, että ne ohjaavat alkuperäisen tarkoituksensa mukaisesti valtakunnallisesti merkittäviä kysymyksiä. Kaavojen ohjaavuus suhteessa ohjaustarpeeseen Lain tavoitteena on maankäytön ohjauksen joustavuus ja kaavojen ohjaavuuden sovittaminen erilaisiin tilanteisiin. Onnistumisen ytimessä on kaavahierarkian toimivuus. Lain säännöksissä ei näyttäisi olevan näissä kysymyksissä suuria muutostarpeita. Sen sijaan kaavojen laadintaprosessit etenkin yleispiirteisessä kaavoituksessa ovat kehittyneet liian raskaiksi. Prosesseja täytyy jatkossa määrätietoisesti keventää, jos halutaan parantaa eri kaavatasojen muodostaman ohjauskokonaisuuden toimivuutta. Eri kaavatasojen tulee nykyistä paremmin pysyä omassa tehtävässään ja kaavojen selvitykset, vaikutusten arviointi ja sisällölliset ratkaisut tulee sovittaa sille kaavatasolle, jolla toimitaan. Nykyisten käytäntöjen muuttaminen vastaamaan lain tarkoitusta saattaa edellyttää jatkossa lain muutosta, jolla korostetaan selvitysten oikeaa suuntaamista ja rajaamista. Maakuntakaavojen vahvistamismenettely Maakuntakaavaprosessit venyvät monista eri syistä erittäin pitkiksi. Maakuntakaavoituksen hitaus vaikeuttaa kaavahierarkian toimivuutta. Maakuntakaavaprosesseja tuleekin kehittää. Kehittämistarpeita on sekä viranomaisyhteistyössä että kaavojen vahvistamismenettelyssä. Vahvistamismenettelystä luopumisen vaikutukset ja vaihtoehdot tulee selvittää. Eri toimijoiden rooleja ja tehtäviä viranomaisyhteistyössä tulee selkeyttää. Lisäksi maakuntakaavatasolle tulee saada yleis- ja asemakaavoitusta jo nyt koskevat säännökset viranomaisten velvollisuudesta tuoda esille sekä mahdolliset valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut keskeiset tavoitteet, valtion toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeät kysymykset sekä viranomaisten käsitykset tutkimusten ja selvitysten tarpeesta. Maakuntakaavatasolle tulisi saada niin ikään muita kaavatasoja koskeva säännös viranomaisten velvollisuudesta esittää käsityksensä kaavaa koskevista tutkimus- ja selvitystarpeista mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Neuvottelujen ajoituksesta on myös syytä säätää nykyistä joustavammin, kuten muiden kaavatasojen kohdalla on tehty. Kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhde Kaavoituksen ja YVA -menettelyn suhde ei ole ongelmaton ja siinä koetaan olevan päällekkäisyyttä. Riippuu hankkeiden sisällöstä, koetaanko päällekkäisyys ongelmana vai välttämättömänä työvaiheena vaikeissa prosesseissa. Tuulivoimaloita koskevien päällekkäisten kaava- ja YVA - menettelyjen tarve nousee vastauksissa erityisesti esiin. Tulisi selvittää, miten tuulivoimaloita koskevia suunnitteluprosesseja voitaisiin keventää. 24

Muutoksenhaku ja kaavojen viivästyminen muutoksenhaun takia Vaikka valitusten määrä ei ole tilastollisesti nousussa, etenkin suuremmissa kaupungeissa valitukset viivyttävät merkittäviä hankkeita. Muutoksenhaun rajaamismahdollisuuksia tulisi edelleen selvittää. Kaavoituksen voimavarat ja pätevyysvaatimukset Voimavarat, niin määrälliset kuin laadullisetkin, ovat ehdoton edellytys maankäytön ohjaustehtävistä huolehtimiseen. Tärkeää ei ole vain resurssien määrä, vaan myös niiden käyttötapa ja suuntaaminen. Olennaista on myös osaaminen. Osaava toimija pystyy keskittymään olennaiseen eikä joudu varmistelemaan turhia asioita. Kunnat, liitot ja ELY -keskukset tarvitsevat resursseja voidakseen hoitaa sekä tehtävänsä että tarpeellisen yhteistyön. Merkittävä osa kaikista toimijoista pitää resurssejaan riittämättöminä suhteessa tehtäviinsä. Koska kaikkien resurssit ovat rajalliset eikä niitä näytä olevan tulossa lisää, on yksinkertainen päätelmä suunnata resurssit nykyistäkin olennaisempiin kysymyksiin. Kaikkien osapuolten tulisi yhdessä tehdä työtä sen eteen, että yhteinen työtaakka vähenisi työn laadun siitä kärsimättä. Kysely antaa runsaasti viitteitä siitä, miten tilannetta voitaisiin parantaa. Jatkossa asiaan tulee paneutua eri tahoilla. Kaavoituksen selvitysten rajaaminen sopivaksi kullekin kaavatasolle, päällekkäisten prosessien karsiminen sekä viranomaisyhteistyön kehittäminen ja kohdentaminen vain merkittäviin kaavoihin ovat keinoja, joiden mahdollisuudet on käytävä läpi. Kuntien kaavoittajilla ja kaavan laatijoilla on laissa pätevyysvaatimukset. Tulisi selvittää, pitäisikö ELY -keskuksen kaavoitusta ohjaavalle virkamiehelle asettaa omat pätevyysvaatimukset. Kaavoituksen oppaat Ympäristöministeriö on lain voimassa ollessa laatinut lain soveltamisesta useita oppaita. Näitä myös käytetään ahkerasti ja ne ovat tarjonneet apua käytännön työssä. Jatkossa tulee kiinnittää erityisesti huomiota siihen, että oppaat saadaan käyttäjille ajoissa ennen kuin niitä koskevien lain säännösten soveltamiseen on alkanut syntyä ristiriitaisia käytäntöjä. 25

Liitteet Vastaajat Kuntakoko kaikki luokat Vastanneet kuntien määrä kuntakokoluokissa Kuntia kokoluokassa Suomessa* Vastausprosentti kokoluokasta Yli 50 000 asukkaan kunnat 15 19 79 % 20 000-50 000 asukkaan kunnat 27 37 73 % 10 000-20 000 asukkaan kunnat 29 46 63 % 6000-10 000 asukkaan kunnat 37 60 62 % alle 6000 asukkaan kunnat 70 158 44 % Yhteensä 178 320 56 % *poisluettuna Ahvenanmaa Kuntakoko 3 Vastanneet kuntien määrä kuntakokoluokissa Kuntia kokoluokassa Suomessa* Vastausprosentti kokoluokasta yli 50 000 asukkaan kunnat 15 19 79 % 6000-50 000 asukkaan kunnat 93 143 65 % alle 6000 asukkaan kunnat 70 158 44 % Yhteensä 178 320 56 % *poisluettuna Ahvenanmaa ELY-alueet Vastanneita kuntia ELYkeskuksen alueella Kuntia ELY-keskusten alueella* Vastausprosentti ELY-alueen kunnista Etelä-Pohjanmaa ja Pohjanmaan 20 43 47 % Etelä-Savo 10 17 59 % Häme 10 22 45 % Kaakkois-Suomi 7 17 41 % Kainuu 5 9 56 % Keski-Suomi 15 23 65 % Lappi 17 21 81 % Pirkanmaa 11 22 50 % Pohjois-Karjala 7 14 50 % Pohjois-Pohjanmaa 17 34 50 % Pohjois-Savo 11 21 52 % Satakunta ja Varsinais-Suomi 26 49 53 % Uusimaa 22 28 79 % Yhteensä 178 320 56 % *poisluettuna Ahvenanmaa 26

Vastanneita kuntia maakunnan liittojen alueilla Kuntia maakuntien liittojen alueella* Vastausprosentti maakunnan kunnista Maakuntien alueet Etelä-Karjala 3 10 30 % Etelä-Pohjanmaa 11 19 58 % Etelä-Savo 10 17 59 % Kainuu 5 9 56 % Kanta-Häme 4 11 36 % Keski-Pohjanmaa 2 8 25 % Keski-Suomi 15 23 65 % Kymenlaakso 4 7 57 % Lappi 17 21 81 % Pirkanmaa 11 22 50 % Pohjanmaa 7 16 44 % Pohjois-Karjala 7 14 50 % Pohjois-Pohjanmaa 17 34 50 % Pohjois-Savo 11 21 52 % Päijät-Häme 6 11 55 % Satakunta 12 21 57 % Uusimaa 22 28 79 % Varsinais-Suomi 14 28 50 % Yhteensä 178 320 56 % *poisluettuna Ahvenanmaa 27

Kyselylomakkeet 28

29

30

31

32

33

34

35

36

37