Analyysi Porvoon kaupungin taloudesta ja palveluista

Analyysi Porvoon kaupungin taloudesta ja palveluista Syyskuu 2009 Petri Virtanen, Pentti Meklin, Sara Lamminmäki 30.9.2009 Net Effect Oy www.neteffect.fi

Sisällysluettelo 1. Selvityksen tausta... 3 2. Taloudellista tilaa koskeva analyysi... 5 2.1 Analyysimallista... 5 2.2 Porvoon kaupungin kirjanpidollinen ja todellinen talouden tasapaino... 6 2.3 Tulojen rakenne ja kehitys 1997-2008 sekä vertailu vertailukohteisiin... 11 2.4 Menojen rakenne ja kehitys 1997-2008 sekä vertailu vertailukohteisiin... 20 2.5 Väestön rakenne ja kehitys... 27 2.6 Talousanalyysia koskevat tiivistetyt päätelmät... 29 3. Organisaation toimintatapoja koskeva analyysi... 33 4. Talouden tasapainottaminen... 36 4.1 Välittömät rakenteelliset kehittämisehdotukset kaupungin palvelutuotannon tehostamiseksi ja vaikuttavuuden parantamiseksi... 36 4.2 Muita keinoja talouden tasapainottamiseen ja tarvittavat kaupungin omat jatkoselvitykset... 45 5. Kaupunkiorganisaation kehittämisen haasteet ja muutosohjelman toteuttaminen (2009-2012)... 49 5.1 Sopimusohjaukseen perustuva toimintamalli... 49 5.2 Muutosohjelman sisältö ja toteutus... 51 6. Lopuksi... 58 Kuvioluettelo Kuvio 1. Porvoon kaupungin talouden tasapaino.... 7 Kuvio 2. Verotulojen rakenne 2008.... 15 Kuvio 3: Verotulojen kasvu 1997-2008.... 16 Kuvio 4: Tuloveroprosentit ja niiden muutos 1997-2009.... 18 Kuvio 5: Verorahoituksen kasvu 1997-2007.... 19 Kuvio 6: Porvoon kaupunkikonsernin kehittämisen viitekehys 2009-2012.... 51 Kuvio 7: Kehittämistoimenpiteiden toteuttaminen vuosina 2009-2012 (alustava aikataulu). 56 Sivu 1

Taulukkoluettelo Taulukko 1: Vertailukohteiden kirjanpidollinen tasapaino....8 Taulukko 2: Todellinen tasapaino vuosikatteen riittävyys investointien rahoittamiseen.... 9 Taulukko 3: Lainakanta vuonna 2008 ja lainakannan muutos 1997-2008, /asukas.... 10 Taulukko 4: Toimintakate ja sen muutos, /asukas.... 12 Taulukko 5: Porvoon toimintatuottojen ja -kulujen sekä toimintakatteen kasvu v. 2007-2009.... 14 Taulukko 6: Verotulot 2008 ja valtionosuudet 2007.... 15 Taulukko 7: Verotulojen kasvu 2006-2008.... 17 Taulukko 8. Kuntien kiinteistöveroprosentit vuonna 2009.... 18 Taulukko 9: Toimintamenot lajeittain vuonna 2007.... 21 Taulukko 10: Porvoon kaupungin toimintakulujen kasvu v. 2009 TA:n mukaan prosentteina.... 22 Taulukko 11: Porvoon kaupungin toimintakulujen kasvu v. 2009 TA:n mukaan rahamääräisesti.... 22 Taulukko 12: Henkilöstön määrä ja henkilöstömenot.... 23 Taulukko 13: Kunnan henkilökunnan määrä 1000 asukasta kohti v. 2007... 23 Taulukko 14. Nettokäyttökustannukset päätoimialoittain 2007, /as.... 24 Taulukko 15: Sosiaali- ja terveystoimen tehtäväryhmien nettokäyttömenot 2007/as.... 26 Taulukko 16: Opetus- ja kulttuuritoimen tehtäväryhmien nettokäyttömenot 2007/as.... 27 Taulukko 17: Väestön kasvu 1998-2008... 28 Taulukko 18: Äidinkieli, osuus väestöstä, 2007/2008.... 28 Taulukko 19: Porvoon väestön asukastiheys, huoltosuhde ja ikävakioitu sairastavuus suhteessa verrokkeihin.... 29 Taulukko 20: Keinoja talouden sopeuttamiseen.... 45 Taulukko 21: Porvoon kaupungin keskeiset kehittämiskohteet 2009-2012.... 53 Sivu 2

1. Selvityksen tausta Porvoon kaupunginvaltuusto hyväksyi kokouksessaan 1.4.2009 talouden tasapainottamisohjelman. Se koskee vuotta 2009 ja sen lähtökohtaisena tavoitteena on säästää vuoden 2009 talousarviosta 20 miljoonaa euroa. Tasapainottamisohjelman toisessa vaiheessa käynnistettiin kaupunkiorganisaation rakenteellisten uudistusten valmistelu. Rakenteelliset uudistukset suunnitellaan ja toteutetaan kestävällä tavalla niin, että niiden vaikutukset ulottuvat nyt käynnissä olevan valtuustokauden yli. Rakenteellisina uudistuksia suunnitellaan koskemaan mm. seuraavia asioita: oikean palvelutason määrittely palvelujen uudelleenmitoitus työnjako eri toimijoiden kesken (julkinen, yksityinen ja kolmas sektori) mahdollinen tilaaja-tuottaja mallin käyttöönotto kustannustietoisuuden systemaattinen kehittäminen läpi kaupunkiorganisaation. Rakenteellisten uudistusten onnistuminen edellyttää: delegoinnin tehostamista organisaatiorakenteen kriittistä tarkastelua henkilöstön sitouttamista tehtyihin päätöksiin Valtuuston päätöksen ajankohtana Porvoon verotulojen ennustettiin jäävän vuonna 2009 noin 32 miljoonaa euroa budjetoitua pienemmiksi. Tasapainottamisohjelman lähtökohtana oli säästää siis vuoden 2009 talousarviosta 20 miljoonaa euroa ja kattaa loppuosa eli 12 miljoonaa euroa lisälainanotolla. Säästötavoitteen saavuttaminen supistanee ennakoidun alijäämän noin 10 miljoonaan euroon. Valtuusto on hyväksynyt 12 852 000 euron säästötavoitteen. Sivu 3

Käsillä olevan selvityksen tekoajankohtana, elo-syyskuussa 2009, Porvoon vuoden 2009 verotuloennuste on täsmentynyt. Siihen on vaikuttanut mm. se, että maan hallitus on päättynyt kohottaa kuntien yhteisövero-osuutta. Tällä hetkellä näyttäisi siltä, että vuoden 2009 verotulokertymän vajaus budjetoituun nähden jää jonkin verran maaliskuussa ennakoitua pienemmäksi. Tämä ei kuitenkaan missään tapauksessa poista tarvetta tarkastella analyyttisesti Porvoon taloutta, sillä talouden tasapaino-ongelma jatkuu tulevaisuudessa. Rakenteellista uudistamistyötä varten Porvoon kaupunki tilasi Net Effect Oy:ltä kilpailutuksen jälkeen asiantuntijaselvityksenä tehtävän nykytila-analyysin kaupungin taloudesta ja sen perusteella tehdyt suositukset erikoistarkasteluun ehdotettavista osa-alueista kaupungin toiminnasta. Asiantuntijoina toimivat toimitusjohtaja, dosentti Petri Virtanen ja konsultti Sara Lamminmäki Net Effect Oy:stä ja Net Effect Oy:n asiantuntijana kunnallistalouden emeritusprofessori Pentti Meklin Tampereen yliopistosta. Tarjouspyynnön mukaisesti asiantuntijaselvitykseen sisältyvät seuraavat osiot 1. Analyysi kaupungin kustannusrakenteesta (luku 2 ja siinä erityisesti alaluku 2.4) 2. Kustannusrakennetta koskeva vertailu verrokkikaupunkien suhteen (Vaasa, Kokkola, Hyvinkää, 40 000 100 000 asukkaan kaupungit ja koko maan kunnat) (luku 2) 3. Analyysi kaupungin tulorakenteesta (luku 2 ja siinä erityisesti alaluku 2.3) 4. Synteesi talousanalyysin perusteella esiin nousevista erityisistä ongelmakohdista ja suositukset niiden korjaamiseksi (ml. aikataulut) (luku 4) 5. Synteesi erityistarkasteluun ehdotettavista, rakenteellisiin uudistuksiin tähtäävistä toimenpiteistä kaupungin hallinnossa, palvelutasossa ja palvelutuotantorakenteessa (luku 4 ja siinä erityisesti luku 4.1) 6. Malli rakenteellisiin uudistuksiin tähtäävästä muutosjohtamisprosessista ja siihen liittyvästä aikataulusta (luku 5 ja 6) Sivu 4

2. Taloudellista tilaa koskeva analyysi 2.1 Analyysimallista Porvoon kaupungin talouden nykytilasta muodostetaan käsitystä a) tarkastelemalla Porvoon talouden kehitystä 1997-2008 (osittain ulottuen vuoteen 2009) ja b) vertailemalla Porvoon talouden tilaa (mahdollisuuksien mukaan myös kehitystä) vertailukohteisiin, joita ovat: Vaasa, Hyvinkää, Kokkola, 40001-100000 asukkaan kunnat ja koko maan kunnat tai Manner-Suomen kunnat. Vertailukohteiden valinnasta sovittiin selvityksen tekijöiden ja Porvoon kaupungin virkamiesjohdon kesken. Talousanalyysin lähteinä on käytetty virallisia lähteitä, joista keskeisiä olivat: Kunnan talouden suunnittelukehikko 2009-201X Valtiovarainministeriö (http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20080909kunnan/ name.jsp) Kuntien taloustiedosto 2006-2008. Valtiovarainministeriö Kuntien toiminta ja talous 2005-2007. Tilastokeskus (http://tilastokeskus.fi/til/ktt/tau.html) Kuntien taloudellisia tunnuslukuja 1997-2008. Kuntaliitto Kuntien palvelutuotannon kustannuksia vuosilta 1997-2008. Kuntaliitto Porvoon, Kokkolan, Vaasan ja Hyvinkään tilinpäätökset 2008 ja TA 2009 Kaupunkien esittelyaineistoa Kaupungin talouden tilan yleisiä analyysikohteita ovat: Tulojen ja menojen tasapaino, kirjanpidollinen ja todellinen Rahoitusasema ja Toiminnan tuloksellisuus taloudellisuus ja vaikuttavuus Sivu 5

Porvoon kaupungin talouden tilan analyysissa on tarkasteltu edellä mainituista kahta ensimmäistä. Aineiston perusteella on mahdollista esittää taloudellisuudesta muutamia suuntaa-antavia havaintoja. Palvelujen vaikuttavuutta ei voida käsitellä käytettävissä olevalla aineistolla. Tulojen ja menojen tasapainon ja rahoitusaseman taustalla ovat tulot ja menot. Väestö tuo pääosan kaupungin tuloista, mutta on myös menojen aiheuttaja. Näitä tarkastellaan seuraavasti: Tulojen rakenne ja kehitys 1997-2008 sekä vertailu vertailukohteisiin Menojen rakenne ja kehitys 1997-2008 sekä vertailu vertailukohteisiin Väestö ja sen kehitys tuloja ja menoja selittävänä tekijänä 2.2 Porvoon kaupungin kirjanpidollinen ja todellinen talouden tasapaino Talouden tasapainon tarkastelussa on tärkeätä erottaa kirjanpidon osoittama kirjanpidollinen tasapaino ja sen taustalla todellinen tasapaino. Kunnan kehityssuunta kasvava/taantuva vaikuttaa oleellisesti siihen, millainen ero on kirjanpidollisen ja todellisen tasapainon välillä. Kirjanpidollista tasapainoa kuvaa kunnan tilinpäätöksen tuloslaskelman yli- ja alijäämä. Todellisessa tasapainossa on kysymys siitä, miten kunnan tulorahoitus riittää kattamaan sekä käyttömenot että investoinnit. Pitkällä aikavälillä kunnan on myös kyettävä maksamaan tulorahoituksella kaikki investoinnit tai muuten kunta velkaantuu. Eroja kirjanpidollisen ja todellisen talouden tasapainon välillä aiheuttavat erityisesti käyttöomaisuuden poistokäytäntö, kunnan investoinnit ja niiden rahoitus. Sekä kirjanpidollisen että todellisen tasapainon kehitystä esittää kuvio 1. Sivu 6

Kuvio 1. Porvoon kaupungin talouden tasapaino. /asukas 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 Vuosikate-kumulat Investointien omahankintameno, kumulat. Rahavarat, /asukas Lainakanta, /asukas Kertynyt yli-/alijäämä, /asukas 0 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08-1000 Vuosi Kirjanpidollinen tasapaino -, yli- tai alijäämä Yli- ja alijäämä lasketaan vuosittain tilinpäätöksessä, mutta tärkeää on kunnan yli- tai alijäämän kertyminen vuosien summana (kumulatiivinen yli-/alijäämä). Taulukko 1. osoittaa, että Porvoon talous on kirjanpidollisesti ollut alijäämäinen viime vuosikymmenen loppupuolella, mutta kumulatiivinen ylijäämä on kasvanut varsin hyvin 2000- luvulla. Vuoden 2008 tilinpäätöksessä ylijäämä oli 1169 /asukas, mikä on merkittävästi vertailukohteita parempi. Sivu 7

Taulukko 1: Vertailukohteiden kirjanpidollinen tasapaino. Kunta Kertynyt yli- tai alijäämä 2008, /asukas Porvoo 1169 Hyvinkää 661 Kokkola 366 Vaasa 286 40 001-100 000 as. Kunnat 311 Koko maa 937 Havainnot ja päätelmät Porvoon vuoden 2008 loppuun kertynyt kirjanpidollinen ylijäämä on varsin korkea vertailukohteisiin nähden. Kirjanpidollista ylijäämää on kertynyt vuosittain aina vuoteen 2007 saakka. Vuoden 2008 tilinpäätös oli yli 2 milj. alijäämäinen ja näin pienensi hieman taseessa olevaa kertynyttä ylijäämää. Kirjanpidollisen yli- tai alijäämän tulkinnassa on otettava huomioon mm. kaupungin koko konsernirakenne, ostopalvelujen osuus ja investointien rahoituskäytännöt. Joka tapauksessa Porvoon kirjanpidollinen ylijäämä oli vielä vuoden 2008 tilinpäätöksessä varsin suuri. Todellinen talouden tasapaino Todellisessa talouden tasapainossa on kyse siitä, miten kunnan säännönmukainen tulorahoitus riittää kattamaan sekä käyttötalous- että investointimenot. Erityisesti kasvava kunta voi olla kirjanpidollisesti tasapainossa vuosikausia, mutta se velkaantuu, koska ei pysty rahoittamaan investointejaan tulorahoituksella. Keskeinen todellisen talouden tasapainon mittari on vuosikatteen riittävyys investointien rahoittamiseen. Vuosikate on suurin piirtein se rahasumma, joka on käyttötalousmenojen jälkeen käytettävissä investointeihin tai aikaisemmin otettujen lainojen lyhentämiseen. Kunnan (brutto)investointien rahoittamiseksi kunta voi saada lisäksi rahoitusta valtiolta. Investointien rahoittamiseksi kunta voi myydä käyttöomaisuuttaan tai käyttää mahdollisia aikaisemmin säästyneitä rahavaroja. Investointien rahoitustarpeen näkökulmasta on syytä erottaa seuraavat investointikokonaisuudet: Sivu 8

(Brutto)investointi = koko investointimeno Omahankintameno = vähennettynä valtion rahoitusosuuksilla Nettoinvestointi = vähennettynä lisäksi käyttöomaisuuden myynnillä Kaikki nämä ovat tärkeitä arvioitaessa kunnan taloustilannetta. Kuvio 1 ja taulukko 2 kertovat kumulatiivisesti tulorahoituksen riittävyyden investointien omahankintamenon maksamiseen. Taulukko 2: Todellinen tasapaino vuosikatteen riittävyys investointien rahoittamiseen. Kumulatiivinen vuosikate 1997-2008, /asukas Kumulatiivinen investointien omahankinta-meno 1997-2008, /asukas Investointien kumulatiivinen tulorahoitus- % 1997-2008 Porvoo 3579 5893 61 Hyvinkää 3218 5097 63 Kokkola 3468 6377 54 Vaasa 3436 5436 63 40 001-100 000 as. kunnat 2706 5259 51 Koko maa 3432 5725 60 Havainnot ja päätelmät: a) Kumulatiivisesti tarkasteltuna Porvoon investointien omahankintameno 5893 /asukas on tarkastelukaudella selvästi vertailukohteita suurempi. Keskisuuriin kaupunkeihin verrattuna Porvoon investointien omahankintamenot ovat olleet noin 650 /asukas eli yli 10 % suuremmat. Rahamääräisesti tämä merkitsee tarkastelukaudella noin 31 milj.. Hyvinkäähän verrattuna Porvoon investointien omahankintameno on noin 800 /asukas ja Vaasaan noin 450 /asukas suurempi. Kokkolan investointien omahankintameno on vertailukohteiden suurin. b) Investointien tulorahoitukseen käytettävissä oleva kumulatiivinen vuosikate on ollut 3579 /asukas, mikä on myös hieman vertailukohteiden keskiarvoja korkeampi. Sivu 9

c) Investointien kumulatiivinen tulorahoitusprosentti tarkoittaa, paljonko kunta voi rahoittaa investoinneista tulorahoituksella. Lopun rahoituksesta kunta joutuu rahoittamaan ottamalla lainaa, myymällä käyttöomaisuutta tai käyttämällä rahavarojaan. Investointien kumulatiivinen tulorahoitus-% on suurin piirtein vertailukuntien ja Manner-Suomen kuntien tulorahoitus-%:n suuruinen. Tiivistettynä vertailu osoittaa, että Porvoon tulojen ja menojen kehitystä kuvaavat tunnusluvut eivät poikkea huomiota herättävän paljon vertailukohteista. Vaasan investointien omahankintameno on jonkin verran Porvoota alhaisempi kuten myös Hyvinkään. Kokkolan kumulatiivisten investointien omahankintameno ylittää reilusti Porvoon tason. Porvoon investoinnit ovat tilaston mukaan lähellä Manner-Suomen kuntien investointien tasoa. Rahoitusasema Sen osan menojen kattamiseen, mihin tulot eivät riitä, kunta joutuu ottamaan lainaa tai myymään käyttöomaisuuttaan. Todellisen tasapainon toisen osan, rahoitusaseman, keskeinen kuvaaja on kunnan velka, jonka mittarina käytetään /asukas. Velka on se rahamäärä, jolla rahoitetaan investoinneista se osa, johon vuotuinen tulorahoitus eli käytännössä vuosikate ei riitä. Kuvio 1 ja taulukko 3 esittävät Porvoon lainamäärää 31.12.2008, sen suhdetta vertailukohteisiin ja lainamäärän muutoksen suuntaa. Taulukko 3: Lainakanta vuonna 2008 ja lainakannan muutos 1997-2008, /asukas. Lainakanta31.12.2008 /asukas Muutos 1997-2008, /asukas Porvoo 2706 +1685 Hyvinkää 1534 +375 Kokkola 3143 +1842 Vaasa 1176 +871 Kunnat 40 001-100 000 1868 +1089 Manner-Suomen kunnat 1631 +886 Havainnot ja päätelmät a) Porvoon lainan määrä, 2706, 31.12.2008 on huomattavasti korkeampi kuin vertailukohteiden lainamäärä Kokkolaa lukuun ottamatta. Sivu 10

b) Tietyn tarkasteluhetken lainamäärän lisäksi merkitystä on lainan määrän muutoksella. Tarkastelun ajanjakson 1997-2008 lainamäärän kasvu on Porvoossa ollut lähes kaksinkertainen Manner-Suomen kuntien keskiarvoon verrattuna. Huomionarvoista on myös vertailukohteiden lainamäärän kasvu suuri vaihtelu 375-1842. c) Lainan määrän ja sen kasvun yhtenä selittävänä tekijänä voi olla se, että kunnat ovat myyneet tai luopuneet eri tavoin tarpeettomasta käyttöomaisuudesta. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka kuntien investointien omahankintamenot ovat samansuuruiset, voivat nettoinvestoinnit olla erisuuruiset. Tiivistetyt havainnot ja päätelmät talouden tasapainosta ja sen kehittymisestä 1997-2008 a) Porvoon tulot ja menot ovat olleet tarkastellut jakson aikana kirjanpidollisesti hyvin tasapainossa, joskin kumulatiivinen ylijäämä on supistunut 2008. Kirjanpidollinen ylijäämä on selvästi vertailukohteita parempi, mutta kirjanpidollinen ylijäämä on syntynyt osittain hyvin alhaisesta poistotasosta. Tästä syystä tuloslaskelman osoittama ylijäämä antaa liian hyvän kuvan talouden tasapainosta. b) Porvoon todellisen talouden tasapainon tarkastelu osoittaa, että kumulatiivinen investointien tulorahoitus-% on 61 %. c) Porvoo on velkaantunut. Lainan määrä on vertailukohteita suurempi ja se on myös kasvanut vertailukohteita nopeammin Kokkolaa lukuun ottamatta. Tunnuslukujen kehitys viittaa myös siihen, että Porvoolla ei ole ollut myytävää käyttöomaisuutta tai se ei ole myynyt sitä. d) Velkaantumisen tasoa arvioitaessa on tarkasteltava tehtyjen investointien tasoa ja tulevaa investointitarvetta. Tulevaisuudessa velan kasvu on saatava taittumaan. e) Talouden tasapaino-ongelmat ovat syntyneet vähitellen pitkän ajan kuluessa, mutta kärjistyneet melko nopeasti vuosien 2008 ja 2009 aikana: aikaisemmin tämä ilmeni velkaantumisena, parin viime vuoden aikana tulojen kasvu on aluksi hidastunut ja kääntynyt lopulta laskuun, mutta menot ovat kuitenkin jatkaneet kasvua. Ilman toimenpiteitä vaarana on jo tulorahoituksen riittäminen käyttötalousmenojen kattamiseen. 2.3 Tulojen rakenne ja kehitys 1997-2008 sekä vertailu vertailukohteisiin Kunta saa tulonsa Sivu 11

toimintatuottoina veroina valtionosuuksina Lisäksi kunnalla voi olla rahoitustuloja satunnaisia tuloja Kunnassa toimintatuotot kattavat vain osan kunnan palvelujen järjestämisen aikaansaamista toimintakuluista. Loppuosan kunnat rahoittavat verorahoituksella eli kunnan omilla verotuloilla ja valtionosuuksilla. Verotuloista ja valtionosuuksista käytetään nimitystä verorahoitus. Verotulojen ja valtioniosuuksien summa kertoo, paljonko vastikkeetonta rahaa on käytettävissä palvelujen järjestämiseen. Verorahoituksen tarve, nettomenot, saadaan suurin piirten selville, kun toimintamenoista vähennetään asiakkaiden maksama osuus eli myynti- ja maksutulot. Toimintakate paljonko toimintamenoista jää verovaroin maksettavaksi Taulukko 4: Toimintakate ja sen muutos, /asukas. Kunta 1997 2008 Muutos % 1997-2008 Muutos % 2007-2008 Porvoo 2551 4341 70,2 11,7 Hyvinkää 2552 4181 63,8 7,1 Kokkola 2210 3950 78,7 8,0 Vaasa 3125 4889 56,4 7,9 40 001-100 000 as. 2482 4241 70,9 8,1 Koko maa 2459 4118 67,5 8,2 (Lähde: Suomen Kuntaliitto) Kuntien toimintakulut ja toimintakatteet eivät ole suoraan vertailukelpoisia keskenään mm. opetustoimen ylläpitäjäjärjestelmän vuoksi. Tällä varauksella voidaan todeta, että toimintakate vuonna 2008 on Porvoossa vertailukohteita hieman korkeampi lukuun ottamatta Vaasan kaupunkia, jonka toimintakate ylittää reilusti vertailukohteiden toimin- Sivu 12

takatteen. Yhtenä selityksenä Vaasan korkealle luvulle on sen toimiminen oppilaitosten ylläpitäjänä. Tärkeämpi asia on toimintakatteen kehityksen suunta. Runsaan kymmenen vuoden aikana Porvoon toimintakatteen kasvu on ollut vertailukohteita korkeampi ja vastaa samankokoisten kuntien keskiarvoa. Kokkolan toimintakate on kasvanut voimakkaimmin. Kuntaliiton aineistossa toimintakate suhteutetaan asukasmäärään. Tämän aineiston mukaan toimintakate on kasvanut 2007-2008 kaikissa vertailuryhmissä melko paljon, mutta Porvoon toimintakatteen kasvu on ollut lähes puolitoistakertainen suhteessa muihin. Porvoon vuoden 2009 TA:sta poimittu taulukko 5. kertoo, että toimintakate nousee vuodesta 2008 vuoteen 2009 15,8 %. Rahamääräisesti toimintakatteen nousu on 31,5 miljoonaa euroa. Porvoossa on vuonna 2009 muutettu tilojen sisäisiä veloituksia ja tämä vaikeuttaa vertailua edellisiin vuosiin. Toimintakuluihin sisältyvät palveluyksikköjen maksamat vuokrat. Vuokratuotoista taas osa sisältyy toimintatuottoihin, osa muihin rahoitustuottoihin. Edelliset sisältyvät toimintakatteisiin, jälkimmäiset eivät. Vaikka budjetoidun toimintakatteen kasvusta huomattava osa selittyy budjetointitavan muutoksella, kasvavat vuoden 2009 talousarvioon budjetoidut toimintamenot vuodesta 2008 vuoteen 2009. Toimintakatteen kasvusta sisäisten vuokrien käyttöönoton laajentaminen selittää noin 10,5 milj.. Sivu 13

Taulukko 5: Porvoon toimintatuottojen ja -kulujen sekä toimintakatteen kasvu v. 2007-2009. 2007>2008 2008>2009 2007>2009 % Milj. % Milj. % Milj. Toimintatuotot, % 5,6 3,8 6,9 5,0 12,9 8,8 Toimintakulut, % 5,8 14,9 13,4 36,6 20 51,5 Toimintakate 5,6 10,5 15,8 31,5 22,2 42,0 Henkilöstökulut 5,7 6,8 7,0 8,9 13,1 15,7 Palvelujen ostot 6,2 7,9 10,3 10,4 17,2 16,2 Aineet ja tarvikkeet -1,9-2,9 12,4 18 10,2 15,1 Avustukset 3,4 5,3-2,95-3,8 1,3 0,2 Muut toimintakulut 12,2 2,0 89,2 15,9 112,3 17,9 (Lähde: Porvoon TA 2009) Käytettävissä oleva verorahoitus Porvoolla on käytettävissä verotuloja huomattavasti vertailuryhmiä enemmän. Verotulojen määrä asukasta kohti vuonna 2008 oli 3872 /asukas. Se ylittää maan ja saman kokoluokan kuntien keskiarvon lähes 18 %:lla ja vertailukaupunkien 9-18 %:lla. Valtionosuudet tasaavat jonkin verran kokonaisverorahoitusta, mutta joka tapauksessa Porvoolla on ollut käytettävissä yli 200 /asukas enemmän verorahoitusta kuin vertailukohteilla Vaasaa lukuun ottamatta. Sivu 14

Taulukko 6: Verotulot 2008 ja valtionosuudet 2007. Verotulot 2008 Valtionosuudet 2007 Verorahoitus yht. Porvoo 3 872 1 144 5 016 Hyvinkää 3 504 1 242 4 746 Kokkola 3 259 1 622 4 881 Vaasa 3 571 1 548 5 119 40 001-100 000 as. 3 215 1 556 4 771 Manner-Suomi 3 291 1 506 4 797 Kuvio 2 esittää verotulojen jakautumista verolajeittain vuonna 2008. Vertailukohteisiin verrattuna Porvoon verotuloissa huomio kiinnittyy yhteisövero-osuuden suureen osuuteen. Verolajit ovat vaihteluherkkyyden suhteen erilaisia. Kiinteistövero on varmin verotulo, sitten kunnallisvero ja kaikkien epävarmin on yhteisövero. Kuvio 2. Verotulojen rakenne 2008. Verotulojen kasvua esittää kuvio 3. Verotulojen keskimääräiset kasvuprosenttien keskiarvot vaihtelevat vertailukohteittain. Huomio tässäkin kiinnittyy yhteisöveron vaihteluun. Manner-Suomessa kasvu oli 1997-2008 negatiivinen, mutta esimerkiksi Kokkolassa yhteisöveron keskimääräinen vuosikasvu on ollut lähes 10 %. Sivu 15

Kuvio 3: Verotulojen kasvu 1997-2008. Merkittävä on viime vuosien 2006-2008 verotulojen kasvu. Tätä kuvaa alla oleva taulukko 9. Valtiovarainministeriön ylläpitämän kuntakortin mukaan verotuloja kertyi 2008 yllättävän hyvin koko maassa ja kaiken kaikkiaan Porvoon vertailukohteissa. Yhteisöverotulotkin kasvoivat, joskaan ei yhtä paljon kuin edellisenä vuonna. Porvoo näyttää olevan poikkeus. Kun kaikissa vertailukohteissa Hyvinkäätä lukuun ottamatta verotulot kasvoivat edellisestä vuodesta vielä vuonna 2008, pieneni Porvoon verotulojen kasvu (9,3>5,2). Erityisen merkittävä on yhteisöveron tuoton supistuminen (-2,6). Lyhyen ajan verotulojen kehitys on Porvoossa siis vertailukohteita huonompi. Sivu 16

Taulukko 7: Verotulojen kasvu 2006-2008. Verotulot 2006>2007 2007>2008 muut. % muut. % Porvoo yht. 9,3 5,2 Kunnallisvero 8,4 6,5 Yhteisövero 16,4-2,6 Kiinteistövero 2,9 8,4 Hyvinkää yht. 12,8 9,7 Kunnallisvero 9,2 8,1 Yhteisövero 92,1 26,9 Kiinteistövero 3,6 10,1 Kokkola yht. 9,9 17,4 Kunnallisvero 5,6 14,2 Yhteisövero 68,1 47,7 Kiinteistövero 8 7,9 Vaasa yht. 5,9 10,9 Kunnallisvero 4,4 9,7 Yhteisövero 23,8 22,6 Kiinteistövero 1,9 9,1 Koko maa yht. 7,5 7,6 Kunnallisvero 6,4 8 Yhteisövero 18 4,2 Kiinteistövero 9,1 6,8 Veroprosenttien kehitys Verotulojen kertymässä oleellista on se, millaisilla kunnallis- ja kiinteistöveroprosenteilla verotulo kertyy. Kunnan kertynyt yli- tai alijäämä saattaa perustua korkeisiin tai alhaisiin veroprosentteihin. Kuvio 4 esittää kuntien tuloveroprosenttien muutosta ja taulukko 8. kuntien kiinteistöveroprosentteja vuonna 2009. Sivu 17

Kuvio 4: Tuloveroprosentit ja niiden muutos 1997-2009. Taulukko 8. Kuntien kiinteistöveroprosentit vuonna 2009. Sivu 18

Kuvio 5: Verorahoituksen kasvu 1997-2007. Sivu 19

män (Hyvinkää, Vaasa 1 %, Kokkola 0,75 %, kuntien keskiarvo 0,99 %). Vuoden 2009 tuloveroprosentin korotuksen jälkeen Porvoon tuloveroprosentti on 0,38 % maan kuntien keskiarvoa korkeampi ja lähes sama kuin samankokoisilla kunnilla. f) Porvoon kiinteistövero-%:t ovat vertailukohteina olevien kaupunkien ja koko maan tasoon verrattuna alhaisimmat tai samalla tasolla alhaisimpien vertailukohteiden kanssa. Erityisesti yleinen kiinteistövero-% on merkittävästi alhaisempi. g) Porvoon toimintakate (verorahoituksen tarve) on muita kuntia suurempi ja se on kasvanut viime vuosina (Kuntaliiton mukaan vuonna 2008 11,7 %). Tämä johtuu osaksi toimintatuottojen kasvun vähenemisestä, mutta erityisesti toimintamenojen kasvusta. 2.4 Menojen rakenne ja kehitys 1997-2008 sekä vertailu vertailukohteisiin Kaupunkien käyttötalouden kustannustiedot vuodelta 2008 julkaistaan marraskuussa 2009. Vuoden 2007 tietojen perusteella voidaan tehdä menorakennevertailuja vertailukohteiden välillä. Aluksi on tehtävä muutamia täsmennyksiä. Ensiksikin tilastoinnissa käytetään nettokäyttökustannuksia. Tämä tarkoittaa sitä, että bruttokustannuksista on vähennetty ao. toiminnan tuotot eli lähinnä asiakkaiden suorittamat maksut, jolloin jäljelle jäävät nettokustannukset. Nettokäyttökustannukset ovatsuurin piirtein se osa, joka rahoitetaan pääasiassa verorahoituksella. Toiseksi tilastoissa nettokustannukset suhteutetaan vertailuissa jakamalla ao. toiminnan kustannukset asukasluvulla. Nettokäyttökustannukset asukasta kohti osoittaa sen, minkä verran toimintaan käytetään verorahoitusta asukasta kohti. Nettokäyttökustannukset/asukas eivät kuvaa toiminnan taloudellisuutta. Tätä tarkoitusta varten kustannukset on jaettava suoritteilla. Lukujen tulkinnassa on myös huomattava, että kuntien välillä saattaa olla merkittäviä eroja laskenta- ja tilastokäytännöissä. Liitteessä 1 on Kuntaliiton taulukko Porvoon keskeisistä käyttötalouden nettokustannuksista 1997-2008. Toimintakate verorahoituksella katettava osuus toimintakuluista Verorahoituksella pääosin rahoitettavaa toimintakatetta esittää taulukko 4. Kuntien toimintakatteet eivät ole suoraan vertailukelpoisia mm. opetustoimen rahoituksessa käytetyn ylläpitäjämallin vuoksi. Toimintakatteiden tunnusluvut tarjoavat kuitenkin lähtökohdan. Oleellista on paitsi toimintakatteen määrä, myös sen kehityssuunta. Sivu 20

Vuodesta 1997 vuoteen 2008 toimintakate, /asukas, on kasvanut kunnissa vaihtelevasti. Yhdentoista vuoden aikana keskimääräinen kasvu Porvoossa on ollut noin 6,3 %/vuosi, joka vastaa koko maan ja vastaavankokoisten kuntien ryhmän keskimääräistä kasvua. Kokkolassa kasvu on ollut suurempi, Hyvinkäällä ja erityisesti Vaasassa selvästi pienempi. Edellä jo todettiin, että vuonna 2007 Porvoon toimintakate kasvoi nopeasti. Kuntaliiton lähteiden mukaan Porvoossa toimintakate, /asukas kasvoi vuodesta 2007-2008 11,7 % kun se muissa vertailukohteissa kasvoi vain 7,1-8,4 %. Toimintakulut lajeittain Meno-/kululajeittainen tarkastelu kuvaa kunnan toimintatapaa, muun muassa sitä, tuottaako kunta palvelut itse vain käyttääkö se ostopalveluja. Taulukon 8. luvut on otettu tilastokeskuksen toiminta- ja taloustilastosta vuodelta 2007. Taulukko 9: Toimintamenot lajeittain vuonna 2007. Porvoo Hyvinkää Kokkola Vaasa Koko maa Henkilöstökulut 51,46 48,91 39,47 55,76 45,60 Palvelujen ostot 34,27 35,66 40,42 28,78 38,10 Aineet, tarvikkeet ja tavarat 6,55 6,15 12,44 6,99 7,50 Avustukset 5,72 7,16 5,87 6,25 6,50 Muut toimintakulut 2,00 2,12 1,80 2,22 2,30 Taulukko osoittaa, että Porvoon henkilöstökulujen osuus kaupungin toimintamenoista on yli 10 %:a koko maan tasoa suurempi ja ostopalvelujen osuus 10 %:a pienempi. Vertailukohteiden välillä on vaihtelua. Menolajeittaisella rakenteella on merkitystä kunnan menojen kehitykseen sikäli, että ostopalvelujen hintojen kasvuun vaikuttaa markkinatilanne, kun taas kunnan oman toiminnan menoihin erityisesti järjestöjen sopimat palkantarkistukset. Eroja on myös siinä, miten kunta voi vaikuttaa menoihin. Ostopalveluihin vaikuttaminen riippuu mm. tehtyjen sopimusten pituudesta. Sivu 21

Taulukko 10: Porvoon kaupungin toimintakulujen kasvu v. 2009 TA:n mukaan prosentteina. 2007-2008 2008-2009 2007-2009 Henkilöstökulut 5,7 7,0 13,1 Palvelujen ostot 6,2 10,3 17,2 Aineet ja tarvikkeet -1,9 12,4 10,2 Avustukset 3,4-2,95 1,3 Muut toimintakulut 12,2 *) 89,2 *) 112,3 Toimintakulut yhteensä 5,8 13,4 20,0 *) muutos sisäisten vuokrien käsittelyssä Taulukko 11: Porvoon kaupungin toimintakulujen kasvu v. 2009 TA:n mukaan rahamääräisesti. 2008 milj. 2009 milj. Erotus milj. Henkilöstökulut 127 136 9 Palvelujen ostot 100 111 10 Aineet, tarvikkeet, tavarat 15 16 2 Avustukset 13 12-0,3 Muut toimintakulut 18 34 16 Toimintakulut yhteensä 273 309 37 Henkilöstömenot Henkilöstömenot kohosivat vuodesta 2008 vuoteen 2009 7 % ja vuodesta 2007-2008 5,7 %. Tämä johtui osaksi henkilökunnan määrän kasvusta, mutta suurimmaksi osaksi palkkojen tarkistuksista ja kohoamisesta. Sivu 22

Taulukko 12: Henkilöstön määrä ja henkilöstömenot. Henkilöstön määrää kuvataan virallisissa tilastoissa mittarilla, henkilökunnan määrä/1000 asukasta. Tämä mittari ei ole yksiselitteinen, sillä siihen vaikuttaa mm. opetustoimen ylläpitäjämalli ja ostopalvelujen käyttö. Jos kunta ei toimi koulujen ylläpitäjänä tai jos se käyttää paljon ostopalveluja, on suhdeluku näistä syistä alhainen. Em. täsmennysten jälkeen mittari kertoo suuntaa-antavasti kunnan resurssimitoituksesta ja antaa pohjaa ainakin henkilöstön määrän kehityksen arvioimiseen. Taulukko 13: Kunnan henkilökunnan määrä 1000 asukasta kohti v. 2007 Porvoo Hyvinkää Kokkola Vaasa Koko maa Henkilökuntaa/1000 asukasta kohti 67 62 56 90 58 Ostopalvelut Ostopalvelumenot ovat kasvaneet henkilöstömenoja enemmän eli n 10 %, mikä on rahassa noin 10 milj.. Ostopalveluissa merkittävä osa ovat erikoissairaanhoitopalvelut. Sivu 23

Muut toimintakulut Muut toimintakulut kasvavat vuoden 2009 talousarvion mukaan edellisestä vuodesta lähes 90 %. Rahamääräisesti se tarkoittaa noin 16 milj.. Korotuksen selittää huomattavilta osin sisäisten vuokrien käsittelytavan muutos. (ks. toimintakatteen käsittely edellä). Kulut (kustannukset) toimialoittain Taulukko 14. Nettokäyttökustannukset päätoimialoittain 2007, /as. Kunta Toinen suunta analysoida kustannusrakenteita on toimialoittainen ja tehtäväkohtainen tarkastelu. Seuraavat taulukot kertovat päätoimialojen nettokäyttökustannuksista. Luvut kuvaavat, paljonko verorahoitusta käytetään ao. toimialaan. Ne eivät kerro toiminnan taloudellisuudesta. Nettokäyttökust./ Asukas (pl liiketoiminta) Sosiaali- ja terveystoimi Porvoo 4111 2615 1248 *) 344 65 Hyvinkää 4201 2693 1250 263 112 Kokkola 4200 2689 1110 265 146 Vaasa 4920 2840 1738 280 106 Opetus ja kulttuuritoimi Yhdyskuntapalvelut Yleishallinto (tilastokeskus) 40001-100000 Manner- Suomi (Lähde: Suomen Kuntaliitto) 4241 2686 1193 275 Ei tietoa. 4218 2671 1181 197 169 *) on virallisesta tilastosta saatava luku. Yhdyskuntapalvelujen kustannukset 344 /as muodostuvat pääpiirtein seuraavasti: Teknisen ja ympäristötoimi rakennusvalvonta netto kaupunkisuunnittelu, netto vanha Porvoo, netto kiinteistö- ja mittaustoimi netto, pois lukien tontinvuokra- ja tontinmyyntitulot kaavoitus- ja rakennuslautakunta Sivu 24