Maakuntakaavojen vahvistusmenettelyn vaihtoehdot Selvitystyön tilannekatsaus Maakuntakaavoituksen neuvottelupäivät Jyväskylä 1.10.2014 Auvo Haapanala 7.10.2014 1
Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnin kannanottoja 2013 Selvitetään maakuntakaavojen vahvistamismenettelyn vaihtoehdot ja niiden vaikutukset kaavajärjestelmän toimivuuteen. Tavoitteena olisi, että löydetään kaavajärjestelmän toimivuuden kannalta nykyistä vahvistamismenettelyä parempia tapoja, joilla valtio voi varmistaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamisen edistämisen ja turvata muita valtakunnallisia intressejä. Vahvistamisesta luopuminen lisäisi ympäristöministeriön liikkumavaraa ja mahdollisuuksia tuoda esille näkemyksiään kaavoituksen ennakkoohjauksessa. Samalla käytettävissä olevia voimavaroja voitaisiin ympäristöministeriössä suunnata nykyistä suuremmassa määrin kaavoituksen kehittämiseen. Toisaalta on esitetty myös arvioita, että vahvistamisesta luopuminen saattaisi heikentää maakuntakaavan merkitystä kaavajärjestelmässä ja sen huomioon ottoa esim. valtion viranomaistoiminnassa. 7.10.2014 2
Selvitystehtävän keskeinen sisältö Tehtävänä on tarkastella maakuntakaavojen nykymuotoista vahvistusmenettelyä ja sen kehittämistä sekä sille vaihtoehtoisia menettelyjä. Tarkastelussa ovat mukana ainakin seuraavat vaihtoehdot: nykymuotoisen vahvistusmenettelyn säilyttäminen sellaisenaan tai kehitetyssä muodossa laissa määritelty vahvistusmenettelyn korvaava menettely, jolla valtio voi puuttua maakuntakaavoihin, jotka on laadittu ja hyväksytty vastoin lain säännöksiä vahvistusmenettelystä luopuminen sellaisenaan Selvitystyön lähtökohdaksi tarkastellaan maakuntakaavojen nykymuotoisen vahvistusmenettelyn taustaa ja perusteita. Lisäksi arvioidaan nykymuotoisen vahvistusmenettelyn toimivuutta ja siihen liittyviä näkökohtia. 3 7.10.2014
Aikataulusuunnitelma Huhtikuu Ohjausryhmän 1. kokous 10.4 Nykyisen vahvistamismenettelyn taustaa ja arvioita nykyisen menettelyn toimivuudesta Toukokuu Vaihtoehtoisten menettelyjen hahmottelu Esittely maakuntakaavapäälliköille 14.5. Kesäkuu - Elokuu Ohjausryhmän 2. kokous 6.6 Vaihtoehtoisten menettelyjen alustava arviointi Esittely ELY-keskusten alueidenkäyttöpäälliköille 19.8 Esittely ministeriöille ja muille valtion viranomaisille 27.8 Syyskuu Esittely maakuntajohtajille 3.9 Vaihtoehtojen vertailu Esittely YM/RYMO jory 16.9 Ohjausryhmän 3. kokous 17.9 Lokakuu Maakuntakaavoituksen neuvottelupäivät 1.10 Esittely ELY-keskusten Y-johtajille 7.10 Keskustelu- ja kuulemistilaisuus sidosryhmille 20.10 Marraskuu Joulukuu 7.10.2014 Johtopäätösten valmistelu Ohjausryhmän 4. kokous 14.11 Mahdolliset jatkokeskustelut eri sidosryhmien kanssa Ohjausryhmän 5. kokous Selvitysraportti valmistuu 4
Maakuntakaavojen vahvistaminen (lähde: MRL:n toimivuusarviointi 2013) Vahvistaminen Maakuntakaavojen lkm Kaavoja yhteensä 47 Vahvistettu kokonaan 17 Jätetty osittain vahvistamatta 30 Vahvistamatta jättämisen kohdistuminen: - liikenne 21 - yhdyskuntarakenne ml. kauppa 16 - luonnonvarojen hyödyntäminen (turvevarat, kiviainekset, tuulivoima, vesihuolto) 13 - luonnonarvojen vaaliminen 7 - virkistys ja retkeily 3 - matkailupalvelut 2 - kulttuuriympäristön vaaliminen 2 - muut merkinnät ja määräykset 6 5
Maakuntakaavaprosessien kesto (lähde: MRL:n toimivuusarviointi 2013) Laatiminen mediaani Vahvistaminen mediaani KHO käsittely mediaani Kokonaiskesto mediaani Kaavatyyppi 200-2005 käynnistyneet maakuntakaavat 3v. 8kk.... 6v. 2kk 2006-2011 käynnistyneet maakuntakaavat 2v. 7kk.... 4v. 2kk Kaavan vahvistuskäsittely aloitettu 2000-2006.. 1v. 6kk.... Kaavan vahvistuskäsittely aloitettu 2007 tai sen jälkeen.. 1v. 3kk.... Maakunnan kokonaiskaavat 3v. 11kk 1v. 8kk 1v. 6v. 9kk Maakunnan osa-alueen kokonaiskaavat 3v. 1kk 1v. 6kk 1v. 7kk 5v. 7kk Maakunnan vaihekaavat 2v. 9kk 1v. 4kk 1v. 2kk 4v. 6kk Osa-alueittaiset vaihekaavat ja hankekaavat 1v. 6kk 0v. 8kk 1v. 5kk 3v. 3kk Kaikki maakuntakaavat 3v. 1v. 4kk 1v. 4kk 5v. 10kk 6
Havaintoja maakuntakaavavalituksista (lähde: MRL:n toimivuusarviointi 2013) Maakuntakaavoista n. 80 % on ollut valituskaavoja Keskimäärin 11 valitusta kaavapäätöstä kohti Vahvistetuissa kaavoissa oli 8 kaavaa, joihin ei liittynyt yhtään valitusta Maakuntakaavapäätöksistä, joihin on liittynyt valitus, 85 % on saatettu jatkovalituksella KHO:n ratkaistavaksi Yksityishenkilöt ja yhdistykset suurimmat valittajaryhmät Maakuntakaavojen vahvistus- ja valituskäsittelyn keskimääräinen kesto 2011-2012 YM 13 kk Vertailutietona - yleiskaavavalitukset HaO 13 kk - asemakaavavalitukset HaO 10 kk 7.10.2014 7
Alustavia arvioita vahvistusmenettelyn merkityksestä ja toimivuudesta/1 Vahvistusmenettely ja siihen liittyvä valitusten käsittely ovat keskeinen osa nykyistä maakuntakaavoituksen ohjausta ja laillisuusvalvontaa. YM:n linjaukset lain soveltamisesta ovat olleet hyvin yhdenmukaisia KHO:n linjausten kanssa. Vahvistusmenettely pidentää muutoinkin pitkää kaavaprosessia ja viivyttää kaavan voimaantuloa myös niiltä osin, joihin ei kohdistu ristiriitoja. Vahvistusmenettelyn koetaan myös voivan syrjäyttää maakunnallisen päätöksenteon. 7.10.2014 8
Alustavia arvioita vahvistusmenettelyn merkityksestä ja toimivuudesta/2 Kaavan laadinnan aikaisen viranomaisyhteistyön toimivuus on tärkeää myös vahvistusmenettelyn sujuvuuden kannalta. Selvitystarpeiden oikea-aikaisessa määrittelyssä ja aineiston selkeydessä kehittämistarvetta. Eri viranomaisten ohjausrooleissa on koettu olevan epäselvyyttä. Ministeriön ja saman hallinnonalan aluehallinnon kannanotot ovat saattaneet olla ristiriitaisia. Ministeriöiden lausunto vasta kaavan vahvistusmenettelyssä on koettu myöhäiseksi vaiheeksi vahvistusprosessin sujuvuuden kannalta. 7.10.2014 9
Mahdollisia keinoja viranomaisyhteistyön kehittämiseksi Viranomaisneuvottelujen ajankohdan väljempi määrittely Ministeriöiden lausunto jo kaavaehdotusvaiheessa Eri viranomaisten ohjausroolien selkeyttäminen Yhteisten toimintamallien laatiminen Kehittämiskeskustelu liiton ja muiden viranomaisten välillä vuosittain? Mitä muita keinoja? Viranomaisyhteistyötä on kehitettävä siitä riippumatta, mikä vahvistusmenettelyn kehittämisen/korvaamisen vaihtoehto valitaan, mutta valittava vaihtoehto vaikuttaa yhteistyön kehittämisen painopisteisiin. 7.10.2014 10
Selvitettäviä vaihtoehtoja/1 Vahvistusmenettelyn säilyminen sellaisenaan tai kehitetyssä muodossa Maakuntakaava saatettaisiin nykyiseen tapaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Mahdollisia tapoja järjestelmän kehittämiseen voisivat olla mm. Valitusten käsittelyn irrottaminen vahvistusmenettelystä ja siirtäminen tuomioistuimille. Ennakko-ohjauksen ja vahvistuskäsittelyn erottaminen ympäristöministeriössä organisatorisesti toisistaan. Ympäristöministeriölle mahdollisuus tehdä vahvistusvaiheessa liiton suostumuksella nykyistä merkittävämpiä muutoksia kaavan sisältöön. Viranomaisyhteistyön kehittäminen. Määräajan asettaminen vahvistuskäsittelyn kestolle. 7.10.2014 11
Selvitettäviä vaihtoehtoja/2 Nykyisen vahvistusmenettelyn korvaava menettely, jolla valtio voi puuttua maakuntakaavoihin, jotka on laadittu vastoin lain säännöksiä Mahdollisia korvaavia menettelyjä voisivat olla mm. Järjestelmä, jossa vahvistusmenettely ei koskisi kaikkia maakuntakaavoja, mutta YM voisi ottaa vahvistus- tai tarkastusmenettelyyn kaavat, joissa tällaiselle menettelylle on erityinen tarve. Otto-oikeus voisi koskea esimerkiksi valtakunnallisesti merkittäviä kaavoja tai asioita kaavoja, joissa ministeriöiden kannat oleellisilta osin poikkeavat toisistaan mahdollisesti joitakin muita tilanteita, joissa vahvistus- tai tarkastusmenettelylle on erityinen tarve Järjestelmä, jossa vahvistusmenettely koskisi lähtökohtaisesti kaikkia maakuntakaavoja, mutta YM voisi liiton esityksestä vapauttaa tietyn kaavan tai sen osan vahvistusmenettelystä. Ympäristöministeriön mahdollisuus tehdä maakunnan liitolle oikaisukehotus kaavan hyväksymispäätöksestä, jos kaava on laadittu vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tai muutoin vastoin lain säännöksiä. 7.10.2014 12
Selvitettäviä vaihtoehtoja/3 Vahvistusmenettelystä luovuttaisiin, tilalle ei tulisi korvaavaa menettelyä. Ympäristöministeriöllä ja muilla ministeriöillä olisi toimialaansa kuuluvissa asioissa valitusoikeus maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä. Valitusoikeus olisi nykyiseen tapaan (MRL 191 ) myös muilla viranomaisilla toimialaansa kuuluvissa asioissa. Valitukset käsiteltäisiin hallinto-oikeudessa. Mitä tämä vaihtoehto vaikuttaisi maakuntakaavan merkitykseen ja sen ohjausvaikutukseen esim. valtion viranomaistoiminnassa? Tässä vaihtoehdossa olisi ilmeisesti tarpeen kehittää valtakunnallisten tavoitteiden määrittelyä, esimerkiksi: Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maakuntakaavan sisältövaatimuksien uudistaminen nykyistä täsmällisempään suuntaan, Valtakunnallisesti merkittäviin seikkoihin painottuvien suunnittelutavoitteiden antaminen ennakolta maakuntakaavoitukselle joko maakunta- tai kaavakohtaisesti. 7.10.2014 13
Kiitos! auvo.haapanala@gmail.com