RAKENNUSSUOJELU Ari Ekroos Talousoikeuden professori Aalto-yliopisto Sisällystä Lainsäädännöllinen kehys RakennusperintöL MRL - asemakaava Kohtuullisuus asemakaava yleiskaava Korvauskynnys rakennussuojelu muu suojelu Oikeuskäytäntöä Kirkkolaki prof. Ekroos 1 prof. Ekroos - TKK 2 RAKENNUSSUOJELUSTA LAIT: - Laki rakennusperinnön suojelemisesta 2010 (RakPSL) - Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) - Kirkkolaki prof. Ekroos 3 RAKENNSUOJELU VAIHEET Lain valinta MRL, RakPSL, Kirkkolaki MRL:n vaihtoehdot RakPSL 3 :n kohde suojelu asemakaavalla muu kohde (ei täytä RakPSL:n vaatimuksia) kaupunkikuvaperusteinen suojelu Kohtuullisuuden harkinta RakPSL:n kohde MRL 57.3 korvaus RakPSL 12 :n mukaan Muu kohde MRL 57.2 ei voi kohtuuttomia määräyksiä voiko silti tulla korvattavaksi? MRL 101, PL 15 prof. Ekroos 4 RAKENNSUOJELU, LAIN VALINTA Rakennusperinnön suojelemisesta asemakaava-alueella sekä alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimista varten, säädetään MRL:ssa. RakPSL sovelletaan kuitenkin em. alueella, jos: 1) kohteella on valtakunnallista merkitystä; 2) kohteen säilymistä ja suojelua ei voida turvata MRL:lla ja sen nojalla annetuilla säännöksillä tai määräyksillä; tai 3) kohteen suojeluun tämän lain mukaisesti on erityisiä syitä asemakaavoitustilanteen vuoksi. Kiinteistä muinaisjäännöksistä säädetään muinaismuistolaissa ja kirkollisista rakennuksista kirkkolaissa sekä ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa prof. Ekroos 5 on RAKENNUSUOJELU, lähtökohdat lain valinta MRL RakPSL KirkkoL RakPSL 3 :n mukaisuus MRL 57.3 korvaus RakPSL 13 :n mukaan RakPSL 2-3 prof. Ekroos 6 ei ei kohtuuttomia määräyksiä MRL 57.2 1
RakPSL 3 suojelun kohteita ovat rakennukset, rakennelmat, rakennusryhmät ja rakennetut alueet, joilla on merkitystä rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen tai rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta Suojelu voi koskea myös rakennuksen osaa, rakennuksen kiinteää sisustusta taikka = ovia, ikkunoita, listoja, tulisijoja, pinnoitteita, teknisiä laitteita, kiintokalusteita tai muuta näihin verrattavaa sisustusta sekä rakennuksen käyttötarkoituksen mukaisia, siihen pysyvästi kiinnitettyjä koneita ja laitteita muuta rakentamalla tai istuttamalla muodostettua aluetta prof. Ekroos 7 RakPSL Vireilletulo ELY:lle tehty esitys tai sen oma aloite saa tehdä omistaja, valtion viranomainen, kunta, jonka alueella rakennus sijaitsee, maakunnan liitto ja toimialueellaan sellainen rekisteröity yhteisö, jonka toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen. kirjallinen ja siitä tulee ilmetä, miksi rakennus tulisi suojella väliaikainen (max 2 v) vaarantamiskielto mahdollinen, ELY päättää Lausunnot ja kuuleminen ELY-keskus päättää suojelusta päätös alistettava ympäristöministeriön vahvistettavaksi prof. Ekroos 8 RakPSL 8, edellytykset Rakennus voidaan suojella, jos se on valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti merkittävä Rakennuksen merkittävyys arvioidaan seuraavilla perusteilla: 1) harvinaisuus tai ainutlaatuisuus (harvinaisuus); 2) historiallinen tyypillisyys alueelle (tyypillisyys); 3) aluetta tai tiettyä aikaa kuvaavat tyypilliset piirteet (edustavuus); 4) alkuperäistä tai sitä vastaavan käytön, rakentamistavan, arkkitehtuurin tai tyylin ilmeneminen ja jatkuminen (alkuperäisyys); 5) merkitys historiallisen tapahtuman tai ilmiön todisteena tai siitä kertovana ja tietoa lisäävänä esimerkkinä (historiallinen todistusvoimaisuus); tai 6) näkyvissä olevat eri aikakausien rakenteet, materiaalit ja tyylipiirteet, jotka ilmentävät rakentamisen, hoidon ja käytön historiaa ja jatkuvuutta (historiallinen kerroksisuus). RakPSL, suojelumääräykset Suojeltua rakennusta ei saa purkaa (10.1 ) Päätökseen tarpeelliset määräykset rakennuksen kulttuurihistoriallisen merkityksen säilyttämiseksi mikäli mahdollista, laadittava yhteisymmärryksessä rakennuksen omistajan ja haltijan kanssa. Suojelumääräykset voivat koskea rakennuksen: 1) säilyttämistä suojelun edellyttämässä kunnossa; 2) käyttöä siten, ettei sen kulttuurihistoriallista merkitystä vaaranneta; 3) entistämistä tai siinä tehtäviä korjaustöitä siten, ettei niillä vaaranneta suojelun tarkoitusta; sekä 4) suojelun turvaamisen edellyttämää yhteydenpitoa suojelua valvoviin viranomaisiin. prof. Ekroos 9 prof. Ekroos 10 Korvaukset (RakPSL 13 ) Jos suojelusta tai 6 :ssä tarkoitetusta vaarantamiskiellosta aiheutuu rakennuksen omistajalle merkityksellistä vahinkoa tai haittaa, hänellä on oikeus saada siitä valtiolta täysi korvaus. Valtiota korvausasiassa edustaa ympäristöministeriö. Korvausvelvollisuutta ja korvauksen määrää harkittaessa korvattaviksi kustannuksiksi ei katsota maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesta korjausvelvollisuudesta tai muutoin rakennuksen tavanomaisesta kunnossapidosta aiheutuvia kustannuksia. Jos omistajan on suojelumääräysten johdosta ryhdyttävä erityisiin toimiin rakennuksen kulttuurihistoriallisen arvon säilyttämiseksi, tästä aiheutuvat kustannukset on korvattava valtion varoista. Vahingon tai haitan merkityksellisyyttä arvioitaessa otetaan huomioon suojelumääräyksen tai vaarantamiskiellon sisältö ja kesto. Kunnalle, valtiolle ja valtion liikelaitoksille aiheutunutta vahinkoa tai haittaa ei korvata. Korvaukset - määrääminen Ympäristöministeriön tulee pyrkiä sopimaan korvaukseen oikeutetun kanssa korvauksen määrästä. Ennen kirjallisen sopimuksen tekoa ympäristöministeriön tulee kuulla Museovirastoa. Jos korvauksesta ei ole voitu sopia, toimitusta korvauksen määräämiseksi voidaan hakea Maanmittauslaitokselta. Jollei toimitusta haeta kahden vuoden kuluessa siitä, kun päätös, johon korvausvaatimus perustuu, sai lainvoiman, on oikeus korvaukseen menetetty Jollei tästä laista muuta johdu, korvauksen määräämiseen sovelletaan, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977) säädetään. prof. Ekroos 11 prof. Ekroos 12 2
RAKENNUSUOJELU, kohtuullisuus/korvattavuus RakPSL 3 :n kohde KOHTUULLISUUS ei RakSL 3 MRL 57.3 ONGELMA: MRL 57.2 ei kohtuuttomia määräyksiä korvaus RakPSL 13 :n mukaan Suojelusta merkityksellistä vahinkoa tai haittaa korvaus KAAVA- ARVIOINNIN YHTEYDESSÄ KORVATTAVUUS EI ei korvausta???????????? MRL 101 PL 15 korvaus prof. Ekroos 13 KAAVOITUS - KOHTUULLISUUS prof. Ekroos - TKK 14 MRL: kaavoitus/korvaukset asemakaavan sisältövaatimukset, kohtuullisuus MRL 54 asemakaavamääräykset MRL 57 lunastus- ja korvausvelvollisuus MRL 101 korvaukset maanomistajille MRL 104 - katualue MRL 106 - asemakaavan toteuttaminen MRL 108 - erityiset korvaukset Asemakaavan kohtuullisuus, 54.3, sisältövaatimussäännös Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. prof. Ekroos - TKK 15 prof. Ekroos - TKK 16 Asemakaavamääräykset, MRL 57.1 Tavanomaiset asemakaavamääräykset Asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaavaaluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat muun ohessa koskea haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista sekä kaupan laatua ja kokoa, jos se kaupan palvelujen saatavuuden kannalta on tarpeen. prof. Ekroos - TKK 17 Suojelumääräykset, yleisesti MRL 57.2 Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. prof. Ekroos - TKK 18 3
Rakennussuojelumääräykset MRL 57.3 Asemakaavaan voidaan ottaa 2 momentin säännöksen estämättä rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 3 :ssä tarkoitetun kohteen suojelemiseksi tarpeelliset määräykset. Oikeudesta korvaukseen on voimassa, mitä edellä mainitun lain 13 15 :ssä säädetään. Korvausvelvollinen muun kuin valtakunnallisesti merkittävän kohteen suojelun osalta on kuitenkin kunta. Kunnalle voidaan myöntää maksamiinsa korvauksiin avustusta valtion varoista talousarvion rajoissa. Mitä edellä säädetään kunnan korvausvelvollisuudesta, ei koske julkisyhteisöjen omistamia rakennuksia. Lunastus- tai korvausvelvollisuus MRL 101 Jos maa asemakaavassa tai 43 :n 2 ( rakentamisrajoitus, yleiskaava ) momentissa tarkoitetun määräyksen nojalla yleiskaavassa on osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaaneikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta tai, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tämä on velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan huomioon yleiskaavasta tai rantaasemakaavasta maanomistajalle johtuva hyöty. Lunastus- tai korvausvelvollisuus ei koske 75 :ssä tarkoitettua yhteiskäyttöaluetta, 91 :ssä tarkoitettua aluetta, 93 :ssä tarkoitettua yleisen tien tiealuetta eikä 94 :ssä tarkoitettua katualuetta. Tässä momentissa tarkoitettu lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia. Kun 1 momentin nojalla vaaditaan lunastettavaksi vain osa omistajalle kuuluvasta, yleiskaavaan tai asemakaavaan otetusta yhtenäisestä alueesta, kunnalla tai valtiolla on oikeus lunastaa koko alue. prof. Ekroos - TKK 19 prof. Ekroos - TKK 20 MRL 101 - esim. kaavamuutokset (poislukien rakennussuojelu) Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan säännöksen mukaan huomioon yleiskaavasta tai rantaasemakaavasta maanomistajalle johtuva hyöty Käyttötarkoitusta muutetaan siten, että aluetta ei kokonaisuudessaan tai joltakin osin ole osoitettu yksityiseen rakennustoimintaan tavallisesti tällöin alue on osoitettu yleiseksi alueeksi tai julkisyhteisön muuksi alueeksi (eli alueeksi, joka on tarkoitettu julkisyhteisön toteutettavaksi) säännöstä on mahdollista tulkita myös siten, että tällaiseen alueeseen rinnastettava ( näihin verrattava alue ) alue voisi tulla kyseeseen yksityisen rakennustoiminnan käsite keskeinen jos asemakaava sallii yksityisen rakennustoiminnan rajoitettuna esimerkiksi suojelua koskevalla määräyksellä, voi aluetta käyttää yksityiseen rakennustoimintaan, eikä korvauskynnys näin ilmeisestikään ylittyisi määräyksen on kuitenkin oltava kohtuullinen prof. Ekroos - TKK 21 MRL 104 - katualuekorvaus kunnan omistukseen MRL 94 :n mukaan siirtyvästä katualueesta korvausta maanomistajalle, jos luovutettavan alueen pinta-ala ylittää 20 prosenttia hänen kysymyksessä olevalla asemakaava-alueella omistamastaan maasta tai on suurempi sitä rakennusoikeuden määrää, jonka saa rakentaa hänelle jäävälle maalle tällä asemakaava-alueella korvausta myös jos kokonaisvaikutukset huomioon ottaen poikkeuksellisesti ilmeisen kohtuutonta ei oteta huomioon asemakaavassa maa- ja metsätalousalueeksi tai vesialueeksi osoitettua aluetta luovutettavan alueen määrä lasketaan ensimmäisen asemakaavan mukaan ei korvausta yksityistien alasta prof. Ekroos - TKK 22 MRL 106 - asemakaavan toteuttaminen, korvaus jos asemakaavan toteuttamisesta aiheutuu maanomistajalle erityistä haittaa tai vahinkoa, korvaus vähäistä suuremmasta vahingosta korvausvelvollinen kunta tai valtio (jos alue on tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin) MRL 108 - erityiset korvaukset kunnalle siirtyvällä alueella olevat rakennukset, puut, istutukset ja laitteet on kunnan korvattava maanomistajalle jos alueen siirtymisestä korvauksetta kunnalle aiheutuu maanomistajalle erityistä vahinkoa ja sitä olosuhteisiin katsoen on pidettävä kohtuuttomana, kunnan on korvattava vahinko samoin, jos alueeseen kohdistuvan oikeuden raukeamisesta aiheutuu oikeuden haltijalle vahinkoa rakennus- ja soranottopaikan menettämisestä maksetaan korvausta siten kuin lunastuslaissa säädetään prof. Ekroos - TKK 23 prof. Ekroos - TKK 24 4
Yleiskaava - korvaukset MRL 101 - koskee MRL 43.2 :n mukaisia alueita eli rakentamisrajoitusalueita MRL 43.1 :ssä rahat tai lupa periaate ehdollisen rakentamisrajoituksen alueilla MRL 140.3 - koskee toimenpiderajoitusalueita (MRL 43.2 ) Maa-ainekset - viittaus MAL 8 :ään Muut toimenpiteet jos lupa evätään eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen maataan, hänellä on oikeus saada kunnalta tai, jos alue on tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tältä korvaus vahingosta, joka hänelle siitä aiheutuu KOHTUULLISUUDESTA VÄHÄN TARKEMMIN prof. Ekroos - TKK 25 prof. Ekroos 26 MRL 57.2 Historiaa HE 91/1954 vp, ehdotus 134.3 :ksi Jos 1 momentissa mainitussa tarkoituksessa on puututtava maanomistajan oikeuteen siten, että siitä on kohtuutonta haittaa, on käytettävä pakkolunastusta, johon valtioneuvosto antaa luvan ja älköön tällaisessa tapauksessa määräyksiä annettako, ennen kuin pakkolunastus on suoritettu. lainsäätäjän tarkoitus tulee esille, vaikka RakL 135.2 :n sanamuoto olikin toinen» Milloin määräystä ei voida antaa sen vuoksi, että se on maanomistajalle kohtuuton, voi valtioneuvosto antaa kunnalle luvan pakkolunastaa alueen. MRL ei muuttanut tätä sääntely saman kaltainen valtuuslaki sama prof. Ekroos 27 MRL 57.2 Ongelmia, lunastettava, jos kohtuuton kaavaa laadittaessa arviointi ei aina helppoa tilanne voi muuttua merkittävästi kaavan voimassaoloaikana lopputulos voi olla sattumanvarainen järjestelmä vähintäänkin epäselvä maanomistajan keinot? toimitusmääräyksen hakeminen MRL 101 :n nojalla ja PL 15 :n perustuenkin prof. Ekroos 28 Kohtuullisuus, teoriaa normaali MRL 57.2 suhteellinen (asemakaavan tarkoitus) MRL 54.3 korvauksellinen, rakennussuojelu MRL 57.3 korvaukseton julkisyhteisölle MRL 57.3 (viimeinen virke) KOHTUULLINEN HYÖTY (eri näkökulma) korvauskynnys, 101 prof. Ekroos 29 KOHTUULLISUUS Taloudellinen näkökulma tilanne ennen muutosta tilanne muutoksen jälkeen miten taloudellinen asema muuttuu onko hyödyntämismahdollisuutta onko kompensoitu muutoin toisaalla kaava-alueella muualla (maankäyttösopimus) Muu kohtuullisuus esim. elinympäristön laatu prof. Ekroos 30 5
KOHTUULLISTA HYÖTYÄ TUOTTAVA TAPA pitää sisällään mahdollisuuden kehittää ja saada tästä taloudellista hyötyä nykyinen käyttömahdollisuus ei siis ole välttämättä riittävä erittäin vaikea yleisellä tasolla määritellä määrittyy yksittäistapauksellisesti ks. niukka oikeuskäytäntö OIKEUSKÄYTÄNTÖÄ prof. Ekroos 31 prof. Ekroos 32 KHO 11.3.1985 taltio 916 Asemakaavassa oli kirkon viereinen vanha viljelysmaisema osoitettu rakennuslain 135 :n nojalla erityisalueeksi. Kaavamerkinnän EH2 mukaan kysymyksessä oli kulttuurihistoriallisesti arvokas erityisalue, jonka maisemakokonaisuus, maanviljelysalueet sekä puusto oli pyrittävä säilyttämään. Alueelle sai rakentaa sen maisemaan ja käyttötarkoitukseen soveltuvia, kuten alueella harjoitettavaa maanviljelystä palvelevia rakennuksia. KHO katsoi ottaen huomioon alueen sijainnin kirkon läheisyydessä ja merkityksen maisemallisena kokonaisuutena, että alue voitiin määrätä erityisalueeksi. Kaavamerkintä ei tarkoittanut maatalousalueen osoittamista asemakaavassa. Aluetta voitiin edelleen käyttää maanviljelykseen ja sen nykyiseen käyttötarkoitukseen. Kaavamääräys ei ollut maanomistajalle kohtuuton. Kaavamerkintä ei sisältynyt maanomistajalle velvoitteita alueen maisemakokonaisuuden, maanviljelysalueen ja puuston säilyttämiseen. Se esti kuitenkin alueen käyttämisen poiketen nykyisestä käytöstä sillä tavoin, että maisemakokonaisuus muodostui kaavamerkinnän vastaiseksi. Milloin tästä rajoituksesta johtui, että maanomistaja ei voinut enää käyttää aluetta kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla, eikä rajoituksesta myönnetty poikkeusta, kaupungilla oli rakennuslain 56 :n mukainen velvollisuus lunastaa alue. Kaavamerkintä ei siten ollut lunastusvelvollisuuden osalta epäselvä. KHO 1994 A 30 Alueiden osoittaminen rantakaavassa yleisinä alueina uimaranta- (VV) tai retkeily- ja ulkoilukäyttöön (VR) aikaansai rakentamisrajoituksen, mutta ei estänyt niiden käyttämistä metsätalouteen. Noudatettaessa rakennuslain 123 e :n 4 momentin mukaisesti soveltuvin osin lain 110 :n säännöksiä oli kiinnitettävä tarpeellista huomiota rantakaavoituksen asema- ja rakennuskaavoista eroaviin piirteisiin. Kun vielä otettiin huomioon puheena olevien VV- ja VR-alueiden laajuus ja sijainti sekä yhtiön pienehkön järven rannalla omistamalle muulle alueelle rantakaavassa osoitetun rakennusoikeuden määrä, yhtiö voi rantakaavasta kyseisille yleisille alueille aiheutuvasta rakentamisrajoituksesta huolimatta käyttää alueita kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla hyväkseen. prof. Ekroos 33 prof. Ekroos 34 KHO 2014:17 Kaupunginvaltuuston hyväksymä asemakaavan muutos koski yhdeksää tonttia Helsingin Kruununhaan kaupunginosassa. Tonteilla sijaitsevissa kerrostaloissa oli yhteensä 28 kulttuurihistoriallisesti arvokasta porrashuonetta. Asemakaavan muutoksen tavoitteena oli suojella kulttuurihistoriallisesti merkittävät asuinkerrostalot ja samalla parantaa niiden esteettömyyttä. Tavoitteena oli esittää mahdollisuudet hissien rakentamiseen siten, että arvokkaat porrashuoneet voitiin säilyttää. Selvitykset osoittivat, että asemakaavassa arvokkaiksi osoitetuilla porrashuoneilla oli maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 2 momentissa tarkoitettuja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja. Selvitykset osoittivat myös, että hissien toteuttamiseen oli muitakin tapoja kuin niiden sijoittaminen arvokkaisiin porrashuoneisiin. Asemakaavan muutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa keskeinen merkitys oli asemakaavassa annetuilla kaavamääräyksillä. Asemakaavassa oli ensin annettu yleinen määräys, jonka mukaan rakennusta tai sen osaa ei saanut purkaa eikä siinä saanut tehdä sellaisia korjaus-, muutos- tai lisärakentamistöitä, jotka heikentävät rakennuksen historiallista arvoa tai muuttavat arkkitehtuurin ominaispiirteitä. prof. Ekroos 35 KHO 2014:17 Tämän jälkeen asemakaavassa oli annettu erityinen hissin rakentamista koskeva määräys, jonka mukaan hissien rakentaminen sallittiin porraskäynteihin, mikäli se oli teknisesti mahdollista. Määräyksen mukaan hissit oli toteutettava rakennusteknisesti siten, että ne sopivat mahdollisimman hyvin ympäristöönsä. Tämä määräys koski myös kaavassa arvokkaiksi osoitettuja porrashuoneita. Lisäksi asemakaavassa oli annettu määräys, jonka mukaan korjaustöiden lähtökohtana tuli ensisijaisesti olla, että arvokkaiden porrashuoneiden tilasarjat, rakenteet ja porrassyöksyt sekä alkuperäiset tai niihin verrattavat porraskaiteet, lattia-, seinä- ja kattopinnat, sisäovet ja -ikkunat, valaisimet ja muut yksityiskohdat materiaaleineen ja väreineen säilytettiin. Tämä määräys koski kuitenkin korjaustöitä, eikä siinä mainittu hissin rakentamista. Asemakaavan muutos mahdollisti siten hissin rakentamisen myös kaavassa selvitysten perusteella arvokkaiksi osoitettuihin porrashuoneisiin. Kaavassa annetut määräykset huomioon ottaen ei voitu varmistua siitä, että lainmukainen tasapaino rakennetun ympäristön arvojen ja esteettömyyden välillä oli rakennuslupamenettelyä varten saavutettu. Asemakaavan muutos ei näiltä osin täyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 2 momentin sisältövaatimusta, jonka mukaan rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. prof. Ekroos 36 6
KHO 2013:100 Rakennushankkeessa oli kyse kahden asuinkerrostalon rakentamisesta tontille, joka oli asemakaavassa osoitettu asuinkerrostalojenja palvelukeskuksen korttelialueeksi vanhusten asumista varten (AK-1). Asemakaavamääräyksen mukaan uudisrakennusten massoittelun, kattomuotojen ja julkisivujen jäsentelyn, materiaalien ja värien tuli olla Tapiolan vanhalle asuinalueelle luonteenomaisia. Asemakaavamääräyksen sanamuoto ei edellyttänyt, että rakennus vastaisi julkisivultaan lähiympäristön rakennuksia. Tapiolan vanhan alueen rakennuskanta oli monimuotoista eikä edustanut yksinomaan mitään tiettyä julkisivutyyppiä. Rakennusluvassa tarkoitettujen rakennusten lähiympäristön julkisivut eivät olleet keskenään täysin yhdenmukaisia, vaikkakin julkisivulinjat hahmottuivat pääsääntöisesti horisontaalisesti. Kun otettiin huomioon kaavamääräyksen joustavuus, korkein hallinto-oikeus toimitettuaan katselmuksen arvioi, ettei rakennusluvan myöntäminen julkisivujen jäsentelyn ja ikkunajaon sekä kattomuodon vuoksi ollut vastoin asemakaavamääräyksiä. Äänestys 3-2. prof. Ekroos 37 KHO 2011:83 Rakennushankkeessa oli kyse rakennuksen kadunpuoleisten ikkunoiden uusimisesta siten, että ulkopuoliset puurakenteiset ikkunapuitteet korvattaisiin alumiinirakenteisilla ikkunapuitteilla alkuperäistä tyyliä mukaillen. Rakennus oli asemakaavassa määrätty suojeltavaksi kaavamerkinnällä sr-4, jonka mukaan rakennuksessa ei saa suorittaa sellaisia julkisivun lisärakentamis- tai muutostöitä, jotka tärvelevät julkisivun rakennustaiteellista tai kulttuurihistoriallista arvoa tai tyyliä. Rakennukseen suunnitellut ikkunat eroaisivat ulkoapäin rakenteeltaan ja materiaalinsa vuoksi myös ulkonäöltään alkuperäisistä ikkunoista, jotka ovat olennainen osa rakennuksen julkisivua. Suunniteltu muutostyö muuttaisi rakennuksen julkisivun ilmettä siten, että muutostyö olisi asemakaavan suojelumääräyksen vastainen. prof. Ekroos 38 KHO 2006:6 Asemakaavan muuttamisen tavoitteena oli suojella Helsingin Kulosaaren huvila-alueen arkkitehtuuriltaan ja kaupunkikuvaltaan sekä historiallisesti arvokkaimmat 1940-, 1950- ja 1960-luvuilla rakennetut rakennukset, joiden arvot oli todettu vuonna 2002 tehdyssä inventointiraportissa ja joiden suojelutarve arvojen perusteella oli todettu asemakaavaosaston ja kaupunginmuseon yhteisissä neuvotteluissa. Asemakaavan muutoksella muutoksenhakijan omistamalla tontilla sijaitseva rakennus oli osoitettu suojeltavaksi rakennukseksi. Kaavamuutoksella oli osoitettu suojeltaviksi 21 muutakin rakennusta, muiden ohella muutoksenhakijan omistaman tontin naapuritontilla sijaitseva rakennus, jonka suojeluarvot edellä mainitun selvityksen mukaan vastasivat muutoksenhakijan omistaman rakennuksen suojeluarvoja. KHO lausui, että päättäessään muutoksenhakijan omistaman rakennuksen ja useiden muiden rakennusten suojelusta kaupunginvaltuuston ei ollut katsottava rikkoneen yhdenvertaisuusperiaatetta eikä käyttäneen harkintavaltaansa väärin, vaikka asemakaavan muutoksessa suojeltaviksi määrätyt rakennukset oli valittu siten, että valituksessa mainitut kaksi tonttia rakennuksineen oli tuossa vaiheessa jätetty kaavamuutosalueen ulkopuolelle. Äänestys 6-2 prof. Ekroos 39 RAKENNUSSUOJELU, oikeuskäytäntöä KKO 2004:26 Rakennussuojelulain 9 :n nojalla oli määrätty yhtiön omaisuutta koskeva väliaikainen toimenpidekielto, joka oli sittemmin kumottu. Yhtiö vaati valtiolta korvausta väittäen kiellon keskeyttäneen omaisuuden tuloa tuottavan käytön. Kysymys siitä, edellyttikö perustuslaissa turvattu omaisuuden suoja rakennussuojelulain 11 :stä ilmenevien korvausperiaatteiden soveltamista myös mainitunlaiseen vahinkoon. (Ään.) (Vahv. jaosto) (ks.) prof. Ekroos 40 Oikeuskäytäntöä 2 KKO 2003:85 Kaivoksen toiminnan lakattua kaivosalueella sijainnut käytöstä poistettu kaivostorni siilorakennuksineen määrättiin rakennussuojelulain nojalla suojeltaviksi määräyksin, ettei rakennuksiin saanut tehdä alkuperäistä luonnetta muuttavia toimenpiteitä. Koska rakennuksilla ei ollut käyttöä mutta ne oli suojelupäätöksellä määrätty säilytettäviksi, rakennusten välttämättömistä korjaustoimenpiteistä aiheutuneet kustannukset kuuluivat rakennussuojelulain 11 :n 2 momentin perusteella valtion korvattaviksi. (ks.) Oikeuskäytäntöä (suht. uutta) 3 KKO 1993:16 Rakennussuojelulain suojelumääräykset eivät estäneet aikaisemmin teatteritilana olleen rakennuksen käyttöä entiseen tarkoitukseen, mutta estivät sen muuttamisen niin, että sitä voitiin käyttää tavanomaiseen kohtuullista hyötyä tuottavaan tarkoitukseen. Valtio velvoitettiin korvaamaan tästä aiheutuva haitta ja vahinko. Korvausta ei voinut määrätä siitä, että rakennusta koskevat suojelumääräykset estivät rakentamisen tontin eräille muille osille. (ks.) prof. Ekroos 41 prof. Ekroos 42 7
KKO 1993:16 (jatkoa) Korkeimman oikeuden (enemmistön) argumentaation kannalta keskeistä oli se, että korvauksen määräämistä ei estä se, että rakennusta voidaan käyttää kuten ennen. Asiassa oli kysymys myös mahdollista korvausvelvollisuudesta lisärakentamisen osalta. Siltä osin korkein oikeus hyväksyi maaoikeuden esittämät perustelut, joiden mukaan vaatimusta ei voitu pitää lakiin perustuvana. Huomattava, että korkeimman oikeuden käsittelemässä tapauksessa asemakaavan muutos, jossa alueen rakennusoikeutta olisi lisätty oli rakennussuojelulain mukaista päätöstä tehtäessä vasta vireillä, eikä sen suhteen ollut olemassa voimassa olevaa asemakaavaa, vaan asemakaavan muutos, jossa rakennusoikeutta lisättiin tuli voimaan myöhemmin. KKO 1993:34 Vuonna 1989 vahvistetun asemakaavan toteuttamiseksi rakennuslain 50 :n nojalla suoritetussa lunastustoimituksessa korvaus määrättiin sen käyttötarkoituksen perusteella, johon alue oli osoitettu vuonna 1950 vahvistetussa ja vuonna 1969 kumotussa rakennuskaavassa, ja sen rakentamistehokkuuden perusteella, jota vastaavilla alueilla keskimäärin oli noudatettu. prof. Ekroos 43 prof. Ekroos 44 KKO 1993:34 (jatkoa) Kysymyksessä oleva alue, jolle on jo 1930- luvulla rakennettu kaksikerroksinen asuinrakennus, oli vuonna 1950 vahvistetussa ja vuonna 1969 kumotussa rakennuskaavassa osoitettu vastaavanlaiseen rakennusmaakäyttöön. Lunastuskorvauksen perusteena on otettu huomioon kaupungin vastaavilla alueilla keskimäärin noudatettu rakentamistehokkuus. Jutussa ei ole esitetty seikkoja, joiden nojalla tilojen muodostaman rakennuspaikan eri osien arvoa olisi arvioitava erilaisin perustein. KKO 1935-II-437 Kun tila oli asemakaavassa varattu puistoksi ja tilan omistaja oli näyttänyt, että hän laissa säädetyn uudisrakennuskiellon vuoksi oli toistaiseksi estynyt kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttämästä hyväkseen maataan ja oli ilmeistä, että maanomistajalle, jonka anomus poikkeuksen myöntämisestä sanottuun kieltoon oli SisM:n päätöksellä jätetty tutkimatta, ilmeisesti ei myöskään voitaisi myöntää rakennuslupaa, kauppala velvoitettiin lunastamaan mainittu alue lukuun ottamatta kauppalalle lain mukaan korvauksetta luovutettavaa katumaata. prof. Ekroos 45 prof. Ekroos 46 Mielenkiintoinen tapaus - ei vielä korvausasia KHO 18.9.2007 taltio 2317 (ään. 4-1): Varsinais-Suomen taidetoimikunta oli 9.3.2004 tehnyt Lounais-Suomen ympäristökeskukselle esityksen Aurajokisuun itärannalla sijaitsevien kolmen nosturin ja niiden ratojen suojelemiseksi rakennussuojelulain nojalla. Nosturit sijaitsevat Turun V kaupunginosan korttelin 4 tonteilla 52 ja 56. Nostureista kaksi omistaa Turun Korjaustelakka Oy ja yhden Aura Mare Oy. Kiinteistönomistaja on Kiinteistö Oy Turun Aurajoenranta. Lounais-Suomen ympäristökeskus on päätöksellään 13.3.2006 hylännyt Varsinais- Suomen taidetoimikunnan rakennussuojeluesityksen. Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Varsinais-Suomen taidetoimikunnan valituksen Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksestä. KHO: Kysymyksessä olevat nosturit ovat rakenteiltaan korkeita ja suurikokoisia. Nosturit ovat sijainneet nykyisillä paikoillaan jo vuosikausia ja ne ovat liikkuneet ainoastaan maahan kiinteästi kiinnitetyillä kiskoilla rajoitetulla alueella. Ne ovat olleet sidoksissa alueella pitkään harjoitettuun toimintaan ja olleet näkyvä osa kulttuurihistoriallisesti, maisemallisesti ja kaupunkikuvallisesti merkittävää Aurajoen varren aluetta. Näissä olosuhteissa nosturit ovat rakennussuojelulain 2 :ssä tarkoitettuja kohteita ja ne voivat olla suojeltavissa rakennussuojelulain nojalla, mikäli mainitussa laissa säädetyt suojelun edellytykset täyttyvät. Tämän vuoksi ympäristöministeriö ei ole voinut mainitsemallaan perusteella hylätä valitusta. (Samoja nostureita koskee myös KHO 4.9.2006 taltio 2221, jossa kysymys purkuluvasta.) prof. Ekroos 47 YHTEENVETOA Korvausten kannalta pidettävä erillään tavalliset asemakaavat ja suojelukaavat Selvät tapaukset Osoitettu nimenomaan julkisyhteisön tarpeisiin Katualueet ja erityistapaukset Suojellaan ja rajoitukset jo päätöksentekijänkin mielestä pitkälle meneviä (= kohtuuttomia ) Ongelmallisia tapauksia rajoitukset ja kohtuullista hyötyä tuottavat tapa epätarkka suojelu (rajoitukset epäselviä taikka erimielisyyttä niiden vaikutuksesta) prof. Ekroos 48 8
Muita näkökulmia Kunta/kaavoittaja kuntatalous kaavan laatiminen ja vuorovaikutus maan/rakennuksen omistaja taloudellisen aseman turvaaminen TAUSTAA toimitusinsinööri korvauskynnys/toimitusmääräys korvausarviointi prof. Ekroos - TKK 49 prof. Ekroos - TKK 50 PERUSTUSLAKI OMAISUUDEN SUOJA (PL 15 ) Jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. (Huom! Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus) YHDENVERTAISUUS (PL 5 ) Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. prof. Ekroos - TKK 51 asemakaavoittamaton maa-alue (tai kaavan muutos) kaavoitus huonoon käyttötarkoitukseen (esim. puisto tai rakennussuojelu) maankäyttösopimus/ kehittämiskorvaus kaavoitus hyvään käyttötarkoitukseen kunnan omistukseen (osto/lunastus) OK kunnan korvausvelvollisuus prof. Ekroos - TKK 52 Kaavoitus/korvauskysymykset kunta/maanomistaja Kunnan maapoliittisia keinoja raakamaan ostaminen (vapaaehtoiset kaupat) lunastaminen ja etuosto-oikeus kiinteistövero (korotettu %) maankäyttösopimukset (MRL 91b ) kehittämiskorvaukset (MRL 12 a luku) kehittämisalueet (MRL 15 luku) Kaavoitusmonopoli Maanomistajan oikeudet Oikeus saada korvaus tietyin edellytyksin prof. Ekroos - TKK 53 PÄÄTELMIÄ järjestelmä sekava edellyttää erityistä tarkkuutta asemakaavan laatimisen yhteydessä kohtuusarviointi asemakaavan laatimisen yhdessä MRL 57.2 :n suhde MRL 101 :ään uudistustarpeet korvausjärjestelmä selkeämmäksi mieluiten vain yksi kynnyssäännös mahdollisimman selkeä kynnys prof. Ekroos 54 9
KIRKOLLISET RAKENNUKSET KIRKKOLAKI: 14 luku: Kirkko, seurakunnan kiinteistöt ja rakennussuojelu Laki ortodoksisesta kirkosta (2006), 116 Kirkolliset rakennukset kirkot ja kellotapulit, siunaus- ja hautakappelit sekä hautausmaalla olevat niihin rinnastettavat rakennukset Kirkkopihaan, sen ja hautausmaan aitaan ja porttiin sekä sankarihautausmaahan sovelletaan, mitä kirkollisista rakennuksista säädetään. Kirkkovaltuuston päätös on alistettava kirkkohallituksen vahvistettavaksi, jos se koskee: 1) uuden kirkon tai siunauskappelin rakentamista tai hankkimista; 2) muun rakennuksen muuttamista kirkoksi tai siunauskappeliksi; 3) kirkollisen rakennuksen olennaista muuttamista tai purkamista taikka sen käyttötarkoituksen muuttamista; 4) kirkon käyttämättä jättämistä. prof. Ekroos 55 KIRKOLLISET RAKENNUKSET 2 Kirkollisten rakennusten suojelu Kirkollinen rakennus, joka on rakennettu ennen vuotta 1917 on suojeltu suoraan lailla (5.1 ) Kirkkohallitus voi määrätä sitä nuoremman kirkollisen rakennuksen suojeltavaksi, jos suojelu on perusteltua rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan tai erityisten ympäristöarvojen kannalta. Kirkkohallitus päättää suojelusta omasta, seurakunnan, tuomiokapitulin tai Museoviraston aloitteesta. prof. Ekroos 56 KIRKOLLISET RAKENNUKSET 3 Seurakunnan tai seurakuntayhtymän on ennen päätöksen tekemistä varattava Museovirastolle tilaisuus antaa asiasta lausunto, jos päätös koskee suojellun tai sellaisen kirkollisen rakennuksen, jonka käyttöön ottamisesta on kulunut 50 vuotta, olennaista muuttamista tai purkamista taikka käyttötarkoituksen muuttamista. Seurakunnan tai seurakuntayhtymän on lisäksi ennen päätöksen tekemistä varattava tilaisuus antaa asiasta lausunto Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle, jos kirkollinen rakennus sijaitsee Ahvenanmaalla, tai saamelaiskäräjille, jos rakennus sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella. Museovirasto voi antaa ohjeita suojeltua kirkollista rakennusta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta. KIRKOLLISET RAKENNUKSET 4 Suojelun lakkauttaminen Kirkkohallitus voi päättää, jos 1) rakennus on sillä tavoin vahingoittunut, ettei sitä voida saattaa ennalleen; 2) seurakunnalla on useita kirkollisia rakennuksia eikä sillä ole tarvetta toiminnassaan enää käyttää omistamaansa suojeltua kirkollista rakennusta; 3) rakennuksen suojeleminen ei ole muusta erityisestä syystä enää perusteltua. Kirkkohallituksen on ennen päätöksen tekemistä varattava Museovirastolle (+ Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle tai saamelaiskäräjille) tilaisuus antaa asiassa lausunto. Kirkkohallituksen päätöksestä tulee viipymättä ilmoittaa asianomaiselle ELY-keskukselle sekä kirkollisen rakennuksen sijaintikunnalle. prof. Ekroos 57 prof. Ekroos 58 KIRKOLLISET RAKENNUKSET 5 Rakennussuojelun valvonta Kirkkohallituksen, tuomiokapitulin tai museoviraston määräämällä tarkastajalla on oikeus päästä kirkolliseen rakennukseen sen suojelua koskevan asian vireille panemisen tai suojelun noudattamisen ja soveltamisen kannalta tarpeellisten tarkastusten ja tutkimusten suorittamiseksi. Kirkkohallitus voi kieltää sellaisen kirkollisessa rakennuksessa tehtävän muutos- tai korjaustyön, jota koskevaa päätöstä ei ole vahvistettu tai saatettu vahvistettavaksi. Kirkkohallituksen päätös voidaan panna täytäntöön siitä tehdystä valituksesta huolimatta Kirkolliset rakennukset 6 Rakennussuojelun kustannukset seurakuntaa, joka ei voi toiminnassaan käyttää omistamaansa suojeltua kirkollista rakennusta tai saada siitä muuten kohtuullista hyötyä, ei voida velvoittaa sellaisiin suojelutoimenpiteisiin, joista aiheutuvat kustannukset ovat ilmeisessä epäsuhteessa siihen, mitä seurakunta voi osoittaa kaikkien kirkollisten rakennustensa hoitoon ja kunnostamiseen. prof. Ekroos 59 prof. Ekroos 60 10