Kaavanmukaisuus jakeluaseman ympäristöluvan ja rekisteröinnin edellytyksenä 28.9.2016 Ympäristö- ja turvallisuuspäivät, Hämeenlinna Jaana Junnila, hallitussihteeri, ympäristöministeriö
Miksi kaavanmukaisuutta vahditaan ympäristölupaharkinnassa Kaavoilla yhteensovitetaan maankäyttötarpeita ja ohjataan yhdyskuntakehitystä oikeudellisesti sitovalla tavalla. Ympäristölliset lupa- ja muut viranomaismenettelyt on valjastettu palvelemaan myös tätä kaavanmukaisuuden kontrolloimista (muiden funktioiden lisäksi) HYÖTYJÄ, HAITTOJA, TAVOITTEITA, REUNAEHTOJA Tulevaisuuden toimintaympäristön ennustaminen jollain varmuudella Liikennevirrat ja palvelurakenne Immissioiden ennaltaehkäisy (huokeinta) Naapureiden odotukset ja suoja Toiminnanharjoittajan odotukset ja suoja Perinteisesti kaavasta aiheutuvat oikeudelliset rajoitukset, reunaehdot ja oikeudet on säännelty ja valvottu maankäyttö- ja rakennuslain puolella, esim. kaavan oikeusvaikutukset ja rakennuslupa. Sittemmin varmistaminen on viety muiden lakien ennakkovalvontaan: muutkin ympäristölliset luvat ja viranomaistoiminta on valjastettu sen vahtimiseen, että kaavan toteutuminen ei hankkeen vuoksi vaikeudu. Kaavaa on joka tapauksessa noudatettava, riippumatta ympäristöluvasta kun kaavanmukaisuutta arvioidaan ympäristölupamenettelyssä(kin) ei yllätystä myöhemmin rakennuslupavaiheessa 2
Ympäristönsuojelulaki 527/2014 mistä kaavasäännökset löytyvät Sijoituspaikan valinta YSL 11 Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella. Oikeusvaikutteinen kaava toiminnan sijoittamisessa YSL 12 Luvanvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen 1 luku Yleiset säännökset 2 luku Yleiset velvollisuudet, periaatteet ja kiellot 3 luku Viranomaiset ja niiden tehtävät 4 luku Ympäristöluvan tarve ja lupaviranomaisten 5 luku Lupamenettely 6 luku Lupaharkinta ja lupamääräykset 7 luku Direktiivilaitoksen lupaharkinta 8 luku Lupapäätös 9 Luku Luvan voimassaolo ja muuttaminen 10 luku Eräitä toimialoja koskevat vaatimukset 11 luku Toiminnan rekisteröinti 12 luku Ilmoitusmenettelyt 13 luku Korvaukset 14 luku Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistaminen 15 luku Ympäristön tila 16 luku Jätevesien käsittely ja johtaminen 17 luku Otsonikerrosta heikentävät aineet 18 luku Valvonta ja hallintopakko 19 luku Muutoksenhaku ja päätöksen täytäntöönp. 20 luku Erinäiset säännökset 21 Luku Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset 3
Asemakaava-alue - YSL 12 1. virke Luvanvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Helppo kriteeri, jos toiminta sijoitetaan kaavassa nimenomaisesti jakeluasematoiminnalle varatulle alueelle kaavan mukaisesti sijoitettu Ei tosin takaa luvan saamista, koska pilaantumisharkinta voi johtaa toiseen tulokseen, esim. KHO 2010:28 Hankalampi, jos toiminta sijoitetaan sellaiselle asemakaava-alueelle, jota ei nimenomaisesti ole varattu jakeluasematoimintaan Vaikka toiminnan tarkoitus on eri kuin asemakaavassa ilmoitettu käyttötarkoitus, toimintaa ei pidetä asemakaavan vastaisena, jos toiminnasta ympäristöön aiheutuvat päästöt eivät poikkea siitä, mitä ao. kaava-alueella (esim. T) sijaitsevasta toiminnasta voidaan olettaa aiheutuvan. Laitos vastaa tällöin vaikutuksiltaan ja luonteeltaan kaavassa osoitettua käyttötarkoitusta. Aluevarausmerkinnän vaikutuksia arvioitaessa tutkitaan, millaisia merkintöjä kaavoissa ylipäätään oli käytössä kaavaa laadittaessa. Lisäksi juuri kyseisen kaavan merkinnän tarkoitus (esim. merkinnällä sallitaan kaavan laatimisen aikainen toiminta ja sen tasoiset päästöt) on tärkeä harkintakriteeri (KHO 13.1.2014 t. 60, 13.2.2012 t. 251, KHO 2007:36). 4
Yleis- tai maakuntakaava-alue - YSL 12 2. virke Huom! Vain 1 kaavataso kerrallaan voimassa / alue Alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen Uusi, vuoden 2014 YSL-uudistuksen tulokas Tulkinta (HE 12 :n perustelut) Säännös olisi velvoittava ja sitä olisi noudatettava lupaharkinnassa ja sijoitettaessa rekisteröitäviä toimintoja. Tällöin on otettava huomioon maakunta- ja yleiskaavan esittämistavasta johtuva ohjausvaikutuksen yleispiirteisyys. Yleispiirteisten kaavojen ohjausvaikutus vaihtelisi maankäyttömuodoittain. Toiminnan sijoittamisen arviointi suhteessa kaavaan edellyttäisi tarvittaessa lausunnon hankkimista kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta, kaavoituksesta vastaavalta kunnan viranomaiselta ja maakuntakaavan osalta maakunnan liitolta. 5
Sijoituspaikan soveltuvuus ja kaava kaikki kaavatasot, YSL 11 Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä (1mom). Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: --- 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; --- (2 mom). HE 84/1999: Toiminnat tulisi mahdollisuuksien mukaan sijoittaa siten, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä. Säännös on lähtökohta kaikkien pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen sijoittumisessa. 1 momenttia arvioitaisiin ottaen huomioon 2 momentissa mainitut seikat. Alueen käyttömuoto kuvaa sen herkkyyttä erilaisille ympäristövaikutuksille. Asuin-, suojelu-, virkistys- ja palvelualueet ovat herkkiä käyttömuotoja. Kaavan merkitys riippuu kaavan maankäyttövarauksen erityisyydestä ja maankäyttöratkaisujen kokonaisuudesta. Lämpölaitoksen laajentaminen (lisäkattila) oli vastoin sijoittamista koskevaa 6.2 :ää (nykyisin 11 ), koska siitä aiheutui haitallisten ympäristövaikutusten lisääntymistä ja laitos sijaitsi asemakaavan YS-korttelialueella, jolla oli sairaala ja jonka lähellä oli kaavan asuinalue ja asuinrakennuksia. (KHO 2007:86) 6
Mitä on kaavan vastaisuus tai alueen käytön vaikeutuminen kaavassa varattuun tarkoitukseen - lähtökohdat Luetaan sitä kaavaa, joka on voimassa (maksimissaan yksi ja ainoa) Maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa (ks. MRL 32.3 ), yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa (ks. MRL 42 ks. Esim. KHO 2007:36 Kaava-alueen käyttötarkoituksesta poikkeava toiminta ei ole aina kaavan vastaista Tarkastellaan toiminnan vaikutuksia verrattuna kaavassa varatun käyttötarkoituksen vastaaviin Alemmanasteisia kaavoja laadittaessa voidaan olla noudattamatta tarkasti ylemmänasteista, kunhan ei loukata ylemmän kaavatavoitteita vastaavan tyyppinen harkinta mahdollista luvituksessa Maakunta- tai yleiskaavan vastainenkaan rakentaminen ei aina vaikeuta alueen käyttöä kaavassa varattuun tarkoitukseen, väärän käytön salliminen harkitaan kaavan tavoitteiden kautta, luetaan koko kaavan sisältö (aluevaraukset ja määräykset ja selostuskin) Kaavamuutoksesta ei välittömästi seuraa mitään Toiminta voi jatkua, vaikka kaava menee alta tai alue asemakaavoitetaan nykyisestä poikkeavaan tarkoitukseen Toiminnan kehittäminen kuitenkin hankaloituu Kaavasta voi saada MRL:n nojalla poikkeuksen Poikkeuksen myöntäminen on MRL:n mukainen menettely, se on MRL:n joustomekanismi, mutta ratkaiseva myös ympäristölupaharkinnassa, jos kaavaeste. Silläkin kuitenkin omat rajansa. 7 AK YK MK
YSL:n kaavasäännösten soveltamiskäytäntö - teoriassa monipolvista YSL ja asemakaavan vastaisuus oma oikeuskäytäntönsä Maakuntakaavan ja yleiskaavan uusi kytkös tulee oma oikeuskäytäntönsä? Toiminnan sijoittaminen ei saa vaikeuttaa alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen YSL ja sijoituspaikan sopivuus + kaava oma oikeuskäytäntönsä MRL:n menettelyt ja vaatimukset oma oikeuskäytäntönsä Vaatimus asemakaavasta Suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamislupakäytännöt Kaavojen tulkinta MRL:n menettelyissä 8
Esim: Toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti (YSL 86/2000 42.2 1. virke - YSL 527/2014 12 1. virke KHO 2007:86 KHO:2007:86 KHO 13.1.2014/60 KHO 2007:36 KHO 2007:86 KHO:2015:12 KHO 13.2.2012/251 KHO 13.10.2006 t. 2693 KHO:2006:9 KHO 2009:55 KHO 20.4.2011 t. 1139 KHO 2009:37 KHO 13.2.2012/251 HE (vanha): Kaava rajoittaisi uuden laitoksen sijoittamista tai vanhan laitoksen rakennuslupaa edellyttävää laajentamista, mutta ei esimerkiksi muunlaista muuttamista, kuten tuotantomäärän lisäämistä. Vaikka toimintaa ei pidetä asemakaavan vastaisena (42.2 1. virke), asemakaava (sekä toiminta-alueen että ympäristön) voi silti estää luvan myöntämisen 6.2 :n 2 kohdan vuoksi - sijoituspaikan soveltuvuus Asemakaavamerkinnän yksityiskohtainen käyttötarkoitus vs. toiminnan tarkoitus ei ratkaiseva, vaan toiminnan aiheuttamien pilaantumishaittojen ristiriidattomuus asemakaavamerkintään nähden Tarkasteltaneen vain toiminnan sijoituspaikan asemakaavaa, ei vaikutusalueen HE (uusi ja vanha): Kaavan mukaisena pidettäisiin myös hanketta, jolle on myönnetty poikkeaminen asemakaavasta. Kaava-asiaan on otettava päätöksessä kantaa, ei voi jättää lupaehdoksi. Rakennuskielto asemakaavan laatimisen vuoksi ei estä ympäristöluvan myöntämistä Vireillä olevaa kaavaa ei oteta huomioon. Asemakaavan tarve ei ole y-luvan myöntämisen este (ei tutkita y-lupaharkinnassa) Asemakaavan toteuttamisen vaiheistus: varsinaisen käyttötarkoituksen vastainen toiminta OK alueen rakentamisvaiheessa Asemakaavanvastaisuus on itsenäinen luvanmyöntämiseste - vrt. YSL (527/2014) 49 / (86/2000) 42.1 luvanmyöntämisperusteet Muista samalla: asemakaavanmukaisuus ei takaa luvan saamista KHO 2010:28
Ei yhtä luukkua Erilliset ympäristönsuojelulain (YSL) ja maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) menettelyt Ei merkittävää ympäristön pilaantumista YSL Ympäristölupa Rekisteröinti BAT (lupamääräykset) Kaavanmukaisuus MRL Kaavat (MK, YK, AK) Suunnittelutarveratkaisu (AK-alueen ulkopuolella) Rakennuslupa Poikkeuslupa 10
Ympäristönsuojelulain (YSL) ja maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) menettelyt YSL Ympäristölupa Rekisteröinti Ei merkittävää ympäristön pilaantumista BAT (lupamääräykset) Muu YSLvelvoite YSL 11 Kaavanmukaisuus YSL 12 MRL Kaavat (MK, YK, AK) Suunnittelutarveratkaisu (AK-alueen ulkopuolella) Rakennuslupa Poikkeuslupa 11
Viranomaisen kannanotto kaavanmukaisuuteen ympäristöluvassa Asia ratkaistaan lainvoimaisesti ympäristölupaharkinnassa Muutoksenhakuoikeus, jos eri mieltä Lainvoima tuo turvan tulkinnasta (tämän luvan osalta) :t 11 12 48 ja rekisteröinnissä Asiaa ei ratkaista etukäteen valituskelpoisella hallinnollisessa päätöksellä Käytännössä viranomainen kiinnittää asiaan huomiota rekisteröinti-ilmoituksen tarkistamisessa Muista MRL:n lupatarpeet ja kannanotot niissä :t 11 12 (116 ) 12
Miten homma hoidetaan käytännössä (YSLnäkökulma) Selvitetään kaavatilanne, hankkeen kaavanmukaisuus ja haetaan tarvittaessa poikkari Mikä voi mennä pieleen, jos ei selvitä kaavanmukaisuutta on kaavan vastainen (AK) tai vaikeuttaa kaavan toteuttamista Miten korjataan: Rakennusvalvonta /kaavoittaja tietävät kaavatilanteen ja tulkitsevat kaavaa Haetaan MRL-viranomaisilta poikkeamista, jos tarvitaan, liitetään päätös ympäristölupahakemukseen Rekisteröinti: kaavanmukaisuus ja MRL:n lupatarpeet valvotaan ensisijaisesti MRL-menettelyissä, mutta YS-viranomainenkin paimentaa (koska myös YSLvelvoitteita) Ympäristölupapäätös on kielteinen Poikkeuslupa Sitten vasta /samanaikaisesti haetaan ympäristölupaa Rekisteröity toiminta ei saa rakennuslupaa Kaavan muutos Kannattaa tuoda esille, että on ollut yhteydessä MRLviranomaiseen (tosin YSL-viranomainen selvittää itsekin, eli pohtii kaavanmukaisuutta tarvittaessa yhdessä rakennusvalvonnan ja kaavoittajan kanssa) YSL jälkivalvonnassa toiminta kielletään (hallintopakko) Hankkeen muutos (ei laajenneta tms.) Huom! Asemakaavan tai suunnittelut.ratkaisun tarve valvotaan rakennuslupamenettelyssä 13