Alueellisen johtamisen tutkimusyksikkö, Seinäjoki Tampereen yliopisto - Aluetieteen ja ympäristöpolitiikan laitos Sente Ohjelmallinen aluepolitiikka ja alueelliset strategiat: Klassinen suunnittelukone vai kommunikatiivinen prosessi Markku Sotarauta Julkaistu aiemmin teoksessa Siirilä, S. & Haveri, A. & Linnamaa, R. (toim.) 1996. Puheenvuoroja aluekehityksestä. Tampereen yliopisto, Aluetieteen laitoksen julkaisuja sarja A 18. ss. 145-164. Tampere.
Lähtökohtana uudistunut aluepolitiikka Suomen aluepolitiikan yhtenä perusongelmana on pidetty aluepoliittisten tavoitteiden, strategioiden ja toimenpiteiden huonoa koordinaatiota alue- ja paikallistasolla. Suomen institutionaalista alueellista kehittämistä on luonnehtinut ministeriöiden ja niiden alueyksikköjen vahva asema, jolloin sektorikohtaiset tavoitteet ovat korostuneet. (Mønnesland 1994.) Toisaalta kuntien kilpailu keskitetysti allokoiduista kansallisista resursseista on ollut aluepolitiikalle luonteenomaista (ks. aluesuunnittelun ja aluepolitiikan kehityksestä Suomessa mm. Hautamäki et.al. 1992). Uudessa laissa alueellisesta kehittämisestä (1135/93) ja asetuksessa alueellisesta kehittämisestä (1315/93) on koordinaatio-ongelmaan etsitty ratkaisua siirtämällä vastuuta aiempaa enemmän keskushallinnosta alueille ja korostamalla ohjelmallisuutta eri toimijoiden toimenpiteiden koordinoimisessa. Uuden lain ehkä merkittävin päätös oli kuitenkin se, että toimijoiden välisiä suhteita päätöksenteossa ja resurssien allokoinnissa ei muutettu. Näin Suomen institutionaalisen alueellisen kehittämisen hajanaisuus on säilynyt. Vaikka tulevaisuudessa erilaisin uudistuksin pystyttäisiinkin kokoamaan valtion aluehallintoa ja siten poistamaan valtion toimintojen hajanaisuutta, niin alueellinen kehittäminen tulee perusluonteensa mukaisesti aina säilymään hajanaisena ja monitoimijaisena. Oikein käytettynä se on kuitenkin alueellisen kehittämisen voimavara, ei haitta. Ohjelmallisuuden edellyttämän uuden toimintavan oppiminen ei ole sujunut ongelmitta. Ongelmia ovat aiheuttaneet mm. ristiriidat vallanjaossa, kitkat yhteistyössä ja tavoitteenasettelun ontuminen. (Hautamäki 1995, 18.) Tässä artikkelissa pohditaan sitä, onko aluekehitysohjelmilla ja alueellisilla strategioilla mahdollista koordinoida hajanaista toimijakenttää. Näin päädytään kysymään sitä, mistä lähtökohdista ja millaisella strategisella suunnitelulla hajanainen toimijakenttä voidaan pitää koossa. Ennen kuin lähdetään tarkemmin katsomaan alueellisten strategioiden ja ohjelmallisen aluepolitiikan taustalla olevia kysymyksiä luodaan katsaus kahteen erilaiseen strategisen suunnittelun lähestymistapaan. Kaksi lähestymistapaa strategiseen suunnitteluun Klassinen lähestymistapa strategiseen suunnitteluun Suomen julkiseen hallintoon (ml. alueellinen kehittäminen) 1980-luvulla tiensä yksityiseltä sektorilta löytänyt strateginen suunnittelu perustuu klassiseen lähestymistapaan 1. Sen perusoletukset voidaan yksinkertaistaa 2 seuraavasti: 1) Strategian luominen on kontrolloitu tietoinen prosessi. Huomio kiinnitetään suunnittelussa tapahtuvaan järkeilyyn eikä niinkään toi- 1 ks. erilaisista strategisen suunnittelun lähestymistavoista mm. Bryson (1988), Whittington (1993) ja Sotarauta (1996) 2 ks. tarkemmin Whittington (1993), Mintzberg (1994) ja Sotarauta (1996) 2
mintaan, jonka oletetaan seuraavan, kunhan strategiat on laadittu. 2) Vastuu strategiaprosessista on johtajalla tai johtoryhmällä. Tämä oletus heijastelee sekä individualismia että sodankäynnistä johdettua käsitystä hierarkian huipulla olevasta kenraalista. 3) Strategian laadinnan mallin pitää olla yksinkertainen ja epämuodollinen. 4) Strategioiden tulee olla ainutlaatuisia. Parhaat strategiat ovat seurausta luovasta suunnitteluprosessista, ja niiden tulee rakentua ydinkompetenssien ympärille. 5) Strategiat laaditaan suunnitteluprosessissa valmiiksi. 6) Strategiat tulee ilmaista täsmällisesti. 7) Kun ainutkertaiset, valmiit ja eksplisiittiset strategiat on laadittu, ne pitää toteuttaa. Toteutus on nähty omaksi vaiheekseen strategiaprosessissa. (Mintzberg 1994, 38-39.) Klassinen strateginen suunnittelu on luonteeltaan analyyttista, systemaattista ja laskelmoivaa. Sen kirjallisuus on ollut pääosin normatiivista ja menestykseen suuntautuvaa. Huomion kohteena on se, miten organisaation tulisi analysoida itseään ja ympäristöään, miten asettaa tavoitteita, etsiä vaihtoehtoja ja tehdä päätöksiä. Viesti on usein selvä; mitä pitää tehdä, missä järjestyksessä ja miten. Johnson (1987, 14) toteaa, että rationalistisen klassisen strategian taustalla on ajatus siitä, että mitä selkeämpi on näkemys kompleksisuudesta sitä järkevämpiä päätöksiä voidaan tehdä. Selkeyteen päästään analysoimalla toimintaympäristöä ja organisaation asemaa siinä. Klassiseen strategiaan sisältyy kuitenkin ansa 3, johon on helppo pudota sekä yksityisissä yrityksissä että julkisessa hallinnossa. Klassisen strategian ansa perustuu liialliseen uskoon siitä, että a) suunnittelu ja toteutus voidaan erottaa toisistaan, b) strategisten analyysien laatu takaa myös aiottujen strategioiden laadun, c) aiottujen strategioiden sisällön laatu takaa niiden toteutumisen, d) aiottujen strategioiden taakse on jo suunnitteluvaiheessa mahdollista rakentaa tarvittava sitoutuminen ja e) on mahdollista erottaa toisistaan yhtäältä strategit, jotka vastaavat strategian laadinnasta, sekä toisaalta strategioita toteuttava operatiivinen taso. Jos pudotaan klassisen strategian ansaan, ei kiinnitetä riittävästi huomiota tämän päivän laatuun, oppimisen ja kommunikaation asettamiin vaatimuksiin, unohdetaan prosessin 4 laatu ja menneiden kokemusten arviointi, niistä oppiminen. Prosessia ja kommunikaatiota korostava lähestymistapa strategiaan Klassisen strategisen suunnittelun rinnalle voidaan nostaa lähestymistapa, joka korostaa strategian prosessuaalisia ja kommunikatiivisia piirteitä. Prosessualistit epäilevät klassisistien oletuksia tavoitteiden selkeydestä ja yksiselitteisyydestä tai strategisen johdon hallitsevasta asemasta strategian muodostumisessa. Johnsonin (1987, 20-21) mukaan tutkimukset, joissa on seurattu strategisen päätöksenteon prosesseja, ovat osoittaneet, että strateginen johto ei käytännössä kontrolloi päätöksentekoa rationalistisen mallin lineaarisen ihanteen mukaisesti. 3 ks. suunnittelun ansoista tarkemmin Sotarauta (1996) 4 Haluan korostaa, että tässä prosessilla ei tarkoiteta vain suunnitteluprosessia, vaan sitä kokonaisprosessia, jossa suunnittelu ja toteutua nivoutuvat toisiinsa. 3
Strategista päätöksentekoa luonnehtii pikemminkin poliittinen sekamelska neuvotteluineen ja eri ryhmien välisine intressikamppailuineen. Prosessualistit korostavat, ettei strategia välttämättä ole vain suunniteltu, se voi myös olla emergentti. Mintzberg (1989, 31) kutsuu emergenteiksi sellaisia strategioita, jotka nousevat tiedostamattomasti tai muista aikomuksista huolimatta esiin. Tällaisessa tapauksessa toiminnot ja tapahtumat yksinkertaisesti vain muodostuvat sellaisiksi, että ne alkavat muodostaa tiettyjä käyttäytymisen kuvioita, johdonmukaista toimintaa. Emergenteistä strategioista saattaa myöhemmin tulla tarkoitettuja strategioita, kun johto tunnistaa syntymässä olevat kuviot ja legitimoi ne esimerkiksi suunnittelun avulla. Prosessia korostava lähestymistapa strategiaan vihjaa, että a) strategia voi olla heuristista päätöksentekoa, väline jolla yksinkertaistetaan maailma ymmärrettävälle ja käsiteltävälle tasolle, b) suunnitelmat voivat olla vain johdon turvaverkkoja, jotka tarjoavat yhtä paljon mielenrauhaa kuin ohjaustakin, c) strategia ei ehkä edellä toimintaa, mutta se voidaan havaita takautuvasti, d) strategia ei ole vain markkinoiden valitsemista ja toiminnan suuntaamista, vaan myös huolellista sisäisen kompetenssin ylläpitoa. (Whittington 1993.) Prosessuaaliseen strategiaan voidaan liittää ajatukset suunnittelun kommunikatiivisuudesta. Jos instrumentaaliseen rationalismiin perustuvan klassisen strategisen suunnittelun tavoitteena on laatia hyviin analyyseihin perustuva hyvä suunnitelma, niin kommunikatiivisen suunnittelun lähtökohtana on hyväksyä päätöksenteon ja suunnittelun poliittisuus 5. Tällöin tärkeäksi nousee se, että hyväksytään erilaiset tavat nähdä asioita, hyväksytään yhteiskunnan pluralistisuus. Healeyn (1992) mukaan pyrkimyksenä tulee olla etsiä keinoja ymmärtää ja hyväksyä erilaisia näkökulmia, mutta samanaikaisesti etsiä yhdessä asioiden mielekkyyttä ja merkityksiä. "Sen sijaan että luopuisimme järjestä toimintaamme ohjaavana periaatteena, meidän tulisi vaihtaa perspektiivi individualisoituneesta, subjekti-objekti -mielikuvasta järkeilyyn, joka tapahtuu intersubjektiivisessa kommunikaatioprosessissa", kirjoittaa Healey (1992, 150), "Tämän kaltaista järkeilyä vaaditaan, kun eletään yhdessä mutta eri tavoin." Kommunikatiivinen suunnittelu korostuu. Kommunikatiivisen suunnittelun avulla eri organisaatioiden strategiat nivotaan tiiviimmin kiinni toisiinsa ja alueyhteisöön, hankitaan palautetta ja etsitään strategioille uusia muotoja tasapainottamalla ja yhteensovittamalla erilaisia strategioita ja niiden taustalla olevia intressejä. Kommunikatiivinen suunnittelu korostaa yhteisymmärryksen löytymistä. Suunnittelu ja sen sisältö ovat tässä ajattelussa Healeyn mukaan sellainen tapa toimia, jossa voimme valita, mutta vasta keskustelun jälkeen. Tällöin ei tarvita yhteisiä, kaiken kattavia ideaaleja tai periaatteita. Kommunikatiivinen suunnittelu on jatkuva prosessi, jossa huomio kohdistetaan kommunikaatiokanavien avaamiseen ja niiden esteiden poistamiseen. Parhaimmillaan kommunikatiivinen suunnittelu luo kestävän pohjan ymmärtää sitä moninaista arvojen ja tavoitteiden kenttää, jossa aluetta kehitetään. Neuvotteleva suunnittelu on kommunikatiivista suunnittelua konkretisoivaa, sen käytännön muoto. Sen avulla on mahdollista etsiä tapoja välttää kommunikatiivisen suunnittelun 5 Politiikkaa ei tässä nähdä vain puoluepolitiikkana vaan ensisijassa "yhteisten asioiden hoitamisena." 4
ansa. Neuvottelevassa suunnittelussa täsmennetään foorumeilla esille nousseita yhteistyömahdollisuuksia neuvottelemalla eri toimijoiden välisistä suhteista. Prosessien korostamisessa ja kommunikatiivisessa suunnittelussa on kuitenkin omat ansansa. Jos pudotaan prosessuaalisen strategian ansaan, uskotaan liikaa vallitsevan järjestelmän hyvyyteen, jolloin sosiaaliset innovaatiot jäävät helposti prosessien jalkoihin, ja saatetaan sortua näpertelemään yksittäisten asioiden kanssa eikä nähdä kokonaisuuden ja osien välistä suhdetta. Prosessuaalisessa ansassa tulevaisuuden ennakoinnin merkitys unohtuu. Jos taas pudotaan kommunikatiivisen suunnittelun ansaan, unohdetaan tavoitteellisuus ja prosessin määrätietoinen kuljettaminen haluttuun suuntaan. Kommunikatiivisen suunnittelun ansa perustuu liialliseen uskoon siitä, että a) asiat hoituvat kunhan saadaan kommunikaatiokanavat auki ja foorumit luotua. Tällöin b) käytetään helposti liikaa aikaa kommunikaatioon ja ihmisten väliseen vuorovaikutukseen ja sisältökysymykset jäävät taustalle, jolloin c) prosessin määrätietoinen toteuttaminen jää taustalle, eikä prosessin kuljettamista ja sen osia vastuuteta riittävästi, koska uskotaan liikaa kommunikaatioon. Alueellinen strategia Kun Suomen aluepoliittinen järjestelmä muutettiin vastaamaan EU:n ohjelmallista aluepolitiikkaa, strategisen suunnittelun merkitys alueellisessa kehittämisessä kasvoi. Strateginen suunnittelu heijastuu ohjelmallisen aluepolitiikan pääperiaatteissa, joita ovat keskittäminen, kumppanuus, ohjelmallisuus ja täydentävyys. (ks. Mäkinen 1995). Maakunnalliset ja seudulliset kehittämisohjelmat SWOT-analyyseineen, visioineen ja strategioineen on yleensä laadittu klassisen strategisen suunnittelun opein. Strategisesta suunnittelusta on etsitty välinettä keskittämiseen ja ohjelmallisuuteen. Kumppanuudella on korostettu sitä, että alueellisten strategioiden taustalla on useita organisaatioita, joiden pitäisi omalla panoksellaan ja resursseillaan osallistua alueen kehittämiseen ja sitoutua alueellisiin strategioihin. Miten sopivat yhteen klassisen strategian perusoletukset ja kumppanuuden korostamat yhteistyö ja verkostoituminen? Tämän kysymyksen purkaminen on syytä aloittaa alueellisen strategian käsitteestä. Alueeseen kohdistuvalla strategialla tarkoitetaan tässä sitä, että a) strategia perustuu useiden organisaatioiden yhteisiin tavoitteisiin (yhteistahtoon), b) strategia ohjaa useita toimijoita ja c) strategisissa analyyseissä keskitytään pääosin alueen ominaisuuksiin ja strategioita toteuttavien organisaatioiden ominaisuudet jäävät taustalle. Alueellisissa strategioissa on selkeä pyrkimys yhteisiin tavoitteisiin perustuvaan yleistahtoon, jonka taakse eri toimijoiden uskotaan asettuvan (Karppi 1996, 206-207). Ohjelmallisessa aluepolitiikassa alueen kehittämisstrategiat pyritään tiivistämään erilaisiin ohjelmiin. Rutman 6 määrittelee ohjelman seuraavasti: Ohjelmalla tarkoitetaan toimintojen kokoelmaa, jolla tähdätään saavuttamaan jotkut ulkoiset tavoitteet - toisin sanoen tyydyttämään joitakin tunnustettuja sosiaalisia tarpeita tai ratkaisemaan jokin ongelma. Haveri 6 viittaus Haveri (1995) 5
(1995) puolestaan toteaa ohjelman olevan systemaatinen yhteys erilaisten hankkeiden, toimenpiteiden ja projektien välillä. Alueellisten kehittämisohjelmien ja samalla alueellisten strategioiden taustalla on siis ajatus siitä, että alueyhteisö tulisi organisoida, koska ei ole organisaatiota, joka voisi yksin kehittää alueen. Jos asiaa katsotaan strategisen suunnittelun menettelytavoista käsin, strategioiden alueellisuus näkyy mm. siinä, että lähes kaikkien alueellisten kehittämisstrategioiden taustalla olevissa SWOT-analyyseissä analyysin sisäinen osa (vahvuudet ja heikkoudet) käsittelee alueen vahvuuksia ja heikkouksia. SWOT-analyysin alkuperäisenä oletuksena kuitenkin on, että heikkouksia ja vahvuuksia analysoitaessa keskitytään organisaation sisäiseen tilanteeseen, eli strategioita toteuttavaan yksikköön. SWOT-analyysin alueellisissa sovelluksissa on se vaara, että strategioita toteuttavan organisaation (tai organisaatioiden) omat vahvuudet ja heikkoudet unohtuvat. Jo tässä vaiheessa toteutus saattaa irrota suunnittelusta, koska organisaatioilla voi olla sellaisia heikkouksia, jotka estävät strategioiden toteuttamisen. Toisaalta niiden vahvuudet saattavat tukea täysin erilaisia strategioita kuin mihin alueellisen SWOT-analyysin perusteella päädyttiin. SWOT-analyysien alueellisuus saattaa johtaa siihen, että aiotut strategiat jäävät irralleen niitä toteuttavien organisaatioiden sisäisestä tilanteesta. Esimerkit elävästä elämästä Kurun, Ruoveden ja Virtain yhteistyö- ja kehittämisstrategioiden laadinnassa SWOTanalyysissä käsiteltiin ensinnäkin kunkin kunnan (eli samalla seudun) vahvuudet ja heikkoudet sekä toisaalta kunkin kuntaorganisaation vahvuudet ja heikkoudet. Analyysin mukaan kaikkien kolmen kuntaorganisaation heikkoudet olivat varsin samansuuntaisia. Niitä olivat lähinnä huono tiedonkulku, jäykkä organisaatiorakenne, kokonaisnäkemyksen puute, huonot henkilösuhteet sekä vanhakantaiset ja sisäänpäinlämpiävät asenteet. Nämä heikkoudet heijastuivat SWOTanalyysien nelikentissä monenlaisina ongelmina. Lienee aivan selvää, että ne vaikeuttavat yhteistyö- ja kehittämisstrategioiden toteuttamista, jos niihin ei puututa (ks. Sotarauta 1993). Vaikka tässä korostetaan toimijoiden analysoimista, myös alueellisia SWOT-analyyseja tarvitaan. Suhteellisen yksinkertaisena menetelmänä se tarjoaa hyvän viitekehyksen arvioida alueen tilannetta, kunhan ei tyydytä vain listaamaan yleisiä näkemyksiä alueen tilasta ja unohdeta toimijoita. Lisäksi analyysiin on paneuduttava sen edellyttämällä vakavuudella. Huitaisten tehtyjä nelikenttiä on Suomessa aivan riittävästi. Klassisten alueellisten strategioiden taustalla on ajatus siitä, että laajalla osallistumisella suunnitteluvaiheessa on mahdollista luoda jaettu visio ja edistää kollektiivista kehittämistoimintaa, ohjata eri toimijoiden toimintaa sekä sitouttaa ne alueen kehittämiseen. Mutta... 6
Onko alueellisilla strategioilla mahdollista ohjata useiden organisaatioiden toimintaa? Kun klassinen strateginen suunnittelu otetaan alueelliseen käyttöön, nousee esiin kysymys siitä kenen toimintaa strategian tulisi ohjata? Jos haluttaisiin täydellisesti hallita jonkun alueen kehitystä ja muutosta, tulisi kaikkien tärkeiden toimijoiden olla samaa mieltä ongelmista ja strategioista niiden ratkaisemiseksi. Lisäksi niiden tulisi vielä toteuttaa yhteisiä strategioita omalla toiminnallaan. Eri toimijoiden toimintaa on yritetty yhdensuuntaistaa alueellisten strategioiden avulla, eli alueellisten strategioiden toivotaan ohjaavan mahdollisisimman monia alueellisia toimijoita joko suoraan tai epäsuoraan. Mitä todennäköisimmin vastaus siis on, että alueellisten strategioiden tulisi ohjata mm. a) aluekehitysviranomaisen eli maakunnallisen liiton toimintaa, b) alueen kuntien toimintaa, c) valtion aluehallintoviranomaisten toimintaa, sekä ainakin jossain laajuudessa d) ohjelmatyöhön osallistuvien tai erilaisia tukia saavien yritysten toimintaa. Kun Häkli asettaa aidon toiminnan ominaisuuksiksi tavoitteellisuuden ja jonkinasteisen tietoisuuden toiminnan subjektina olemisesta, on strategialla tällöin oltava joku, joka toteuttaa sitä, joku joka tietää olevansa vastuussa sen toteuttamisessa. Häkli näkee aluefetisismin nousevan esiin, kun alue nähdään kokonaistoimijana silloinkin, jos sille ei voida osoittaa edellisiä ominaisuuksia. Alueellisen toiminnan ja tavoitteellisuuden onnistuminen edellyttää toimijoiden aktivoimista ja erilaisten intressien koordinoimista yhteisen strategian ympärille. Jos aktivoituminen ja kokemus yhteisistä intresseistä ulottuu yksittäisten toimijan tasolle saakka, voidaan puhua alueen aidosta toiminnasta. Strateginen toiminta korostaa kuitenkin lähinnä valtakoalitioiden merkitystä ja heikentää laajapohjaisen poliittisen osallistumisen mahdollisuuksia (Häkli 1993, 14). Valtakoalitioiden korostaminen nousee vaatimuksista vastata nopeasti ja joustavasti "toimintaympäristön muuttuviin haasteisiin sekä tulevaisuuden uhkiin ja mahdollisuuksiin" kuten strategisen suunnittelun lähes virallinen liturgia edellyttää. Jos prosessiin osallistuu useita päätöksentekijöitä, useita organisaatioita, niin joustavaan ja nopeaan päätöksentekoon on vaikea päästä. Alueellisissa strategioissa on dilemman ainekset. Miten olla nopeasti reagoiva ja joustava mutta samalla mahdollistaa mahdollisimman laaja osallistuminen suunnitteluun? Miten tehdä luovia painopisteisiin keskittyviä strategioita useiden toimijoiden muodostamassa neuvottelevassa kompromissi- ja konfliktiprosessissa? Dilemmaa on toistaiseksi ratkottu klassisen strategian lähtökohdista eli yritetty luoda sellainen strategisen suunnittelun prosessi, jossa mahdollisimman monet voivat osallistua aiottujen strategioiden laadintaan ja siten sitoutua niihin. Kumppanuuden siis oletetaan... 7
tapahtuvan alueellisen strategian sisällä, jolloin pyritään saamaan mahdollisimman monta toimijaa sitoutumaan alueellisiin strategioihin ja tavoitteisiin. Alueellisten strategioiden perusajatus siitä, että alueella toimivat keskeiset organisaatiot toteuttaisivat yhteiseen visioon perustuvia yhteisiä strategioita on erittäin houkutteleva. Sehän parantaisi hallittavuutta. Todennäköisempää kuitenkin on, että ne joka tapauksessa toteuttavat ensisijaisesti omia strategioitaan. Tätä ajatusta tukevat Karpin (1996) ja Haverin (1994) empiiriset havainnot. Karppi (1996) tutki väitöskirjassaan useiden organisaatioiden Pirkanmaan kansainvälistämiseen tähtääviä strategioita ja niiden välisiä yhteyksiä. Haveri (1994) puolestaan tarkasteli väitöskirjassaan strategista suunnittelua ja paikallista kehittämistä käyttäen esimerkkinä Pohjois-Satakunnan strategiaprosessia. Alueellisia strategioita ja alueellisia kehittämisohjelmia on Suomessa tutkittu hyvin vähän toimijoiden näkökulmasta. Liian usein ohjelmatyö ja alueellisuus on otettu annettuina ja yksittäisten toimijoiden oma logiikka unohdettu taustalle. Tutkittuaan Pirkanmaan maakunnan kansainvälistämistä sekä alueellisesta että organisaatioiden näkökulmasta Karppi 7 (1996) on havainnut, että eri organisaatiot edustavat erilaisia muutoslogiikkoja. Periaatteessa kaikilla Karpin tutkimuskohteena olleilla organisaatioilla on toiminnassaan yhtenä ulottuvuutena Pirkanmaan kehittäminen jollain osa-alueella. Useat niistä kuuluvat alueellisten kehittämisohjelmien laadinnan vakiokokoonpanoon. Alueellisesta ulottuvuudesta huolimatta kaikissa niissä suoraa alueellista toimintaa ei koettu kovinkaan tärkeäksi. Karppi toteaa, että... aluetta ja sen muutoksia koskevia visioita voidaan pitää erityisenä päätöksentekoperustana vain hyvin erikoislaatuisissa organisaatioissa. Näin ollen suurimmassa osassa erilaisista organisaatioista, joiden asemaa alueellisen kehittämisen keskeisinä sidosryhminä erityisesti uusi ohjelmallinen aluepolitiikka on korostanut alueen muuttamista koskevia päätöksiä tehdään konkreettisten, satunnaisten ja alueellisesti kapea-alaisten näkemyksien varassa. (Karppi 1996, 206.) Konkreettisuudella Karppi viittaa organisaation päivittäisjohtamisen tarpeisiin, satunnaisuudella hän viittaa tilanteisiin, joissa päätöksiä tehdään ja alueellisella kapea-alaisuudella päätöksentekoon osallistuvien henkilöiden omiin yksilöllisiin ja paikkasidonnaisiin tilakäsityksiin. Karppi lisää vielä, että... alueellisen kehittämisen sidosryhmäorganisaatioilla ei ole välttämättä kovinkaan jäsentynyttä kuvaa alueen ja niiden oman toiminnan välisestä suhteesta (Karppi 1996, 206.) 7 Karpin tutkimuskohteena Pirkanmaalla olivat: Pirkanmaan liitto, Kera Oy, KTM yrityspalvelu, Tampereen kauppakamari, Teknologian kehittämiskeskus (TEKES), Hämeen työvoimapiiri, Tampereen messut Oy, Tampere-talo Oy, Tampereen yliopiston täydennyskoulutuskeskus (TYT), EDUTECH (TTKK:n täydennyskoulutusyksikkö), Tampereen kauppaoppilaitos/aikuiskoulutusosasto, Tampereen teknillinen oppilaitos/kurssi- ja teknologiapalveluosasto, Tampereen teknologiakeskus Hermia Oy, Europike-projekti, Pienteollisuuden keskusliitto ry, Suomen ulkomaankauppaliitto, Hämeen lääninhallitus ja Tuotekehitys Oy Tamlink. 8
Karpin havainnot kertovat siitä, että eri organisaatioiden toiminta osaltaan kohdistuu Pirkanmaan kehittämiseen, muttei nouse laajasti ottaen ensisijaisesti alueen tarpeista, vaan yhtäältä ko. organisaation 'asiakaskunnan' ja toisaalta varsinkin valtion aluehallintoviranomaisten kohdalla ko. ministeriön tavoitteista. Tavoitteenasettelun eri osien painoarvot vaihtelevat organisaatioiden välillä, mutta kuten Karppi (1996) osoittaa alueelliset tavoitteet nousevat määräävään asemaan vain harvoissa organisaatioissa. Karpin havainnot ovat varsin suoraan ristiriidassa klassisen strategian perusoletusten kanssa. Asiakkailta, eli toiminnan kohderyhmältä tuleva kysyntä Organisaation omat tavoitteet ja strategiat Alueelliset tavoitteet Ministeriön, kunnan yms. toiminnan asettajan asettamat tavoitteet KUVA 1. Aluetta kehittävä organisaatio ja tavoitteiden ristipaine Parhaimmillaan ohjelmat voivat tarjota hyvän foorumin eri organisaatioiden tavoitteiden ja toimintojen yhdensuuntaistamisessa, mutta huonoimmillaan ohjelmille on vaara käydä kuten niin monille suunnitelmille aiemminkin, jäädä papereiksi papereiden joukkoon. Karpin (1996) havainnot muistuttavat siitä lähes itsestäänselvästä asiasta, että jokaisella organisaatiolla on omat tulostavoitteensa ja strategiansa, jotka ovat ko. organisaatiossa alueellisia strategioita vahvempia. Tällöin... yhteys yhteistahtoa kuvastavan strategian ja sen laadintaan osallistuneiden organisaatioiden strategioiden välillä näyttää katkeavan. (Karppi 1996, 209) Haverin & Haverin 8 havainto siitä, että aluehallintoviranomaiset osallistuivat maaseudun kehittämisstrategioiden suunnitteluun, koska ne halusivat välittää omia tavoitteitaan prosessiin, tukee Karpin havaintoja. "Osallistuminen maaseudun kehittämisstrategioiden suunnitteluun ei haastateltujen mukaan ole vaikuttanut siten, että toteuttajaorganisaatioiden toiminta olisi jotenkin olennaisesti muuttunut suunnittelun jälkeen. Pikemminkin haastateltavat halusivat korostaa oman näkökulman tuomista mukaan suunnitelmaan." (Haveri & Haveri 1994, 95.) 8 Selvitys kohdistui maaseutustrategioiden arviointiin lääninhallitusvetoisen alueellisen kehittämisen aikana 9
Alueellisten strategioiden tulisi ohjata useiden organisaatioiden toimintaa, mutta käytännössä näyttää siltä, että eri organisaatiot osallistuvat strategioiden laadintaan varmistaakseen oman organisaation ja sen taustaryhmän ajatusten mukaantulon ohjelmaan, ja siten turvatakseen omaa reviiriään, sekä nähdäkseen mitä ajatuksia strategioiden laadinnasta vastaavassa organisaatiossa ja muissa sidosryhmissä on pinnalla. Tämä merkitsee sitä, että... aiotut alueelliset kehittämisstrategiat ovat kaikkien mutta eivät erityisesti kenekään. Tästä syystä ne eivät kiinnity organisaatioiden tekemiseen. Tätä kuvaa hyvin Karpin tutkimuksen yksi alaviite. Perinteisen alueellisen kehittämisen sulkeutuneisuutta ja jäämistä suunnitelmia tuottavan hallinnon sisäisiksi prosesseiksi kuvaa hyvin tutkimukseen haastatellun pirkanmaalaisissa kehittämishankkeissa usein mukana olevan organisaation aluejohtajan näkemys väliportaan tason talous- ja elinkeinopoliittisesta suunnittelusta: Kuin suunnittelisin elämäsi, mutta en kertoisi siitä sinulle lainkaan.... hän totesi lisäksi itse joutuvansa viran puolesta käymään tällaisia suunnitelmia läpi, mutta epäili vakavasti olevansa yksikkönsä ainoa henkilö, joka niitä lukisi. (Karppi 1996, 212.) Oman organisaation tavoitteiden korostuminen välittyy myös Haverin (1994) Pohjois- Satakunnan strategiaprosessiin kohdistuneesta tutkimuksesta. Haverin tutkimuksen taustaoletuksensa on, että alueyhteisö on löysästi yhteenliittynyt organisaatio, jolloin siihen voidaan soveltaa klassisen strategisen suunnittelun lähestymistapaa. Lähdettyään liikkeelle klassisen strategisen suunnittelun ideaalista ja sovellettuaan sitä alueelliseen käyttöön Haveri tulee siihen tulokseen, että alueyhteisö on liian hajautunut yhteisiin strategioihin perustuvalle kehittämiselle. Haveri tiivistää alueellisen strategiaprosessin ja strategisen suunnittelun ideaalin ongelmakohdat toiminnan ohjauksen näkökulmasta seuraavasti: Strategia-rakenne suhde on erityisen ongelmallinen, koska muutosvastarintaa esiintyy todennäköisemmin kuin tavallisessa strategisessa suunnittelussa. Kollektiivinen toiminta ja jaetut visiot ovat mahdollisia, mutta niitä ei ole helppo saavuttaa. Ne eivät myöskään ole pysyviä tavoitteita strategiaprosessissa. (Haveri 1994, 115) Kuten Haveri (1994, 118) toteaa useista toimijaryhmistä koostuvassa alueyhteisössä strateginen päätöksenteko on luonteeltaan pluralistista, neuvottelevaa ja hidasta. Siihen liittyy usein vielä eriasteisia konflikteja. Jos alueyhteisö nähdään organisaationa, ongelman voidaan nähdä olevan strategian ja rakenteen välisessä suhteessa. Jos taas aluetta ei nähdä kokonaistoimijana, ongelma poistuu, koska strategia-rakenne suhdetta ei edes ole. Samalla alueellinen strategia uhkaa käsitteellisesti hajaantua. Voidaan tietysti ajatella, että alueyhteisö voi tietyissä tapauksissa organisoitua ulkoisen uhan tai mahdollisuuden ympärille ja omaksua yhteisen strategian ongelman torjumiseksi tai mahdollisuuteen tarttumiseksi. Esimerkiksi talvisodassa useista toimijoista koostuva kokonaisuus nimeltä Suomi organisoitui ulkoista uhkaa vastaan. Alueyhteisö kokonaistoimijana, organisaationa on kuitenkin eri asia kuin alueyhteisön organisoituminen yhteisen intressin ympärille. Organisoituminen on väliaikaista. Se liittyy aina 10
rajalliseen aikaan ja hankkeeseen. Organisoitumisen taustalla ovat organisaatioiden omat tavoitteet ja strategiat, jotka tietyllä ajanhetkellä yhtyvät 9. Alueellisilla kehittämisstrategioilla on pyritty organisoimaan alueyhteisön keskeiset toimijat alueen kehittämiseen ympärille. Oletus on, että alueen kehitys olisi riittävä yhteinen nimittäjä pitkäjänteiselle organisoitumiselle yhteisten strategioiden avulla. Näyttää kuitenkin siltä, ettei alueen kehitys ole tarpeeksi konkreettinen ilmiö, jotta se saisi aikaan pitkäjänteisen alueen toimijoiden organisoitumisen. Yhteiset intressit saattavat löytyä yhteisestä konkreettisesta hankkeesta, jolloin sen ympärille on mahdollista hankkeen kestoajaksi organisoitua. Tällainen organisoituminen saattaa kuitenkin johtaa uusiin hankkeisiin ja organisaatioiden välisen luottamuksen kasvuun, mikä taas saattaa johtaa verkostosuhteen syntymiseen, mikä taas... Eli näin nähtynä organisoituminen elää tilanteiden mukana. Tämä tarkoittaa samalla sitä, että kokoonpanot eivät saisi muodostua pysyviksi, vaan niiden tulisi muuttua tilanteiden muuttuessa. Sitoutumisen ongelma Edellä esille nostetut alueellisten strategioiden ongelmat tiivistetään usein sitoutumisen puutteeksi. Yleinen kysymys on: miten saada eri toimijat sitoutumaan alueellisiin strategioihin. Vastaus kaikessa raadollisuudessaan lienee useimmiten se, että toimijat osallistuvat alueellisten strategioiden laadintaan jos niiden on pakko, se kuuluu organisaation tehtäviin. Tällöin sitoutuminen saattaa jäädä hyvin ohueksi. Toimijat saattavat osallistua strategiaprosessiin myös, jos ne kokevat saavansa siitä omia tavoitteitaan tukevaa hyötyä, sillä kuten Brennet ja Krebs (1994, 135) toteavat: yhteistyöverkon pitää koossa projektirahoitus. Tällöin todellisen sitoutumisen todennäköisyys kasvaa. Yhtä hyvin voisi kysyä miksi eri toimijoiden pitäisi sitoutua alueellisiin strategioihin 10. Tällöin päädytään miettimään sitä mitä päämääriä eri organisaatioilla on, miten ne voi yhdistää toisiinsa ja alueen tarpeisiin. Tällöin ei oleteta, että alueelle laaditut strategiat itsessään ovat sitoutumisen arvoisia. Tällöin päädytään kuuntelemaan. Strategisen suunnittelun prosessuaalisia ja kommunikatiivia piirteitä korostavassa lähestymistavassa korostuu kyky kuunnella eri toimijoita, kyky haistella yleistä kehitystä, sekä siihen vaikuttavia muutosvoimia ja niiden taustalla olevia arvoja ja asenteita. Olennaista on siis nimenomaan kuunnella, ei vain kuulla. Kuunteleminen sisältää yrityksen ymmärtää, kuuleminen on pelkkä tapahtuma, rituaali ilman yritystä ymmärtää. Jos halutaan todella kuunnella, ei enää kysytä miksi yritykset eivät osallistu alueellisten kehittämisohjelmien laadintaan. Tämä kysymys pitää sisällään ajatuksen siitä, että alueen kehittäminen ja suunnittelu itsessään on 9 Organisoituminen voi olla pitkää tai lyhyttä. Esimerkiksi kunnat ovat organisoituneet alueellista kehittämistä ja seutukaavoitusta varten maakunnallisten liittojen avulla. Lyhyellä aikajänteellä yksittäiset kunnat voivat organisoitua esimerkiksi messuille osallistumista varten tai pidemmällä aikavälillä elinkeinojen edistämiseksi yhteisen yhtiön avulla. Tästä huolimatta niillä on edelleen omat strategiansa ja päämääränsä alueellisessa kehittämisessä. Kuntien, maakunnallisen liiton ja yrityskehitysyhtiön strategiat ovat, tai niiden tulisi olla, jatkuvassa vuorovaikutuksessa. 10 Tällä kysymyksellä ei ole tarkoitus vähätellä alueellista näkökulmaa, vaan suunnata huomio aiempaa voimakkaammin toimijoiden logiikkaan. 11
niin tärkeää ja laadukasta toimintaa, että siihen kannattaa osallistua. Jos halutaan kuunnella, kysymys kuuluu miksi yritysten kannattaisi osallistua alueellisten kehittämisohjelmien laadintaan. Tällöin pysähdytään miettimään alueen kehitystä yritysten näkökulmasta, niiden tavoitteista ja strategioista käsin. Ratkaisu sitoutumisen ongelmaan voisi tietysti olla siinä, että alueellisessa kehittämisessä mukana oleville organisaatioille asetettaisiin yhteinen alueellinen tulostavoite ja kaikkien organisaatioiden tulos määräytyisi alueen kehityksen mukaan. Käytännössä tällaiseen tavoitteenasetteluun ei ole mitään mahdollisuutta, joten lienee parasta hyväksyä alueellinen kehittäminen organisaatioiden näkökulmasta ja rakentaa prosessit sen mukaan. Strategiaprosessiin osallistuvat organisaatiot katsovat alueen kehitystä ja alueellisia kehittämisohjelmia sekä niiden sisältämiä strategioita aina omasta näkökulmastaan. Se on inhimillistä. Strategian taitoa osoittaa se, joka osaa tunnistaa eri organisaatioiden päämäärien ja strategioiden yhtymäkohdat sekä alueen kehityksen ja eri organisaatioiden strategioiden väliset yhteydet. Taitoa osoittaa myös se, joka osaa tästä verkostosta etsiä sen yhteisen punaisen langan, josta kerimällä päästään konkreettisesti yhteiseen tekemiseen. Punaista lankaa ei tällöin etsitä yleisistä ideaaleista, vaan toimijoiden omien intressien ja alueen kehityksen tarpeiden väliltä. Tällöin olennaista on tunnistaa keskeiset organisaatiot, niiden toimintalogiikka ja päämäärät sekä luoda prosessi, jossa etsitään erilaisten organisaatioiden strategioiden yhtymäkohtia ja konkreettisia yhteistyön mahdollisuuksia. Näin ollen ei tarvita yhteisiä kehittämisstrategioita, joita kaikki toteuttavat, vaan on useita strategioita, joilla on mahdollisimman paljon yhtymäkohtia. Samalla päädytään pohtimaan sitä, mikä aluekehitysohjelman, suunnitelman rooli loppujen lopuksi on, mihin sitä tarvitaan? Tällöin saatetaan päätyä ajatukseen, että suunnitelma on ennen kaikkea peili (ks. Sotarauta 1995). Kohti toimijalähtöistä kommunikatiivista prosessia Edellisiin ajatuksiin nojaten voidaan todeta, että kumppanuus ja klassinen strategia eivät kovinkaan hyvin sovi yhteen. Klassisen strategian ideaali ei toimi alueellisessa käytössä, koska... sen avulla ei ole mahdollista pitkäjänteisesti ja kestävästi yhdistää erilaisia toimintalogiikkoja ja niistä nousevia strategioita ja tavoitteita. Näin ollen kumppanuus ei toteudu alueellisten strategioiden sisällä, vaan... kumppanuus toteutuu strategioiden välillä. Kun kumppanuus toteutuu strategioiden välillä, hyväksytään moninaisuus sekä siitä nousevat yhteistyömahdollisuudet ja konfliktit. Jos kumppanuus toteutuu strategioiden välillä, strategisen suunnittelun teoreettisia perustoja ja käytännön muotoja etsivän katse kääntyy kohti strategian kommunikatiivisia ja prosessuaalisia piirteitä. 12
Tällöin lähdetään siitä, että alueellinen kehittäminen on enemmän poliittista kuin teknokraattista luonteeltaan. Jos tältä pohjalta etsitään alueelliselle strategialle määritelmää, se voidaan nähdä... kommunikatiivisena prosessina, jossa useat toimijat etsivät jatkuvasti alueen mahdollisia tulevaisuuksia sekä sellaisia yhtymäkohtia omien päämääriensä, tavoitteidensa ja strategioidensa väliltä, jotka mahdollistavat yhteisten hankkeiden käynnistämisen. Tällöin kehittämisohjelman ja siinä esitettyjen alueellisten strategioiden tehtävänä ei ole ohjata suoraan erilaisia toimijoita, vaan toimia itsessään keskustelujen, kamppailujen ja riitojen areenana (ks. Healey 1992). Aiempi näkemys korosti sitä, että keskustelu käydään suunnitteluprosessissa, minkä jälkeen eri toimijat sitoutuvat suunnittelun tulokseen ja toteuttavat sitä. Toimijalähtöisessä lähestymistavassa sitoutuminen saa uuden sisällön. Suunnitteluprosessissa luotuihin ajatuksiin ei haeta suoraa sitoutumista, vaan kommunikaatioprosessissa etsitään jatkuvasti sitoutumista edellyttäviä ja mahdollistavia yhteisiä hankkeita. Samalla strategia jatkuvasti elää ja muuttuu tilanteiden mukana. Tavallaan sitä luodaan jatkuvasti uudelleen. Hoppe toteaa, että "kommunikatiivinen prosessi on loppumaton sarja kommunikaatiota ja strategisia siirtoja löyhästi yhteen liittyneillä foorumeilla, joissa eri toimijat etsivät ja rakentavat intersubjektiivisessa prosessissa merkityksiä asioille. Niitä käännetään jatkuvasti yhteisiksi projekteiksi, suunnitelmiksi, toimenpiteiksi, joista jälleen nousee esiin uusia haasteita." Hoppen mukaan kyseessä on argumentointikaruselli, josta muodostuu enemmän tai vähemmän koherentti keskustelu strategioista argumenttien ja vasta-argumenttien paineessa. (Hoppe 1993, 77-79.) Kommunikaatiota ja prosessia painottavat ajatukset nostavat väistämättä esiin kysymyksen toiminnan strategisuudesta. Onko tällaista prosessia johdettu lainkaan strategisesti, vai onko vain sopeuduttu toimintaympäristön muutoksiin? Onko unohdettu visiot, missä ovat suuret yhteiskunnalliset tavoitteet? Jos strategiaa lähestytään klassisistin malli päässä, prosessuaalinen lähestymistapa näyttäytyy lähinnä ajopuuteoriana. Mutta jos hyväksytään strategialle muitakin muotoja kuin mitä klassinen lähestymistapa on tarjonnut, niin prosessi voi olla hyvinkin strateginen, mutta eri tavalla. Tällöin tieto olosuhteista, syistä ja seurauksista, moraalisista arvoista ja estetiikasta ei siis olisi vain asiantuntijoiden etukäteen määrittelemää tieteellisen lähestymistavan mukaista laskelmointia, vaan tietoa luodaan jatkuvasti keskusteltaessa näkemyksistä, mielipiteistä ja faktoista. Näin tieto nousee laajasta kokemuspohjasta, keskusteluun osallistujien teknisestä, kulttuurisesta ja moraalisesta tiedosta. Voimakkaasti eri toimijoiden vuorovaikutusta korostava kommunikatiivinen suunnittelu ei ole edeltäjiensä tavoin tulevaisuutta määrittelevää vaan sitä jatkuvasti etsivää. Sen mielikuvat ja metafoorat nojaavat sekä prosessiin osallistuvien kokemukseen, abstraktiin tietoon, ymmärrykseen että tekniseen analyysiin. (Healey 1992, 150-158.) Alueellisen kehittämisen punaista lankaa, alueellisia strategioita, etsitään ristiriitaisten väitteiden ja niiden perustelujen ristipaineessa Pohjimmiltaan kommunikaatiosta lähtävä alueellinen kehittäminen on, kuten Karppi (1996, 214) toteaa, Bourdieun tarkoittamassa mielessä valintojen ja valintatilanteiden kenttä, 13
jolla käydään kuten Sauri 11 on todennut peliä jossa ei ole siirtovuoroja. Pelin yksityiskohdat on jätetty tarkoituksellisesti epämääräisiksi, mutta siitä välittyvä viesti korostaa sitä, että aina ei ole oleellista millaisesta toimenpiteestä tehdään esitys, vaan kuka esityksen tekee ja millaisessa asiayhteydessä. (Karppi 1996, 214) Keskustelun ja vuorovaikutuksen korostumisesta huolimatta alueellisessa kehittämisessä mukana olevien toimijoiden ajattelutapaa hallitsevat rationaalisen suunnittelun ja sen nykyaikaisen sovelluksen klassisen strategian ajattelumallit. Ohjelmallisessa aluepolitiikassa strateginen suunnittelu on rakennettu palvelemaan klassisen strategian tärkeinä pitämiä vision hahmottamista, aiottuja strategioita, analyysejä ja painopistealueita. Klassisten suunnittelutarpeiden korostuminen johtunee aiemmista suunnittelussa saaduista kokemuksista sekä yleisestä, hallitsevasta strategianäkemyksestä. Kommunikatiivisuuden tarve taas nousee käytännön tilanteista. Alueellisissa strategiaprosesseissa ja niiden kehittämisessä on jatkossa oleellista tunnistaa a) perinteiset, klassiset suunnittelutarpeet ja b) ihmisten vuorovaikutuksen ja kommunikaation asettamat tarpeet sekä suunnittelujärjestelmän kehittäminen tietoisena molempien lähestymistapojen asettamista vaateista. Yksi tämän artikkelin perusargumenteista on, että klassisen strategian lähtökohdista kehitetyt sisältö- ja muotopainotteiset lähestymistavat eivät suoraan sovi alueellisen kehittämisen monitahoiseen ja monitoimijaiseen kenttään. Tässä artikkelissa vain lyhyesti viitattu kommunikatiivinen suunnittelu tarjoaa klassisen strategian rinnalle lähestymistavan, joka korostaa myös eri toimijoiden välisiä vuorovaikutussuhteita, kommunikaation esteitä ja mahdollisuuksia. Yhteenveto: alueellinen vs. toimijalähtöinen toimintatapa Edellä on väitetty, että klassisen strategian lähestymistavat eivät sellaisenaan toimi alueellisessa kehittämisessä oletusten mukaisesti. Vaarana on klassisen suunnittelukoneen muodostuminen. Onko ratkaisu tähän ongelmaan löydettävissä siitä, että lisätään ja kehitetään klassisen strategisen suunnittelun ideaalimallia? Vai tulisiko meidän hyväksyä monien toimijoiden mukanaan tuoma moninaisuus ja pluralistisuus ja luopua yhteisen alueellisen strategian utopiasta? Vaikka nykyiset aiotut alueelliset strategiat ovat klassisen strategian oletusten mukaisesti tavoite- ja analyysisuuntautuneita, niin niissä vaikuttavat aina mitä suurimmassa määrin myös kommunikatiiviset piirteet; erityisesti se kuka sanoo ja mitä sanoo on tärkeää, mutta myös - kenelle sanoo tai kenelle ei sano; miten ja milloin sanoo - ovat tärkeitä. Vaikka alue tilastollisten keskiarvojen perusteella näyttäisikin homogeeniselta, moninaisuus ja pluralistisuus 11 Suullinen tiedonanto joskus kesällä 1989 14
saattavat olla keskeisiä kehittämisen ominaisuuksia, jos vain ihmisillä on lupa ja kyky itsenäiseen ajatteluun. Moninaisuus on kehittämisen voima, ei haitta. Moninaisuutta on vaikea nykyaikana hallita yhteisellä strategialla. Tästä huolimatta alueellisia strategioita tarvitaan, mutta ne tulee nähdä kommunikaativisina prosesseina, joissa yhden osan muodostavat klassiset analyysit ja suunnitteluprosessit. Parhaimmillaan klassiset strategiat tuovat loistavia tuloksia, huonoimmillaan niillä ei ole mitään merkitystä. Olennaista on nähdä ne osina jatkuvaa prosessia, hetkinä toiminnan ja kehityksen virrassa. Samalla on hyvä huomata, että loppujen lopuksi strategiat kohdistuvat aina johonkin toimijaan, siihen mitä sen tulee tehdä, sekä siihen mitä sen tulee tehdä kehittääkseen toimintaansa ja aluettaan. Strategiat kohdistuvat alueyhteisöön organisaatioiden toiminnan kautta, ei suoraan. Olemme palanneet julkisen sektorin strategisen suunnittelun lähtöpisteeseen. Strateginen suunnittelu kohdistuu organisaatioon ja siihen mitä sen tulee tehdä kehittääkseen toimintaansa. Strateginen suunnittelu ei kohdistu kokonaisvaltaisen suunnittelijan perinteiseen objektiin eli yhteisöön" (Bryson & Einsweiler 1987, 6.) Jos hyväksymme ajatuksen strategian kohdistumisesta organisaatioon yhdessä moninaisuuden kanssa, niin samalla hyväksymme erilaiset organisaatiot ja ryhmät alueyhteisössä niiden omasta näkökulmasta. Me hyväksymme niiden luonteiden erilaisuudet, erilaiset päämäärät ja tavoitteet. Me hyväksymme, että organisaatioilla on omat visiot, tavoitteet ja strategiat. Se on luonnollista. Ohjelmallinen aluepolitiikka on tuonut uudenlaisen strategisen otteen alueelliseen kehittämiseen. Näyttää kuitenkin siltä, että uuden retoriikan alla on entinen usko kehityksen hallittavuuteen, ja mahdollisuuteen suunnittelun avulla tunnistaa tulevaisuuden kilpailuedut ja innovaatiot. Alueen toimijoiden yhteisen vision luominen ja resurssien yhdistäminen kehittämisstrategioiden avulla perustuu ajatukseen kehityksen hallitsemisesta. Alueellisten kehittämisohjelmien avulla halutaan kontrolloida mahdollisimman useaa alueellisen kehityksen kannalta tärkeää toimijaa. Tavoitteena on saada alueen kehitys mahdollisimman kokonaisvaltaiseen hallintaan. Prosesseja ja kommunikaatiota korostavan näkökulman mukaan alueellinen kehitys ei koskaan ole kenenkään hallinnassa, mutta prosessien hallittavuutta pyritään lisäämään vuorovaikutusprosesseja johtamalla. Klassisen strategisen otteen taustalla olevat perusoletukset heijastelevat varsin vahvaa uskoa suunnitteluprosessissa vaikuttavien yksilöiden kykyyn tunnistaa ja luoda uusia strategioita, tunnistaa uusia kilpailuetuja. Ne heijastelevat uskoa instrumentaaliseen rationaaliseen suunnitteluun. Tilanne on sikäli mielenkiintoinen, että ohjelmallinen aluepolitiikka on tavallaan vienyt alueellista kehittämistä toimijalähtöiseen suuntaan korostamalla kumppanuutta, mutta samalla sen monitasoinen ja byrokraattinen malli pitävät kiinni vanhasta suunnitteluajattelusta. Ohjelmallinen aluepolitiikka on vanhan ja uuden välissä. Nyt kysymys on pitkälti siitä miten muotojen sisällä ja takana toimitaan. 15
Prosesseja ja kommunikaatiota korostava toimijalähtöisyys ei vähättele yhteistyön, kumppanuuden tarvetta - se korostaa sitä, mutta ottaa huomioon kunkin toimijan omat lähtökohdat ja tavoitteet. Toimijalähtöisyys ei vähättele alueellisten kehittämisprosessien tarvetta - se korostaa niitä, mutta pyrkii välttämään ympäripyöreiksi jäävien kehittämisohjelmien ongelmat ja alueellisen kehittämisen yleisen retoriikan kiemurat. Toimijalähtöisyys korostaa ohjelmallisessa aluepolitiikassa ja laajemminkin alueellisessa kehittämisessä tärkeinä pidettyjä pitkäjänteisyyttä, kumppanuutta, tavoitteellisuutta, koordinaatiota jne, mutta se korostaa niitä uudesta näkökulmasta, erilaisilla oletuksilla ja teoriataustalla - kehitysnäkemys ja suunnitteluajattelu ovat erilaisia. (ks. Sotarauta 1996.) Beningtonin (1994, 33) ajattelua seuraten alueellinen kehittäminen voidaan tällöin nähdä pluralistisena keitoksena julkisia ja yksityisia organisaatioita, erilaisia vapaaehtois- yms. järjestöjä sekä erilaisia intressiryhmiä, jotka eivät määräydy institutionaalisista lähtökohdista, vaan ne hakeutuvat yhteisen ilmiön ympärille. Tällöin periaate oikeista toimijoista kussakin tapauksessa korostuu ja muodollisten rajojen merkitys laskee (ks. Seppälä 1995). Oikeat toimijat eivät valikoidu alueellisesti tai institutionaalisesti vaan kulloinkin kyseessä olevan ilmiön pohjalta, jolloin keskeiseksi kriteeriksi nousevat yhteiset intressit. Ongelmien ratkaisuun, hankkeiden suunnitteluun ja toteutukseen on otettava mukaan ne, joita asia koskee. Olennaiseksi nousee kyky nähdä hallintajärjestelmät sekä - että periaatteen näkökulmasta joko - tai periaatteen sijaan. Samalla ajatukset siitä onko jokin strategia, hanke yms. organisoitu ylhäältä alas tai alhaalta ylös näyttäytyy vanhanaikaisena, koska järjestelmä on sekä ylhäältä alas että alhaalta ylös. Se on moniulotteinen järjestelmä, jonka muodot nousevat käytännön tarpeesta yhteisten ilmiöiden ympärillä, eikä joko ylhäällä tai alhaalla sijaitsevien instituutioiden ympärille. Käytännössä tämä tarkoittaa ala-, toiminto- ja tapauskohtaista harkintaa, toimintojen eriyttämistä ja useita erilaisia ratkaisuja riippuen toiminnan luonteesta sekä paikallisesta sosiaalisesta ja kulttuurisesta kontekstista. Toimijalähtöisyys näyttäytyy helposti järjestelmää pirstouttavana ajattelumallina. Jos taustalla säilyy lineaarinen kehitysnäkemys ja ylikorostunut yksikkökohtainen tulosajattelu, näin saattaa olla. Toimijalähtöisyys tarvitsee koossapitävän voiman, jotta ei päädyttäisi kaikkien taisteluun kaikkia vastaan. Kommunikatiivinen suunnittelu on yksi mahdollinen koossa pitävä väline. Sekin on kuitenkin lähinnä ajattelutapa, huomion ja käytäntöjen kohdistaja, jota ihmiset käyttävät omien halujensa ja kykyjensä mukaan. Voihan puukollakin joko veistää kauniin kaarnalaivan tai iskeä kaveria selkään. Omaan sormeenkin se voi livetä. Paljon onnea Lasselle Totta tosiaan: Pilvet, jotka välillä pimentävät kuun koristavatkin sen entistä kauniimmaksi Saigyô 16
Lähteet BENINGTON, J. 1994. Local Democracy and the European Union: The Impact of Europeanisation on Local Governance. Commission for Local Democracy. Research report No 6. London. BRENNET, R. J. & KREBS, G. 1994. Local Economic Development Partnerships: An Analysis of Policy Networks in EC-LEDA Local Employment Development Strategies. Regional Studies, Vol. 28, No 2, pp. 119-140. BRYSON, J. M. & EINSWEILER, R. C. 1987. Strategic Planning: Introduction. Journal of the American Planning Association, vol. 53, No 1 (Winter), s. 6-8. BRYSON, J. M. 1988. Strategic Planning for Non-Profit Organizations. Jossey-Bass Publishers. HAUTAMÄKI, L. & KARPPI, J. I. & KLEMOLA, A. 1992. Alueellisen suunnittelun perusteet. Tampereen yliopisto. Aluetieteen laitos, sarja A, 13. Tampere. HAUTAMÄKI, L. 1995. Maaseutu elää. Kunnallisalan kehittämissäätiö, Polemia-sarja. Jyväskylä. HAVERI, A. 1991. Mitä ovat paikalliset kehittämisstrategiat. Teoksessa Häkli, J. & Kuitunen, J. (toim.) Avauksia restrukturaatioon. Tampereen yliopisto. Aluetieteen laitos, tutkimuksia sarja A 11. s. 99-114. Tampere. HAVERI, A. 1994. On Adaptive and Strategic Behaviour of Local Level Communities. Acta universitas tamperensis, ser A vol. 393. Tampere. HAVERI, A. 1995. Seudulliset kehittämisohjelmat ja niiden arviointi. Suomen kuntaliitto. Helsinki. HAVERI, A. & HAVERI, R. 1994. Maaseudun kehittämisstrategiat ja niiden arviointi. Sisäasiainministeriö. Aluesihteeristön julkaisu 2/1994. Helsinki. HEALEY, P. 1992. Planning Through Debate: the Communicative Turn in Planning Theory. Town Planning Review, vol. 63, No 2 (April), s. 143-162. HOPPE, R. 1993. Political Judgement and the Policy Cycle: The Case of Ethnicity Policy Arguments in the Netherlands. Teoksessa FIscher, F. & Forester, J. (toim.) The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, s. 77-100. UCL Press Ltd. HÄKLI, J. 1993. Seudulliset strategiat ja vallan perspektiivi. Teoksessa Iisakkala, J. (toim) Näkökulmia seutuistumiseen. Tampereen yliopisto. Aluetieteen laitos, tutkimuksia sarja A 15. Tampere. JOHNSON, G. 1987. Strategic Change and the Management Process. Basil Blackwell. KARPPI, J. I. 1996. Alueellistumisen ajasta toiminnan tiloihin: Yhteiskunnan institutionaalinen muutos ja organisaatioiden yhteistoiminta alueellisen kehittämisen resurssina. Tampereen yliopisto. Aluetieteen laitos. Julkaisuluvan saanut väitöskirjan käsikirjoitus. Tampere. MÄKINEN, M. 1995. A Theoretical Assessment Framework for the Regional Policy in the European Union. Teoksessa Sotarauta, M. & Vehmas, J. (toim.) Regions and Environment in Transition: In Search of New Solutions. Univeristy of Tampere. Department of Regional Studies, Researsch reports, series A 16. s. 53-66. Tampere. MINTZBERG, H. 1989. Mintzberg on Management: Inside Our Strange World of Organizations. The Free Press. MINTZBERG, H. 1994. The Rise and Fall of Strategic Planning - Reconceiving Roles for Planning, Plans, Planners. The Free Press. MØNNESLAND, J. 1994. Regional Policy in the Nordic Countries. Nordrefo, 1994:4. Holstebro. SEPPÄLÄ, K. 1995. Borders as Barriers? Finnish Regions in Institutional Regional Development. In Markku Sotarauta & Jarmo Vehmas (eds.) Regions and Environment in Transition: In Search of New Solutions. University of Tampere, Department of Regional Studies, Research Reports, Series A 16. s. 31-52. Tampere. SOTARAUTA, M. 1993. Kurun, Ruoveden ja Virtain yhteistyö- ja kehittämisstrategiat: kuntien yhteistyö ja muuttuva toimintaympäristö. Suomen kaupunkiliitto. Acta-sarja 16. Helsinki. SOTARAUTA, M. 1995. Argumentative Mirroring: Local Governance as the Art of Fine-Tuning Dilemmas of Strategy. In Sotarauta. M. & Vehmas, J. (eds.) Regions and Environment in Transition: In Search of New Solutions. University of Tampere, Department of Regional Studies, Research Reports, Series A 16. s. 67-84. Tampere. SOTARAUTA, M. 1996. Strategian taju ja harmaan sävyt: 00-luvun suunnittelun lähtökohdat. Julkaisuluvan saanut väitöskirjan käsikirjoitus. WHITTINGTON, R. 1993. What is Strategy - and Does It Matter. Routledge Series in Analytical Management. Routledge. 17