LAPPEENRANNAN KAUPUNKI VALMIUSSUUNNITELMA YLEINENN OSA 2.12.2013 Kaupunginkanslia
2 Sisällysluettelo 1 Johdanto... 3 2 Mitä on valmiussuunnittelu ja varautuminen... 3 3 Valmiussuunnittelun valtakunnallisia taustoja... 5 4 Lappeenrantaa ja Etelä-Karjalaa koskevat keskeisimmät uhka-arviot... 6 4.1 Valtakunnalliset uhkamallit... 6 4.2 Uhkamallit Etelä-Karjalassa... 7 5 Miten me vastaamme uhka-arvioihin... 10 6 Toiminta häiriötilanteissa... 11 7 Yhteiset asiat... 12 7.1 Johtaminen... 12 7.2 Tilannekuvan ylläpito... 13 7.3 Kriisiviestintä... 14 8 Poikkeusolojen erityispiirteet... 14 8.1 Poikkeusolojen piirteitä... 14 8.2 Kaupungin johtokeskus... 15 8.3 Varaukset ja työvoiman käyttö... 15 8.4 Suojelulohkot... 16 8.5 Evakuoinnit... 16 8.6 Päivittäistavarahuolto... 17 8.7 Valmiusmateriaali... 17 9 Toimialojen valmiussuunnittelu... 17 10 Jatkotoimenpiteet ja kehittämisen painopisteet... 18
3 1 Johdanto Lappeenrannan kaupungin valmiussuunnitelman yleinen osa on edellisen kerran päivitetty siten, että kaupunginjohtaja on hyväksynyt sen 11.1.2010. Tällä suunnitelmalla ajantasaistetaan em. suunnitelma. Lappeenrannan kaupunginvaltuustossa on hyväksytty aiemmin v. 2013 kaupungin riskienhallintaohjelma sekä Lappeenrannan seutukunnan sisäisen turvallisuuden ohjelma. Näistä sisäisen turvallisuuden ohjelma tarkastelee turvallisuusasioita ennen kaikkea yksilön näkökulmasta ja ennaltaehkäisyä painottaen siten, ettei yksilön turvallisuutta uhkaavia olosuhteita pääsisi syntymään. Riskienhallintaohjelma tarkastelee uhkien ja riskien välttämistä mahdollisimman kokonaisvaltaisesti ennen kaikkea kaupunkiorganisaation kannalta. Tämä valmiussuunnitelma puolestaan pyrkii kuvaamaan, mitkä ovat keskeisimpiä Lappeenrannan kaupunkia uhkaavia häiriötilanteita, miten me voisimme välttää noiden tilanteiden syntymistä sekä miten meidän tulisi toimia, mikäli häiriötilanteita kaikesta huolimatta syntyy. 2 Mitä on valmiussuunnittelu ja varautuminen Valmiussuunnittelun ja varautumisen tarkoituksena on taata mahdollisimman vakaa ja häiriötön palvelutaso niin normaaliolojen pienissä häiriötilanteissa, erityistilanteissa kuin poikkeusoloissakin. Tämä valmiussuunnitelma kuvaa perusmenettelyt, joiden avulla Lappeenrannan kaupunki valmistautuu tähän haasteeseen. Turvallisuuden hallintaa on tarkoitus toteuttaa yhteiskunnassa koko ajan: normaalioloissa, erilaisissa häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa. Valmiuslain 12 :n mukaan kunnilla on varautumisvelvollisuus. Lain mukaan valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä kokonaisturvallisuudesta 2012 määritellään kokonaisturvallisuuden käsite ja siihen liittyvät muut keskeiset käsitteet sekä täsmennetään hallinnonalojen vastuita kokonaisturvallisuuden osa-alueista. Kokonaisturvallisuuden käsite otetaan käyttöön kuvaamaan yhteiskunnan laaja-alaista varautumista erilaisiin häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Laaja turvallisuuden hallinta kattaa ennakollisen varautumisen, erilaisten häiriö- ja kriisitilanteiden johtamisen sekä niistä toipumisen. Tavoitteena on korostaa kokonaisturvallisuuden hallinnan kaikkia osa-alueita ja niiden keskinäisiä suhteita ja luoda entistä systemaattisempi tapa hallita turvallisuutta.
4 Käsitteitä Seuraavassa määritellään eräitä keskeisimpiä valmiussuunnittelun ja varautumisen käsitteitä sen mukaan, miten ne on esitetty Valtioneuvoston periaatepäätöksessä 16.12.2010 Yhteiskunnan turvallisuusstrategia sekä Puolustusministeriön julkaisussa Varautuminen ja jatkuvuudenhallinta kunnassa 2012: Varautuminen Toiminta, jolla varmistetaan tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen kaikissa tilanteissa. Varautumistoimenpiteitä ovat esimerkiksi valmiussuunnittelu, tekniset ja rakenteelliset etukäteisvalmistelut, koulutus, valmiusharjoitukset sekä tilojen ja kriittisten resurssien varaukset. Valmiussuunnittelu Organisaation varautuminen tavalla, missä voimavarojen käyttö ja toiminta suunnitellaan sekä priorisoidaan häiriötilanteen vaatimusten mukaisesti ottamalla huomioon myös valmiuslain tarkoittamat poikkeusolot. Poikkeusolot Poikkeusoloja ovat valmiuslaissa ja puolustustilalaissa säädetyt tilanteet, joiden hallitseminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin tai voimavaroin. Poikkeusoloissa voidaan ottaa käyttöön ja käyttää valmiuslaissa säädettyjä toimivaltuuksia. Häiriötilanne Uhka tai tapahtuma, joka vaarantaa yhteiskunnan turvallisuutta, toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia ja jonka hallinta edellyttää viranomaisten ja muiden toimijoiden tavanomaista laajempaa tai tiiviimpää yhteistoimintaa ja viestintää. Kokonaisturvallisuus Kokonaisturvallisuus määritellään valtioneuvoston periaatepäätöksessä kokonaisturvallisuudesta. Sillä tarkoitetaan yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamista viranomaisten, elinkeinoelämän ja järjestöjen yhteistoimintana. Valmiussuunnittelun ja varautumisen sisältö Kaikkinensa valmiussuunnittelun ja varautumisen tarkoituksena on varmistaa keskeisimpien tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös erilaisia häiriötilanteita kohdattaessa tai jopa estää noiden häiriötilanteiden syntyminen (esim. sähkö- tai vesihuoltoverkon jatkuva ylläpito, tietoturvapäivitykset ym.). Tärkeätä on arvioida, mitä ovat keskeisimmät, yleisimmät tai vaikutuksiltaan vaarallisimmat uhkakuvat ja suunnitella toimintamalleja, erityisesti yhteistoiminnan järjestelyjä noissa tilanteissa.
5 Kuitenkin vähintään yhtä tärkeätä on luoda sellaisia toimintamalleja, että voidaan kohdata myös ennalta arvaamattomia uhkia ja häiriötilanteita. Haastavat häiriötilanteet ovat yleensä monimuotoisia ja aina toisistaan jollain tavalla poikkeavia, joten etukäteen on vaikeata luoda aivan täsmällisiä toimintamalleja tai vastuita. Ratkaisevaa on uhkakuvien toistuva uudelleen arviointi, säännöllinen harjoittelu ja ajattelutapa, jossa ollaan valmiita kohtaamaan mitä erilaisimpia tilanteita toimintakyky säilyttäen. Häiriötilanteiden hallinnan tehtävät ja tavoitteet voidaan määritellä myös esim. seuraavalla Pelastusopiston kuntien valmiussuunnitteluohjeessa vuodelta 2012 esitettävällä tavalla: o kunnan asukkaiden ja siellä oleskelevien turvallisuuden ja hyvinvoinnin varmistaminen, o häiriötilanteen muiden seurausten minimointi oikea-aikaisilla ja oikein mitoitetuilla vastatoimenpiteillä, o kunnallisten toimijoiden johtamis- ja toimintakyvyn ylläpitäminen, o kunnan toimintojen ja alueen muiden toimijoiden toiminnan yhteensovittaminen, o kunnan tuottamien elintärkeiden toimintojen ja palveluiden tuottamisen edellytysten varmistaminen ja siihen liittyvä päätöksenteko, o pelastustoiminnan ja muiden tarvittavien toimintojen tehokkaan suorittamisen tukeminen osoittamalla kalusto-, henkilöstö-, ja tilaresursseja pelastustoimen ja muiden viranomaisten avuksi, o häiriötilanteen akuutin vaiheen jälkeen toipumisvaiheeseen liittyvä päätöksenteko esimerkiksi resurssien käytöstä ja toipumistoimenpiteiden yhteensovittaminen, o jatkuva yhteydenpito ja tiedon välittäminen viranomaisiin ja muihin toimijoihin eri hallinnontasoilla ja -aloilla, mukaan lukien yhteistoiminnan muiden kuntien, ylikunnallisten toimijoiden (kuten esim. pelastuslaitos, kuntayhtymät jne.) elinkeinoelämän ja kansalaisjärjestöjen kanssa, o tilannetietojen kokoaminen, välittäminen ja analysointi sekä tilannekuvan muodostaminen kunnan alueelta yhteistoiminnassa muiden viranomaisten ja tahojen kanssa, o tilanteen edellyttämän oikea-aikaisen viestinnän organisoiminen ja toteutus omalle henkilöstölle ja kansalaisille, o ohjeiden antaminen väestölle esimerkiksi muuttuvista palveluista ja o tilanteen mukainen uutistiedottaminen. 3 Valmiussuunnittelun valtakunnallisia taustoja Yhteiskunnan turvallisuusstrategia 2010 Yhteiskunnan turvallisuusstrategia 2010 (YTS) on keskeinen periaatepäätös valmiussuunnittelun valtakunnallisia taustoja koskien. Se on hyväksytty valtioneuvostossa 16.10.2010. Se perustuu laajaan turvallisuuskäsitykseen kattaen yhteiskunnan varautumisen sekä
6 kriisijohtamisen normaali- ja poikkeusoloissa. Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa Suomen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan tärkeimmiksi tehtäviksi nimetään Suomen itsenäisyyden, alueellisen koskemattomuuden ja perusarvojen turvaaminen, väestön turvallisuuden ja hyvinvoinnin edistäminen sekä yhteiskunnan toimivuuden ylläpitäminen. Periaatepäätös yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta antaa perusteet näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Valmiuslaki 2012 Uusi valmiuslaki (29.12.2011/1552) otettiin käyttöön 1.3.2012. Valmiuslain tarkoituksena on poikkeusoloissa suojata väestöä sekä turvata sen toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oikeusjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. Valmiuslaissa säädetään viranomaisten toimivaltuuksista poikkeusolojen aikana sekä varautumisvelvollisuudesta. Lisäksi laissa säädetään viranomaisten varautumisesta poikkeusoloihin. Pelastusopiston ohje kunnille varautumisesta ja valmiussuunnittelusta 2012 Malli ja tämä suunnitelman laatimiseen liittyvä ohje on suunnattu kunnille ja siinä on pyritty huomioimaan mahdollisimman kattavasti kuntakonsernin yhteisen valmiuden kehittämisen näkökulma. Malli ja ohje on kehitetty siten, että ne tarjoavat hyvän lähtökohdan kuntien valmiuden aidolle kehittämiselle ja kokonaisvaltaiselle varautumiselle. Yhden ainoan, kaikille sopivan lähestymistavan määrittäminen tuskin on mahdollista, mutta mallia ja ohjetta voidaan hyödyntää esimerkiksi vertailupohjana jo olemassa olevien toimintatapojen ja suunnitelmien tarkastelussa. Tässä Lappeenrannan kaupungin valmiussuunnitelman yleisessä osassa on soveltuvin osin hyödynnetty Pelastusopiston ohjetta. Muita tärkeitä valtakunnallisia aineistoja ovat esim: o Valtioneuvoston periaatepäätös kokonaisturvallisuudesta 2012 o Hallbergin komitean mietintö 2010 o Puolustusministeriön ohje kunnille varautumisesta ja valmiussuunnittelusta 2012 4 Lappeenrantaa ja Etelä-Karjalaa koskevat keskeisimmät uhka-arviot 4.1 Valtakunnalliset uhkamallit Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa (YTS) vuodelta 2010 on esitetty seuraavat keskeisimmät valtakunnalliset uhkamallit:
7 o voimahuollon vakavat häiriöt o tietoliikenteen ja tietojärjestelmien vakavat häiriöt - kyberuhkat o kuljetuslogistiikann vakavat häiriöt o yhdyskuntatekniikan vakavat häiriöt o elintarvikehuollonn vakavat häiriöt o rahoitus- ja maksujärjestelmän vakavat häiriöt o julkisen talouden rahoituksen saatavuuden häiriintyminen o väestön terveyden ja hyvinvoinnin vakavat häiriöt o suuronnettomuudet, luonnon ääri-ilmiöt ja ympäristöuhkat o terrorismi ja muu yhteiskuntajärjestystä vaarantava rikollisuus o rajaturvallisuudenn vakavat häiriöt o poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen n painostuss sekä o sotilaallisen voiman käyttö. Yhteiskunnan varautumista suunnitellaan siten, että pystytään toimimaan ja turvaamaan yhteiskunnan elintärkeät toiminnot noissa uhkamallien mukaisissa mahdollisissa häiriötilanteissa. Seuraavassa YTS 2010:n periaatekuvassa on o esitetty erilaisten uhkamallien suhde yksilön, yhteiskunnan tai globaalin yhteisön kannalta: - M a a k u n n a l l 4.2 Uhkamallit Etelä-Karjalassa Maakunnallisessa ja paikallisessa varautumisessa pyritään soveltuvin osin vastaamaan edellä mainittuihin valtakunnallisiin uhkakuviin kuvaamalla, mitä nuo uhkakuvat voisivat konkreettisemmin tarkoittaa meillä.
8 Etelä-Karjalan turvallisuus- ja valmiustoimikunnan sihteeristöltä EKTURVA:lta valmistui vuonna 2011 raportti Yhteistoiminta laajassa ja pitkäkestoisessa normaaliolojen häiriötilanteessa Etelä-Karjalan maakunnassa. Raportissa sihteeristö selvitti yhteistoimintaan liittyviä järjestelyjä normaaliolojen laajassa ja vakavassa häiriötilanteessa Etelä- Karjalan maakunnan alueella. Sihteeristön raportissa arvioitiin seuraavien uhkamallien ja tilanteiden olevan keskeisimpiä Etelä-Karjalaa koskevia uhkia. Samojen uhkakuvien arvioidaan olevan myös Lappeenrantaa koskevia keskeisimpiä uhkia. Laaja ja pitkäkestoinen sähkönjakelun häiriö (Yhteiskunnan turvallisuusstrategia YTS 2010 Voimahuollon vakavat häiriöt) Lähes kaikki yhteiskunnan toiminnot ovat tällä hetkellä riippuvaisia jollakin tavalla sähköstä. Laajamittainen ja pitkävaikutteinen sähkökatko vaatii eri viranomaisten yhteistyötä. Sähkö-katko koskettaa suurta joukkoa ihmisiä ja on jatkunut pitkään ennen kuin sähkönjakelu saadaan käynnistettyä. Sähkönjakeluhäiriön pitkittyessä katkos aiheuttaa myös kerrannaisvaikutuksia (televiestijärjestelmät kaatuvat akkujen loputtua, ruokahuollon ongelmat kylmäsäilytysketjujen katkettua, vedenjakelun katkeaminen sekä ongelmat jäteveden suhteen.) Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: Lappeenrannan Energia Oy Käyttöveden saastuminen (YTS 2010 Yhdyskuntatekniikan vakavat häiriöt) Suurta ihmisjoukkoa koskeva käyttöveden saastuminen johon ei nopeasti löydetä ratkaisua (vrt. Nokian tapaus). Mahdollisia aiheuttajia voivat olla itse vesijohtoverkon ongelmat (putki-rikot, hulevesien pääsy vesijohtoverkkoon, jätevesien pääsy vesijohtoverkkoon ) tai vedenottopaikan saastuminen (pohjaveden saastuminen, järviveden saastuminen). Kerrannaisvaikutuksina voivat olla laajat epidemiat sekä tuotantokatkot ruoanvalmistuslaitoksissa ja suurtalouskeittiöissä. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: Lappeenrannan Energia Oy:n vesihuolto sekä LPR seudun ympäristötoimi Laaja kemikaalionnettomuus (YTS 2010 Suuronnettomuudet, luonnon ääri-ilmiöt ja ympäristöuhkat) Onnettomuus aiheuttaa ihmisten evakuointia sekä alueen eristämistä ja puhdistamista. Mahdollisia onnettomuuden aiheuttajia Etelä-Karjalassa saattavat olla kemikaalijunan onnettomuus jonkun taajaman läheisyydessä (Vainikkala,
9 Luumäki, Taavetti) tai kemikaaleja käyttävässä teollisuudessa tapahtuva onnettomuus. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: E-K Pelastuslaitos, LPR seudun ympäristötoimi ja EKSOTE Laaja ympäristöonnettomuus (YTS 2010 Suuronnettomuudet, luonnon ääri-ilmiöt ja ympäristöuhkat) Mahdollisia aiheuttajia voivat olla ulkopuolelta saapuva laskeuma, vesistön tai maaperän saastuminen. Saattavat aiheuttaa laajojen alueiden evakuointia ja mittavia puhdistustoimia. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: LPR seudun ympäristötoimi, E-K pelastuslaitos ja EKSOTE Tietoverkko-ongelmat (YTS 2010 Tietoliikenteen ja tietojärjestelmien vakavat häiriöt kyberuhkat) Merkittävien tietoverkkojen solmukohtien häiriöt voivat aiheuttaa tietojärjestelmien hallinnassa ongelmia (jopa viranomaisverkoissa) sekä kaupan ja teollisuuden logistiikan ongelmia. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: Saita Oy ja LPR tietohallintojohto Ihmishenkiä runsaasti vaativa suuronnettomuus (YTS 2010 Suuronnettomuudet, luonnon ääri-ilmiöt ja ympäristöuhkat) Mahdollisia aiheuttajia alueellamme ovat henkilöjunaonnettomuus, tieliikenneonnettomuus jossa mukana busseja/rekkoja, lento-onnettomuus taajama alueella sekä henkilölaivaonnettomuus. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: E-K pelastuslaitos ja EKSOTE Laaja epidemia aalto (YTS 2010 Väestön terveyden ja hyvinvoinnin vakavat häiriöt) Viranomaisten itsensä sairastuminen aiheuttaa tarpeen varajärjestelmien käyttöön ja viran-omaisten toimintojen yhdistämiseen. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: Eksote
10 Laiton maahantulo ja ihmiskauppa (YTS 2010 Rajaturvallisuuden vakavat häiriöt) Laiton maahantulo ja ihmiskauppa ovat maailmanlaajuisia ilmiöitä, joiden syntymekanismi voi käynnistyä esimerkiksi sosiaalisen eriarvoisuuden, terveystilanteen, aseellisen konfliktin, etnisten syiden tai paremmaksi kuvitellun elämän tavoittelussa. Laittoman maahantulon ja laajempien väestöliikkeiden lähtömaita ovat konfliktialueet ja elintasoltaan länsimaita selvästi heikommat valtiot. Suomi on houkutteleva laittoman maahantulon kohde- ja kauttakulkumaa, jolloin uhkana on tulevaisuudessa yhä laajempi yhteiskunnan rakenteiden ja viranomaiskontrollin ulkopuolella elävä väestönosa. Laiton maahantulo ja maassa oleskelu luovat kasvualustaa muille uhkille, kuten harmaalle taloudelle, laittomalle työnteolle ja terrorismille. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa maakunnan viitekehyksessä alueelle saapuisi lyhyessä ajassa luvattomasti jopa kymmeniä tuhansia suojelua pyytäviä ulkomaalaisia. Maahantulijoiden tutkinta, majoittaminen sekä elintarvike- ja terveydenhuollon järjestäminen sitoisivat merkittävästi yhteiskunnan voimavaroja. Ennakkovarautumisesta ja häiriötilanteen alkuvaiheen hoidosta päävastuussa: Kaakkois-Suomen Rajavartiosto (KSR) 5 Miten me vastaamme uhka-arvioihin Valmiussuunnittelussa ja varautumisessa on tärkeätä arvioida, mitä ovat keskeisimmät, yleisimmät tai vaikutuksiltaan vaarallisimmat uhkakuvat ja suunnitella toimintamalleja, erityisesti yhteistoiminnan järjestelyjä noissa tilanteissa. Kuitenkin vähintään yhtä tärkeätä on luoda sellaisia toimintamalleja, että voidaan kohdata myös ennalta arvaamattomia uhkia ja häiriötilanteita. Haastavat häiriötilanteet ovat yleensä monimuotoisia ja aina toisistaan jollain tavalla poikkeavia, joten etukäteen on vaikeata luoda aivan täsmällisiä toimintamalleja tai vastuita. Ratkaisevaa on uhkakuvien toistuva uudelleen arviointi, säännöllinen harjoittelu ja ajattelutapa, jossa ollaan valmiita kohtaamaan mitä erilaisimpia tilanteita toimintakyky säilyttäen. Toimintaan mahdollisissa uhka-arvioiden mukaisissa tai muissa häiriötilanteissa tai niiden torjumiseen varaudutaan ennakolta tapahtuvalla varautumisella, joka käsittää mm. alla esitettäviä toimenpiteitä: o suunnittelu = valmiussuunnittelu yleissuunnittelu toimialakohtainen suunnittelu o koulutus o harjoittelu o viranomaisyhteistyö o henkilöstövaraukset o kalustovaraukset
11 o vastuiden määrittely tilanteen alkuvaiheessa tilanteen laajentuessaa o toimintaprosessien mietintä o hälytysjärjestelyjen kuntoon saattaminen o palvelusopimukset 6 Toiminta häiriötilanteissa Etelä-Karjalan turvallisuus- ja valmiustoimikunnan EKTURVA:n sihteeristö on laatinut suunnitelmann yhteistoiminnasta laajassa ja pitkäkestoisessa normaaliolojen häiriötilanteissa Etelä-Karjalassa (2012). Suunnitelmassa häiriötilanteella tarkoitetaan eri syistä johtuvaa ja aiheutuvaa tilannetta, joka ylittää tavanomaisen ja jonka hoitamiseen eivät yksittäisen toimialan/organisaation resurssit ole riittävät. Lisäksi tilanteen hoitaminen edellyttää normaalista poikkeavia johtamis- ja muita järjestelyitä. Lappeenrannan kaupungissa, sen toimialojen välisessää sekä muiden yhteistoimintakumppaneiden välisessä yhteistoiminnassa noudatetaan soveltuvin osin em. EKTURVA:n raportissa esitettyjä e periaatteita. Häiriötilanteenn hoitamisen prosessikuvaus esitetään tiivistetysti seuraavassa. Kuva: Etelä-Karjalan turvallisuust s- ja valmiustoimikunta EKTURVA 2012 marraskuu Keskeiset toimintavaiheet laajoissa häiriötilanteissa o Ennakkotiedon välittäminen Mikäli on olemassa pieniäkin viitteitä siihen, että häiriötilanne laajenee, tilanteesta on välitettävä ennakkotieto tärkeimmille
12 yhteistoimintatahoille, että yhteistoimintatahot voivat ryhtyä valmistelemaan omia toimenpiteitään Tämä on erittäin tärkeä toimenpide. Yhteistoimintatahot eivät pysty aloittamaan toimintaansa, jos heillä ei ole tietoa tilanteesta. Ennakkotietoa on mieluummin välitettävä liikaa kuin liian vähän Vastuu ennakkotiedon välittämisestä on sillä toimijalla, jonka vastuualueeseen tilanteen alkuvaiheen hoitaminen kuuluu o Tilannekuvan ylläpitäminen Tilanteesta on ylläpidettävä tilannekuvaa, että tiedetään, mitä on tapahtunut tai tapahtumassa ja osataan suunnitella omia toimenpiteitä sen mukaan Tilannekuvan ylläpidon aloittaa tilanteen alkuvaiheen vastuullinen toimija. Tilanteen laajentuessa tilannekuvan ylläpidon yhteistoiminnasta sovitaan erikseen toimijoiden kesken o Valmiuden kohottaminen Ennalta on sovittu ohjeelliset hälytysrajat. Viimeistään niiden ylittyessä tai uhatessa ylittyä, on hälytettävä yhteistoimintaverkosto ja eri toimijoiden on kohotettava valmiuttaan o Yhteistoiminnan käynnistäminen Yhteistoimintaa käynnistettäessä on sovittava mm. seuraavista asioista: Johtaminen, johtamispaikka ja johtamisen tuki Yhteistoimintaosapuolten tehtävät ja roolit Tilannekuvan ylläpito ja jakaminen Tiedottaminen ja tiedottamisen vastuut Resurssien käyttö o Tilanteen aikainen toiminta Eri toimijat toimivat yhteistoiminnassa sen mukaan, mitä edellä on sovittu Keskeistä on sopia johtamis- ja tiedottamisvastuista o Paluu normaalitilaan Kun tilanne on vakiintunut, on suunniteltava paluu normaalitilaan 7 Yhteiset asiat 7.1 Johtaminen Lappeenrannan kaupungin johtaminen on pyrittävä järjestämään normaalein johtamismenettelyin kaikissa tilanteissa. Erityistilanteissa ja poikkeusoloissa johtamista tukevat eri alojen asiantuntijat, mutta
13 perusorganisaatio ja johtamisvastuu tulee pitää samana kaikissa tilanteissa mahdollisimman pitkään. Kunnallista päätöksentekomenettelyä voidaan tarpeen mukaan ja lain sallimissa puitteissa keventää muuttamalla mm. kokouksien päätösvaltaisuutta ja koollekutsumista koskevia määräyksiä. Valmiuslain (1080/1991) tarkoittamissa poikkeusoloissa voidaan valtioneuvoston asetuksella siirtää kunnallista päätösvaltaa alemmille organisaatiotasoille sekä virkamiehille. Normaalia demokraattista päätöksentekomenettelyä ja hallintoa tulee kuitenkin toteuttaa niin kauan kuin mahdollista. Viranhaltijajohtoryhmän tehtävät erityistilanteissa ja poikkeusoloissa Viranhaltijajohtoryhmän tehtävänä on johtaa Lappeenrannan kaupunkia ja sovittaa yhteen toimialojen tehtäviä eri häiriötilanteissa. Johtoryhmää laajennetaan kaupunginjohtajan päätöksellä tarpeen mukaan muilla Lappeenrannan kaupungin viranhaltijoilla, yhteistyöviranomaisilla tai muilla asiantuntijoilla (julkinen, yksityinen tai kolmas sektori). Keskeisten viranhaltijoiden osalta luodaan ja ylläpidetään hälytysjärjestelyjä, joilla johtoryhmä saadaan tarvittaessa kutsuttua nopeasti koolle tai ainakin käynnistämään välittömät toimet keskeisten viranhaltijoiden toimesta. Tässä tarkoituksessa hyödynnetään esimerkiksi puhelinten tekstiviestihälytysryhmiä, joitten käytön edelleen tehostamista selvitetään. Periaatteena hälytyksissä pidetään, että kukin johtoryhmän jäsen vastaa ennen kaikkea oman sektorinsa toimivuudesta, mutta kuka tahansa johtoryhmän jäsen voi hälyttää johtoryhmän tarpeelliseksi arvioimassaan laajuudessa. Tärkeänä konkreettisena toimenpiteenä tässä tarkoituksessa ylläpidetään keskeisistä omista toimijoista sekä yhteistyökumppaneista yhteystietoluetteloa. Tärkeimmät yhteystiedot löytyvät suoraan Wintran erityistilanneohjeista. Muut tärkeät yhteystiedot löytyvät vanhan intran dokumenttienhallintaosiosta yleisistä dokumenteista kohdasta Kriisi- ja erityistilanneohjeet. Toimialojen johtaminen erityistilanteissa ja poikkeusoloissa Toimialan johtoryhmän tehtävänä on toimialajohtajan johdolla hoidettava oman toimialansa tehtävät eri häiriötilanteissa. Johtoryhmää laajennetaan toimialajohtajan päätöksellä tarpeen mukaan. 7.2 Tilannekuvan ylläpito Laajoissa ja monimuotoisissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa korostuu oikean tilannekuvan tarve. Päätöksentekijöillä pitää olla tieto tapahtuneista asioista, niihin vaikuttaneista olosuhteista, eri toimijoiden toimenpiteistä, tapahtumien mahdollisista kehitysvaihtoehdoista, omista toimenpiteistä ja omista käytettävissä olevista resursseista. Tilannekuvaa tarvitaan päätöksenteon tueksi.
14 Linjaorganisaatio itsessään tuottaa tilannekuvaa. Laajoissa tilanteissa linjaorganisaation johdon resurssit sitoutuvat kuitenkin hyvin pitkälti konkreettiseen operatiiviseen johtamiseen. Tällöin saatetaan tarvita johdon tueksi erillistä tilanneryhmää, joka avustaa johtoa ja tuottaa päätöksenteon tueksi ajan tasalla olevaa tilannekuvaa. Tilanneryhmä tulee koota ja kasvattaa tilanteen vaatimassa laajuudessa. Pienemmissä tilanteissa tilanneryhmä voi olla kooltaan vain muutama henkilö. Laajoissa tilanteissa tilanneryhmä voi olla laajuudeltaan jopa joitain kymmeniä henkilöitä sisältäen tilannekuvaosan ja viestiliikenneosan. Laajoissa tilanteissa tilanneryhmän johtajana toimii turvallisuus- ja riskienhallintapäällikkö. 7.3 Kriisiviestintä Oikean tiedon saatavuus ja luotettava tilannekuva luovat edellytykset päätöksenteolle. Tehokas, oikea-aikainen ja luotettava ulkoinen ja sisäinen viestintä ovat olennainen osa häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallintaa. Häiriötilanteissa on tärkeää käyttää joustavasti ja kattavasti kaikkia viranomaisten käytössä olevia viestintävälineitä ja kanavia. Kriisiviestintä ja siihen liittyvä tiedottaminen on tehostettua viestintää poikkeuksellisessa tilanteessa. Kriisiviestinnässä noudatetaan Lappeenrannan kaupungin kriisiviestintäsuunnitelmaa, joka kokonaisuutena löytyy intran dokumenttien hallinta-osiosta. Kriisiviestinnässä keskeisenä painopisteenä on suuremman vaaran ja lisävahinkojen välttäminen sekä tarpeettoman huolen hälventäminen, korvaavista palveluista tiedottaminen, toimintaohjeiden antaminen sekä väärän tiedon leviämisen estäminen. Keskeistä on, että kuntalaisille välittyy mahdollisimman nopeasti hallittu, täsmällinen tieto siitä, mitä on tapahtunut, mistä se johtuu ja mitä asialle ollaan tekemässä ja miten kuntalaisten pitäisi toimia. Lappeenrannan kaupungin II kaupunginsihteeri johtaa ja vastaa yhteistyössä kaupungin johdon kanssa erityistilanteiden tiedotusjärjestelyistä kuntalaisille, aluehallintoviranomaisille, muihin yhteistyöviranomaisiin ja tiedotusvälineisiin. 8 Poikkeusolojen erityispiirteet 8.1 Poikkeusolojen piirteitä Poikkeusolot ovat erityisen vakavia häiriötilanteita ja poikkeusolotilanteet on tyhjentävästi määritelty valmiuslain 29.12.2011/1552 3 :ssä. Määrittelyn sisältö on esitetty tämän asiakirjan luvussa 3 kohdassa Valmiuslaki.
15 Poikkeusoloissa toiminta käynnistetään samojen periaatteiden mukaisesti kuten normaaliajan häiriötilanteissakin huomioiden poikkeusolojen aiheuttamat lainsäädäntömuutokset (valmiuslaki & puolustustilalaki) sekä niihin liittyvät valtiohallinnon päätökset. Poikkeusoloihin johtava tilanne syntyy yleensä hitaasti. Tyypillisenä esimerkkinä vähitellen kiristyvä kansainvälinen poliittinen tilanne, joka johtaa myös sotilaallisiin uhkailuihin Suomen lähialueella. Poikkeusolojen julistaminen edellyttää myös Suomen ylimmän valtiojohdon tekemiä päätöksiä. Ilman valtiojohdon tekemiä päätöksiä toimitaan aina normaaliolojen lainsäädännön pohjalta ja normaaliolojen valtuuksilla, vaikka tilanne sinällään olisi kuinka hankala ja vaativa häiriötilanne. 8.2 Kaupungin johtokeskus Lappeenrannan kaupungin toimintaa johdetaan normaaleissa toimipisteissä niin pitkään kuin se on mahdollista ja turvallista. Poikkeusoloja varten Lappeenrannan kaupunki varautuu perustamaan poikkeusoloihin soveltuvan johtokeskuksen (valmiuslaki 120 ). Poikkeusolojen johtokeskus varustetaan siten, että se voidaan ottaa käyttöön perusosiltaan välittömästi ja kokonaisuudessaan 2-3 vuorokauden kuluessa. Johtokeskuksen tilojen on mahdollistettava pitkäaikainen työskentely. Kaupungin johtokeskuksen tehtävänä poikkeusoloissa on erityisesti: o Yleistilanteen johtaminen o Yhteydenpito muihin johtoportaisiin sekä yhteistoimintaviranomaisiin o Tarvittavan tilannekuvan ylläpitäminen o Omatoimisen suojelun johtaminen o Pelastustoiminnan tukeminen o Tiedottaminen ja muu kuntalaisten ohjaaminen 8.3 Varaukset ja työvoiman käyttö Lappeenrannan kaupunki esittää ajoittain puolustusvoimille listan sellaisista asevelvollisista henkilöistä, joita kaupunki tarvitsee poikkeusolojen aikana oman organisaationsa palvelukseen. Kaupungin henkilövarauslistaa ylläpitää henkilöstöhallinto (turvallisuus- ja riskienhallintapäällikkö), joka välittää henkilövaraukset suoraan puolustusvoimille. Puolustusvoimat voi myöntää listan henkilöille vapautuksen aseellisesta palveluksesta mahdollisessa kriisitilanteessa. Myönteisen päätöksen jälkeen nämä henkilöt ovat kaupungin käytössä myös kriisiajan poikkeusoloissa.
16 Poikkeusolojen lainsäädäntö mahdollistaa lisäksi työvoiman laajemman hankkimisen työkykyisen väestön keskuudesta. Toimialat suunnittelevat etukäteen ulkopuolisen työvoiman mahdollisen tarpeen. 8.4 Suojelulohkot Väestönsuojelun johtamista varten poikkeusoloissa pelastustoimen alue on jaettu suojelulohkoihin. Vastuu aluejaon muodostamisesta on pelastuslaitoksella ja suojelulohko-organisaatio muodostetaan Lappeenrannan kaupungin ja Etelä-Karjalan pelastuslaitoksen kanssa. Suojelulohko-organisaatiot perustetaan, kun valmiuslain soveltamisedellytykset ovat voimassa tai on selvää, että ne ollaan saattamassa voimaan. Lappeenrannan kaupungin lohkojako saadaan Etelä-Karjalan pelastuslaitokselta. 8.5 Evakuoinnit Evakuoinnit voidaan jakaa o kohde-evakuointeihin o laajamittaiseen evakuointiin Kohde-evakuoinnissa evakuoidaan väestö tietyn kohteen välittömästä läheisyydestä. Laajamittainen evakuointi tulee yleensä esiin poikkeusoloissa, jolloin väestöä siirretään turvallisemmille alueille tyhjentämällä laajoja asuinalueita, kaupunginosia tai jopa useita kuntia samanaikaisesti. Etelä-Karjalan pelastuslaitos laatii ja ylläpitää evakuointisuunnitelmia yhteistyössä maakunnan kuntien kanssa. Suunnitelmat sisältävät myös väestön vastaanottosuunnitelman, joka laaditaan yhteistyössä kaupungin kanssa. Pelastuslaitos johtaa laajamittaisten evakuointien toteuttamista. Kohdeevakuointeihin määräys tulee yleensä pelastuslaitokselta tai poliisilta, jolloin he johtavat kyseisen evakuoinnin toteuttamista. Lappeenrannan kaupunki vastaa virastojen ja laitosten kohdeevakuointien suunnitelmista (pelastussuunnitelmat) ja niihin liittyvistä evakuoidun henkilöstön majoituksesta, muonituksesta, vaatetuksesta, terveydenhuollosta ja muusta perushuollosta tarvittaessa. Lisäksi Lappeenrannan kaupunki huolehtii tiedottamisesta ja muista niille soveltuvista tehtävistä siten kuin niistä on yhteistyössä pelastusviranomaisten kanssa sovittu.
17 8.6 Päivittäistavarahuolto Lappeenrannan kaupunki valmistautuu perustamaan poikkeusoloja varten päivittäistavarahuolto-organisaation. Organisaation tehtäviin kuuluu kulutukseen liittyvä ohjaus, valistus ja neuvonta, sääntelystä ja säännöstelystä annettujen määräysten valvonta, tarvittaessa ostokorttien jakelun järjestäminen sekä säännöstelyn alaisten tavaroiden tuotannon ja jakelun valvonta. Organisaatio muodostetaan päivittäistavarahuollon johtajasta sekä päivittäistavarahuoltotoimistosta. Päivittäistavarahuoltoon liittyvästä valmiussuunnittelusta vastaa Etelä-Karjalan hankintapalvelut yhteistyössä Saimaan Tukipalvelut Oy:n ruokapalvelut-yksikön kanssa. Päivittäistavarahuoltoon kytkeytyy kiinteästi myös Eksoten sosiaalitoimi. 8.7 Valmiusmateriaali Valmiusmateriaali koostuu niistä laitteista ja välineistä, joilla valmiusorganisaation eri muodostelmat varustetaan poikkeusolojen varalle. Pääasiallisesti on pyrittävä käyttämään hyödyksi päivittäisessä käytössä olevaa materiaalia ilman suuria valmiusvarastoja. Päivittäiseen käyttöön soveltumaton, mutta erityistilanteissa ja poikkeusoloissa välttämätön materiaali hankitaan ja varastoidaan normaaliaikana. Toimialat vastaavat oman valmiusvarastonsa hankinnasta ja ylläpitämisestä sekä huomioivat tämän budjetoinnissaan. 9 Toimialojen valmiussuunnittelu Yksityiskohtaisempi valmiussuunnittelu tehdään toimialoilla, yhtiöissä ja tarvittaessa työpaikkatasolla. Toimialajohtajat ja yhtiöiden toimitusjohtajat vastaavat siitä, että kussakin yksikössä valmiussuunnitelmat ovat ajan tasalla ja riittävän yksityiskohtaisella tasolla. Jokainen toimija vastaa omien tehtäviensä mahdollisimman häiriöttömästä toimivuudesta niin erilaisissa häiriötilanteissa kuin poikkeusoloissa sekä näihin tilanteisiin ennakkovarautumisesta ja mahdollisesta ennaltaehkäisystä. Keskeisimpien yksiköiden tärkeimpiä tehtäviä häiriötilanteisiin ennakkovarautumisessa ja niiden hoidossa ovat: Konsernihallinto: o Seuranta, että eri yksiköt hoitavat valmiussuunnitteluvelvoitteensa o Valmiussuunnitelman yleisen osan ylläpito o Laajojen tilanteiden yleisjohtaminen o Tiedottaminen laajoissa tilanteissa
18 Tekninen toimi o Katujen ja teiden kunnossapito, auraus ja raivaus o Kaupungin omistamien kiinteistöjen kunnossapito ja korjaus Kasvatus- ja opetustoimi o Kasvatus- ja opetustoimen ylläpitäminen kaikissa olosuhteissa o Tilojen luovuttaminen johtamispaikoiksi ja majoitustiloiksi pelastuslaitoksen kanssa erikseen sovittavalla tavalla Lappeenrannan Energia Oy o Energia- ja vesihuollon ylläpitäminen Etelä-Karjalan pelastuslaitos o Pelastustoiminta o Kuntien varautumisen tukeminen erikseen sovittavalla tavalla o Evakuointien suunnittelu ja johtaminen Eksote o Terveydenhuollon ylläpitäminen o Sosiaalipalveluiden ylläpitäminen, erityisesti vanhusten asumispalvelut Saimaan Talous ja Tieto Oy (Saita Oy) o Tietojärjestelmien ja tietoverkkojen ylläpito o Tietoturvallisuudesta huolehtiminen Saimaan Tukipalvelut Oy (Satu Oy) o Koulujen, päiväkotien ja laitosten ruokahuollosta vastaaminen Etelä-Karjalan hankintapalvelut o Päivittäistavarahuollosta vastaaminen poikkeusoloissa 10 Jatkotoimenpiteet ja kehittämisen painopisteet Suunnitelmien ylläpito ja ajantasaistus o Kukin toimiala ja yhtiö ylläpitävät omia valmiussuunnitelmiaan ja ajantasaistavat niitä valtuustokausittain Koulutus ja harjoittelu o Lappeenrannan kaupunki vaikuttaa osaltaan aktiivisti siihen, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto AVI ja Etelä-Karjalan turvallisuusja valmiustoimikunta EKTURVA järjestävät määräajoin laajempia valmiusharjoituksia (päävastuu turvallisuus- ja riskienhallintapäälliköllä) o Lappeenrannan kaupunki osallistuu näihin harjoituksiin aktiivisti o Lappeenrannan kaupunki huolehtii osaltaan siitä, että Etelä- Karjalan pelastuslaitos järjestää vuosittain pienempiä, teemakohtaisia valmiusharjoituksia (päävastuu turvallisuus- ja riskienhallintapäälliköllä)
19 o Lappeenrannan kaupunki osallistuu näihin harjoituksiin aktiivisti o Toimialat ja yhtiöt järjestävät omia harjoituksia tarpeidensa mukaan o Kaupungista osallistuu vuosittain muutamia henkilöitä eri toimijoiden järjestämille yleisille valmiussuunnittelun kursseille Yhteistoimintajärjestelyjen ylläpito o Yhteistoimintajärjestelyjä muiden viranomaisten kanssa ylläpidetään kaupunkitasolla Etelä-Karjalan turvallisuus- ja valmiustoimikunnan EKTURVA:n kautta (päävastuu turvallisuus- ja riskienhallintapäälliköllä) o Kukin toimiala ja yhtiö ylläpitävät omia tarpeellisia yhteistoimintajärjestelyjään Hälytysjärjestelyjen ylläpito ja harjoittelu o Hälytysjärjestelyjä muiden viranomaisten kanssa ylläpidetään kaupunkitasolla EKTURVA:n kautta (päävastuu turvallisuus- ja riskienhallintapäälliköllä) o Kukin toimiala ja yhtiö ylläpitävät omia tarpeellisia hälytysjärjestelyjään o Toimialat ja yhtiöt ylläpitävät omia sisäisiä päivystys- ja hälytysjärjestelyjään Ostopalvelusopimuksiin maininnat velvoitteista häiriötilanteissa o Ostopalvelusopimuksiin on otettava tarkoituksenmukaisella tavalla maininnat, että palveluntuottajan pitää varmistaa palveluiden tuottamismahdollisuus myös erilaisissa häiriötilanteissa. Soveltuvia mallisopimuslausekkeita löytyy esim. Huoltovarmuuskeskuksen SOPIVA-mallisopimusehdoista Seurataan kansallisten hankkeiden etenemistä ja mahdollista käyttökelpoisuutta meille: o Huovi-portaali = Huoltovarmuuskeskuksen työkalu jatkuvuudenhallinnan kehittämiseen, tulossa Kunta-Huovi, seurataan Kunta-Huovi hankkeen etenemistä ja otetaan tuote käyttöön, mikäli se osoittautuu toimivaksi, seurantavastuu turvallisuus- ja riskienhallintapäälliköllä o Katakri = kansallinen turvallisuusauditointikriteeristö, kehitetty ennen kaikkea yritysten tietoturvallisuustasojen arviointiin, uudistumassa juuri versioon III, jossa tietietoturvallisuussuositukset vastaavat valtionhallinnon VAHTI-suosituksia, seurataan hankkeen etenemistä ja otetaan mahdollisesti käyttöön soveltuvin osin, seurantavastuu tietohallintojohtajalla sekä turvallisuus- ja riskienhallintapäälliköllä o Tietoturvasta toteutetaan myös erillinen hanke Seurataan turvallisuusviranomaisten toimialueiden muutoksia ja ylläpidetään yhteistyösuhteita myös uusiin toimijoihin o Puolustusvoimat, poliisi, pelastuslaitos, AVI