Lausunto 1 (7) Eduskunta Sivistysvaliokunta, kuuleminen 19.11.2015 Yleistä Pyydettynä lausuntona hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta (HE 80/ 2015vp) Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry toteaa seuraavaa: Opetusalan Ammattijärjestö OAJ katsoo, että varhaiskasvatukseen kohdistuvissa leikkauksista, subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajauksesta ja päiväkotien lapsiryhmämitoitusten suurentamisesta ei ole tehty riittävää lapsivaikutusten arviointia, eikä perhe- ja sukupuolten väliseen tasa-arvoon liittyviä arviointia. Varhaiskasvatukseen kohdistuvia leikkauksia tulee arvioida mm. suhteessa varhaiskasvatukselle asetettuihin tavoitteisiin sekä lasten mahdollisuuksiin saada tasa-arvoisesti laadukkaita pedagogisia varhaiskasvatuspalveluja sekä koulutuksellisen tasa-arvon näkökulmasta. OAJ haluaa tuoda myös esille, että subjektiivinen päivähoito-oikeus ja kotihoidontukijärjestelmä ovat lainsäädännössä kytketty tiiviisti toisiinsa ja nyt leikkaukset ja rajoitukset kohdistuvat vain varhaiskasvatuspalveluihin. Subjektiivisen päivähoito / varhaiskasvatus-oikeuden rajoittaminen Osana hallituksen linjaamia julkisen talouden välttämättömiä sopeutustoimia esitetään subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittamista niin, että jatkossa jokaisella lapsella olisi oikeus saada päivähoitoa / varhaiskasvatusta vain 20 tuntia viikossa. Oikeus laajempaan päivähoitoon / varhaiskasvatukseen olisi jatkossa riippuvainen mm. perheen työmarkkina-asemasta. Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ei kannata subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamista. Subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittaminen on vastoin varhaiskasvatuksen tavoitteita lapsen oppimisen edellytysten tukemisen, koulutuksellisen tasa-arvon, syrjäytymisen ehkäisyn sekä maahanmuuttaja lasten ja perheiden kotouttamisen osalta.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (7) Hallituksen esityksessä, päivähoito/varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisessa on perimältään kysymys siitä, kuka on lapsen varhaiskasvatus/päivähoito-oikeuden tarpeen asiantuntija, lapsen vanhemmat vai ulkopuoliset asiantuntijat ja viranomaiset. Opetusalan Ammattijärjestö OAJ pitää tärkeänä, että perheen itsemääräämisoikeutta ratkaista lapsen varhaiskasvatus- ja päivähoitotarve ei rajoiteta nykyisestä. Jos varhaiskasvatus/päivähoito-oikeuden rajaus toteutetaan niin, että tarve laajempaan kuin 20 tunnin varhaiskasvatukseen perustuu lähinnä lapsen vanhempien ilmoitukseen, kuten hallituksen esityksessä epäsuorasti todetaan, on nyt esitetty varhaiskasvatus/päivähoito-oikeuden rajaus turha. Jos taas lapsen päivähoito/varhaiskasvatusoikeuden määrittely ja päättäminen tapahtuu kuntahallinnossa, lisää se merkittävästi hallinnollista työtä kunnissa eikä siksi tuota haetun suuruisia kustannussäästöjä. Näihin johtopäätöksiin ovat tulleet kunnat omissa kannanotoissaan. Muun muassa Helsinki, Kotka, Tampere Valkeakoski ja Hämeenlinna ovat jo tehneet kuntakohtaisia ratkaisuja ja päättäneet olla rajoittamatta subjektiivista päivähoito-oikeutta. Hallituksen esityksen kustannussäästölaskelmat perustuvat puhtaasti arvioihin ja yli kymmenen vuoden takaisiin otosselvityksiin. Laskelmissa ei ole otettu huomioon lisäkuluja, jotka mahdollisesti syntyvät mm. sosiaali- ja terveyspalveluihin ja muihin korjaaviin palveluihin. Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaus on myös ristiriidassa perustuslain ja YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen kanssa. OAJ:n näkemyksen mukaan nyt tehty esitys ei turvaa jokaiselle lapselle yhdenvertaista oikeutta varhaiskasvatuslain tavoitteiden mukaiseen varhaiskasvatukseen, koska lapset asetetaan eriarvoiseen asemaan heidän vanhempiensa työmarkkina-aseman mukaan. YK:n lasten oikeuksien komitea suositteli Suomelle (2011), että varhaiskasvatusohjelmien kattavuutta ja laatua parannetaan. Komitea myös suositteli, että Suomi kannustaa nykyistä useampia vanhempia, joiden lapset eivät ole päivähoidossa, ilmoittamaan lapsensa varhaiskasvatusohjelmiin, jotta heidän suomen kielen taitonsa ja sosiaaliset taitonsa kehittyisivät ja kouluun siirtymisensä helpottuisi, ja jotta epäonnistuminen koulunkäynnissä ja koulupudokkuus estettäisiin.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (7) Pedagogisten varhaiskasvatuspalveluja tarjonnasta, toteutuksesta ja laadusta päätettäessä ei voi jättää huomiotta vasta julkaistuja hälyttäviä tuloksia esim. maahanmuuttajataustaisten lasten oppimistuloksista. Useat tutkimukset osoittavat, että päiväkodin varhaiskasvatus pienentää syrjäytymisriskiä. Lisäksi kansainväliset talouselämän asiantuntijat ovat todenneet, että laadukas varhaiskasvatus, ei mikä tahansa päivähoito, on taloudellisesti tuottavaa. (R. Putnam ja J. Heckman ). Ruotsissa tehdyt tutkimukset taas osoittavat, että Pisa-tulokset ovat parempia lapsilla, jotka ovat osallistuneet pitempiaikaisesti päiväkotien (förskola) pedagogiseen varhaiskasvatukseen. Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittaminen vaikuttaa myös yksityisiin palveluihin. Täysin yksityisissä palveluissa voidaan lapselle edelleen tarjota kokopäiväistä varhaiskasvatusta vanhempien työmarkkina-asemasta huolimatta. Yksityisten palvelujen tuotanto on Suomessa lisääntynyt ja kolmannen sektorin ylläpitämät yksityiset palvelut ovat muuttumassa voittoa tavoitteleviksi suuryrityksiksi. Yksityisten palvelujen käyttö on osin riippuvainen vanhempien sosioekonomisesta tilanteesta. Lapsen oikeus varhaiskasvatukseen 20 tuntia viikossa Opetusalan Ammattijärjestö OAJ:n mielestä nykyistä säädöstä varhaiskasvatuksen ja päivähoidon osa- ja kokopäivätoiminnan tuntirajoista ei ole mitään perusteita muuttaa. Nykyisellään osapäivätoiminta määritellään korkeintaan 5 tuntia kestäväksi toiminnaksi (Asetus lasten päivähoidosta 4 ) Osapäivätoiminta tulee järjestää säännöllisenä päivittäisenä toimintana, sillä vain näin toteutuu lapsen etu: tavoitteellinen ja suunnitelmallinen varhaiskasvatus. Varhaiskasvatusoikeuden määrittely 20 viikkotuntina sopii päivähoito-oikeuden määrittelyyn, mutta ei suunnitelmallisen, tavoitteellisen varhaiskasvatuksen toteuttamiseen. Kuntien palvelutarjonta ja niiden laatu vaikuttavat myös perheiden valintoihin ja subjektiivisen päivähoito/varhaiskasvatusoikeuden käyttöön ja käytön pituuteen.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (7) Päiväkotitoiminnan vaihtoehtona kunnissa tarjottavat ns. avoimet palvelut, leikkitoiminta, kerhot eivät aina vastaa lapsen ja perheiden tarpeita koska niistä ei ole määritelty henkilöstön kelpoisuuksia eikä ryhmäkokoja. Usein myöskään em. toimintojen oppimisympäristö ei ole suotuisa. Näin toiminnassa ei voida katsoa toteutuvan varhaiskasvatuslain edellyttämä pedagogiikka. Lapsen oikeus varhaiskasvatukseen määriteltynä 20 viikkotuntina aiheuttaa myös monimutkaista ja lisääntyvää hallinnollista työtä mm. varhaiskasvatuspaikan hakumenettelyn, henkilöstömitoituksen, lapsiryhmien muodostamisen, tavoitteiden seurannan, toiminnan arvioinnin ja palvelutarpeen arvioinnin ym. osalta ja tuottaa näin uusia kustannuksia ja uutta normiviidakkoa. Varhaiskasvatuksen vaikuttavuus ja tuloksellisuus edellyttävät riittävää päivittäistä, suunnitelmallista ja tavoitteellista, pysyvää toiminta-aikaa. Pienten lasten kanssa toimiminen, tekeminen ja leikkien oppiminen tapahtuu hitaasti, eikä toiminta-aikaa voi verrata esim. esiopetuksen ja perusopetuksen tunti-/toiminta-aikoihin. Nyt esitettyä varhaiskasvatusmallia ei voi myöskään verrata Ruotsin malliin. Ruotsissa kaikilla kolme vuotta täyttäneillä lapsilla on oikeus maksuttomaan varhaiskasvatukseen 15 tuntia viikossa. Tämän jälkeen toiminta on maksullista. Pedagogisen toiminnan vahvuus näkyy Ruotsissa myös siinä, että päiväkotien hoito- ja kasvatushenkilöstöstä yli 50 % on opettajia. OAJ:n mielestä kaikki varhaiskasvatuspalvelut tulee järjestää niin, että niissä toteutuu varhaiskasvatuslain mukainen pedagoginen painotus ja että ne kaikin tavoin tukevat koulutuksellista tasa-arvoa ja syrjäytymisen ehkäisyä sekä oppimisvaikeuksien ennaltaehkäisyä. Suomessa opettajan ohjaamaan päiväkotien pedagogiseen varhaiskasvatukseen osallistuu vain 70 % 3-5 vuotiaista lapsista. Tämä on huomattavasti vähemmän kuin muissa pohjoismaissa ja OECD-maissa. Suomi on talousarviossaan sitoutunut EU:n tavoitteeseen, että 95 % yli 4 vuotiaista lapsista osallistuisi laadukkaisiin pedagogisiin varhaiskasvatuspalveluihin vuoteen 2020 mennessä. EU ja OECD laskee varhaiskasvatuspalveluihin pedagogisen, opettajan johdolla tapahtuvan toiminnan. OAJ:n mielestä yli 3-vuotiailla lapsilla tulee olla oikeus vähintään osapäiväiseen, pedagogiseen varhaiskasvatukseen ilman, että se vähentää perheen oikeutta saada kotihoidontuen lisäosan (65 euroa).
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (7) Lasten ja hoito-ja kasvatushenkilöstön välinen suhdeluku ja henkilöstörakenne Valtioneuvosto on muuttanut säädöksiä niin, että päiväkodin henkilöstön ja lasten välinen suhdeluku muuttuu kolme vuotta täyttäneiden lasten osalta 1:7stä 1:8:aan. Osapäivätoiminnassa olevien lasten ja hoito-ja kasvatushenkilöstön välinen suhdeluku pysyy edelleen 1:13. OAJ:n mielestä lapsen oikeuksien perusteella lasten ja hoito- ja kasvatushenkilöstön väliset suhdeluvut eivät voi vaihdella sen mukaan minkä pituisen ajan lapsi on päiväkodissa tai varhaiskasvatuspalveluissa. Säädöksen muuttamisen kustannusvaikutuksia ei voi laskea vain tuottoina vaan toiminnan laadun heikennykset vaikuttavat myös varhaiskasvatuksen tuloksellisuuteen ja vaikuttavuuteen. Laskelmien mukaan lasten kontaktisuhteiden määrä 20 lapsen ryhmässä on 190 ja 25 lapsen ryhmässä 300. Tämä osoittaa selkeästi laadun heikennykset. Lisäksi suuret lapsiryhmät vaikuttavat lapsen sairastavuuteen ja opettajan mahdollisuuteen huomioida lapsi yksilönä ja lapsen yksilölliset tarpeet. Lasten hyvinvoinnin ja tuloksellisen ja tuottavan varhaiskasvatuksen kannalta on myös ristiriitaista se, että ryhmien koko liittyy vahvasti siihen kuinka paljon samassa ryhmässä on osa-aikatoiminnassa ja kokopäivätoiminnassa olevia lapsia. OAJ:n mielestä päiväkotien lapsiryhmien koosta ja henkilöstömitoituksesta tulee tehdä perusteellinen selvitys kevään 2016 aikana ja uudelleen seuranta keväällä 2017, kun hallitus antaa sivistysvaliokunnalle selvityksen varhaiskasvatuslain kokonaisvaikutuksista (Sivistysvaliokunnan mietintö 29/2014 lausuma). Varhaiskasvatuksen määrittely Subjektiivisen päivähoito/varhaiskasvatusoikeuden rajoittaminen niin, että jokaisella lapsella on oikeus varhaiskasvatukseen 20 tuntina viikossa on ongelmallista myös siksi, että laissa varhaiskasvatuksen määritelmä on jokseenkin epäselvä. Lain mukaan ei ole selkeää onko lapsella oikeus päiväkotien pedagogiseen varhaiskasvatukseen vai onko perheen tyydyttävä lain mukaiseen perhepäivähoitoon tai muuhun varhaiskasvatukseen.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 6 (7) Elokuun alussa 2015 voimaan tullut varhaiskasvatuslaki korostaa varhaiskasvatusta pedagogisena toimintana. Laissa ei kuitenkaan määritellä selkeästi millä reunaehdoilla pedagoginen toiminta toteutuu. Laki antaa liian väljästi mahdollisuuden toteuttaa varhaiskasvatuspalveluita ns. kerhotoimintana. Kerhojen osalta henkilöstön kelpoisuuksia ja ryhmäkokoja ei ole säädelty. Myöskään perhepäivähoidossa ei voi katsoa toteutuvan varhaiskasvatuksen tavoitteet, jossa korostuu pedagogiikka. (Viite Sami Mahkonen, oikeustieteen tohtori. teos Varhaiskasvatuslaki). Varhaiskasvatuksen määritelmän selkiyttäminen ja lasten oikeus päivähoitoon sekä varhaiskasvatukseen tulee korostetusti esille mm. silloin kun lapsella on vanhempien työelämän takia tarve pääasiassa vain ilta- yö ja viikonloppuhoitoon. Varhaiskasvatuksen tuloksellisuus ja vaikuttavuuden vahvistamiseksi on selkiytettävä varhaiskasvatuksen määritelmää. Varhaiskasvatus, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka edellyttää, että siitä vastaa pedagogisen koulutuksen saanut henkilö. Tämän suuntainen vaatimus on myös eduskunnan hyväksymän varhaiskasvatuslain yhteydessä hyväksytty hyväksytyssä lausumassa sekä valiokunnassa jätetyssä vastalauseessa (Sivistysvaliokunnan mietintö 29 / 2014 vp lausuma). Varhaiskasvatuksen osaamisen ja pedagogian vahvistaminen Varhaiskasvatuksen neuvottelukunnan 2013 2015 raportissa esitetään varhaiskasvatuksen kehittämisen ja tutkimuksen painopisteeksi viisi teemakokonaisuutta: laatu, henkilöstön osaaminen, pedagogiikka, ohjaus ja palvelujärjestelmä sekä tutkimus. Raportissa esitetään toimenpiteinä mm. varhaiskasvatuksen kussakin tehtävässä tarvittavan osaamisen selkiyttäminen ja johtajuuden vahvistaminen varhaiskasvatuksessa. Pedagogian kehittämiseksi ja suunnitelmallisen ja tavoitteellisen varhaiskasvatuksen toteuttamiseksi pitkällä aikavälillä tulee palata aikaisempaan käytäntöön, jolloin päiväkodin kolme vuotta täyttäneiden lasten ryhmissä oli kaksi opettajakelpoisuuden omaavaa henkilöä. Myös kansainvälisissä suosituksissa (mm. OECD) katsotaan, että varhaiskasvatuksen henkilöstöstä 50 % tulee olla korkeakoulututkinto.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 7 (7) Lastenhoitajia jää eläkkeelle noin 300 vuodessa. OAJ katsoo, että eläkkeelle jäävien tilalle tulisi rekrytoida lastentarhanopettajakelpoinen henkilö lapsiryhmiin, joissa ei vielä ole kahta lastentarhanopettajaa. Käytännössä tämä tarkoittaa noin 200 lastenhoitajan korvaamista lastentarhanopettajalla vuodessa, mistä aiheutuisi kunnille noin miljoonan euron lisäkulut vuodessa. Nämä edellä mainitut muutokset henkilöstörakenteeseen selkiyttäisivät merkittävästi jokaisen lapsen oikeutta laadukkaaseen pedagogiseen varhaiskasvatukseen. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Heljä Misukka koulutusjohtaja Ritva Semi erityisasiantuntija Liitteet: 1. Subjektiivinen päivähoito-oikeus ja hallinnollinen työ 2. Ehdotukset pykälämuutoksiksi
Liite 2 Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaus lisää hallinnollista työtä ja normeja Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittaminen lisää merkittävästi hallinnollista työtä kunnissa eikä siksi tuota haetun suuruisia säästöjä Hallinnollinen työ lisääntyy mm. seuraavasti: - hallintolaki edellyttää täsmällistä päätöksentekoa, riittäviä selvityksiä ja päätösten arkistointia - valitusmenettely lisääntyy koska varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta tehtyyn päätökseen on oikeus hakea muutosta ja laajuus on harkinnanvaraista riippuen viime kädessä lapsen tarpeesta - vanhemmat mahdollisesti hakevat lapselleen lausuntoja ja puoltoja (neuvola, erityisopetus, psykologi) saadakseen laajemman varhaiskasvatusoikeuden - laajemman varhaiskasvatus oikeuden myöntäminen voi edellyttää seikkaperäisiä perusteluja ja siksi se laajentaa esim. keskusteluja lapsen huoltajien tai muita lasta hoitajien tahojen kanssa - ryhmäkoko ja henkilöstön- ja lasten välisen suhdeluvun seuraaminen monimuotoistuu ja lisääntyy kun päiväkodissa, samassa ryhmässä, on lapsia, jotka ovat siellä osaviikkoisesti, osapäivän tai ns. kokopäivän eli käyttö- ja täyttöasteen seuraaminen - varhaiskasvatussuunnitelman toteutuminen, seuranta ja arviointi edellyttävät uusia järjestelyjä, kun lasten toiminta-ajat vaihtelevat suuresti - päiväkodin olosuhteiden, tilamäärittelyt, terveys- ja työympäristö säädösten ja turvallisuuden seuraaminen, kun tilat on suunniteltu yleensä pysyville kokopäivätoiminnassa oleville lapsiryhmille - päiväkodin turvallisuussuunnitelmat tulee tarkistaa toistuvasti kun lasten toimintaaikojen vaihtuvuus on suurta - lapsen oikeus samaan päiväkotiin / päiväkotiyksikköön on epäselvä ilmaisu ja sen toteuttaminen aiheuttaa tulkintavaikeuksia paikallistasolla ja paikallistason ratkaisuja ja valitusmenettelyä - lapsen edun arviointi siinä tapauksessa, että ammattilaisten mielestä tarve on laajempaan varhaiskasvatukseen mutta perhe haluaa vain rajoitettu oikeuden joko imago tai taloudellista syistä - vaikuttaa myös salassapitoa ja tiedonkulkua koskeviin ohjeistuksiin ja käytäntöihin
Liite OAJ esittää seuraavia muutoksia (tummennetut lisäyksiä, yliviivaus poisto) lakiin varhaiskasvatuslain muuttamisesta: 11 a Sen lisäksi, mitä 11 :ssä säädetään, kunnan on huolehdittava siitä, että lapsi ennen perusopetuslaissa tarkoitetun oppivelvollisuuden alkamista saa varhaiskasvatusta 20 25 tuntia viikossa kunnan järjestämässä 1 :n 2 tai 3 momentissa tarkoitetussa paikassa sen ajan päätyttyä, jolta voidaan suorittaa sairausvakuutuslaissa tarkoitettua äitiys- ja vanhempainrahaa tai osittaista vanhempainrahaa. Varhaiskasvatusta ei kuitenkaan ole järjestettävä aikana, jolta voidaan suorittaa sairausvakuutuslain 9 luvun 7 :n 1 momentissa tarkoitettua äitiys- ja vanhempainrahakauden ulkopuolella maksettavaa isyysrahaa..kunnan on tarjottava 1 momentissa tarkoitetun varhaiskasvatusoikeuden piirissä olevalle lapselle ensisijaisesti mahdollisuus osallistua säännölliseen päivähoitoasetuksen 4 :n 1 momentin mukaisesti osapäiväiseen varhaiskasvatukseen viiden tunnin ajan ja vain lapsen vanhempien tai muiden huoltajien perustellun päätöksen mukaisesti joko osapäiväiseen tai osaviikkoiseen varhaiskasvatukseen, jos sitä voidaan pitää lapsen edun mukaisena. Kunta päättää lapsikohtaisesti määräajaksi tarkemmat säännölliset varhaiskasvatuksen toiminta-ajat. Vanhempien oikeuteen saada lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain (1128/1996) mukaista kotihoidon tukea ei vaikuta se, jos yli kolmivuotias lapsi osallistuu 1 momentin mukaiseen varhaiskasvatukseen.