Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena ja hajarakentamisen helpottaminen

Transkriptio

1 1 Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena ja hajarakentamisen helpottaminen -osahankkeet Muistio Matti Laitio Tarkastelussa oli aluksi kaksi vaihtoehtoa, joista ensimmäinen perustui nykyjärjestelmään vähäisin tarkistuksin hallitusohjelman mukaisesti. Toisessa vaihtoehdossa oli esitetty enemmän muutoksia nykyjärjestelmään yhdistämällä suunnittelutarveharkinta rakennuslupamenettelyyn. Tämän vaihtoehdon yhteydessä pohdittiin pitemmälle myös hajarakentamista ohjaavien yleiskaavojen kehittämistä. Seuraavassa on lyhyet kuvauksen näistä vaihtoehdoista. VE 1 Nykyjärjestelmään pohjautuva vaihtoehto Muutetaan suunnittelutarvealueen määritelmää (MRL 16 ) poistamalla mahdollisuus määrittää suunnittelutarvealueita yleiskaavassa ja rakennusjärjestyksessä. Laajennetaan yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena myös alueille, joilla on merkittävää rakentamispainetta, ei kuitenkaan alueille, joilla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista (MRL 44 ). Tähän vaihtoehtoon liittyviä vaikutuksia arvioitiin seuraavasti VE 1: Nykyjärjestelmään pohjautuva vaihtoehto Vakiintunut järjestelmä jo rakennuslain ajoilta Suunnittelutarveharkinta voi laajemmin säilyä kunnan kaavoituksesta vastaavalla toimielimellä Ei muutoksia kuulemisiin / valitusoikeuksiin Mahdollisuus kehittää yleiskaavoitusta rakentamisen ohjaamisessa myös rakennuspaineisilla alueilla alueiden ohjaustarpeen edellyttämällä tavalla Suunnittelutarvealue / suunnittelutarveratkaisu -käsitteet ovat vaikeasti avautuvia asianosaisille ja säännöksiä on tulkittu kirjavasti Alueidenkäytön ohjausjärjestelmä säilyy melko monimutkaisena asemakaava-alueiden ulkopuolella Rajoittaa rakentamisen ohjaamisen mahdollisuuksia rakennuspaineisilla ja kasvavilla kaupunkiseuduilla Kasvavien kaupunkien yhdyskuntarakenne hajaantuu, kunnilla on entistä huonommat mahdollisuudet ohjata kehitystä ja taajamien tuleva kaavoitus vaikeutuu Palvelujen järjestäminen on hankalampaa ja paineet kalliin infrastruktuurin laajentamiseen kasvavat Järjestelmän vaikeaselkoisuus syö lainsäädännön uskottavuutta asianosaisten silmissä VE 2 Rakennuslupia ja suunnittelutarvealueita koskevien menettelyjen yhdistäminen. Yleiskaavoituksen ja alueellista rakentamissuunnitelmaa koskevien säännösten kehittäminen. Luovutaan suunnittelutarveratkaisuista erillisenä menettelynä. Siirrytään menettelyyn, jossa rakennusluvan yhteydessä tutkitaan kaikki rakennusluvan edellytykset. Nämä pitävät sisällään rakennuspaikan sijaintiin liittyvät kaavalliset edellytykset, rakennuspaikan rakentamiseen soveltuvuuteen liittyvät edellytykset ja itse rakennukseen liittyvät tekniset ja muut edellytykset. Menettely voi olla tarvittaessa kaksivaiheinen, jossa ensimmäisessä vaiheessa tutkitaan kaavalliset ja rakennuspaikan rakentamiseen soveltuvuuteen liittyvät edellytykset. Laajennetaan yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena myös alueille, joilla on merkittävää rakentamispainetta (MRL 44 ), ei kuitenkaan alueille, joilla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista (MRL 44 ). Kehitetään yleiskaavoituksen sisältöä ja esittämistapaa erilaisten alueiden tarpeet huomioon ottaen. Luodaan uusi menettely ( alueellinen rakentamissuunnitelma ), jossa kyläyleiskaavaa yleispiirteisempään yleiskaavaan liitetyn kunnan tekemän maankäyttötarkastelun pohjalta olisi mahdollista tutkia ra-

2 2 kennusluvan kaavalliset ja rakennuspaikkojen rakentamiseen soveltuvuuteen liittyvät edellytykset yhtä rakennuspaikkaa laajemmalla alueella. Menettely korvaisi kaksivaiheisen rakennusluvan ensimmäisen vaiheen. Tällainen suunnitelma voisi olla voimassa määräajan, esim. viisi vuotta. VE 2: Rakennuslupia ja suunnittelutarvealueita koskevien menettelyjen yhdistäminen. Alueellista rakentamissuunnitelmaa koskevien säännösten kehittäminen. Rakennusluvan myöntämisen edellytykset asemakaavaalueiden ulkopuolella olisi koottu yhteen pykälään Suunnittelutarvealueiden määrittelyyn liittyvä ongelmat poistuisivat, kun samoja säännöksiä sovellettaisiin kaikilla alueilla asemakaava-alueiden ulkopuolella Korostaisi kaavallisten edellytysten harkitsemista rakennusluvan myöntämisen yhteydessä haja-asutusalueilla ja parantaisi mahdollisuuksia esimerkiksi maaseudun elinkeinotoiminnan huomioon ottamiseen Antaisi mahdollisuuden yleiskaavoituksen kehittämiselle erilaisten alueiden ohjaustarpeet huomioon ottaen ja edistäisi strategisten yleiskaavojen laatimista. Alueellinen rakentamissuunnitelma tarjoaisi uuden joustavan suunnitteluvälineen maaseudun rakentamisen ohjaamiseen. Parantaisi kunnan mahdollisuuksia yhdyskuntarakenteen ohjaamiseen Voisi johtaa kehitykseen, jossa kunnan kaavoituksesta vastaavat toimielimet ottavat vähemmän kantaa rakennuslupiin asemakaava-alueiden ulkopuolella. Ongelma erityisesti tilanteessa, jossa rakennusvalvonnan toimialueet laajenevat yli kuntarajojen. Suunnittelutarveratkaisujen ja rakennuslupien erilaisten kuulemis- ja valitusmahdollisuuksien yhteensovittaminen aiheuttaa ongelmia, ei välttämättä yksinkertaistaisi järjestelmää Ei välttämättä toteuta hallitusohjelman kirjauksia. Alueelliseen rakentamissuunnitelmaan liittyvä menettely voi johtaa väljään tulkintaan ja yhdyskuntarakenteesta irrallaan olevien tiiviiden alueiden rakentamiseen Rakennusvalvonnan resurssit voivat olla ongelma erityisesti pienissä kunnissa. Näiden vaihtoehtojen pohjalta laadittiin niitä yhdistellen VE 3, jossa säilytetään suunnittelutarvealueet, mutta kehitetään niihin liittyviä lupaedellytyksiä nykyistä selkeämmiksi. Kehitetään myös yleiskaavoitusta ja luodaan uusi alueellinen suunnittelutarveratkaisu -menettely, joilla helpotetaan ja joustavoitetaan lupien käsittelyä asemakaava-alueiden ulkopuolella. Helpotetaan myös maa- ja metsätalouden harjoittamiseen liittyvää rakentamista. VE 3 Kehitetty nykyjärjestelmä. Yleiskaavoituksen ja alueellisen suunnittelutarveratkaisun kehittäminen Säilytetään suunnittelutarvealueet nykyisessä muodossaan, mutta kehitetään rakennusluvan myöntämisen erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueella (MRL 137 ) siten, että ne ovat helpommin ymmärrettävissä. Kehitetään yleiskaavoitusta ja laajennetaan yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena myös alueille, joilla on merkittävää rakentamispainetta, ei kuitenkaan alueille, joilla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista (MRL 44 ). Helpotetaan ranta-alueilla sijaitsevien kyläalueiden kaavoitusta tarkistamalla ranta-alueiden yleis- ja asemakaavojen sisältövaatimuksia (MRL 73 ). Joustavoitetaan maa- ja metsätalouteen liittyvää rakentamista väljentämällä niihin liittyviä rakennusluvan edellytyksiä suunnittelutarvealueilla (MRL 137 ). Kehitetään suunnittelutarveratkaisuihin uusi alueellinen menettely, alueellinen suunnittelutarveratkaisu, jossa yleiskaavaan pohjautuvan maankäyttötarkastelun pohjalta olisi mahdollista tutkia rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella yhtä rakennuspaikkaa laajemmalla alueella. Tällainen alueellinen suunnittelutarveratkaisu perustuisi kunnan laatimaan suunnitelmaan ja voisi olla voimassa määräajan, enintään viisi vuotta. Edistetään yleiskaavoitusta erityisesti kasvavilla kaupunkiseuduilla. Seuraavassa on tarkasteltu tähän vaihtoehtoon liittyviä MRL:n muutostarpeita.

3 3 MRL 36 Yleiskaavan laatimistarve Kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla. Yleiskaavan laatimis- ja muuttamistarvetta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti rakentamispaineen merkittävyys ja yhdyskuntarakenteen kehitys. MRL 44 ( /1129) Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena Yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 :ssä. Rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 :n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Määräys ei voi koskea aluetta, jolla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan. Yleiskaavan käytöstä tuulivoimaloiden rakennusluvan perusteena säädetään 77 a :ssä. ( /134) MRL 73 Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset Laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Mitä 1 momentin 3 kohdassa säädetään ei koske ranta-alueella sijaitsevaa kyläaluetta edellyttäen, että virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys on otettu huomioon. Ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään. Mitä 60 :ssä säädetään asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista, ei kuitenkaan koske ranta-asemakaavaa. 137 Rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella Sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 :ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen: 1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle alueilla, joilla yleiskaavan laatiminen on tarpeellista;

4 4 2) ei aiheuta yhdyskuntateknisten verkostojen tai liikenneväylien toteuttamisen, liikenneturvallisuuden tai palvelujen saavutettavuuden kannalta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja 3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden ja viherrakenteen turvaamista. Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen sekä maatilaan kuuluvan maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisen rakennuksen. Rakennuslupa voidaan 1 momentin estämättä myöntää myös rakennuksen korjaamiseen tai asuinrakennuksen vähäiseen laajentamiseen. ( /476) Jos kyläalueella tai muulla maaseutualueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, voi kunta tehdä päätöksen 1 momentissa säädettyjen rakennusluvan erityisten edellytysten olemassa olosta samalla kertaa useamman kuin yhden rakennuspaikan osalta kunnan laatiman suunnitelman perusteella. Tällainen päätös voidaan tehdä alueella, joka oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on osoitettu kyläalueeksi tai muutoin rakentamiseen soveltuvaksi alueeksi. Päätös voi olla voimassa enintään viisi vuotta. Rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Edellä 1 momentissa säädettyjen edellytysten olemassaolon ratkaisee rakennuslupamenettelyn yhteydessä tai erillisessä menettelyssä kunnan päättämä viranomainen. Rakennuslupaa suunnittelutarvealueelle tai suunnittelutarveasiaa muutoin ratkaistaessa noudatetaan asianosaisten ja viranomaisten kuulemisessa sekä päätöksessä ja siitä ilmoittamisessa soveltuvin osin, mitä 173 ja 174 :ssä säädetään poikkeamismenettelystä. ( /476) Yleiskaavoitus ja alueellinen suunnittelutarveratkaisu rakennusluvan myöntämisen perusteena Asemakaava-alueiden ulkopuolisten alueiden lupaedellytysten kehittämiseen liittyy kiinteästi yleiskaavoituksen ja uutena menettelynä esitetyn alueellisen suunnittelutarveratkaisun käyttö rakennuslupien myöntämisen perusteena. Oikeusvaikutteinen rakentamista riittävällä tavalla ohjaava yleiskaava (ns. kyläkaava) voi edelleen toimia suunnitelmana, jonka yhteydessä rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella on tutkittu. Nykykäytännöstä poiketen tällaisia yleiskaavoja olisi mahdollista laatia myös alueille, joilla on merkittäviä rakentamispaineita, ei kuitenkaan sellaisille alueille, joilla asemakaavan laatiminen on tarpeellista. Koska merkittävään rakentamispaineeseen liittyvä este yleiskaavan käyttämiselle rakennusluvan myöntämisen perusteena poistuisi, ei kyläyleiskaavoja koskeva 10 vuoden määräaika olisi enää tarpeellinen. Riittävällä tavalla ohjaava yleiskaava voi tilanteen mukaan olla yksityiskohtainen, mutta myös nykyistä yleispiirteisempi ja rakentamisen yleisiä edellytyksiä ja volyymia kuvaava. Yksityiskohtainen yleiskaava voisi soveltua jo tällä hetkellä tiiviisti rakennetuille kyläalueille, joilla uuden täydentävän rakentamisen suunnittelu ja olemassa olevan ympäristön huomioon ottaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa tarkastelua. Näillä alueilla on usein tarkoituksenmukaista, että uusien rakennuspaikkojen sijainti ja määrä osoitetaan jo tarkasti ja kaavaan voidaan liittää myös muita ympäristön laatuun liittyviä merkintöjä ja määräyksiä. Rakentamista ohjaava yleiskaava voisi olla myös yleispiirteisempi sellaisilla alueilla, joilla ei tarvita niin yksityiskohtaista suunnittelua. Tällaisessa yleiskaavassa tulisi osoittaa ainakin rakentamiseen sopivat

5 vyöhykkeet ja alueet, joille rakentamista ei tulisi ohjata. Myös rakentamisen määrää ja sijoittumista eri kiinteistöjen alueille pitäisi kuvata ainakin jollakin tavalla, vaikka kovin yksityiskohtaiseen ohjaukseen ei olisikaan tarvetta. Jonkinlaista emätilatarkastelua tarvitaan varmasti jatkossakin suunnittelun tasapuolisuuden varmistamiseksi, mutta rakentaminen tulisi kuitenkin ohjata ensisijaisesti rakentamiseen hyvin soveltuville alueille. Koska rakennuslupien myöntäminen suoraan tällaisen yleiskaavan pohjalta olisi mahdollista, kovin suureen väljyyteen tällaisessa rakentamista ohjaavassa yleiskaavassa ei siis olisi mahdollista kuitenkaan mennä. Alueellinen suunnittelutarveratkaisu tarjoaa kunnille toisenlaisen tavan ohjata asemakaava-alueiden ulkopuolista rakentamista. Niiden pohjana voi toimia yleispiirteisempi aluevarausyleiskaava tai strateginen yleiskaava. Näissä yleiskaavoissa osoitetuille kyläalueille tai muille rakentamiseen hyvin soveltuville alueille kunta voi tehdä laatimaansa suunnitelmaan perustuen päätöksen alueellisesta suunnittelutarveratkaisusta, jossa olisi tutkittu MRL 137 :n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten olemassaolo yhtä rakennuspaikkaa laajemmalla alueella. Tällainen päätös olisi voimassa määräajan, enintään viisi vuotta kerrallaan. Kovin laajojen alueiden tai mittakaavaltaan ja vaikutuksiltaan laajojen hankkeiden edellytysten tutkiminen tällä välineellä ei olisi kuitenkaan mahdollista, koska suunnittelutarveratkaisun edellytyksenä säilyisi edelleen se, että rakentaminen ei saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Nämä alueellista suunnittelutarveratkaisua koskevat säännökset voisivat edistää myös nykyistä strategisempien yleiskaavojen laatimista. Strategisia yleiskaavoja tulisi laatia ainakin sellaisille kasvavien kaupunkiseutujen alueille, joilla rakennuspaineet ovat merkittäviä. Yleiskaavan laatimisen tarpeeseen liittyvää pykälää (MRL 36 ) olisi syytä tarkistaa siten, että laatimistarve olisi määritelty nykyistä tarkemmin. VE 3: Kehitetty nykyjärjestelmä. Yleiskaavoituksen ja alueellisen suunnittelutarveratkaisun kehittäminen Vakiintunut järjestelmä perusratkaisultaan säilyy Suunnittelutarveharkinta voi laajemmin säilyä kunnan kaavoituksesta vastaavalla toimielimellä Ei muutoksia kuulemisiin / valitusoikeuksiin Selkeyttäisi yleiskaavoituksen asemaa rakentamisen ohjaamisessa haja-asutusalueilla Suunnittelutarveratkaisujen edellytykset selkeytyisivät Toisi vaihtoehtoja haja-asutusalueiden rakentamisen ohjaamiseen Antaisi mahdollisuuden yleiskaavoituksen kehittämiselle erilaisten alueiden ohjaustarpeet huomioon ottaen ja edistäisi todennäköisesti myös strategisten yleiskaavojen laatimista. Alueellinen suunnittelutarveratkaisu tarjoaisi uuden joustavan suunnitteluvälineen maaseudun rakentamisen ohjaamiseen. Suunnittelutarvealue / suunnittelutarveratkaisu -käsitteet ovat vaikeasti avautuvia asianosaisille ja säännöksiä on tulkittu kirjavasti Alueidenkäytön ohjausjärjestelmä säilyy melko monimutkaisena asemakaava-alueiden ulkopuolella Saattaa vaikeuttaa tulevaa kaavoitusta ja johtaa haitalliseen yhdyskuntakehitykseen kasvavilla kapunkiseuduilla Kasvavien kaupunkien yhdyskuntarakenne hajaantuu edelleen, palvelujen järjestäminen on hankalampaa ja paineet kalliin infrastruktuurin laajentamiseen kasvavat Järjestelmän vaikeaselkoisuus syö lainsäädännön uskottavuutta asianosaisten silmissä Alueelliseen suunnittelutarveratkaisuun liittyvä menettely voi johtaa väljään tulkintaan ja yhdyskuntarakenteesta irrallaan olevien tiiviiden alueiden rakentamiseen 5