Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena ja hajarakentamisen helpottaminen

Transkriptio

1 Kaavajärjestelmän ja rakentamisen lupajärjestelmän sujuvoittaminen -hankkeen sidosryhmätilaisuus klo 9-16 Tieteiden talo, Helsinki Ennakkoaineisto Yleistä Ympäristöministeriössä on käynnissä lainvalmistelu, jolla toteutetaan kaavoituksen ja rakentamisen lupien sujuvoittamiseen tähtäävät toimenpiteet pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman mukaisesti. Ympäristöministeriö on asettanut työryhmän ohjaamaan lakiesityksen valmistelua. Työryhmän toimikausi on Kaavoituksen ja rakentamisen lupien sujuvoittamisen edistäminen edellyttää muutoksia maankäyttö- ja rakennuslakiin. Nämä säädösmuutosehdotukset laaditaan hallituksen esityksen muotoon. Tämän lisäksi toimenpiteistä, joihin ei liity säädösmuutostarpeita, esitetään valmistelun tuloksena ratkaisuehdotukset. Tässä sidosryhmätilaisuuden ennakkoaineistossa on alustavia pykäläluonnoksia ja taustoittavaa tekstiä niistä osahankkeista, joita sidosryhmätilaisuudessa käsitellään. Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena ja hajarakentamisen helpottaminen Hallitusohjelman kirjaukset: Helpotetaan haja-asutusalueiden rakentamista muun muassa suunnittelutarvealuesäännöstöä lieventämällä Rakentamismahdollisuuksia haja-asutusalueilla lisätään mm. siten, että yleiskaava voisi nykyistä laajemmin toimia rakentamisen perusteena. Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuden arvioinnissa 2013 todettiin, että alueiden ja maan osien erilaisuus on tarpeen ottaa aiempaa enemmän huomioon alueidenkäytön ohjausjärjestelmää kehitettäessä. Kaupunkiseudut mukaan lukien taajamien kehysalueet sekä kaupunkien läheinen maaseutu tarvitsevat erilaista otetta alueidenkäytön ohjaukseen kuin muut alueet. Kysymys hajarakentamisen ohjaamisesta koskeekin lähinnä taajamien kehysalueita sekä kaupungin läheistä maaseutua. Muilla alueilla alueidenkäytön ohjauksen tarve on merkittävästi pienempi ranta-alueita lukuun ottamatta. Ranta-alueilla on omat säännöksensä, jotka lähtevät suunnittelun tarpeesta rakentamisen perusteena. Yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena ja hajarakentamisen helpottamista koskevassa tarkastelussa oli aluksi kaksi vaihtoehtoa, joista ensimmäinen perustui nykyjärjestelmään vähäisin tarkistuksin. Toisessa vaihtoehdossa oli esitetty enemmän muutoksia nykyjärjestelmään yhdistämällä suunnittelutarveharkinta rakennuslupamenettelyyn. Tämän vaihtoehdon yhteydessä tarkasteltiin pitemmälle myös hajarakentamista ohjaavien yleiskaavojen kehittämistä. Seuraavassa on lyhyet kuvaukset näistä vaihtoehdoista. VE 1 Nykyjärjestelmään pohjautuva vaihtoehto Muutetaan suunnittelutarvealueen määritelmää (MRL 16 ) poistamalla mahdollisuus määrittää suunnittelutarvealueita yleiskaavassa ja rakennusjärjestyksessä. Laajennetaan yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena

2 myös alueille, joilla on merkittävää rakentamispainetta, ei kuitenkaan alueille, joilla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista (MRL 44 ). Tähän vaihtoehtoon liittyviä vaikutuksia arvioitiin seuraavasti VE 1: Vahvuudet Nykyjärjestelmään pohjautuva vaihtoehto Vakiintunut järjestelmä jo rakennuslain ajoilta Suunnittelutarveharkinta voi laajemmin säilyä kunnan kaavoituksesta vastaavalla toimielimellä Ei muutoksia kuulemisiin / valitusoikeuksiin Mahdollisuudet Mahdollisuus kehittää yleiskaavoitusta rakentamisen ohjaamisessa myös rakennuspaineisilla alueilla alueiden ohjaustarpeen edellyttämällä tavalla Heikkoudet Uhat Suunnittelutarvealue / suunnittelutarveratkaisu -käsitteet ovat vaikeasti avautuvia asianosaisille ja säännöksiä on tulkittu kirjavasti Alueidenkäytön ohjausjärjestelmä säilyy melko monimutkaisena asemakaava-alueiden ulkopuolella Rajoittaa rakentamisen ohjaamisen mahdollisuuksia rakennuspaineisilla ja kasvavilla kaupunkiseuduilla Kasvavien kaupunkien yhdyskuntarakenne hajaantuu, kunnilla on entistä huonommat mahdollisuudet ohjata kehitystä ja taajamien tuleva kaavoitus vaikeutuu Palvelujen järjestäminen on hankalampaa ja paineet kalliin infrastruktuurin laajentamiseen kasvavat Järjestelmän vaikeaselkoisuus syö lainsäädännön uskottavuutta asianosaisten silmissä VE 2 Rakennuslupia ja suunnittelutarvealueita koskevien menettelyjen yhdistäminen. Yleiskaavoituksen ja alueellista rakentamissuunnitelmaa koskevien säännösten kehittäminen. Luovutaan suunnittelutarveratkaisuista erillisenä menettelynä. Siirrytään menettelyyn, jossa rakennusluvan yhteydessä tutkitaan kaikki rakennusluvan edellytykset. Nämä pitävät sisällään rakennuspaikan sijaintiin liittyvät kaavalliset edellytykset, rakennuspaikan rakentamiseen soveltuvuuteen liittyvät edellytykset ja itse rakennukseen liittyvät tekniset ja muut edellytykset. Menettely voi olla tarvittaessa kaksivaiheinen, jossa ensimmäisessä vaiheessa tutkitaan kaavalliset ja rakennuspaikan rakentamiseen soveltuvuuteen liittyvät edellytykset. Laajennetaan yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena myös alueille, joilla on merkittävää rakentamispainetta, ei kuitenkaan alueille, joilla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista (MRL 44 ). Kehitetään yleiskaavoituksen sisältöä ja esittämistapaa erilaisten alueiden tarpeet huomioon ottaen. Luodaan uusi menettely ( alueellinen rakentamissuunnitelma ), jossa kyläyleiskaavaa yleispiirteisempään yleiskaavaan liitetyn kunnan tekemän maankäyttötarkastelun pohjalta olisi mahdollista tutkia rakennusluvan kaavalliset ja rakennuspaikkojen rakentamiseen soveltuvuuteen liittyvät edellytykset yhtä rakennuspaikkaa laajemmalla alueella. Menettely korvaisi kaksivaiheisen rakennusluvan ensimmäisen vaiheen. Tällainen suunnitelma voisi olla voimassa määräajan, esim. viisi - seitsemän vuotta.

3 VE 2: Rakennuslupia ja suunnittelutarvealueita koskevien menettelyjen yhdistäminen. Alueellista rakentamissuunnitelmaa koskevien säännösten kehittäminen. Vahvuudet Rakennusluvan myöntämisen edellytykset asemakaava-alueiden ulkopuolella olisi koottu yhteen pykälään Suunnittelutarvealueiden määrittelyyn liittyvä ongelmat poistuisivat, kun samoja säännöksiä sovellettaisiin kaikilla alueilla asemakaavaalueiden ulkopuolella Korostaisi kaavallisten edellytysten harkitsemista rakennusluvan myöntämisen yhteydessä haja-asutusalueilla ja parantaisi mahdollisuuksia esimerkiksi maaseudun elinkeinotoiminnan huomioon ottamiseen Mahdollisuudet Antaisi mahdollisuuden yleiskaavoituksen kehittämiselle erilaisten alueiden ohjaustarpeet huomioon ottaen ja edistäisi strategisten yleiskaavojen laatimista. Alueellinen rakentamissuunnitelma tarjoaisi uuden joustavan suunnitteluvälineen maaseudun rakentamisen ohjaamiseen. Parantaisi kunnan mahdollisuuksia yhdyskuntarakenteen ohjaamiseen Heikkoudet Uhat Voisi johtaa kehitykseen, jossa kunnan kaavoituksesta vastaavat toimielimet ottavat vähemmän kantaa rakennuslupiin asemakaavaalueiden ulkopuolella. Ongelma erityisesti tilanteessa, jossa rakennusvalvonnan toimialueet laajenevat yli kuntarajojen. Suunnittelutarveratkaisujen ja rakennuslupien erilaisten kuulemis- ja valitusmahdollisuuksien yhteensovittaminen aiheuttaa ongelmia, ei välttämättä yksinkertaistaisi järjestelmää Ei välttämättä toteuta hallitusohjelman kirjauksia. Alueelliseen rakentamissuunnitelmaan liittyvä menettely voi johtaa väljään tulkintaan ja yhdyskuntarakenteesta irrallaan olevien tiiviiden alueiden rakentamiseen liian kevyen suunnittelun pohjalta Rakennusvalvonnan resurssit voivat olla ongelma erityisesti pienissä kunnissa. Näiden vaihtoehtojen pohjalta laadittiin niitä yhdistellen VE 3, jossa säilytetään suunnittelutarvealueet, mutta kehitetään niihin liittyviä lupaedellytyksiä nykyistä selkeämmiksi. Kehitetään myös yleiskaavoitusta ja luodaan uusi alueellinen suunnittelutarveratkaisu menettely, joilla helpotetaan ja joustavoitetaan lupien käsittelyä asemakaava-alueiden ulkopuolella. Helpotetaan myös maa- ja metsätalouden harjoittamiseen liittyvää rakentamista. VE 3 Kehitetty nykyjärjestelmä. Yleiskaavoituksen ja alueellisen suunnittelutarveratkaisun kehittäminen Säilytetään suunnittelutarvealueet nykyisessä muodossaan, mutta kehitetään rakennusluvan myöntämisen erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueella (MRL 137 ) siten, että ne ovat helpommin ymmärrettävissä. Kehitetään yleiskaavoitusta ja laajennetaan yleiskaavan käyttöä rakennusluvan perusteena myös alueille, joilla on merkittävää rakentamispainetta, ei kuitenkaan alueille, joilla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista (MRL 44 ). Helpotetaan ranta-alueilla sijaitsevien kyläalueiden kaavoitusta siten, että MRL 73 :n mukainen erityinen sisältövaatimus (1 momentin 3. kohta) ei tarpeettomasti rajoita niiden mitoitusta. Joustavoitetaan maa- ja metsätalouteen liittyvää rakentamista väljentämällä niihin liittyviä rakennusluvan edellytyksiä suunnittelutarvealueilla (MRL 137 ). Kehitetään suunnittelutarveratkaisuihin uusi alueellinen menettely, alueellinen suunnittelutarveratkaisu, jossa yleiskaavaan pohjautuvan maankäyttötarkastelun pohjalta olisi mahdollista tutkia rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella yhtä rakennuspaikkaa laajemmalla alueella. Tällainen alueellinen suunnittelutarveratkaisu voisi olla voimassa määräajan, enintään viisi - seitsemän vuotta.

4 Edistetään yleiskaavoitusta erityisesti kasvavilla kaupunkiseuduilla. Seuraavassa on tarkasteltu tähän vaihtoehtoon liittyviä MRL:n muutostarpeita (MRL 73 :ää lukuun ottamatta). Pykälätarkastelut ovat vasta alustavia ja niitä tullaan kehittämään. MRL 36 Yleiskaavan laatimistarve Kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla. Yleiskaavan laatimis- ja muuttamistarvetta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti rakentamispaineen merkittävyys ja yhdyskuntarakenteen kehitys. MRL 44 Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena Yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 :ssä. Rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 :n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Määräys ei voi koskea aluetta, jolla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan. Yleiskaavan käytöstä tuulivoimaloiden rakennusluvan perusteena säädetään 77 a :ssä. 137 Rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella Sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 :ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen: 1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle alueilla, joilla yleiskaavan laatiminen on tarpeellista; 2) ei aiheuta yhdyskuntateknisten verkostojen tai liikenneväylien toteuttamisen, liikenneturvallisuuden tai palvelujen saavutettavuuden kannalta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja 3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden ja viherrakenteen turvaamista. Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen sekä maatilaan kuuluvan maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisen rakennuksen. Rakennuslupa voidaan 1 momentin estämättä myöntää myös rakennuksen korjaamiseen tai asuinrakennuksen vähäiseen laajentamiseen. Rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

5 Edellä 1 momentissa säädettyjen edellytysten olemassaolon ratkaisee rakennuslupamenettelyn yhteydessä tai erillisessä menettelyssä kunnan päättämä viranomainen. Rakennuslupaa suunnittelutarvealueelle tai suunnittelutarveasiaa muutoin ratkaistaessa noudatetaan asianosaisten ja viranomaisten kuulemisessa sekä päätöksessä ja siitä ilmoittamisessa soveltuvin osin, mitä 173 ja 174 :ssä säädetään poikkeamismenettelystä. 137 a Alueellinen päätös rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella Jos kyläalueella tai muulla maaseutualueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, kunta voi tehdä päätöksen 137 :n 1 momentissa säädettyjen rakennusluvan erityisten edellytysten olemassa olosta samalla kertaa useamman kuin yhden rakennuspaikan osalta. Tällainen päätös voidaan tehdä alueella, joka oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on osoitettu kyläalueeksi tai muutoin rakentamiseen soveltuvaksi alueeksi. Päätös voi olla voimassa enintään viisi vuotta. Alueellinen päätös ei saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Alueellista päätöstä tehtäessä noudatetaan asianosaisten ja viranomaisten kuulemissa sekä päätöksessä ja siitä ilmoittamisessa, mitä 173 ja 174 :ssä säädetään poikkeamismenettelystä. Yleiskaavoitus ja alueellinen suunnittelutarveratkaisu rakennusluvan myöntämisen perusteena Asemakaava-alueiden ulkopuolisten alueiden lupaedellytysten kehittämiseen liittyy kiinteästi yleiskaavoituksen ja uutena menettelynä esitetyn alueellisen suunnittelutarveratkaisun käyttö rakennuslupien myöntämisen perusteena. Oikeusvaikutteinen rakentamista riittävällä tavalla ohjaava yleiskaava (ns. kyläkaava) voi edelleen toimia suunnitelmana, jonka yhteydessä rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella on tutkittu. Nykykäytännöstä poiketen tällaisia yleiskaavoja olisi mahdollista laatia myös alueille, joilla on merkittäviä rakentamispaineita, ei kuitenkaan sellaisille alueille, joilla asemakaavan laatiminen on tarpeellista. Koska merkittävään rakentamispaineeseen liittyvä este yleiskaavan käyttämiselle rakennusluvan myöntämisen perusteena poistuisi, ei kyläyleiskaavoja koskeva 10 vuoden määräaika olisi enää tarpeellinen. Riittävällä tavalla ohjaava yleiskaava voi tilanteen mukaan olla yksityiskohtainen, mutta myös nykyistä yleispiirteisempi ja rakentamisen yleisiä edellytyksiä ja volyymia kuvaava. Yksityiskohtainen yleiskaava voisi soveltua jo tällä hetkellä tiiviisti rakennetuille kyläalueille, joilla uuden täydentävän rakentamisen suunnittelu ja olemassa olevan ympäristön huomioon ottaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa tarkastelua. Näillä alueilla on usein tarkoituksenmukaista, että uusien rakennuspaikkojen sijainti ja määrä osoitetaan jo tarkasti ja kaavaan voidaan liittää myös muita ympäristön laatuun liittyviä merkintöjä ja määräyksiä. Rakentamista ohjaava yleiskaava voisi olla myös yleispiirteisempi sellaisilla alueilla, joilla ei tarvita niin yksityiskohtaista suunnittelua. Tällaisessa yleiskaavassa tulisi osoittaa ainakin rakentamiseen sopivat vyöhykkeet ja alueet, joille rakentamista ei tulisi ohjata. Myös rakentamisen määrää ja sijoittumista eri kiinteistöjen alueille pitäisi kuvata ainakin jollakin tavalla, vaikka kovin yksityiskohtaiseen ohjaukseen ei olisikaan tarvetta. Jonkinlaista emätilatarkastelua tarvitaan varmasti jatkossakin suunnittelun tasapuolisuuden varmistamiseksi, mutta rakentaminen tulisi kuitenkin ohjata ensisijaisesti rakentamiseen hyvin soveltuville alueille. Koska rakennuslupien myöntäminen suo-

6 raan tällaisen yleiskaavan pohjalta olisi mahdollista, kovin suureen väljyyteen tällaisessa rakentamista ohjaavassa yleiskaavassa ei siis olisi mahdollista kuitenkaan mennä. Tämä kysymys edellyttää jatkotyöstämistä ja tarkastelua esimerkkien kautta. Alueellinen suunnittelutarveratkaisu tarjoaa kunnille erilaisen tavan ohjata asemakaava-alueiden ulkopuolista rakentamista. Niiden pohjana voi toimia yleispiirteisempi aluevarausyleiskaava tai strateginen yleiskaava. Näissä yleiskaavoissa osoitetuilla kyläalueilla tai muilla rakentamiseen hyvin soveltuvilla alueilla kunta voi tehdä päätöksen alueellisesta suunnittelutarveratkaisusta, jossa olisi tutkittu MRL 137 :n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten olemassaolo yhtä rakennuspaikkaa laajemmalla alueella. Tällainen päätös olisi voimassa määräajan, enintään viisi - seitsemän vuotta kerrallaan. Kovin laajojen alueiden tai mittakaavaltaan ja vaikutuksiltaan laajojen hankkeiden edellytysten tutkiminen tällä välineellä ei olisi kuitenkaan mahdollista, koska myös alueellisen suunnittelutarveratkaisun edellytyksenä olisi se, että rakentaminen ei saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Nämä alueellista suunnittelutarveratkaisua koskevat säännökset voisivat edistää myös nykyistä strategisempien yleiskaavojen laatimista. Strategisia yleiskaavoja tulisi laatia ainakin sellaisille kasvavien kaupunkiseutujen alueille, joilla rakennuspaineet ovat merkittäviä. Yleiskaavan laatimisen tarpeeseen liittyvää pykälää (MRL 36 ) olisi syytä tarkistaa siten, että laatimistarve olisi määritelty nykyistä tarkemmin. VE 3: Vahvuudet Kehitetty nykyjärjestelmä. Yleiskaavoituksen ja alueellisen suunnittelutarveratkaisun kehittäminen Vakiintunut järjestelmä perusratkaisultaan säilyy Suunnittelutarveharkinta voi laajemmin säilyä kunnan kaavoituksesta vastaavalla toimielimellä Ei muutoksia kuulemisiin / valitusoikeuksiin Selkeyttäisi yleiskaavoituksen asemaa rakentamisen ohjaamisessa haja-asutusalueilla Suunnittelutarveratkaisujen edellytykset selkeytyisivät Toisi vaihtoehtoja haja-asutusalueiden rakentamisen ohjaamiseen Mahdollisuudet Antaisi mahdollisuuden yleiskaavoituksen kehittämiselle erilaisten alueiden ohjaustarpeet huomioon ottaen ja edistäisi todennäköisesti myös strategisten yleiskaavojen laatimista. Alueellinen suunnittelutarveratkaisu tarjoaisi uuden joustavan suunnitteluvälineen maaseudun rakentamisen ohjaamiseen. Heikkoudet Uhat Vähän vaikeasti avautuvat suunnittelutarvealue / suunnittelutarveratkaisu -käsitteet säilyisivät, vaikkakin suunnittelutarveratkaisujen edellytyksiä kehitetään paremmin avautuviksi Alueidenkäytön ohjausjärjestelmä säilyisi melko monimutkaisena asemakaava-alueiden ulkopuolella Saattaa vaikeuttaa tulevaa kaavoitusta ja johtaa haitalliseen yhdyskuntakehitykseen kasvavilla kaupunkiseuduilla, jos säännösten tulkinta rakennuspaineisilla alueilla on hyvin väljää Kasvavien kaupunkien yhdyskuntarakenne hajaantuu edelleen, palvelujen järjestäminen on hankalampaa ja paineet kalliin infrastruktuurin laajentamiseen kasvavat Alueelliseen suunnittelutarveratkaisuun liittyvä menettely voi johtaa väljään tulkintaan ja yhdyskuntarakenteesta irrallaan olevien tiiviiden alueiden rakentamiseen

7 Lomarakennusten muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön Hallitusohjelman mukaan lomarakennusten käyttötarkoitusten muuttamista pysyvään asuinkäyttöön joustavoitetaan. Nykyään kunnat ratkaisevat käyttötarkoituksen muutokset suunnittelutarveratkaisuilla (MRL 137 ) silloin kun kyseessä on kuiva maa (siis ei ranta-alue) ja alueella ei ole suoraan rakentamiseen ohjaavaa kaavaa, mutta alue on suunnittelutarvetta (MRL 16 ). Poikkeamispäätöksillä (MRL 171 ) silloin kun on kyseessä kaavaton ranta-alue tai rantayleis- tai asemakaavassa alue on osoitettu lomarakennuspaikaksi. Useimmiten loma-rakennukset ovat rannalla, joten poikkeamispäätökset loma-asuntojen muuttamisessa pysyvään asumiseen ovat suunnittelutarveratkaisuja yleisempiä. Muilla alueilla kunta ratkaisee käyttötarkoituksen muutokset suoraan rakennusluvilla (MRL 125 ). Pääosa kuntien käyttötarkoituksen muutoksia koskevista poikkeamis- ja suunnittelutarvepäätöksistä on ollut myönteisiä. Kunnat eivät ole päätöstensä perusteluissa juurikaan ottaneet kantaa yhdyskuntarakenteen muodostumiseen tai siihen, mitä palveluiden järjestämisvelvoite voisi kunnan kannalta käytännössä tarkoittaa. Henkilön kotikunta määräytyy kotikuntalain (201/1994) mukaan. Kotikuntalaissa ei ole viittauksia MRL:iin tai muihinkaan erityislakeihin. Kunnan vastuut ja velvoitteet palveluiden järjestämiseksi tulevat erityislainsäädännöstä. Erityislainsäädännössä voi olla viittauksia kotikuntalain mukaiseen asuinpaikkaan, jonka mukaan kunnan vastuut määräytyvät. Osa kunnan palveluista ja kuntalaisen oikeuksista on sidottu asuinkiinteistöön. Tällaisia ovat esim. koulukuljetukset ja vanhusten kotihoidon palvelut. Osa kuntalaisen oikeuksista on sidottu kotikuntaan. Tällainen on esim. vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa. Käyttötarkoitusten muutoksia koskevat päätökset Julkisuudessa nousee aina aika ajoin esillä keskustelua siitä, että miksi omalla mökillään ei saa asua. Näissä keskusteluissa vedotaan usein perustuslain säännökseen siitä, että jokainen saa itse valita asuinpaikkansa (PL 9 ). Vapaa-ajanasuntoihin muuttaminen on yleistynyt viime vuosina, kun yhä useammat vapaa-ajanasunnot vastaavat teknisiltä ominaisuuksiltaan ja varustelutasoltaan ympärivuotisia asuntoja. Tämä on johtanut vaihtelevaan kotikuntalain soveltamiseen ja ongelmiin kotikunnan rekisteröinnissä, kun vapaa-ajanasuntoon muuttava on halunnut sen vakinaiseksi asuinpaikakseen. Käytännössä kaikki maistraatit ovat katsoneet henkilön kotikunnan muuttumisen vapaa-ajanasunnon sijaintikuntaan mahdolliseksi tietyissä tapauksissa. Käytännöt ovat vaihdelleet eri maistraateissa sen suhteen, mikä on kirjattu muuttajan vakinaiseksi asuinpaikaksi. Myös kunnat ovat suhtautuneet toisistaan poikkeavasti vapaa-ajanasuntoihin muuttamiseen. Osa kunnista on suhtautunut myönteisesti vapaaajan asuntojen kirjaamiseen vakinaiseksi asuinpaikaksi. Toisaalta osa kunnista on asettanut maankäyttö- ja rakennuslain nojalla uhkasakon vapaa-ajan asunnossa asuville vakinaisen asumisen lopettamiseksi. KHO on ratkaisussaan (KHO t. 3013) ottanut kantaa loma-asunnossa asumiseen. Päätöksen mukaan kunnalla oli oikeus uhkasakon nojalla estää henkilöitä asumasta vakituisesti vapaa-ajan asunnollaan. KHO totesi, että väestökirjanpitoon liittyvillä rekisterimerkinnöillä tai kiinteistöverotusta koskevilla ratkaisuilla ei ole merkitystä arvioitaessa kiinteistön käyttötarkoitusta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupajärjestelmässä. KHO totesi myös, että PL 9 :n liikkumisvapautta koskeva säännös ei turvaa kenellekään oikeutta maankäyttö- ja rakennuslain säädösten vastaisesti asettua asumaan omistamalleen maa-alueelle. Maistraattien käytäntöjen yhtenäistämiseksi maistraatit ovat päättäneet yhtenäisestä menettelytavasta muuttoilmoituksen käsittelyssä tilanteissa, kun vakinainen muutto tapahtuu vapaa-ajan asuntoon. Menettelytapaa koskevan ohjeen mukaan maistraateissa kotikunnan vaihtuminen vapaa-ajan asunnon sijaintikuntaan katsotaan mahdolliseksi, vaikka kiinteistöllä olevan rakennuksen käyttötarkoitusta ei muutettaisikaan, jos muuttaja osoittaa kiinteän yhteyden kiinteistön sijaintikuntaan. Tarvittaessa maistraatti voi pyytää muuttajalta lisäselvitystä

8 rakennuksen soveltuvuudesta ympärivuotiseen asumiseen. Kotikunnaksi merkitään kiinteistön sijaintikunta. Asuinpaikaksi merkitään vailla vakinaista asumista. Väestötietojärjestelmään voidaan merkitä vapaa-ajan asunnon osoite postiosoitteeksi. Maistraatin tekemä ratkaisu ei sido muita viranomaisia, kuten esimerkiksi kuntaa, verottajaa taikka Kansaneläkelaitosta näiden tehdessä omaa toimialaansa koskevien säännösten soveltamista koskevia ratkaisuja. Rantayleis- ja -asemakaavojen lomarakennusalueiden osalta kunta on kaavassa päättänyt varata kyseiset alueet loma-asumiselle. Kunta on tällöin tehnyt päätöksen, ettei näillä alueilla ole ympärivuotista asumista. Käyttötarkoitusten muutosten mahdollistaminen ilman kunnan tahtoa (kaavamuutosta tai poikkeamispäätöstä) ei näissä tilanteissa voida katsoa olevan tarkoituksenmukaista. Samaten kaavattomilla ranta-alueilla käyttötarkoitusten muutoksiin on mahdollista saada kunnalta myönteinen poikkeamispäätös. Käyttötarkoitusten muutosten mahdollistaminen näissäkään tilanteissa ilman kunnan tahtoa ei välttämättä voida katsoa olevan tarkoituksenmukaista, koska kunnalle syntyy velvoitteita palveluiden järjestämiseksi. Mahdollisia pykälämuutoksia Jos käyttötarkoituksen muutoksia halutaan joustavoittaa siten, että muutokset olisivat mahdollisia pelkällä rakennusluvalla, voitaisiin MRL 72 ja 137 :iin tehdä tätä koskevat muutokset. Tällöin maininta olemassa olevan vapaaajan asuinrakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta lisättäisiin 72 :n 3 momenttiin ja 137 :n 2 momenttiin. Tämänkaltaisten pykälämuutoksen tekeminen vähentäisi kunnan mahdollisuuksia päättää vakituisen asumisen sijoittumisesta ja kaavattomien loma-asumiseen tarkoitettujen alueiden säilymisestä ainoastaan lomaasuntokäytössä. Lakimuutos tarkoittaisi käytännössä myös kuntien tehtävien lisäämistä, koska kuntien palveluiden järjestämisvelvollisuus laajenisi uusille alueille. Rakennusjärjestys Vaihtoehtoisesti voidaan tarkastella sitä, voisiko kunta rakennusjärjestyksessään päättää siitä, että kunnassa tai tietyssä osassa kuntaa käyttötarkoituksen muutoksiin riittäisi pelkkä rakennuslupa. ELY-keskusten roolin muuttaminen konsultoivaksi maankäyttö- ja rakentamisasioissa, ELY-keskusten valitusoikeuden rajoittaminen kaavapäätöksistä Tausta ELY-keskusten ja kuntien tehtävät ja roolit alueidenkäytössä Maankäyttö- ja rakennuslaki määrittelee selkeästi kuntatason kaavoitukseen liittyvät eri toimijoiden tehtävät ja roolit. Kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta (MRL 20 ). Maankäyttö- ja rakennuslaki siis korostaa kuntien valtaa ja vastuuta alueidenkäytön suunnittelussa sekä rakentamisen ohjaamisessa. ELY-keskusten roolina on puolestaan ohjata ja edistää kunnan alueidenkäytön suunnittelun ja rakennus-toimen järjestämistä. ELY-keskusten on myös valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitus- ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset (MRL 18 ).

9 Kuntien koosta ja voimavaroista johtuen niiden resurssit huolehtia alueidenkäyttöön liittyvistä tehtävistä vaihtelevat. ELY-keskusten tuen tarve kuntien alueidenkäytössä ei siis ole aina samanlainen. Kaikissa tilanteissa kunnat kuitenkin arvostavat erityisesti ELY-keskusten juridista tukea maankäyttö- ja rakennuslain tulkinnoissa sekä ympäristöasioihin liittyvää monialaista osaamista. Tämän asiantuntemuksen kanavoiminen rakentavalla tavalla hyödyntämään kuntien alueidenkäytön suunnittelua on maankäyttö- ja rakennuslain keskeinen tarkoitus. Alueiden käytön suunnittelu ja maapolitiikan hoito ovat keskeisiä välineitä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Niillä edistetään kuntien kehittymistä omia vahvuuksia hyödyntäen ja turvataan ympäristöön liittyvien arvojen säilyminen. Alueidenkäyttöön liittyvät valinnat kunnan kehittämisessä ovat poliittisia valintoja, joille lainsäädäntö piirtää raamit. Näiden raamien piirtämisessä ELY-keskukset toimivat kuntien tukena, kun elinympäristöön liittyviä erilaisia tarpeita ja arvoja sovitetaan yhteen. ELY-keskusten alueidenkäytön ohjauksen nykytila ELY-keskusten keskeisiä toimintamuotoja alueidenkäytön ohjauksessa ovat kaavoihin liittyvät viranomaisneuvottelut sekä vuotuiset kehittämiskeskustelut. Lisäksi ohjausta toteutetaan monilla muilla tavoilla. ELY-keskus voi antaa kunnalle muuta asiantuntija-apua ja neuvontaa, antaa lausuntoja merkittävimpiä kaavoja ja rakennusjärjestystä koskevista ehdotuksista, osallistua muihin kaavaneuvotteluihin kuin lakisääteisiin viranomaisneuvotteluihin ja järjestää kuntien edustajille ja muille sidosryhmille koulutustilaisuuksia. Viranomaisneuvotteluja järjestetään vuosittain noin 700. Muita kaavoja koskevia neuvotteluja (työneuvottelut, kuukausikokoukset) järjestetään lähes yhtä paljon ja niiden määrä on viime vuosina ollut myös hienoisessa nousussa. Kuntaliiton vuonna 2012 tekemän kyselyn mukaan lähes kaikista yleiskaavoista pidetään viranomaisneuvottelu. Yli 90 prosentissa yleiskaavoja pidetään kaksi viranomaisneuvottelua. Asemakaavojen osalta viranomaisneuvottelujen pitämisessä on eroavaisuuksia kunnan koosta riippuen. Pienissä kunnissa asemakaavoista pidetään viranomaisneuvottelu noin 80 prosentissa asukkaan kunnissa hieman yli puolessa asemakaavoista ja yli asukkaan kunnissa noin 40 prosentissa asemakaavoista pidetään viranomaisneuvottelu. Yli puolesta asemakaavoja, joita viranomaisneuvottelu lain mukaan koskee, pidetään kaksi neuvottelua. Viranomaisneuvotteluja ja muita kaavoja koskevia neuvotteluja pidetään lain tarkoitukseen nähden varsin paljon. Toive neuvotteluille tulee yleensä kunnista. Osassa ELY-keskuksia viranomaisneuvottelujen määrää on pyritty vähentämään säännöllisillä kuukausipalavereilla (joka kuukausi tai joka toinen kuukausi) kuntien kanssa, joilla on runsaasti vireillä olevia kaavoja. Palaverien luonne kuitenkin vaihtelee. Pääkaupunkiseudulla näitä palavereja on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulosta lähtien. Vakiintunut palaverikäytäntö on myös Pirkanmaan ELYllä. Palaverissa annetut kommentit poistavat usein myös lausuntotarpeen. Muiden ELYjen kuukausikokoukset mikäli niitä järjestetään - ovat usein vapaamuotoisempia tilannekatsauksia isompien kuntien ja kaupunkien kanssa. Vuosina ELY-keskukset ovat antaneet vuosittain kaavalausuntoa. 1 Maankäyttö- ja rakennuslakia valmisteltaessa lähtökohtana oli, että viranomaisneuvottelut ovat valtion ensisijainen ohjauskeino ja lausunnot ovat neuvottelumenettelyä täydentäviä. Käytännössä lausuntomenettelyn merkitys näyttää muodostuneen arvioitua suuremmaksi. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslaista poiketen lausuntoja pyydetään kaavoista usein jo luonnosvaiheessa, eikä vasta ehdotusvaiheessa. Monissa ELY-keskuksissa työaikaa kuluu runsaasti etenkin pienten kuntien ohjaamiseen. Pienet kunnat haluavat toisinaan pitää viranomaisneuvotteluja tilanteissa, joissa se ei ELY-keskuksen mukaan olisi tarpeen. Pienet kunnat pyytävät ELY-keskukselta usein myös lausunnon silloinkin kun se lain mukaan ei olisi tarpeen. ELY-keskuksissa näyttää olevan myönteistä suhtautumista tällaisiinkin neuvottelu- ja lausuntopyyntöihin, koska koetaan, että pie- 1 Yleiskaavoja on samalla aikavälillä hyväksytty vuosittain ja asemakaavoja

10 nen kunnan niukkaa asiantuntemusta voidaan siten tukea ja saada kaavan sisältöön parannuksia. Lisäksi ELYkeskukset painottavat, että pientenkin kuntien ajankohtaiset kaavoitusasiat voivat olla merkittäviä liittyessään esimerkiksi mittaviin kaivos- tai matkailuhankkeisiin. Kuntaliitto on selvittänyt kuntien ja ELY-keskusten välisen viranomaisyhteistyön toimivuutta kyselyillä, jotka on toteutettu vuosina 2010 ja Kyselyihin vastasivat kuntien ja maakunnan liittojen kaavoituksesta vastaavat sekä ELY-keskusten alueidenkäyttövastaavat. Vuonna 2012 toteutetun kyselyn mukaan viranomaisneuvotteluja arvioitiin monessa suhteessa varsin myönteisesti. Kaksi kolmasosaa kuntien vastaajista katsoi, että kunta saa viranomaisneuvotteluissa käyttöönsä tarvitsemansa ELY keskuksen asiantuntemuksen. Lähes yhtä suuri osa oli sitä mieltä, että neuvottelut tuovat varmuutta kaavoitusprosessiin ja kaavan sisältöön liittyviin valintoihin. Kuntien vastaajista 65 prosenttia katsoi, että ELY-keskus pystyy muodostamaan yksimielisen kannan asioihin ja 60 prosenttia toi esille, että ELY-keskus ilmaisee neuvotteluissa kantansa riittävän selkeästi. Suuret kunnat eivät koe saavansa neuvotteluista yhtä paljon hyötyä kuin pienemmät. Kyselyjen mukaan kunnat kritisoivat ELY-keskuksia etenkin siitä, että niiden koetaan ottavan neuvotteluissa kantaa asioihin, jotka kunnan tulee oman näkemyksensä mukaan voida hoitaa itse. Lisäksi ELYt saavat jonkin verran kritiikkiä muun muassa yhteistyöilmapiiriin liittyen. Vuoden 2012 kyselyssä yli puolet kuntavastaajista koki kunnat ja ELY-keskukset tasavertaisiksi neuvottelukumppaneiksi, mutta neljännes kunnista oli tästä asiasta toista mieltä. ELY-keskuksen toimintatavoissa nähtiin myös eroavaisuuksia maan eri osissa. Joillakin alueilla koettiin muita enemmän saatavan lisäarvoa neuvotteluista ja tunnelma neuvotteluissa koettiin tasavertaisemmaksi kuin joillakin toisilla alueilla. ELY-keskusten valitusoikeuden käyttö ELY-keskuksilla on maankäyttö- ja rakennuslain mukaan valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä, maisematyölupaa ja rakennuksen purkamislupaa koskevasta päätöksestä, poikkeamispäätöksestä, suunnittelutarveratkaisusta sekä eräissä tilanteissa rakennusluvasta. Lisäksi ELY-keskuksella on mahdollisuus tehdä oikaisukehotus kaava-asiassa. ELY-keskukset ovat käyttäneet niille säädettyä valitusoikeutta maltillisesti ja valituksissa on keskitytty vain kaikkein merkittävimpiin asioihin. Vuosina ELY-keskusten osuus kaikista kaavoja koskevista valituksista oli noin 4 prosenttia: ELY-keskus oli valittajana kuntien kaavapäätöksistä yhteensä 59 kertaa. Ainoana valittajana ELYkeskus oli 29:ssä kunnan tekemässä kaavapäätöksessä. (Holopainen ym. 2013) As Oy ELY Muu oikeushenkilö Muu viranomainen Yhdistys Yhtiö Yksityishenkilö Kuvio 1. Kaavavalituksen valittajaryhmittäin (Holopainen ym. 2013)

11 Kuntien kaavapäätöksiin kohdistuneista valituksista hyväksytään joka viides. Valittajatahoittain tarkasteltuna selvästi keskimääräistä paremmin menestyvät ELY-keskusten sekä muiden viranomaisten tekemät valitukset. Vuosina ELY-keskusten valituksista hyväksyttiin 80 prosenttia ja vain noin 15 prosenttia valituksista hylättiin. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Valitus hylätään Valitus hyväksytään Valitus jätetään tutkimatta /lausunnon antaminen raukeaa 0% Kuvio 2. Valitusten lopputulos valittajaryhmittäin vuosina (Holopainen ym. 2013) Hallitusohjelmakirjausten toteutus Konsultoiva rooli Hallitusohjelmassa todetaan, että ELY-keskusten rooli kaavoitus- ja rakentamisasioissa muutetaan konsultoivaksi. ELY-keskusten konsultoiva rooli tulkitaan ELY-keskusten alueidenkäytön ohjauksen kehittämisenä siten, että ennakoivuus ja kumppanuus korostuvat. Tavoitteena on myös, että vuorovaikutus rajautuu vain niihin tilanteisiin, missä se on tarpeellista. ELY-keskusten roolin muuttamista konsultoivaksi valmistellaan tässä vaiheessa seuraavien vaihtoehtojen pohjalta. a) Lakisääteisten viranomaisneuvottelujen substanssilähtöinen rajaaminen Rajataan viranomaisneuvottelun tarve siten, että neuvottelua ei tarvita pääsääntöisesti asemakaavasta, jos alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava. Lakisääteisen neuvotteluvelvollisuuden poistuminen ei sulje pois neuvottelemista myös asemakaavoista, jos kunta ja ELY-keskus niin haluavat. Neuvottelumenettelyn tulee myös yksittäisissä kaava-asioissa säilyä kunnan ja ELY-keskuksen ensisijaisena yhteydenpidon muotona, silloin kun viranomaisten yhteydenpito on tarpeen. Vahvuudet Selkeä ja konkreettinen rajaus Tukee viranomaisyhteistyön keskittymistä merkittäviin / laajalti vaikuttaviin asioihin. Heikkoudet Oikeusvaikutteisen yleiskaavan ollessa hyvin yleispiirteinen, vähentää viranomaisten vuorovaikutusta myös sellaisissa tilanteissa, joissa se olisi tarpeen. Osa yleiskaavoista on vanhentuneita, yleiskaava ei

12 Mahdollisuudet Korostaa yleiskaavoituksen roolia ja voi edistää yleiskaavoitusta Näin muotoiltuna voi edistää myös strategisten yleiskaavojen laatimista Uhat tällöin ohjaa asemakaavoitusta tarkoituksenmukaisella tavalla. Voi lisätä tarvetta lausuntojen pyytämiseen. Muuttaa vuorovaikutuksen muotoa ja painopistettä. Ympäristöön liittyvien näkökohtien huomioon ottaminen kaavoituksessa voi heikentyä. Jatkovalmistelussa on syytä pohtia, tulisiko neuvottelutarpeen arviointia täsmentää siten, että neuvottelu säilyisi lakisääteisenä niissä tilanteissa, joissa yleiskaava on hyvin yleispiirteinen tai selkeästi vanhentunut. Lakisääteisen neuvottelutarpeen vähentämiseen liittyy myös tarve MRL 77 :n muuttamiseen. Tällä hetkellä myös kaikista ranta-asemakaavoista on järjestettävä viranomaisneuvottelu. Tämä säännös voitaisiin poistaa ja arvioida viranomaisneuvottelun tarvetta ranta-alueilla samalla tavalla kuin muillakin alueilla. b) Lakisääteisten viranomaisneuvottelujen organisatorinen rajaaminen Rajataan kaavoitustoimeltaan kehittyneimmät kunnat / kaupunkiseudut lakisääteisten viranomaisneuvottelujen ulkopuolelle. Kunnat nimetään asetuksessa ja aluksi menettelyä voitaisiin kokeilla suppeammalla alueella. Kehittämiskeskustelut säilyvät edelleen laissa määriteltynä kunnan ja ELY-keskuksen välisenä yhteistyömuotona ja niitä myös kehitetään vastaamaan paremmin yhteistyön tarpeisiin kaupunkiseuduilla uudessa muuttuneessa tilanteessa. On myös syytä harkita näillä alueilla kehittämiskeskustelujen korvaamista kaupunkiseutuja koskevilla säännönmukaisilla foorumeilla, joilla käsiteltäisiin alueidenkäyttöön ja kaupunkiseutujen kehittämiseen liittyviä keskeisiä kysymyksiä yksittäisten kaavojen sijasta (maakuntakaavoitus, MAL-sopimukset yms.) Lakimuutos ei estäisi kuntia tarvittaessa olemaan yhteydessä ELY-keskukseen ja hyödyntämästä siten ELYkeskuksen asiantuntemusta myös yksittäisissä kaava-asioissa. Neuvottelumenettelyn tulee säilyä kunnan ja ELYkeskuksen ensisijaisena yhteydenpidon muotona niissä tilanteissa, joissa vuorovaikutusta tarvitaan. Vahvuudet Rajaus on selkeä: Ei aiheuta harkintaa tai neuvotteluja sen suhteen, missä raja kulkee Isoimmilla kaupungeilla ja kunnilla yleensä sekä resursseja että osaamista alueidenkäytön suunnitteluun. Mahdollisuudet Säästetään sekä kuntien että ELY-keskusten resursseja Uusien yhteistyömuotojen kehittäminen kaupunkiseuduilla avaa uusia mahdollisuuksia. Heikkoudet Uhat Turvataanko riittävästi valtion intressien toteutuminen kaupunkiseuduilla? Painopiste siirtyy kaupunkiseutujen osalta valvontaan. ELY-keskusten rooli alueidenkäytön kehittämisen kannalta keskeisimmillä alueilla vähenee ja siirtyy yhä enemmän pienempien kuntien tukijaksi. Joillakin alueilla ELY-keskusten rooli kaupunkiseuduilla voi jäädä marginaaliseksi. Valittaminen voi lisääntyä Ympäristöön liittyvien näkökohtien huomioon ottaminen kaavoituksessa voi heikentyä.

13 Valitusoikeuden rajoittaminen Hallitusohjelmassa todetaan, että ELY-keskusten valitusoikeutta kaavapäätöksistä rajoitetaan. Hallitusohjelmakirjauksen nojalla valitusoikeuden rajoittaminen kohdistuu ensisijaisesti MRL 191 :ään, joka käsittelee valitusoikeutta kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Hallitusohjelma ei edellytä ELYkeskusten valitusoikeuden poistamista kokonaan, mutta koska asia on noussut esille keskusteluissa, siihen liittyviä näkökohtia käsitellään jäljempänä omana kohtanaan. a) Valitusoikeuden rajoittaminen Hallitusohjelman kirjauksen toteuttamiseksi pohditaan ensisijaisesti vaihtoehtoa, jossa ELY-keskusten 191 :n mukaista valitusoikeutta rajoitetaan säilyttämällä se kuitenkin keskeisimmissä kysymyksissä. Rajoittaminen tapahtuu määrittelemällä valitusoikeuden käytölle laissa kynnys, jonka ylittyminen vasta mahdollistaa ELY-keskukselle valitusoikeiden käytön jos kynnys ei ylity, ei valitusoikeuttakaan ole. Valitusoikeuden rajaamisessa huomioitavaa on, että rajauksen tulee olla mahdollisimman täsmällinen, jotta ELY-keskuksen valitusoikeuden arviointi ei lisää hallintotuomioistuimien työtä. Seuraavassa on hahmoteltu kaksi eri vaihtoehtoa MRL 191 :n 1 momentin muutokseksi: MRL 191 Valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä Sen lisäksi, mitä kuntalain 92 :ssä säädetään valitusoikeudesta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ja muulla viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä silloin, kun se koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä. Valitusoikeus on myös maakunnan liitolla ja kunnalla, joiden alueella kaavassa osoitetulla maankäytöllä tai rakennus-järjestyksellä on vaikutuksia On huomattava, että edellä oleva muotoilu rajaisi ELY-keskusten lisäksi myös muiden viranomaisten valitusoikeutta. MRL 191 Valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä Sen lisäksi, mitä kuntalain 92 :ssä säädetään valitusoikeudesta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ja muulla viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on oikeus valittaa silloin, kun päätös koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä. Valitusoikeus on myös maakunnan liitolla ja kunnalla, joiden alueella kaavassa osoitetulla maankäytöllä tai rakennusjärjestyksellä on vaikutuksia Tässä vaihtoehdossa on huomattava, että ELY-keskuksen ja muiden viranomaisten valitusoikeuden välille syntyisi epäsuhta.

14 MRL 191 :n muuttamisen lisäksi voidaan tarkastella rajausta myös muiden ELYjen valitusmahdollisuuden piiriin kuuluvien asioiden osalta sekä pohtia ELY-keskuksen oikaisukehotusmahdollisuuden poistamista. b) Valitusoikeuden poistaminen ELY-keskukset ovat käyttäneet niille säädettyä valitusoikeutta maltillisesti ja valituksissa on keskitytty vain kaikkein merkittävimpiin asioihin. ELY-keskusten tekemät valitukset ovat myös menestyneet hallintotuomioistuimissa hyvin. ELY-keskusten valitusoikeuden poistaminen kokonaan merkitsisi sitä, että kaavoituksen ja rakentamisen osalta kuntien päätösten laillisuusvalvonta jäisi nykyistä enemmän asianosaisten sekä erilaisten yhteisöjen varaan ja samalla valvonnan sattumanvaraisuus lisääntyisi. Valitus on säännönmukaisena muutoksenhakukeinona keskeisin hallintolainkäytön oikeusturvakeino. Hallinnon lainalaisuus edellyttää, että valitus on käytettävissä riittävässä laajuudessa. Lainalaisuuden valvonnassa muutoksenhakua täydentävät virkatoiminnan rikosoikeudellinen, vahingonkorvausoikeudellinen ja virkamiesoikeudellinen vastuunalaisuus, mutta ainoastaan muutoksenhaku voi tuottaa oikaisun virheelliseen päätökseen. Ympäristömenettelyjen sujuvoittamista ja tehostamista koskevassa Lauri Tarastin työryhmän arvioinnissa ( ) ei pidetä perusteltuna viranomaisten valitusoikeuden rajoittamista nykyisestä. Arvioinnissa todettaan, että erilaisten ja joskus erisuuntaistenkin yleisten etujen valvonnalla on tärkeä osa eri yhteiskunnallisten intressien toteutumisessa. Ajatus, jonka mukaan (valtion) viranomaisella ei tulisi olla oikeutta valittaa viranomaisen päätöksestä, perustuu ajatukseen siitä, että olisi olemassa yksi valtion kokonaisetu. Lainsäädäntömme ei kuitenkaan rakennu tällaiselle ajattelutavalle, vaan erilaisten yleisten intressien vuoropuhelulle ja moniarvoiselle yhteen sovittamiselle. Vähittäiskaupan ohjaus Nykytilanne Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) yhtenä tavoitteena on ollut parantaa kuntien ja maakuntien liittojen mahdollisuuksia ohjata kaavoituksella kaupallisen palvelurakenteen kehitystä. Erityinen vähittäiskaupan suuryksikköjä koskeva ohjaus kohdistettiin keskustojen ulkopuolelle sijoittuviin vähittäiskaupan suuryksiköihin. Suuryksiköksi määriteltiin yli kerrosneliömetrin suuruinen vähittäiskaupan myymälä kuitenkin niin, että paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa rajattiin sääntelyn ulkopuolelle. Vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevia säännöksiä tarkistettiin MRL:n muutoksen yhteydessä (476/2004). Sijainnin ohjaus laajennettiin koskemaan myös sellaisia vähittäiskaupan myymäläkeskittymiä, jotka ovat vaikutuksiltaan vähittäiskaupan suuryksikköön verrattavia. Vähittäiskauppaa koskevat säännöksiä tarkistettiin vuonna 2011 (309/2010). Tällöin säädettiin erityisistä, yleis- ja maakuntakaavoitusta koskevista sisältövaatimuksista koskien vähittäiskaupan suuryksiköitä. Maakuntakaavoja koskien asetettiin velvoite esittää kaupan enimmäismitoitus riittävällä tarkkuudella sekä merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja. Vähittäiskaupan suuryksikön määritelmää koskee siirtymäsäännös, jonka mukaan paljon tilaa vaativaan erikoistavaran kauppaan sovelletaan suuryksikkösäännöksiä MRL:iin on voimaan tulleella muutoksella (204/2015) säädetty tavoite edistää toimivan kilpailun kehittämistä.

15 Hallitusohjelman kirjaukset vähittäiskaupan ohjauksen keventämisestä ja niiden tulkinta Hallitusohjelmaan on kirjattu, että kaupan laatuluokituksesta kaavoituksessa luovutaan ja että suuryksikkösääntelyä kevennetään keskustatoimintojen alueella. Hallitusohjelman kirjaus Kaupan laatuluokituksesta luovutaan kaavoituksessa on valmistelussa ymmärretty tarkoittavan samaa kuin kaupan toimialaluokituksesta kaavoituksessa luovutaan. Hallitusohjelman kirjaus Suuryksikkösääntelyä kevennetään keskustatoimintojen alueella on valmistelussa ymmärretty tarkoittavan enimmäismitoituksesta luopumista keskustatoimintojen alueella maakuntakaavoituksessa. Vähittäiskaupan ohjauksessa kaupan laadun eli toimialan huomioiminen liittyy suuryksiköiden sijaintia ja asemakaavan määräyksiä koskeviin säännöksiin. Vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on voimassa olevan lainsäädännön mukaan keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu (MRL 71 c ). Asemakaavan kaavamääräykset voivat koskea vähittäiskaupan laatua ja kokoa, jos se kaupan palvelujen saatavuuden kannalta on tarpeen (MRL 71 e ). Alustavat muutosehdotukset Vaihtoehto 1: Kaupan laatuluokituksesta ja keskusta-alueiden mitoittamisesta luopuminen Kaupan laatua eli toimialaa koskeva huomioon ottamisen edellytys sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikkö muualle kuin keskusta-alueelle poistettaisiin. Mahdollisuus antaa kaupan laatua ja kokoa koskevia asemakaavamääräyksiä säilytettäisiin. Säännöksestä, jonka mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava enimmäismitoitus riittävällä tarkkuudella, rajattaisiin keskusta-alueet pois, jolloin säännös koskisi vain keskusta-alueiden ulkopuolelle osoitettavia suuryksiköitä. Keskusta-alue -käsite korvattaisiin maakunta- tai yleiskaavassa osoitettavalla keskustatoimintojen alue käsitteellä. Vaihtoehto 2: Vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan nostaminen Vähittäiskaupan suuryksikön kokorajaa nostettaisiin. Valmistelussa on pohdittu MRL:n 71 a :n mukaisen vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan (2000 k-m²) nostoa. MRL:n kaupan säännösten tarkistamisen yhteydessä 2011 (309/2010) oli päädytty säilyttämään kokoraja entisellään. HE 334/2014 valmistelun yhteydessä saadussa palautteessa pidettiin vähittäiskaupan suuryksikön kokorajaa alhaisena ja yhtenä toimivan kilpailua rajoittavana tekijänä.

16 Rakennusten käyttötarkoituksen muutosten ja täydennysrakentamisen sujuvoittamien sekä kevennetty kaavamenettely Hallitusohjelman mukaan: Rakennusten käyttötarkoituksen muutoksia ja täydennysrakentamista sujuvoitetaan ottamalla käyttöön kevennetty kaavamenettely Edistetään rakennusten käyttötarkoituksen muuttamista toimisto- ja liiketiloista asunnoiksi. Rakennuksen korjaaminen, käyttötarkoituksen muuttaminen tai perusparantaminen ei laukaise uudisrakentamistasoisia velvoitteita esimerkiksi esteettömyys- ja äänieristysvaatimusten osalta. Korjausrakentamisen helpottamiseksi luodaan alueellisten poikkeuslupien menetelmä. Maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollistaa tarkkuudeltaan erilaisten kaavojen laatimisen. Kaavoituksen tilanteet ja niiden ohjaukselle asettamat vaatimukset vaihtelevat merkittävästi. Tarpeettoman yksityiskohtaiset asemakaavat ovat ongelmallisia hankkeen toteuttamisen näkökulmasta ja ne saattavat turhaan johtaa asemakaavan muutoksiin ja poikkeamistarpeisiin. Erot kaavaprosessien kestoissa selittyvät pitkälti kuntien erilaisilla toimintatavoilla. Rakennuksen korjaus- tai muutostyö tai käyttötarkoituksen muuttaminen ei nykyisin laukaise uudisrakentamistasoisia velvoitteita esimerkiksi esteettömyys- ja äänieristysvaatimusten osalta, vaan rakentamismääräyksiä sovelletaan tapauskohtaisesti. Maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tulleen muutoksen (958/2012) myötä Suomen rakentamismääräyskokoelma tullaan uudistamaan vuoden 2017 loppuun mennessä. Uusissa rakentamista koskevissa asetuksissa säädetään nimenomaisesti, koskeeko asetus myös korjaus- tai muutostyötä ja käyttötarkoituksen muutosta. Hallitusohjelman tavoitteena on edistää täydennysrakentamista ja rakennusten käyttötarkoitusten muutoksia. Tavoitteen toteuttamisessa tarkastellaan asemakaavoitusta ja lupamenettelyjä kokonaisuutena. Kevennettyä kaavamenettelyä koskeva tavoite liittyy lisäksi hallitusohjelman tavoitteeseen lyhentää päätösprosesseja. Tällä hetkellä on eduskunnan käsittelyssä hallituksen esitys maankäyttö- ja rakennuslain 171 :n mukaisen poikkeamisvallan siirtämiseksi kokonaan kunnille. Hallituksen esityksessä on laajennettu myös alueellisen poikkeamisen soveltamisalaa käyttötarkoitusta koskevien muutosten edistämiseksi. Asemakaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Vaikutukseltaan vähäistä asemakaavan muutosta koskeva ehdotus on kuitenkin pidettävä nähtävänä vähintään 14 päivän ajan (MRA 27 ). Asemakaavan hyväksyy kunnanvaltuusto. Valtuuston päätösvaltaa voidaan muiden kuin vaikutukseltaan merkittävien kaavojen osalta johtosäännössä siirtää kunnanhallitukselle tai lautakunnalle (MRL 52 ). Vähäisiä asemakaavamuutoksia koskevia maankäyttö- ja rakennuslain pykäliä voitaisiin edelleen kehittää ja laajentaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 27 :n ja 35 :n mukaan sekä maakuntakaava että yleiskaava on mahdollista laatia vaiheittain. Asemakaavoituksen osalta laki ei erikseen tunne kaavan laatimista vaiheittain. Asemakaavamuutosten laatiminen vaiheittain ja tämän mahdollisuuden lisääminen lakiin (MRL 50 ) voisi eräissä tapauksissa joustavoittaa kaavoitusta ja nopeuttaa kaavaprosessia. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi käyttötarkoitusten muutokset, rakennusoikeuden korottaminen tai useiden pienialaisten asemakaavojen suunnitteluperiaatteiden yhtenäistäminen tietyn teeman osalta.