TAMPEREEN YLIOPISTO Johtamiskorkeakoulu Mallivastaukset 2011 Sukunimi... Etunimet. Henkilötunnus... Pisteet yht. KUNNALLISTALOUS Mallivastaukset 1
HALLINTOTIETEEN MAISTERIN VALINTAKOE 2011 KUNNALLISTALOUS, max 40 pistettä MALLIVASTAUKSET AINEISTO-OSIO max.19 pistettä Kysymykset: 1. Mitä tuottavuudella tarkoitetaan ja miksi sen mittaaminen on ongelmallista? Käytä apunasi aineistoa. (7 pistettä) MALLIVASTAUS (s. 248 249): Perusmuodossaan tuottavuus määritellään tuotosten (suoritteiden) ja panosten (tuotannontekijöiden) suhteeksi. Tuottavuus = Tuotos Panos Tuottavuus on suhteellinen käsite: se edellyttää vertailuasetelmaa. Tuottavuus ei kerro onnistumisesta tarpeiden tyydytyksessä eli "ovatko tehdyt asiat olleet oikeita". Palveluja voidaan tuottaa tuottavasti, mutta ne voivat olla huonoja tai sopimattomia. Esimerkiksi sairaalassa saatetaan suorittaa leikkauksia muita sairaaloita tuottavammin, mutta leikkaukset epäonnistuvat useammin. Tämä liittyy myös tuottavuuden mittaamiseen. Voidaan pohtia sitä, saadaanko mittaamisella olennaista ja relevanttia tietoa kunnan palveluista. Tuottavuuden mittaaminen ei itsessään ole vaikeaa, kuten Santamäki-Vuori huomauttaa: Tuottavuuden mittaaminen on yksinkertaista, sehän on arvonlisäys per työpanos. Ongelmallista siitä kuitenkin tulee kuntataloudessa. Santamäki-Vuori toteaakin: Suuri pulma tässä tuottavuuskeskustelussa on se, että julkisella sektorilla ei ole markkinahintaa. Silloin emme voi määrittää sille arvonlisäystäkään samaan tapaan kuin muualla taloudessa. Tuottavuutta ei voi mitata kunta-alalla samoin kuin koko kansantaloudessa. Tuottavuuden lisäksi kunnan onnistumiseen palvelujen järjestämisessä kuuluu myös muita ulottuvuuksia. Pelkällä tuottavuudella ei sinänsä ole merkitystä kuntataloudessa, tärkeintä on kuntalaisten tyytyväisyys, palvelujen laatu sekä henkilöstön hyvinvointi. Tuottavuus ei kuitenkaan ole täysin epäolennaista, sillä Santamäki-Vuoren sanoin kuntalaisilla on kuitenkin oikeus odottaa julkiselta sektorilta kustannustehokkuutta ja tuloksellisuutta sisältäen myös vaatimuksen laadusta. Tuottavuuden mittaamisessa ongelmia liittyy mittareiden valintaan juuri kuntataloudessa. Esimerkiksi Kuusela toteaa: Tuottavuusmittarit eivät sellaisenaan mittaa riittävästi palvelujen laadun, saatavuuden ja vaikuttavuuden muutosta. Myös Parjanne korostaa, etteivät mekaaniset mittarit kelpaa sellaisenaan, vaan on huomioitava myös kuntien toimintojen luonne: Mekaaniset mittarit väittävät kuntien tuottavuuden laskeneen, mutta tätä väittämää en niele. Jos ajatellaan 1970-lukua, vanhainkodeissa oli vielä hyväkuntoisia asukkaita. Nykyisin entistä pienempi joukko 2
hoitajia huolehtii varsin heikkokuntoisista vuodepotilaista. Suurin osa vanhuksista pärjää kotona erilaisin tukitoimin. Eikö tämä kerro sosiaali- ja terveydenhuollon tehokkuudesta, jos vain vaativimmat potilaat ovat laitoshoidossa?. Tuottavuuden mittaamiseen vaikuttavat myös ulkopuoliset tekijät. Parjanne nostaa esille valtion merkityksen kuntien tuottavuusolosuhteissa. Parjanne toteaa: Valtio on asettanut kuntien harteille hoitotakuuta, päiväkotiryhmien minimikokoja, erilaisia laatusuosituksia, subjektiivisista oikeuksista puhumattakaan. Maksu- ja taksapolitiikassa kätemme ovat sidotut. Tämä tekee yhtälön raskaaksi. Parjanne muistuttaa myös kunta-alaa kohtaavista tulevaisuuden haasteista, jotka myös vaikeuttavat kuntien mahdollisuuksia parantaa tuottavuutta: Kunta-ala on kasvuala, sillä palvelujen kysyntä kasvaa väestön ikääntyessä. Oman taakkansa tähän tuo kuntatalouden tila. Tuottavuuden mittaamiseen vaikuttaa myös se tosiasia, että tuottavuus on suhteellinen käsite. Pelkkä mittaustulos ei kerro tuottavuudesta, vaan sitä pitää verrata johonkin päätelmien tekemiseksi. 2. Tunnista ja esittele vaikuttavuuden ulottuvuudet. (7 pistettä) MALLIVASTAUS (s.249 250): Vaikuttavuuden käsitettä käytetään yleensä kolmessa päämerkityksessä. Ensiksi se määritellään tavoitteiden saavuttamisen asteena. Tämä merkitsee sitä, että esimerkiksi poliittiset päättäjät ovat asettaneet konkreettiset tavoitteet jollekin toiminnalle. Oikeita asioita ovat silloin ne toimenpiteet, jotka ovat tavoitteiden suuntaisia. Toiseksi vaikuttavuus voidaan samaistaa vaikutukseen. Kolmanneksi vaikuttavuus saatetaan määritellä organisaation kyvyksi aikaansaada vaikutuksia. Määriteltiinpä vaikuttavuus miten tahansa, on siinä kysymys lopulta julkisyhteisön tuotoksen ja yhteiskunnan jäsenten tarpeiden välisestä suhteesta. Tätä suhdetta on kuvattu ja analysoitu monilla käsitteillä. Suoritteiden ja niiden aikaansaamien vaikutusten suhde Suoritteiden ja niiden aikaansaamien vaikutusten suhde on monitulkintainen. Palvelujen tarpeen kasvu ja palvelujen lisäys eivät välttämättä aina johda parempaan tilanteeseen. Tähän viitataan myös aineistossa. Tällaisia ovat erityisesti oikeuslaitos, palolaitos ja puolustusvoimat, joiden toiminta on yhteiskunnallisesti menestyksekkäintä silloin, kun tarvitaan vähän. Suoritteiden ja tarpeiden tyydytyksen välinen yhteys ei välttämättä ole positiivinen, vaan se saattaa olla myös negatiivinen. Kun vaikuttavuus määritellään kykynä aikaansaada vaikutuksia, vaikuttaa siihen yksittäisen palveluntuottajan kyky. Aineistossa tätä pohditaan sairaanhoitopiirien osalta; miksi toisten sairaanhoitopiirien kustannukset ovat suuremmat, vaikka vaikuttavuus on samalla tasolla. Kun vaikuttavuus taas samaistetaan vaikutukseen, se on erotus toimimisen ja toimimattomuuden välillä (engl. with or without the intervention). Esimerkiksi, miten lonkkavammaisen elämä muuttuu, jos hänelle laitetaan tekonivel verrattuna tilanteeseen, jossa sitä ei laiteta? Kunnan toimintojen vaikutukset ovat erilaisia. Vaikutus voi periaatteessa olla olemassa olevan tilan muuttamista, säilyttämistä tai estämistä. Koulutukseen, sairaanhoitoon tai teiden rakentamiseen panostaminen merkitsee muutosta. Koulussa vaikutus on oppimista, sairaanhoidossa terveemmäksi 3
tulemista ja teiden rakentamisessa hyviä teitä. Rokotus voi estää sairastumista, puolustuslaitos voi estää olemassa olollaan vieraat tunkeilijat ja poliisi rikokset. Kunnan toimenpiteillä eri toimialoilla saavutetut vaikutukset voivat olla monenlaisia. Näitä vaikuttavuuden näkökulmia ovat: Asiakasvaikutukset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Yksi näkökulma on erottaa välittömästi asiakkaaseen (kuntalaiseen) kohdistuvat vaikutukset ja laajemmat yhteiskuntaan kohdistuvat vaikutukset. Esimerkiksi liikuntaelinleikkauksilla on luonnollisesti asiakasvaikutukset. Leikkauksen avulla asiakkaan henkilökohtainen elämä saattaa muuttua aivan ratkaisevasti. Tämä on asiakasvaikutusta. Liikuntaelinleikkauksella on usein myös laajempia vaikutuksia hoidetun henkilön lähipiirille ja veronmaksajille. Lyhyt- ja pitkäaikaiset vaikutukset. Palvelujen vaikutukset voivat olla kestoltaan ja voimakkuudeltaan erilaisia. Osa vaikutuksista on lyhytaikaisia ja välittömiä, osa taas pitkäaikaisia. Oppimisen vaikutukset ovat välittömiä, mutta kouluissa opitut tiedot ja taidot vaikuttavat läpi koko ihmisen elämän. Useat palvelut ovat tavallaan investointeja tulevaisuuteen, jolloin niiden elinkaari on pitkä. Julkisen sektorin päätöksenteossa ongelmallista onkin se, että palvelujen kustannukset syntyvät ensin ja hyödyt vasta myöhemmin. Budjettia laadittaessa on taipumusta keskustella kustannuksista ja leikata määrärahat mahdollisimman pieniksi. Samalla saattaa käydä niin, että leikataan iso joukko tulevien vuosien hyötyvaikutuksia. Toinen tapa on määritellä vaikuttavuus tavoitteiden saavuttamisen asteena. Vaikuttavuus liitetäänkin usein tavoitteiden asettamiseen. Koulun tavoitteena voi olla se, että jatkokoulutuspaikan saa koulun päättäneistä 90 prosenttia tai ylioppilastutkinnosta selviydytään 99 prosenttisesti. Vaikuttavuutta on silloin se, saavutetaanko tavoite. 3. Mitä tuloksellisuudella tarkoitetaan? (2 pistettä) MALLIVASTAUS (s. 248): Tuloksellisuutta voidaan määritellä kahden kysymyksen avulla: 1) tehdäänkö asioita oikein ja 2) tehdäänkö oikeita asioita. Tuloksellisuus muodostuu taloudellisuudesta (kustannus/suoritteet), tuottavuudesta (tuotos/panos) ja vaikuttavuudesta. Aineistossa tuloksellisuus määritellään neljän ulottuvuuden avulla: palvelujen laatu, kuntalaisten tyytyväisyys, henkilöstön hyvinvointi ja kuinka paljon resursseja tarvitaan yhden suoritteen aikaansaamiseksi (=tuottavuus). 4. Mikä on talouden perusongelma ja miten se ilmenee aineistossa? (3 pistettä) MALLIVASTAUS (s. 246): Talouden perusongelma on niukkuus: tarpeita on aina enemmän kuin keinoja niiden tyydyttämiseen. Aineistossa tämä näkyy tuottavuus- ja tehokkuuspaineina, jolloin samoilla resursseilla tulisi saada enemmän aikaan, eli järjestää enemmän palveluja. Myös keskustelu resurssien riittämättömyydestä väestön ikääntyessä ja hoivapalvelujen tarpeen kasvaessa viittaa tähän niukkuuden ongelmaan. 4
ESSEEOSIO max.21 pistettä Kysymykset: 1. Esittele kunnan talousarvioprosessi. (7 pistettä) MALLIVASTAUS (s. 261 263): Kuntataloudessa on omaksuttu käyttöön talousarviomalli, joka jakaantuu käyttötalous-, investointi-, rahoitus- ja tuloslaskelmaosiin. Käytännössä malli on tarkoittanut sitä, että huomio tulee kohdentaa siihen, mitä vastiketta verorahoille saadaan, mitä tuloksia toimintaan käytetyillä voimavaroilla saadaan aikaan. Käyttötalousosa ja investointiosa kertovat siitä, mihin tarkoituksiin kunta kohdentaa varojaan seuraavana vuonna ja koko suunnitelmakautena. Kyse on siitä, mitä kunnassa aiotaan tehdä reaalitaloudessa ja paljonko mihinkin tarkoitukseen osoitetaan varoja. Tuloslaskelmaosa sisältää rahaprosessia koskevat tiedot. Se osoittaa tulorahoituksen riittävyyden kunnan palvelutuotannon vuotuisiin menoihin. Rahoitusosa on kokonaistaloudellinen laskelma ja kertoo tulon lähteet. Kunnan talousarvio on rakennettu tulosohjauksen periaatteiden mukaisesti, mikä tarkoittaa sitä, että hallinnonaloittain ja toimintayksiköittäin tulee etukäteen määritellä toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja konkretisoida ne toimialoittain ja yksiköittäin. Valtuusto päättää talousarviokäsittelyn yhteydessä paitsi mainituista tavoitteista myös siitä, millä resursoinnilla ne saadaan aikaan. Talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Määräraha ja tuloarvio voidaan ottaa brutto- tai nettomääräisenä (KuntaL 365/1995, 65 ). Asetettujen tavoitteiden tulisi olla sellaisia, että niihin voidaan vaikuttaa ja voidaan arvioida niiden toteutumista. Valtuuston on kuntalain mukaan hyväksyttävä kuluvan vuoden loppuun mennessä seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Samassa yhteydessä valtuusto hyväksyy taloussuunnitelman kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnittelukausi). Talousarvio tulee lain mukaan laatia siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Tällä suunnitteluvelvoitteella on haluttu talouden linjauksiin pitkäjänteisyyttä ja talouden tasapainoa. Laissa on määritelty myös alijäämän kattamisvelvollisuus: Taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen enintään neljän vuoden pituisena suunnittelukautena, jos talousarvion laatimisvuoden taseeseen ei arvioida kertyvän ylijäämää. Jos taseen alijäämää ei saada katetuksi suunnittelukautena, taloussuunnitelman yhteydessä on päätettävä yksilöidyistä toimenpiteistä (toimenpideohjelma), joilla kattamaton alijäämä katetaan valtuuston erikseen päättämänä kattamiskautena (alijäämän kattamisvelvollisuus) (KuntaL 365/1995, 65 ). Talousarvio laaditaan valtuuston hyväksymien strategioiden pohjalta. Osa strategioista on sitovia ja niiden hallinnonaloittaista toteutumista seurataan esimerkiksi neljännesvuosittain, kuten Espoon kaupungissa toimitaan. Strategioiden seurantaa varten on luotu kriteeristöt, jotta hallinnonalat tietävät, mitä asioita seurannassa painotetaan. Seurannasta saatua informaatiota käytetään toiminnan ohjaamiseen. Valtuusto käyttää niin talousarvioita kuin myös tarkastuslautakunnan laatimaa arviointikertomusta keskeisenä ohjauksen ja kehittämisen välineenä. Ohjauksessa tarvittavaa informaatiota tuotetaan siten paitsi organisaation itsensä (neljännesvuosiraportit) myös ulkopuolisten (tarkastustoimen ulkoinen tarkastus) toimesta. 5
Talousarvion valmistelu on vaiheittaista ja se toteutetaan ennakolta sovittujen suunnitteluperiaatteiden mukaisesti hallinnon eri tasoilla. Kunnanvaltuusto raamittaa, linjaa, valitsee, hyväksyy ja valvoo taloutta talousarvion avulla. Toisen tason muodostaa kunnanhallitus, joka ohjeistaa hallintokuntia, palveluja tuottavaa kolmatta tasoa, laatimaan yksikkökohtaiset talousarvioehdotuksensa. Kunnanhallituksen rinnalla toimivat keskusviraston asiantuntijat, jotka yhdessä hallituksen kanssa kokoavat ja tasapainottavat talousarvioesitystä niin, että se voidaan lähettää valtuuston käsiteltäväksi. Kunnanhallitus huolehtii myös valtuuston hyväksymän talousarvion toimeenpanosta ja seurannasta. Käytännön toteuttajat itse myös suunnittelevat, tekevät ehdotuksia, arvioivat ja kehittävät omaa toimintaansa. Hallintokuntien tekemät ratkaisut ohjaavat palvelujen laatua ja vaikuttavat voimakkaasti siihen, kuinka tyytyväisiä kuntalaiset ovat verorahoilleen saamaansa vastineeseen. Talousarvion laadintaa, budjettiprosessia voidaan tarkastella myös ajallisesti siten, että katsotaan milloin ja millä tasolla asioita kulloinkin käsitellään. Nämä vaiheet ovat osin päällekkäisiä ja käytännöt vaihtelevat kunnittain suuresti, mutta prosessin kulkua on mahdollista jäsentää seuraavasti. 1) vaihe: Kunnanhallitus ohjeistaa eri hallinnonaloja. Näissä ohjeissa kuvataan strategiapainotuksia, talouden arvioitua kehitystä sekä mahdollisten palkkaratkaisujen ja muiden vastaavien päätösten vaikutuksia. Ohjeissa saatetaan neuvoa varautumaan myös tulevan kuntayhteistyön tuomiin muutoksiin. 2) vaihe: Hallinnonaloittaisten ehdotusten laadinta, jolloin kukin toimiala suunnittelee toimintansa linjaukset muutoksineen, menoineen ja tuloineen. Tämä vaihe toteutetaan useissa kunnissa alkukesällä. 3) vaihe: Perustason suunnitelmien pohjalta lähdetään kokoamaan talousarviota. Tässä vaiheessa järjestetään kunnanhallituksen ja -valtuuston keskustelutilaisuuksia, joissa analysoidaan ennakoituja muutospaineita ja mahdollisia keinoja vaikuttaa kunnan talouden tasapainoon. 4) vaihe: Kunnanhallitus kokoaa tasapainotetun talousarvioehdotuksen alkusyksyn aikana kunnanvaltuuston käsittelyä ja päätöstä varten. Tasapainotuksesta huolehtii yhdessä hallituksen kanssa taloudesta vastaava virasto (taloustoimisto tms,). 5) vaihe: Valtuuston talousarviokokouksessa päätetään seuraavan vuoden talouden suuntaviivat ja budjetin sisältö sillä tarkkuustasolla, mitä kunnan taloussäännössä on sovittu. Kunnanvaltuusto käsittelee ja päättää talousarviosta loppuvuodesta. 6) vaihe: Kunnanhallitus ohjeistaa ja valvoo toimeenpanoa. Kunnanhallituksen toimeenpano-ohjeet annetaan hallintokunnille sen jälkeen, kun valtuusto on hyväksynyt talousarvion. 7) vaihe: Hallintokunnat pyrkivät toimimaan talousarvion mukaisesti koko talousarviovuoden. Ne laativat omat linjauksensa valtuuston päättämän talousarvion puitteissa. Hallinnonalakohtaisesti punnitaan toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita, verrataan niitä siihen tarkkuustasoon, jolla valtuusto on päätöksensä tehnyt ja linjataan yksikkökohtainen toiminta. Kunnilla on hyvin monia tapoja laatia talousarvioita, vaikka ohjeistuksella on pyritty yhtenäisiin käytäntöihin. Esimerkiksi Tampereen kaupungissa on otettu käyttöön prosessibudjetointi ja Hämeenlinna on ottanut käyttöönsä rullaavan talousarvion. Jälkimmäinen tarkoittaa sitä, että budjettivuoden aikana tasataan eri hallinnonalojen välisiä kustannuksia kolmessa vaiheessa ja tarkistusajankohdista sovitaan etukäteen. Tampereen prosessibudjetointimalli rakentuu ajatukselle, että ihmisten tarpeet voidaan ryhmitellä elinkaaren mukaan, jolloin esimerkiksi lasten ja nuorten palveluita (päivähoito, koulu, vapaa-aika) tulee johtaa saman yksikön puitteissa. Näin on haluttu luopua perinteisestä sektoriajattelusta. 6
Talousarvioiden laadintakäytännöt eroavat toisistaan. Budjetoinnilla on käytännössä monia merkityksiä. Kunnissa se on poliittinen työkalu, se kertoo siitä, mitä asioita pidetään kulloinkin tärkeinä, sen avulla legitimoidaan toimintaa. Monilla ratkaisulla on myös symbolista merkitystä: määräraha saattaa olla johonkin tarkoitukseen varsin pieni, mutta sillä halutaan suunnata huomiota ja lisätä toimijatahojen kiinnostusta kyseistä asiaa kohtaan. Valtuuston mahdollisuudet suuriin budjettimuutoksiin ovat rajalliset, ja erityislainsäädäntö sitoo voimakkaasti määrärahojen kohdentamista. Toisaalta kunnan jo aiemmin tekemillä ratkaisuilla voi olla myös suuri merkitys esimerkiksi infrastruktuurin rakentamispaineiden osalta. Lisäksi kuntien välinen yhteistyö sekä toiminnan liikelaitostaminen vaikuttavat valtuuston määräysvaltaan, usein kaventavasti. 2. Mitä tulee huomioida tulkittaessa kunnan tilinpäätöstä? (7 pistettä) MALLIVASTAUS (s. 238, 241 242, 267 270): Kunnan mittausjärjestelmän tavoitteena on selvittää toiminnan tuloksellisuutta. Kunnat soveltavat liikekirjanpitoa, jolloin tuloksellisuutta pyritään mittaamaan liikekirjanpidon avulla. Toiminnan tuloksellisuuden lisäksi, kunnan taloudellisina tavoitteina voidaan pitää toimeksiannon hoitamista siten, että kunnan talous on tasapainossa. Lisäksi kunnan talouden tulisi olla vakavarainen, jolloin kunnan lainanotto ei uhkaa toimeksiannon hoitamista. Taloudellisessa toiminnassa on kaksi toisiinsa tiiviisti kytkeytyvää osaa: reaali- ja rahatalous. Reaalitalous muodostuu tuotantoprosessista, johon sisältyy tuotannontekijöiden hankkiminen, suoritteiden (hyödykkeiden) tuottaminen sekä niiden luovuttaminen kuntalaisten käyttöön. Reaalija rahatalous esitetään usein prosessina, minkä vuoksi puhutaan reaali- ja rahaprosessista. Kunnissa reaaliprosessi on konkreettista palvelujen tuottamista. Se näkyy muun muassa kirjastojen lainaustoimintana, lasten päivähoitona, vanhusten hoitona ja viheralueiden kunnossapitona. Reaalitalouden tuotantoon ja kulutukseen kuuluva vaihdanta tuo talouteen rahan. Rahatalous kuvastaa konkreettisia rahanliikkeitä, jotka kuntataloudessa koskevat vero- ja maksutuloja ja valtionosuuksia sekä palvelujen järjestämisestä syntyneitä menoja. Kunnan toiminta on verorahoitteista. Kunnat käyttävät yritysten tarkoituksiin kehitettyä laskentatointa. Kunnat ovat noudattaneet soveltuvin osin liikekirjanpidon periaatteita vuoden 1997 alusta. Kunnan kirjanpitouudistuksen käyttöönottoa perusteltiin sillä, että liikekirjanpito antaa oikeamman kuvan taloudesta. Liikekirjanpidon uskottiin osoittavan kunnan taloudellisen tuloksen ja rahoitustarpeen sekä parantavan vertailtavuutta suhteessa muihin kuntiin ja yrityksiin. (Myllyntaus, 1995, 233.) Vertailtavuuden ongelmia ei kuitenkaan ratkaista vain laskentatoimen uudistuksilla, sillä kunnat ovat toimintatavoiltaan ja organisaatiomuodoiltaan hyvin erilaisia ja siksi tarvitaan hyvin monia tapoja mitata ja arvioida niiden toimintaa. Yleisesti liikekirjanpidon tehtäviä ovat erilläänpito-, tuloksenlaskenta- ja hyväksikäyttötehtävä. Erilläänpitotehtävää kirjanpito toteuttaa pitäessään talousyksikön tulot, menot, omaisuuden ja velat erillään muiden talousyksikköjen vastaavista eristä (Leppänen 2001, 7). Näin kuntakin muodostaa oman erillisen talousyksikkönsä (engl. entity). Liikekirjanpidon päätehtävä on tuloksenlaskenta. Tulos selvitetään tilinpäätöksen avulla. Tilinpäätös laaditaan kultakin tilikaudelta, joka tyypillisesti vastaa kalenterivuotta. Hyväksikäyttötehtävä tarkoittaa sitä, että kirjanpitoa voidaan käyttää laajana perustietorekisterinä myös muita tarpeita kuin lakisääteistä liiketapahtumien muistiin merkitsemistä ja tilinpäätöksen laadintaa varten (Leppänen, 2001, 8). Kirjanpidon hyväksikäyttötehtävä ilmenee 7
silloin, kun kirjanpidon tuottamaa tietoa käytetään esimerkiksi päätöksenteon pohjana. Hyväksikäyttötehtävään vaikuttaa kunnan oma tarve. Kunnan taloudellisena tavoitteena on tasapaino. Myös vakavaraisuus on kunnan toiminnan ehto. Kunnan kohdalla vakavaraisuus edellyttää, että kunta pystyy selviämään taloudellisista velvoitteistaan. Toisin sanoen kunnan omat rahat riittävät. Näitä kunnan taloudellisia tavoitteita ja niiden toteutumista pyritään selvittämään liikekirjanpidon avulla. Liikekirjanpidon tavoitteena on kerätä olennaista ja kattavaa tietoa kunnan talouden tilasta, sen tasapainosta ja vakavaraisuudesta. Konkreettisessa mielessä tämä tarkoittaa, että liikekirjanpidon avulla pyritään selvittämään kunnan tilikauden tulos, oikea kuva rahoitusasemasta, talousarvion toteutuminen, ylijäämäerien siirtäminen ja alijäämän kattaminen. Ennen kirjanpitouudistusta kuntien käytössä oli hallinnollinen kirjanpito. Tämän kirjanpitojärjestelmän tavoitteena oli valvoa kunnan talousarvion toteutumista. Vastaavalla tavalla liikekirjanpidon tavoitteena on laskea jakokelpoisen voiton osuus ja osoittaa taloudellinen asema. Liikekirjanpito toi kuntiin myös uudet tilinpäätöslaskelmat; tuloslaskelma, tase ja rahoituslaskelma. Liikekirjanpidon käyttöönotto oli merkittävä muutos kuntien talouden mittausjärjestelmässä. Tätä muutosta on tarkasteltu myös kriittisin äänensävyin. On väitetty, että kirjanpitouudistukselle ei nähty muuta vaihtoehtoa, sillä hallinnollista kirjanpitoa pidettiin aikansa eläneenä ja kyvyttömänä vastaamaan nykypäivän informaatiotarpeisiin. Liikekirjanpidon kuviteltu paremmuus riitti uudistuksen perusteluksi. Taustalla vaikutti myös 1990-luvun lama; liikekirjanpitojärjestelmän oletettiin lisäävän kuntien menokuria. Uudistusta koskevissa arvioinneissa on todettu, että päätös kirjanpitolain piiriin ja liikelaskentaan siirtymisestä tehtiin kuntasektorilla ilmeisen vaivattomasti ja nopeasti. Liikekirjanpitoon pohjautuvan tilinpäätöksen on annettava oikea ja riittävä kuva kirjanpitovelvollisen tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Jotta tällainen kuva todella syntyisi, kirjausten on oltava oikeita ja riittäviä niin tilikauden aikaisessa juoksevassa kirjanpidossa kuin tilinpäätöstä laadittaessakin. Tilinpäätöksen keskeinen tehtävä on tuloksen laskenta. Kirjanpitolain (1336/1997) mukaan tilinpäätöksen tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot (oikea ja riittävä kuva) kirjanpitovelvollisen toiminnasta ja taloudesta. Tietojen oikeellisuus ja riittävyys koskee tilikauden tuloksen muodostumista ja tilinpäätöspäivän rahoitusasemaa (kirjanpitolaki 1997/1336, 3 ). Jos tuloslaskelma ja tase eivät joltakin osin anna oikeaa ja riittävää tietoa tuloksesta ja taloudellisesta asemasta, on se esitettävä tuloslaskelman ja taseen liitteenä. Kunnan on laadittava tilikaudelta tilinpäätös, joka sisältää tuloslaskelman, taseen ja niiden liitetiedot sekä talousarvion toteutumisvertailun ja toimintakertomuksen. Lisäksi kunnan, jolla on kirjanpitolaissa tarkoitetulla tavalla määräämisvalta toisessa kirjanpitovelvollisessa, tulee laatia ja sisällyttää tilinpäätökseensä konsernitase liitteineen. Tuloslaskelman tehtävänä on kuvata, miten tilikauden tulos on muodostunut. Tase taas kuvaa tilinpäätöspäivän taloudellista asemaa. Liitetiedot täydentävät tuloslaskelman ja taseen antamaa kuvaa tilikauden tuloksen muodostumisesta ja tilinpäätöspäivän taloudellisesta asemasta. Toimintakertomuksessa annetaan tiedot kirjanpitovelvollisen toiminnan kehittymistä koskevista tärkeistä seikoista. Liikekirjanpidon soveltamisessa kuntasektorille on erityiset ongelmansa. Pääosa näistä ongelmista syntyy kunnan luonteesta toimeksiantotaloutena. Kunnat eivät tavoittele, eivätkä jaa voittoa samalla tavalla kuin markkinarahoitteisen sektorin yritykset. Näin ollen tilinpäätöksen keskeisellä tehtävällä, 8
jaettavan voiton laskemisella, ei ole samaa merkitystä kunnalle. Tuloslaskelma näyttää yrityksen taloudellisen tuloksen, tilikauden voiton. Kunnalla tuloslaskelma näyttää ylijäämää, nollaa tai alijäämää. Se, mitä se tarkoittaa kunnan talouden kannalta on hyvin toisenlainen kuin yrityksen voitto tai tappio. Kunnan tilinpäätöstä tulkittaessa olisi tärkeää ottaa huomioon nämä periaatteelliset erot ja niiden vaikutukset. 3. Kunnan erilaiset roolit taloudellisena toimijana. Määrittele roolit ja niitä havainnollistavat esimerkit. (7 pistettä) MALLIVASTAUS (s. 251 252): Kunnalla on taloudessa useita rooleja, sillä kunta on monipuolistanut toimintatapojaan. Perinteisin rooli on kunta tuottajana: kunnat ovat pitkään huolehtineet lähes kaikista niille erityislainsäädännöllä asetetuista tehtävistä itse, omien yksiköiden (koulut, päiväkodit, terveyskeskukset, vesilaitos jne.) voimin. Kunta on itse asettanut toiminnan tavoitteet, hankkinut voimavarat, organisoinut toiminnan omissa yksiköissään ja huolehtinut palvelujen jakelusta ja prosessin valvonnasta. Koko reaaliprosessi on hoidettu näin alusta loppuun asti. Kunnat tuottavat itse edelleenkin keskeisen osan palveluistaan, vaikka hankinnat ulkopuolisilta ovat jatkuvasti lisääntyneet. Kunta toimii myös ostajana tai tilaajana: se tekee sopimuksia paikallisten yrittäjien kanssa esimerkiksi rakentaessaan kouluja tai järjestäessään koulukuljetuksia. Nykyisin kunta ostajana ja tilaajana on merkittävä toimija. Useat kunnat ovat organisoineet omia palvelujaan siten, että osa kunnan järjestämisvastuulla olevista palveluista ostetaan markkinoilta. Kuntiin on pystytetty uusia tilaajayksiköitä hoitamaan tätä tilaustoimintaa. Kuntiin on myös perustettu hankintatoimistoja ja nimetty tilaajapäälliköitä. Tämä ostotoiminta edellyttää paljon uuden tyyppistä osaamista, kuten kustannuslaskentataitoja, lainsäädännön tuntemusta sekä neuvottelutaitoja ja prosessien hallintaa. Kunnan toimintaan sitoutuu myös pääomia ja kunta harjoittaa nykyään myös omistajaohjausta. Tällöin kunta toteuttaa kolmatta, omistajan, rooliaan. Tämä voidaan havaita hyvin silloin, kun kunta asettaa liikelaitoksilleen tietyt tuotto-odotukset. Kunta haluaa näin sijoittamalleen pääomalle tietyn koron. Periaatteet, joilla kunta hoitaa omistajaohjausta, linjataan konsernistrategioissa. Kuntalaisille nämä tuotto-odotukset konkretisoituvat muun muassa käyttömaksujen korotuksina sähkö- tai vesimaksuissa. Talousarviota laadittaessa maksukorotukset voivat vähentää paineita nostaa kunnallisveroprosenttia. Neljänneksi kunta toimii myös myyjänä. Se myy esimerkiksi naapurikunnalle tiettyjen erityisryhmien koulupalveluja tai varaa omista yksiköistään hoitopaikkoja naapurikunnan asukkaille ja luovuttaa ne sovittuun hintaan. Kunnan rooli myyjänä tulee yhä merkittävämmäksi, kun kuntien välinen yhteistyö lisääntyy ja yksi kunta vastaa tietystä palvelukokonaisuudesta ja joku toinen taas kantaa vastuu muista tehtävistä. Yksi kunta voi toimia isäntäkuntana ja toiset hyödyntävät tämän isännän palvelutuotantoa sovittuun hintaan. Viidenneksi kunta on myös toimintojen rahoittaja. Usein rahoittajan rooli toteutuu samanaikaisesti tuottajan tai ostajan roolin kanssa. Rahoittamisella voi myös olla erillinen rooli: kunnat voivat rahoittaa erilaisin avustuksin kunnalle kuuluvia toimintoja. Alueyhteistyön sekä yksityisen ja julkisen rajapinnan ylittävän toiminnan laajetessa kunnat toimivat yhä useammin myös yhteistyökumppaneina. Talouden näkökulmasta tästä kumppanuudesta tulee 9
osapuolten saada hyötyä: se voi olla paitsi puhtaasti rahallista myös asiantuntemusta ja omaa toimintaa täydentävää sekä yhteisistä taloudellisista eduista huolehtimista. Kunnan edellä kuvatut roolit liittyvät palvelutuotannon turvaamiseen. Rooleilla on merkitystä myös silloin, kun kuntaa tarkastellaan paikallistaloudellisena toimijana. Sillä, miten kunta suosii markkinasuuntautuneita toimintatapoja (ostopalveluja ulkopuolisilta), kuinka se harjoittaa maksupolitiikkaa tai omistajaohjausta ja millainen se on yhteistyökumppanina, vaikuttaa voimakkaasti alueen elinkeinoelämään. Kunnan edustajien vahva osaaminen niin ammatillisessa kuin poliittisessa mielessä luo perustan luottamukselle toiminnassa. Kunnan tehtäviin kuuluu oleellisena osana vaalia ja kehittää alueen elinkeinoelämän edellytyksiä, jolloin se pystyy vaikuttamaan myös työpaikkojen säilymiseen ja tätä kautta tulorakenteeseensa. Kunnilla onkin vaativa tehtävä tasapainoilla lakisääteisten peruspalvelujen järjestämisen ja usein vapaaehtoisten alueen tulevaisuutta koskevien kehittämisvelvoitteiden paineessa. 10