Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM2017-00244 RMO Kirppu Paula(VM) 04.05.2017 JULKINEN Asia Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle finanssialan kuluttajapalveluita koskevasta toimintasuunnitelmasta Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Euroopan komissio julkaisi 23.3.2017 toimintasuunnitelmansa kuluttajille tarjottavista finanssipalveluista. Komission tavoitteena on varmistaa kuluttajien saataville parempia tuotteita ja enemmän valinnanvaraa. Toimintasuunnitelmaa edelsi 10.12.2015 komission julkaisema vihreä kirja finanssialan vähittäispalveluista ja siihen liittynyt kuuleminen. Komission toimintasuunnitelmassa esitetään nyt jatkotoimia, joiden avulla päästäisiin lähemmäksi teknologian mahdollistamia todellisia vähittäisrahoituspalvelujen sisämarkkinoita, joilla kuluttajat voivat hankkia palveluja mahdollisimman edullisesti ja nauttia samalla hyvää suojaa. Pitkällä aikavälillä pitäisi olla luontevaa hankkia rajat ylittäviä rahoituspalveluja Euroopassa. Muutokset vaikuttaisivat samalla palveluntarjoajiin, jotka voivat hyödyntää kaikkia laajojen sisämarkkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia. Suomi suhtautuu myönteisesti komission julkaisemiin eurooppalaisten finanssialan yhteismarkkinoiden kehittämiseen tähtääviin toimiin. Useimmat komission toimintasuunnitelmassa esitetyt toimet ovat luonteeltaan joko selvitteleviä tai tutkimuksia, joiden perusteella seuraavassa vaiheessa tehdään ratkaisuja sääntelytarpeesta tai muista konkreettisemmista toimista. Komissio on tunnistanut kolme päätoiminta-aluetta, joilla toimintasuunnitelmia esitetään. Kuluttajien luottamuksen ja voimaannuttamisen lisääminen Finanssialan liiketoimintaa rajoittavan sääntelyn vähentäminen Sähköisten palvelujen kehityksen tukeminen Suomen näkemyksen mukaan EU:n pääomamarkkinaunionin kehitys, mukaan lukien lisääntyvä finanssialan palvelujen tarjoaminen rajan yli, edellyttää vastapainokseen kuluttajan aseman vahvistamista edelleen ja kuluttajien käytettävissä olevien jälkikäteisten oikeussuojakeinojen saatavuuden varmistamista kaikissa jäsenvaltioissa. Kuluttajansuojan merkityksen korostaminen nostettiin esille myös 17.2.2016
Pääasiallinen sisältö 2(7) eduskunnalle annetussa E-kirjeessä (E 8/2016 vp). Siihen liittyen esitettiin, että komission yhteisistä kollektiivisista oikeussuojakeinoista kesäkuussa 2013 antaman suosituksen riittävyyttä sijoittajien kollektiivisten oikeussuojakeinojen yhdenmukaistamiseksi ja tehostamiseksi EU:ssa tulisi selvittää ja arvioida. Ei-ammattimaisen sijoittajan ja kuluttajan asemaa on vahvistettu viime vuosina sääntelyn keinoin kuten 3.1.2018 sovellettavaksi tulevalla Rahoitusvälineiden markkinat - direktiivillä (2014/65/EU, MiFID II), joka tiukentaa muun muassa sijoittajalle tarjottavan sijoitusneuvonnan edellytyksiä, lisää kustannusten avoimuusvaatimuksia ja määrää kannustinten käytön kiellon tai huomattavan rajoittamisen. Vakuutuspuolella vastaavan sisältöiset vakuutuksenottajan asemaa tukevat säännökset on annettu vakuutusten tarjoamista koskevassa direktiivissä ((EU) 2016/97, IDD2:ssä), joka tulee saattaa kansallisesti voimaan 23.2.2018 mennessä. Suomi kannattaa toimia finanssialan säännösten läpikäymiseksi kansallisen lisäsääntelyn karsimiseksi, etenkin jos lisäsääntelyllä käytännössä mitätöidään EU-laajuisen sääntelyn toteutuminen erityisesti rajan yli tapahtuvissa liiketoimissa. Sääntelyn mahdollisella yhdenmukaistamisella ei kuitenkaan pidä vaarantaa jäsenvaltioissa mahdollisesti jo käytössä olevia edistyksellisempiä kuluttajansuojasäädöksiä, sikäli kuin niillä ei tehdä tyhjäksi EU-sääntelyyn perustuvien oikeuksien käyttämistä. Erityisen tärkeänä Suomi näkee sähköisten toimintamallien mahdollistamisen rajat ylittävän liiketoiminnan edistämisessä ja sitä koskevan sääntelyn kehittämisen ja toisaalta estävän sääntelyn purkamisen. Henkilötietojen käsittelyn osalta on kuitenkin syytä huomioida, että tietojen käsittelyn oikeudelliset reunaehdot tulevat yleisestä tietosuojaasetuksesta ((EU) 2016/679, GDPR) ja asetuksen suoman kansallisen liikkumavaran nojalla mahdollisesti annetusta kansallisesta lainsäädännöstä. GDPR:n soveltaminen alkaa 25.5.2018. Komission toimintasuunnitelma Komissio toistaa tavoitteekseen pyrkiä kohti aitoa teknologian mahdollistamaa yhteismarkkinaa, jossa kuluttajat voivat valita parhaat tarjoukset ja saavat hyvin suojaa. Komissio on tunnistanut kolme päätoiminta-aluetta tavoitteen edistämiseksi: Kuluttajien luottamuksen ja voimaannuttamisen lisääminen Finanssialan liiketoimintaa rajoittavan sääntelyn vähentäminen Sähköisten palvelujen kehityksen tukeminen Kuluttajien luottamuksen ja voiman lisäämiseksi komissio ehdottaa seuraavia toimenpiteitä 1. Komissio tarkastelee sääntelyä ja tulee REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme) prosessin päätteeksi ehdottamaan korjauksia rajan yli tapahtuvien maksujen sääntelyyn niiden kustannusten alentamiseksi. 2. Komissio selvittää hyviä ja huonoja valuutan muuntamisessa käytössä olevia käytäntöjä ja tulee harkitsemaan soveltuvia keinoja (valvonta, sääntely, vapaaehtoiset toimet) varmistaakseen kuluttajalle edulliset valuutanvaihtokurssit. 3. Komissio tutkii keinoja, joilla voidaan edistää kuluttajien mahdollisuuksia vaihtaa palveluntarjoajaa maksutilidirektiivin (2014/92/EU, PAD) sääntelyä hyödyntäen.
4. Komissio toimii yhteistyössä eri osapuolten kanssa parantaakseen kuluttajille suunnattujen finanssipalveluiden vertailusivustojen laatua ja luotettavuutta esim. vapaaehtoisilla sertifioinneilla. 5. Komissio viimeistelee liikennevakuutusdirektiivin (2009/103/EY) REFIT tarkastelun ja päättää sen perusteella muutoksista edistääkseen liikenneonnettomuuden uhrin asemaa liikennevakuutusyhtiön maksukyvyttömyystilanteessa ja parantaakseen toisessa jäsenmaassa kertyneiden vahinkohistoriatietojen käyttöä vakuutusten hinnoittelussa. 6. Komissio seuraa tarkasti suurten autovuokraamojen kanssa tehdyn sopimuksen käyttöönottoa erityisesti mitä tulee läpinäkyvään vakuutushinnoitteluun ja harkitsee, onko lisäsääntely tai muut toimet tarpeen. 7. Komissio tutkii keinoja rajan yli tapahtuvaan lainatarjontaan samalla turvaten korkean kuluttajasuojan tason. Samassa yhteydessä komissio punnitsee myös keinoja ylivelkaantumisen ehkäisyyn. Finanssialan liiketoimintaa ehkäisevän sääntelyn vähentäminen 3(7) 8. Komissio tutkii kansallisia kuluttajansuojasäännöksiä arvioidakseen, muodostavatko ne perusteettomia esteitä rajan yli liiketoiminnalle. 9. Komissio pyrkii esittämään yhteiset luottokelpoisuuden arvioinnin standardit ja kulutusluottojen myöntämisen perusteet ja kehittämään listan vähimmäistiedoista, jotka luottotietorekisterien välillä tulisi vaihtaa luottokelpoisuuden arvioinnin perusteeksi. Sähköisten palvelujen kehityksen tukeminen 10. Fintech työryhmän työn ja julkisen konsultaation pohjalta komissio päättää, mitkä toimet ovat tarpeen finanssiteknologian ja teknologiavetoisen finanssipalveluiden yhteismarkkinan kehittämiseksi. 11. Komissio mahdollistaa eidas-tunnistamisen pohjalta sähköisen tunnistamisen ja asiakkaan tuntemista koskevien vaatimusten täyttämisen rajan yli tilanteissa, jotta pankkien on mahdollista tunnistaa asiakkaat sähköisesti. 12. Komissio seuraa etämyyntimarkkinaa havaitakseen mahdolliset kuluttajariskit ja business-mahdollisuudet tällä markkinalla ja päättää sillä perusteella etämyyntisääntöjen korjaustarpeesta. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Komission toimintasuunnitelma on luonteeltaan tiedonanto eikä lainsäädäntöehdotus. Toimintasuunnitelmassa mainitut toimet saattavat myöhemmin johtaa varsinaisten lainsäädäntöehdotusten antamiseen. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT) taataan tavaroiden, pääoman, palvelujen ja henkilöiden vapaa liikkuvuus EU:ssa. Pääomien vapaata liikkuvuutta koskevat SEUT 63 66 artiklan erityiset määräykset. Rahoituspalveluja koskevan sääntelyn oikeusperusta on yleensä sisämarkkinoiden lähentämistä koskeva SEUT 114 artikla.
4(7) Käsittely Euroopan parlamentissa --- Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Valtiovarainministeriö on valmistellut muistion yhteistyössä oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Toimintasuunnitelmasta on pyydetty sidosryhmiltä kommentit EU-asiain komitean alaisen jaosto16:n (vakuutuspalvelut) kautta (kirjallinen menettely 3.4. 10.4.2017) sekä jaosto 10:n (rahoituspalvelut ja pääomaliikkeet) (kirjallinen menettely 26.4. 2.5.2017). Eduskuntaa on informoitu asiakokonaisuudessa viimeksi 17.2.2016 E-kirjeellä (E 8/2016 vp). Valtiovarainministeriö valmisteli vihreästä kirjasta E-kirjeen eduskunnalle yhdessä oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Suomen kantana tuotiin tuolloin esille, että Suomi suhtautuu myönteisesti toimivien eurooppalaisten finanssialan vähittäispalvelumarkkinoiden luomiseen osana eurooppalaisen pääomamarkkinan kehitystä. Samassa yhteydessä nostettiin kuitenkin esille, että toimiala- ja tuotekohtaiset sekä kansalliset sopimusoikeudelliset erot tulee ottaa huomioon riittävästi mm. vakuutussektorin osalta. Lainsäädännöllä, jolla tavoitellaan palveluiden rajat ylittävää kauppaa, ei tule rajoittaa yritysten oikeutta valita toiminta-alueensa laajuus ja kohdemarkkinat. Finanssialan vähittäispalvelujen saatavuutta, erityisesti maksutilien saatavuutta, pidettiin kuluttajien kannalta välttämättömänä. Sijoittajien ja kuluttajien luottamuksen vahvistaminen edellyttää ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ohella myös riittäviä jälkikäteisiä oikeussuojakeinoja. Tässä yhteydessä nostettiin esille kollektiivisista oikeussuojakeinoista komission kesäkuussa 2013 antaman suosituksen riittävyyden selvittäminen ja mahdollinen uudelleen arvioinnin tarve. Suomi korosti tuolloin myös vaikutusarvioiden tarpeellisuutta sikäli kuin uutta sääntelyä harkittaisiin ja toisaalta muistutti useiden jo annettujen säännösten täytäntöönpanon olevan vielä kesken tai vasta hiljattain tulleen sovellettavaksi, jolloin sääntelyn riittävyyttä on näiltä osin ennenaikaista arvioida. Suomi korostikin tarvetta siirtää painopistettä käytännön toimenpiteisiin uuden sääntelyn sijaan. Siltä osin kuin kysymys on mahdollisista lainsäädännön muutostarpeista, joiden tarkoituksena on parantaa liikenneonnettomuuden uhrin asemaa liikennevakuutusyhtiön maksukyvyttömyystilanteessa, asia liittyy vakuutusyhtiöiden taloudellista elpymistä, kriisinratkaisua ja vakuutustakuujärjestelmiä koskevaan komission lainsäädäntöaloitteeseen. Tästä hankkeesta eduskuntaa on informoitu 29.4.2015 E- kirjeellä (E 4/2015 vp). Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Komission toimintasuunnitelmassa ei vielä ole konkreettisia säädösehdotuksia. Konkreettisia vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön voidaan arvioida vasta, kun komissio tekee asiassa varsinaiset lainsäädäntöehdotukset.
5(7) Ahvenanmaan itsehallintolain (16.8.1991/1144) 27 :n mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta mm. asioissa, jotka koskevat yhtiöitä ja muita yksityisoikeudellisia yhteisöjä, kirjanpitoa, koko valtakuntaa koskevia yleisiä ehtoja ulkomaalaisten ja ulkomaisten yhteisöjen oikeudesta omistaa ja hallita kiinteää omaisuutta ja osakkeita sekä harjoittaa elinkeinoa, kilpailun edistämistä, kuluttajansuojaa, vakuutussopimuksia sekä veroja ja maksuja 18 :n 5 kohdassa säädetyin poikkeuksin. Itsehallintolain 29 :n mukaan myös luottolaitoksia koskevat asiat kuuluvat lähtökohtaisesti valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Taloudelliset vaikutukset Toimintasuunnitelman vaikutusten piirissä olevien henkilöiden määrä on suuri, sillä vähittäisrahoitusmarkkinoiden kehityksen voidaan olettaa koskevan jollakin tavalla lähes jokaista kuluttajaa. Koko EU-alueen väkiluku on noin 510 miljoonaa. Jos oletetaan, että ainoastaan vähintään 15-vuotiaat ja sitä vanhemmat käyttävät vähittäisrahoituspalveluita, tällöin mahdollisia käyttäjiä olisi noin 430 miljoonaa. Vastaavat luvut Suomen kohdalle ovat 5,5 miljoonaa ja 4,6 miljoonaa henkilöä. Toimintasuunnitelmalla ei ole välittömiä taloudellisia vaikutuksia, vaan vaikutukset tulevat riippumaan myöhemmin annettavista lainsäädäntö- ja muista ehdotuksista. Koska kyseessä on toimintasuunnitelma, komissio ei sen yhteydessä esitä selkeitä määrällisiä arvioita taloudellisista vaikutuksista. On kuitenkin selvää, että toimintasuunnitelman toimenpide-ehdotusten toteutuessa niillä on vaikutuksia finanssialan vähittäispalvelujen tarjontaan ja saatavuuteen. Tämän vuoksi olisi tärkeää, että annettavien sääntelyehdotusten tueksi laadittaisiin perusteelliset vaikutusarviot, joissa otetaan huolellisesti huomioon sääntelyn kokonais- ja yhteisvaikutus. Samaten tulisi kiinnittää huomiota vaikutuksiin, joita sääntelyllä on markkinatoimijoiden ja markkinoiden tosiasiallisiin dynaamisiin muutoksiin, kuten jonkin tuotteen tai tuoteryhmän vetämiseen pois markkinoilta. Toimintasuunnitelman mukaan ainoastaan seitsemän prosenttia EU-alueen kuluttajista on ostanut rahoituspalveluja toisesta EU:n jäsenvaltiosta. Toimintasuunnitelmassa otetaan paljon kantaa rajat ylittävään toimintaan, mutta on kuitenkin syytä ottaa huomioon se, että lopulliset ehdotukset ja sääntely tulevat vaikuttamaan myös kansallisesti rajojen sisäpuoliseen toimintaan. Rajat ylittävän toiminnan kehityksen kannalta on keskeistä, miten asiakas tunnistetaan etäältä tai jopa toisesta jäsenvaltiosta. Täten rajat ylittävien markkinoiden kehitys on pitkälti sidoksissa tunnistusmarkkinan kehitykseen. Vaikutusten voimakkuus ja tarkemmat kohteet riippuvat siitä, miten markkinat kehittyvät ja miten ne ottavat vastaan sääntelyuudistukset. Toimintasuunnitelman ehdottamilla toimenpiteillä on vaikutusta finanssialan vähittäispalvelujen saatavuuteen laajentavasti ja kustannuksiin laskevasti, sillä toimintasuunnitelman tarkoituksena on laajentaa ja monipuolistaa vähittäisrahoituspalvelumarkkinoita kuluttajille sekä lisätä kilpailua vähittäisrahoituspalveluita tarjoavien toimijoiden välillä. Etenkin kehittyvien digitaalisten palveluiden avulla voidaan helpottaa kuluttajan elämää. Kun tuotteiden ja palveluiden vertailtavuus ja saatavuus paranee, mukaan lukien rajat ylittävät palvelut, paranee myös kuluttajien valinnanvara ja asema, mikä on toimintasuunnitelman päätavoite. Muutokset eivät kuitenkaan tapahdu hetkessä, vaan vaativat toimenpiteitä, joiden kehittäminen ja toteuttaminen vaativat aikaa ja panostuksia.
Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät 6(7) Komission toimintasuunnitelma liittyy komission muihin keskeisiin hakkeisiin kuten pääomamarkkinaunioniin, digitaalisiin sisämarkkinoihin ja sisämarkkinoihin. Asiakirjat Komission tiedonanto finanssialan kuluttajapalveluista COM(2017) 139 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot VM/RMO/ Paula Kirppu, puh. 02955 30552, paula.kirppu@vm.fi VM/RMO/ Ilkka Harju, puh. 02955 30215, ilkka.harju@vm.fi VM/RMO/ Jyrki Knuutinen, puh. 02955 30103, jyrki.knuutinen@vm.fi VM/RMO/ Milla Kouri, puh. 02955 30056, milla.kouri@vm.fi OM/Katri Kummoinen, puh. 02951 50266, katri.kummoinen@om.fi OM/Maarit Leppänen, puh. 02951 50276, maarit.leppanen@om.fi OM/Anu Talus, puh. 02951 50586, anu.talus@om.fi STM/Hannu Ijäs,puh. 02951 63248, hannu.ijas@stm.fi EUTORI-tunnus EU/2017/0796 Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi