TALOUS PALVELUT Anni Antila, Jarmo Asikainen & Arto Koski Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa Kokemuksia kuntaliitosten arvioinneista
Sisältö Esipuhe 3 1 Johdanto 4 2 Reaaliaikainen arviointi kuntaliitoksissa 6 3 Reaaliaikainen arviointi muutoksen työkaluna 8 3.1 Arvioinnin tarkoitus 8 3.2 Arviointimenetelmät 11 3.3 Arviointiin osallistujat 12 4 Esimerkkejä arviointiprosessin toteutuksesta 14 4.1 Uuden Oulun valmistelun ja toteuttamisen arviointi 14 4.1.1 Arvioinnin toteutustapa 14 4.1.2 Arvioinnin keskeiset tulokset 16 4.2 Uuden Lahden valmistelun ja toteuttamisen arviointi 18 4.3 Kriisikuntaliitoksen valmistelun ja toteuttamisen arviointi 19 5 Hyvän reaaliaikaisen arvioinnin muistilista 21 6 Reaaliaikaisen arvioinnin kehittämisehdotukset 23 6.1 Arviointitavoitteiden kirjaaminen jo neuvottelu- ja sopimusvaiheessa 24 6.2 Arviointisuunnitelma tehostamaan arviointia 24 6.3 Arviointi sovitetaan erilaisiin olosuhteisiin 24 6.4 Arviointi kriisikuntaliitosten avuksi 24 6.5 Arviointi osaksi valtion muutostukea 25 6.6 Arviointi suurten rakennemuutosten tueksi 25 Lähteet 27 Tekijät: Anni Antila, Jarmo Asikainen, Arto Koski ISBN 978-952-293-323-2 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2015 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711, faksi 09 771 2291 www.kunnat.net
Esipuhe Tämä kehittämisaloitteen aihe ja ajatukset ovat nousseet kuntien toiveista ja tarpeista tilanteissa, jossa kunnat ovat suunnittelemassa ja toteuttamassa kuntaliitoksia tai muita isoja fuusioprosesseja. Viime vuosien aikana monet näistä fuusioista ovat olleet monikuntaliitoksia, jotka ovat muutosten moninaisuuden ja hallinnan näkökulmasta aiempaa vaativampia johtaa. Näissä haasteellisissa tilanteissa kuntajohto on todennut reaaliaikaisen arviointitiedon tärkeäksi johtamisen välineeksi. On saatava ajantasaista ja säännöllistä tietoa, miten olemme onnistumassa ja mitkä ovat fuusioprosessin kipupisteitä. Kuntaliitosprosessien monimutkaisuus tuo omat vaateensa arviointien toteuttamiseen. Fuusioprosessia, sen johtamista ja tavoitteiden toteutumista joudutaan tarkastelemaan monista näkökulmista ja eri toimijoista käsin. Arvioinnin avulla on kyettävä antamaan ääni kaikille niille toimijoille, jotka vaikuttavat oleellisesti siihen, saavutetaanko fuusiolle asetetut tavoitteet. Johto, esimiehet, henkilöstö, kuntalaiset, kunnan eri sidosryhmät ml media ovat niitä, joiden näkemykset fuusioprosessin etenemisestä sekä sen tuloksista ja kipupisteistä on saatava näkyville. Tavoitteena on tuottaa sellaista arviointitietoa, jonka avulla johto pystyy johtamaan muutosta hyväksytyn vision ja tavoitteiden suuntaisesti ja luottamuspääomaa rakentaen. Kuntafuusio moninaisena arviointikohteena edellyttää monitahoarviointia pelkkä mittaaminen esimerkiksi muutosbarometrin avulla ei riitä. Varsin yleistä on, että kuntaliitosfuusioiden reaaliaikaisessa arvioinnissa käytetään apuna dokumenttiaineistoja, kyselyjä, yksilö- ja ryhmähaastatteluja sekä niistä tehtyjä analyysejä. Tyytyminen toteavaan arviointiin ei riitä nykyaikana millään alalla, ei myöskään kunta-alan vaativissa muutosprojekteissa. Tämän vuoksi reaaliaikaiseen arviointiin sisällytetään vahvaa kehittävää arviointia. Arvioitsijalla pitää olla toimintakulttuurien ymmärrystä ja heikkojen signaalien tulkitsemiskykyä ja myös rohkeutta testata hankaliakin arviointituloksia eri foorumeilla. Ei riitä, että arviointitulokset saatetaan johdolle tiedoksi. Reaaliaikainen arviointi palautetaan yhteiseen keskusteluun johto- ja ohjausryhmiin, jotta yhteinen tilannekuva kirkastuisi ja siten edellytykset tavoitteelliseen muutokseen vahvistuisivat. Kiitän Kuntaliittokonsernin asiantuntijoita johtava konsultti Anni Antilaa ja kehitysjohtaja Jarmo Asikaista FCG Oy:stä sekä Kuntaliiton erityisasiantuntija Arto Koskea tämän erittäin hyödyllisen ja ajankohtaisen kehittämisaloitteen tuottamisesta. Erityinen kiitos kuuluu Oulun kaupungin luottamushenkilö- ja viranhaltijajohdolle, joiden kanssa toteutimme ensimmäisen kerran reaaliaikaisen arvioinnin prosessin. Toivon, että reaaliaikainen arviointi otetaan keskeiseksi työvälineeksi myös itsehallinto- ja sote-alueiden muutosprosesseissa. Helsingissä 3. syyskuuta 2015 Kaija Majoinen Tutkimus- ja kehitysjohtaja, HT Suomen Kuntaliitto 3
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa 1 Johdanto Tässä raportissa tarkastellaan reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntämistä rakennemuutoksissa. Esimerkkeinä käytetään kuntaliitoksia. Kuntaliitoksissa on viime vuosina korostettu valmistelun ja toteutuksen tärkeää merkitystä. Rakennemuutoksen valmistelussa ja toteutuksessa on tunnistettu merkittäviä tehostamismahdollisuuksia, kun avuksi otetaan reaaliaikainen arviointimenettely (esim. Asikainen & Koski 2012, 174). Reaaliaikainen arviointi tarjoaa hyödyllisen apuvälineen erityisesti sellaisiin pitkäkestoisiin muutosprosesseihin, jotka ovat vaikeita johtaa, valmistella ja toteuttaa. Lähitulevaisuudessa reaaliaikainen arviointi voi tarjota merkittäviä hyötyjä Suomessa tehtävien suurten rakennemuutosten johtamisessa. Reaaliaikaisella arvioinnilla tarkoitetaan tässä raportissa merkittävän rakenteellisen muutoksen valmistelun ja toteutuksen ajantasaista ja toistuvaa seurantaa ja analysointia sekä sen perusteella jäsentyneen palautteen antamista muutoksen toteuttajille ja vastuulliselle johdolle. Tähän mennessä systemaattisimmin on arvioitu reaaliaikaisesti Oulun monikuntaliitoksen valmistelua ja toteutusta ja siksi sitä esitellään myös tässä raportissa. Reaaliaikaista arviointia on tehty myös Rovaniemen ja Salon kuntaliitoksissa. Rovaniemen kaupungin ja Lapin yliopiston arviointi toteutettiin vuosien 2005 2008 aikana neljässä vaiheessa, joihin oli valikoitu arviointiteemat (Pirkkiö ym. 2008). Salon arviointia toteutettiin yhdistymisen valmisteluvaiheessa vuoden ajan kolmen kuukauden jaksoissa (Koski ym. 2013, 68 70). Keskenään nämä arvioinnit eroavat paljonkin sekä tavoitteiltaan että menetelmiltään. Yksittäisiä väliarviointeja yhdistymisen jälkeen on tehty muun muassa Jyväskylän ja Kouvolan monikuntaliitoksista (Antila ym. 2012a, Antila ym. 2012b). Vaikka reaaliaikainen arviointi ei ole vielä vakiintunut kuntaliitosten pysyväksi työvälineeksi, niin sen käyttäminen on yleistymässä. Esimerkiksi Lahden ja Nastolan sekä Hollolan ja Hämeenkosken helmikuussa 2015 hyväksytyissä yhdistymissopimuksissa sovittiin, että yhdistymistä tullaan arvioimaan reaaliaikaisesti. Kuviossa 1 on tunnistettu keskeisiä rakennemuutoksen toteutukseen liittyviä tarpeita sekä reaaliaikaisen arvioinnin hyötyjä. Kuntarakennemuutosta värittää usein nopea valmistelun aikataulu, sisäisen ja ulkoisen viestinnän haasteet sekä useiden eri toiminta- ja organisaatiokulttuurien yhdistymiseen liittyvät ilmapiiriongelmat. Muun muassa näitä seikkoja ja niihin liittyviä syitä voidaan pyrkiä selvittämään reaaliaikaisella arvioinnilla. Arviointiin osallistuvat henkilöt pääsevät tuomaan esiin omat näkemyksensä ja kuntajohto saa näin kattavaa kokemustietoa kuntaliitoksen valmistelusta ja toteutuksesta. Reaaliaikainen arviointi toimii kuntajohdon työkaluna muutoksen johtamisessa tuomalla jäsennellyn kokonaiskuvan valmistelutilanteesta sekä nostamalla esiin kehittämisehdotuksia ja arvioita tulevista kehittämistarpeista. Arvioinnin välitulokset nostavat esille kehittämistarpeiden lisäksi myös ne asiakokonaisuudet, joissa on koettu onnistumisia. Reaaliaikaisella arvioinnilla voidaan myös selkeyttää näkemyksiä siitä, mitkä vaikutukset ovat syntyneet kuntaliitoksen seurauksena ja mitkä taas toimintaympäristön muiden muutosten seurauksena. 4
HYÖDYT Muutosjohtamisen ja oikea-aikaisen päätöksenteon tukeminen Onnistumisten ja epäonnistumisten todentaminen Viestinnän vajeet Reaaliaikainen arviointi TARPEET Ratkaisukyvyn heikkeneminen yhdistymisen vaikutusten Rakenneuudistuksen Aikataulujen arvioiminen yhdistymisen Uuden kunnan vaikutusten valmistelu ja toteutus Tavoitteiden venyminen arvioiminen valmistelu ristiriidat Kehittämiskohteiden täsmentyminen ja resurssitarpeiden tunnistaminen Rakenneuudistuksen ja muiden vaikutusten erottaminen Ilmapiiriongelmat ja erilaiset toimintakulttuurit Kuulluksi tuleminen ja näkökulmien viestittäminen Kokonaisuuden hahmottaminen ja etenemisen dokumentoiminen Kuvio 1. Reaaliaikaisen arvioinnin tarpeet ja hyödyt (Muokattu Koski ym. 2013, 74). 5
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa 2 Reaaliaikainen arviointi kuntaliitoksissa Kuntaliitoksen valmistelua ja toteutusta arvioitaessa tulevat esille kuntaliitoksen ominaispiirteet, uuden kunnan toimintaympäristö ja siinä tapahtuvat muutokset. Näitä ominaisuuksia voidaan tarkastella useista eri näkökulmista. Kuviossa 2 on tyypitelty erilaisia kuntaliitoksia keskuskunnan kuntatyypin, liitoskuntien lukumäärän ja liitoskuntien kokoerojen sekä kuntaliitoksen toteutustavan perusteella. Kuntaliitoksia voidaan luokitella keskuskunnan kuntatyypin perusteella (Koski ym. 2013, 19). Maakuntakeskusten Keskuskunnan kuntatyyppi Liitoskuntien lukumäärä Liitoskuntien kokoerot Kuntaliitoksen toteutustapa Maakuntakeskus Monikuntaliitos Erikokoiset liitoskunnat Kehittävä Seutukuntakeskus Tehostava tai sopeuttava Muu kunta Kahden kunnan liitos Samankokoiset liitoskunnat Pelastava tai pakottava Kuvio 2. Reaaliaikainen arviointi erilaisissa kuntaliitoksissa. 6
kuntaliitoksissa korostuvat usein kilpailukyky ja yhdyskuntarakenteen kehittäminen sekä väestön ja palvelutarpeiden kasvuun vastaaminen. Seutukuntakeskusten kuntaliitoksissa painottuvat tavallisesti elinvoimakysymykset. Muiden kuntien kuntaliitoksissa, esimerkiksi maaseutumaisten kuntien liitoksissa, korostuvat yleensä väestön vähenemiseen ja kuntatalouden heikkenemiseen liittyvät kysymykset. Liitoskuntien lukumäärä on yksi tapa tyypitellä kuntaliitoksia. Monikuntaliitoksissa, joissa on mukana kolme tai useampia kuntia, muutosjohtamisen ja reaaliaikaisen arvioinnin tarpeet kasvavat. Monikuntaliitoksissa liitoskuntien määrä on vaihdellut kolmesta kymmeneen. Liitoskuntien kesken odotukset yhdistymiselle sekä kokemukset yhdistymisen vaikutuksista voivat poiketa. Toisaalta yhdistyvien kuntien lukumäärä tai väestömäärä ei yksistään sanele reaaliaikaisen arvioinnin tarvetta ja laajuutta. Myös yhdistyvien kuntien koko suhteessa toisiinsa vaikuttaa muutosten haasteellisuuteen ja reaaliaikaisten arviointien sisältövaatimuksiin. Kuntien yhdistymisen toteutustapa on eräs mielenkiintoinen näkökulma kuvata kuntaliitoksia. Rutiiniliitosten ja strategisten liitosten lisäksi on 2010-luvulle tultaessa voitu tunnistaa viisi erilaista kuntaliitostyyppiä (Koski ym. 2013, 87 89): kehittävät kuntaliitokset, joissa korostuu uuden kunnan tulevaisuus ja strateginen pitkän tähtäyksen ote. tehostavat kuntaliitokset, joissa uuden kunnan palvelut korostuvat. sopeuttavat kuntaliitokset, joissa korostuu tarve tasapainottaa kunnan taloutta sopeuttamalla palveluita suhteessa kunnan resursseihin. pelastavat kuntaliitokset, joissa ainakin yksi selvittävistä kunnista uhkaa ajautua talouden kriisiin ja tämän kunnan selviytyminen korostuu. pakottavissa kuntaliitokset, joissa yhdistyvä kunta on kriisiytynyt ja yhdistyminen tapahtuu valtion pakkopäätöksillä. Kehittävissä kuntaliitoksissa reaaliaikaisen arvioinnin tulee olla laaja-alainen ja kattava. Kuntaliitoksen strategisuuden vuoksi arvioinnilla tulee olla selkeät kriteerit, jotka ovat johdettavissa yhdistymissopimuksesta. Kehittävissä kuntaliitoksissa korostuu pitkän tähtäyksen strateginen ote ja sen vuoksi tavoitteiden toteutumisen arvioiminen edellyttää riittävän pitkää aikajännettä. Tehostavissa ja sopeuttavissa kuntaliitoksissa korostuu erityisesti palveluissa ja palveluverkoissa tapahtuvat tehostavat ja sopeuttavat muutokset, joiden valmistelua ja toteuttamista seurataan ja arvioidaan reaaliaikaisesti. Pelastavissa ja pakottavissa kuntaliitoksissa ei ole välttämättä asetettu kovinkaan konkreettisia yhdistymistavoitteita. Yhdistymisen selvittäminen ja yhdistymissopimuksen valmistelu on voinut tapahtua pääasiassa ulkoa päin ja yhdistyminen on toteutettu nopeasti, useimmiten hyvin mekaanisesti. Pelastavissa ja pakottavissa rakennemuutoksissa tarve yhdistymisen arvioinnille on suuri liitosilmapiirin haasteellisuuden ja yhdistymisen pakottavan luonteen vuoksi. Reaaliaikaisen arvioinnin tarve, laajuus ja sisältö riippuvat kuntaliitoksen ominaisuuksista. Samassa kuntaliitoksessa voi olla piirteitä useammasta liitostyypistä. Ne tulevat yleensä esille yhdistymissopimuksessa, joka muodostaa arvioinnille keskeisen kehyksen. Edellä olevien tyypittelyjen lisäksi kuntaliitoksen valmisteluun ja toteutukseen vaikuttavat muun muassa kuntien toimintakulttuurit ja keskinäisen yhteistyön perinteet. 7
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa 3 Reaaliaikainen arviointi muutoksen työkaluna 3.1 Arvioinnin tarkoitus Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyt kasvavat silloin, kun kuntajohdolla on arvioinnin tarkoituksesta ja hyödyntämisestä selkeä, yhteinen näkemys. Yhdistymissopimuksessa linjataan yhdistymisen tavoitteita ja toimenpiteitä. Yhdistymispäätöksen jälkeen on hyvä tarkentaa arviointiin kyseisen kuntaliitoksen kannalta muut olennaiset arviointikohteet (esim. uuden kunnan strategian laadinta, johtamisjärjestelmän ja organisaation valmistelu, palveluverkot). Yhteistä näkemystä voidaan konkretisoida arviointisuunnitelmalla, jossa kuntajohto asettaa arvioinnille tavoitteet sekä päättää arvioinnin toteutustavasta. Tarkoitus ja tavoitteet 1. Arviointisuunnitelma Arviointikohteet Aikataulu, menetelmät ja osallistujat 2. Yhdistymissopimuksen ja yhdistymisen tavoitteiden toteutuminen Yhdistymisen tavoitteet ja kuntastrategia Yhdistymissopimus ja suunnitelma Muut strategiset painopisteet 3. Muutoksen valmistelu ja johtaminen Valmistelun toimivuus ja aikataulu Valmisteluorganisaation toiminta Viestintä ja vuorovaikutus 4. Raportointi ja johtopäätökset Toteutuma Edistävät ja hidastavat tekijät Kehittämistoimenpiteet Kuvio 3. Reaaliaikaisen arvioinnin sisältö- ja etenemiskaavio. 8
Toteutuksen osalta arviointiprosessi on syytä vaiheistaa kuntaliitoksen kannalta tarkoituksenmukaisiin 6 12 kuukauden arviointivaiheisiin. Osana arviointisuunnitelmaa tulee ratkaistavaksi myös se, toteutetaanko arviointi itsearviointina vai ulkopuolisena arviointina (kuvio 3). Ulkopuolisessa arvioinnissa arvioija laatii arviointisuunnitelman yhdessä kuntien edustajien kanssa. Niin ikään tulee suunnitella myös se, miten eri arviointimenetelmiä hyödynnetään ja mitkä ryhmät osallistuvat arviointiin missäkin arvioinnin vaiheessa. Reaaliaikaisessa arvioinnissa tarkastellaan muutoksen valmistelua ja toteutusta sekä yhdistymissopimuksen ja muutokselle asetettujen tavoitteiden toteutumista sekä toisaalta muutoksen valmistelua ja toteutusta. Etenkin yhdistymisen valmisteluvaiheessa korostuu muutoksen valmisteluun ja suunnitteluun liittyvät osiot. Muutoksen valmistelun arviointikohteita ovat mm. aikatauluissa pysyminen, valmistelun ilmapiiri sekä ulkoisen ja sisäisen viestinnän toimivuus. Kuntien yhdistymispäivästä alkaen, ensimmäinen tammikuuta, siirrytään kuntaliitoksen toteutukseen ja silloin korostuu toteutuksen eteneminen ja sen tulokset. Kuviossa 4 on jäsennetty yhdistymisen reaaliaikaista arviointia neljän kysymyksen avulla eli miksi arvioidaan, mitä arvioidaan, milloin arvioidaan ja miten arvioidaan. Miksi? Mitä? Milloin? Miten? Yhdistymisen valmistelun tukeminen Yhdistymissopimus Ennakoiva Itsearviointi Yhdistymisen toteuttamisen tukeminen Muutoksen valmistelu ja suunnittelu Reaaliaikainen Ulkopuolinen arviointi Sopimuksen toteutumisen seuranta Muutoksen johtaminen ja hallinta Jälkikäteinen Tavoitteiden ja vaikutusten seuranta Yhdistymisen tavoitteet ja toiminnan tulokset Kuvio 4. Arviointityön keskeiset kysymykset ja lähestymistavat. 9
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa Miksi arvioidaan ja mitä arvioidaan? Reaaliaikaisen arvioinnin laajuuteen ja toteutustapaan vaikuttaa merkittävästi se, miksi arviointi ylipäätään päätetään tehdä. Yhdistymisen valmisteluvaiheessa ja yhdistymisen alussa tavoitteena on erityisesti muutoksen valmistelun ja toteutuksen tukeminen. Olennainen arvioinnin kohde on ennen varsinaista yhdistymistä tapahtuva muutoksen valmistelu ja suunnittelu sekä yhdistymisen jälkeinen muutoksen johtaminen ja hallinta uudessa kunnassa. Arvioinnin kohteena on silloin esimerkiksi valmistelun ja toteutuksen aikataulussa pysyminen, sisäisen ja ulkoisen viestinnän määrä, laatu ja vaikuttavuus, toimintailmapiirin muutokset sekä eri toimijoiden työskentely, kuten esimerkiksi yhdistymishallituksen, viranhaltijajohdon, esimiesten ja henkilöstön toiminta. Yhdistymisen alkuvaiheessa voidaan haluta arvioida ja seurata reaaliaikaisesti esimerkiksi organisaatiorakenteiden uudistamista, henkilöstösuunnittelua ja henkilöstön sijoittamista uuden kunnan organisaatioon. Yhdistymisen edetessä uuden kunnan toiminnan painopiste saattaa siirtyä esimerkiksi palveluverkkoon ja palveluprosessien kehittämiseen. Reaaliaikaisen arvioinnin yhtenä tavoitteena on varmistaa kuntien yhdessä sopimien, yhdistymissopimukseen kirjattujen tavoitteiden ja toimenpiteiden toteutuminen. Siten yhdistymissopimus muodostaa hyvin keskeisen asiakirjan reaaliaikaisessa arvioinnissa. Kuntarakennelain mukaan yhdistymissopimuksessa on sovittava mm. uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista, yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen ja lähipalvelujen järjestämisen periaatteista sekä lähidemokratian toteuttamisen keinoista uudessa kunnassa. Kuntarakennelaki antaa vähimmäisedellytykset yhdistymissopimuksen sisällölle, mutta useimmiten kunnat linjaavat myös yhdistymisen strategisia tavoitteita. Strategisten tavoitteiden huomiointi valmistelussa sekä myöhemmin niiden toteutuminen muodostavat oman arviointikohteensa. Valmistelun edetessä arviointiaineistoa täydennetään uuden kunnan strategialla. Yhdistymisen edetessä arvioinnilta voidaan odottaa jo tietoa ja kokemuksia yhdistymisen eri vaikutuksista. Arviointi on tällöin osaksi jälkikäteistä nostaen esille kehittämistarpeita kuntajohdon tueksi ja kunnan toiminnan kehittämiseksi. Arvioinnin lähtökohdaksi voidaan valita esimerkiksi elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan tarkastelukehikko. Sen avulla vaikutuksia on mahdollista arvioida monipuolisesti. Tarkasteltavia näkökulmia ovat silloin: Kilpailukyky ja vetovoimaisuus Palvelut Talous ja henkilöstö Demokratia ja johtaminen Yhdyskuntarakenne, liikenne ja ympäristö Milloin ja miten arvioidaan? Yhdistymisen ensimmäiset arvioinnit voidaan tehdä jo etukäteen kuntien yhdistymisselvityksen aikana, kun ennakoidaan yhdistymisen oletettuja vaikutuksia. Reaaliaikaisen arvioinnin lisäksi arviointia voidaan toteuttaa jälkikäteisesti, kun tutkimuksen keinoin selvitetään, mitä vaikutuksia yhdistymisellä on ollut muun muassa kunnan talouteen, palveluihin, demokratiaan ja elinkeinoihin. Reaaliaikainen arviointi voidaan toteuttaa joko itsearviointina tai ulkopuolisena arviointina. Myös jokin tietty osa arvioinnista kuten yhdistymissopimuksen toteutuminen voidaan toteuttaa erillisenä itsearviointina. Esimerkiksi Jyväskylässä aluelautakunta on arvioinut Korpilahden ja Jyväskylän kuntaliitossopimuksen toteutumista ja viranhaltijatyönä on selvitetty Jyväskylän kaupungin ja maalaiskunnan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen toteutuminen. Mikäli kuntaliitoksessa on päätetty alueellisten toimielinten perustamisesta, voivat ne arvioida yhdistymisen vaikutuksia oman alueensa näkökulmasta. On huomioitava, että ulkopuolisenkin toimesta tehtävään arviointiin sisältyy kunnan eri ryhmien itsearviointia kyselyissä, haastatteluissa 10
ja työpajoissa. Mitä suuremmasta ja haastavammasta kuntaliitoksesta on kyse, sitä perustellumpaa on reaaliaikaisen arvioinnin toteuttaminen ulkopuolisten toimesta. Kunnan ulkopuolelta tulevilla arvioijilla on puolueetonta asiantuntemusta, eikä heillä ole rasitteena ennakko-olettamuksia yhdistymisen valmistelun ja toteutuksen etenemisestä. Arvioitsijat ovat ulkopuolisia myös suhteessa haastateltaviin ja kyselyihin vastanneisiin henkilöihin. 3.2 Arviointimenetelmät Reaaliaikainen arviointi on useimmiten monitahoarviointia, jossa kerätään laaja-alaisesti erilaisia näkemyksiä, kannanottoja ja arvioita. Tietopohja muodostuu arviointiin osallistuvien kokemusperäisestä kysely- ja haastatteluaineistosta, työpajoista sekä dokumentti- ja tilastoaineistoista. Kuviossa 5 on esitetty reaaliaikaisen arvioinnin yhden arviointivaiheen prosessiesimerkki. Yhdistymisen valmisteluvaiheessa dokumenttiaineistona on käytössä eri toimielinten päätöksentekopöytäkirjat sekä muut yhdistymisen suunnitteluasiakirjat. Dokumenttianalyysi voi sisältää esimerkiksi yhdistymishallituksen sekä tarvittavassa laajuudessa muiden valmisteluorganisaatioiden asiakirjat. Toimenpideohjelmat sekä niiden mahdolliset seuranta-asiakirjat muodostavat myös yhden dokumenttiaineiston yhdistymisen edetessä. Tästä aineistosta voidaan arvioida, mitä päätöksiä on tehty yhdistymisen valmisteluun liittyen ja ovatko nämä päätökset olleet linjassa yhdistymissopimuksessa asetettujen tavoitteiden kanssa. Dokumentit Johdon työpajat Yhdistymissopimus (tavoitteet ja toimenpiteet) Kyselyt Raportointi ja kehittämistoimenpiteet Yksilö- ja ryhmähaastattelut Kuvio 5. Esimerkki reaaliaikaisen arvioinnin menetelmistä ja aineistoista. 11
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa Tilastoaineiston sekä muun dokumenttiaineiston (arviointikertomukset, tilinpäätökset, muut tutkimukset ja selvitykset) merkitys korostuu yhdistymisen edetessä. Tilastoaineisto osoittaa tarpeeksi pitkällä aikajaksolla esimerkiksi väestö- ja työpaikkakehityksen muutokset, mutta ei kuitenkaan anna täsmällistä selitystä sille, kuinka paljon kuntaliitos ja siihen liittyvät uudistukset ovat vaikuttaneet kehitykseen. Dokumenttianalyysin rinnalla tulisi hyödyntää muita arviointimenetelmiä, joilla on mahdollista löytää vastauksia dokumenttiaineistosta esiin nousseisiin kysymyksiin. Kyselyllä voidaan kartoittaa laajalti eri ryhmien kokemuksia kuntien yhdistymisprosessin etenemisestä, haasteista ja onnistumisista. Kyselystä voi nousta esille sellaisia toimialoja, joissa muutoksen valmistelu on edistynyt muita paremmin tai muita heikommin. Olennaista on kyselyn toistettavuus läpi arviointiprosessin. Kyselytulokset edellyttävät yleensä vielä syventäviä haastatteluja. Yksilö- ja ryhmähaastatteluilla voidaan tarkentaa dokumenttianalyysin ja kyselyiden pohjalta nousseita havaintoja. Ryhminä voidaan haastatella esimerkiksi valtuustoryhmiä, henkilöstöä ja johtavia viranhaltijoita. Yhdistymisen jälkeen, kun arvioinnin kohteena ovat myös yhdistymisen vaikutukset, korostuu myös kuntaorganisaation ulkopuolisten sidosryhmien näkemykset. Näitä ulkopuolisia sidosryhmiä ovat esimerkiksi kunnan asukkaat, yhdistykset, yrittäjät ja muut elinkeinoelämän edustajat. Kunnassa voi olla valmiina esimerkiksi palvelukohtaisia asiakasraateja, jotka voivat antaa omat näkemyksensä palvelun käyttäjän näkökulmasta. Dokumenttianalyysin, kyselyn sekä haastattelujen pohjalta saatuja tuloksia ja kehittämisehdotuksia tulisi arvioida vielä erikseen kuntajohdon työpajoissa. Analysoitujen arviointitulosten pohjalta kuntajohto tekee omat linjauksensa siitä, miten uuden kunnan valmistelua ja toteutusta tullaan jatkamaan. 3.3 Arviointiin osallistujat Reaaliaikainen arviointi tarjoaa mahdollisuuden kartoittaa ja saada jäsenneltyä kokemustietoa eri sidosryhmien näkemyksistä koskien kuntaliitoksen valmistelua ja toteutusta. Kuvioon 6 on koottu niitä sidosryhmiä, jotka ovat ensisijaisia osallistumaan arviointityöhön esimerkiksi ryhmähaas- Valtuusto ja hallitus Viranhaltijat ja valmisteluryhmät Esimiehet ja työntekijät Kuntalaiset Media ja tiedotusvälineet Elinkeinoelämä ja yrittäjät Järjestöt ja yhdistykset Kuvio 6. Reaaliaikaisen arvioinnin mahdolliset arviointiryhmät. 12
tatteluissa. Kuvion ylimmäiseen riviin on koottu kunnan sisäisiä arvioitsijaryhmiä ja alimmaiseen riviin ulkoisia arvioitsijaryhmiä. Luottamushenkilöjohto (kuntien valtuustot, yhdistymishallitus), viranhaltijat ja valmisteluryhmät sekä liitoskuntien henkilöstö tulisi olla mukana arvioinnissa heti ensimmäisestä vaiheesta alkaen. Yhdistymishallitus osallistuu näet jo arviointisuunnitelman laadintaan asettamalla arvioinnin tavoitteet. Viranhaltijajohdon lisäksi tärkeä sisäisen arvioijaryhmä on henkilöstö ja esimiehet. Edellä mainituista ryhmistä poiketen henkilöstö ei ole välttämättä tiiviisti mukana valmistelutyössä ja siten heidän osaltaan arvioinnin alkuvaiheessa korostuvat näkemykset erityisesti sisäisestä viestinnästä, tiedonsaannista ja valmistelun ilmapiiristä. Esimiesten merkitys omana ryhmänään korostuu valmistelun ja toteutuksen edetessä. Yhdistymisen jälkeen myös organisaation ulkopuoliset ryhmät on hyvä olla mukana arvioinnissa. Kunnan näkökulmasta kiinnostavia ryhmiä ovat esimerkiksi kuntalaiset, paikallisyhdistykset sekä elinkeinoelämän edustajat. Uuteen kuntaan on voitu perustaa erilaisia vaikuttamiselimiä kuten aluelautakuntia, nuorisovaltuustoja, kesäasukasfoorumeita, asiakasraateja ja kansalaisraateja, joita voidaan käyttää myös arvioinnin sidosryhmänä. 13
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa 4 Esimerkkejä arviointiprosessin toteutuksesta Tässä luvussa tarkastellaan esimerkkeinä uuden Oulun (v.2013) ja uuden Lahden (v. 2016) kuntaliitoksen sekä yleisesti kriisikuntaliitoksen arviointiprosesseja. Oulun reaaliaikainen arviointi on esimerkki vaativasta ja laajasta arvioinnista. Se sisältää useita arviointivaiheita eivätkä ne kaikki ole välttämättömiä pienissä kuntaliitoksissa. Reaaliaikaista arviointia suunniteltaessa onkin olennaista rajata arviointivaiheiden määrä sekä arviointimenetelmien laajuus ja arviointiin osallistuvat ryhmät sen mukaan, että ne vastaavat puheena olevan kuntaliitoksen sisällöllisiä tarpeita. 4.1 Uuden Oulun valmistelun ja toteuttamisen arviointi Haukipudas, Kiiminki, Oulu, Oulunsalo ja Yli-Ii liittyivät yhteen vuoden 2013 alusta muodostaen uuden Oulun. Kunnat päättivät kuntajaon muutoksesta jo vuoden 2010 kesällä ja sopivat yhdistymisen toteutuksesta vaiheittain. Tämä tarkoitti palvelujen vaiheittaista siirtämistä Oulun kaupungin palvelualustalle. Näin ollen uuden Oulun monikuntaliitoksen valmistelua ja toteutusta voidaan luonnehtia ajallisesti poikkeukselliseksi. Oulun seudun viiden kunnan yhdistymissopimuksessa todettiin, että strategisen ja kehittävän yhdistymisen hyvän etenemisen varmistamiseksi on tärkeätä toteuttaa noin puolen vuoden välein ulkoinen reaaliaikainen arviointi valmistelun ja toteutuksen tuloksista ja tehdä sen perusteella tarvittavat korjaustoimenpiteet. Arvioinnin tarkoituksena oli erityisesti palvella uuden Oulun rakentamista koskevaa päätöksentekoa. Tämä näkyi varsinkin arviointiin sisältyvässä ennakoivassa otteessa, kehittämisehdotusten tuottamisessa sekä päätöksentekoa tukevissa työpajoissa. Samalla arvioinnin oli tärkeä tuottaa tietoa ennakoitavista haasteista, jotta se vahvistaisi muutosten toteutusta. Jokaisessa arviointivaiheessa etsittiin muutosta edistävät ja hidastavat tekijät sekä annettiin kehittämisehdotukset. Arvioinnin kohteena oli myös viestintä ja vuorovaikutus. Aineistoja analysoitiin ja arvioitiin suhteessa kuntien yhdistymiselle asetettuihin strategisiin tavoitteisiin ja toimintaympäristön tilannetekijöihin. 4.1.1 Arvioinnin toteutustapa Uuden Oulun arviointityö kohdistui heti yhdistymispäätöksestä alkaneeseen valmisteluun ja toteutukseen. Reaaliaikainen arviointi sisälsi neljä valmistelun arviointijaksoa. Yhdistymisen jälkeen, vuodesta 2013, arviointia jatkettiin kahdella toteutuksen arviointijaksolla. Valmisteluvaiheessa arvioinnit toteutettiin puolen vuoden välein ja toteutusvaiheessa vuoden välein. Jokainen arviointijakso lähti liikkeelle sitä edeltäneen jakson johtopäätöksistä ja keskeisistä haasteista. Arvioinnissa käytettiin ulkopuolista arvioitsijatiimiä, joka koostui FCG Konsultointi Oy:n, Suomen Kuntaliiton ja Lapin yliopiston asiantuntijoista. Arviointiasetelma muodostettiin yhdistymissopimuksessa esitettyjen tavoitteiden pohjalta niin, että arvioinnissa analysoitiin yhdistymisen valmistelun toteutusta, osuvuutta 14
ja vaikuttavuutta suhteessa yhdessä hyväksyttyihin tavoitteisiin. Kolme keskeistä kysymystä olivat: Toteutettiinko strategista muutosta, hyödynnettiinkö olemassa olevia mahdollisuuksia ja mitkä olivat tarvittavat korjaavat toimenpiteet? Kuviossa 7 on visualisoitu uuden Oulun arviointiprosessia. Asiakirja-analyysissä käytettiin yhdistymishallituksen ja muiden valmisteluorganisaatioiden muistioita ja pöytäkirjoja. Teemahaastattelut toteutettiin ryhmähaastatteluina, joihin osallistui luottamushenkilöitä, viranhaltijoita, henkilöstötiimin edustajia sekä elinkeinoelämän ja järjestöjen edustajia. Jokaisessa arviointivaiheessa toteutettiin Muutospuntarikysely, jossa yhdistymishallituksen, työvaliokunnan, toimikuntien, johtoryhmän, valmisteluryhmien sekä henkilöstöryhmän jäsenet arvioivat yhdistymisen valmistelua yleisesti erityisesti yhdistymissopimuksen tavoitteiden kannalta. Yhdistymissopimuksessa määritellyt yhdistymisen tavoitteet Toteutammeko strategista muutosta? Hyödynnämmekö mahdollisuudet? Mitkä ovat mahdolliset korjaavat toimenpiteet? Yhdistymissopimuksessa määritellyt yhdistymisen tavoitteiden toteutuminen Työpaja. Raportti ja kehittämissuositukset Jälkikäteisarviointi ja kehittämissuositukset Työpaja. Raportti ja kehittämissuositukset Työpaja. Raportti ja kehittämissuositukset Työpaja. Raportti ja kehittämissuositukset 28.6.2010 30.6.2011 1.7.2011 31.12.2011 1.1.2012 30.6.2012 1.7.2012 31.12.2012 1.1.2013 31.12.2016 Muutos Puntari Asiakirja analyysi Muutos Puntari Asiakirja analyysi Muutos Puntari Asiakirja analyysi Muutos Puntari Asiakirja analyysi Optioina Muutos Puntari Teemahaastattelut Teemahaastattelut Teemahaastattelut Teemahaastattelut Asiakirja analyysi *Luottamushenkilöja viranhaltijakysely (VILU tutkimus) 2010 *Henkilöstökysely 2011: Otos n. 500 ** *Kuntalaiskysely 2011: Otos: 1750 ** Lapin yliopiston Kehittämiskokonaisuuden arviointi Teemahaastattelut Henkilöstökysely Otos 400 500 *Vertailu muiden monikuntaliitoskuntien kanssa (Jyväskylä, Hämeenlinna ja Seinäjoki) ** Oulu + Haukipudas. (Mahdollinen kuntalaiskyselyn laajennus Kiiminki, Oulunsalo, Yli Ii ; 400+300+200= yht. 900) Kuntalaiskysely N=1700 2000 Kuvio 7. Uuden Oulun arviointiprosessin kuvaus. 15
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa 4.1.2 Arvioinnin keskeiset tulokset Arvioinnin tulokset raportoitiin erikseen jokaisessa arviointivaiheessa ja ne muodostivat yhdessä laajan aineiston valmistelun etenemisestä ja siihen liittyvistä havainnoista yhdistymisen eri vaiheissa (kts. Asikainen ym. 2010 2014). Viimeinen eli kuudes arviointijakso tuki edellisten jaksojen johtopäätöksiä siitä, että uuden Oulun yhdistymisprosessi onnistui suhteellisen hyvin ottaen huomioon muutoksen suuren mittakaavan ja kuormittavuuden sekä toimintaympäristön radikaalin muutoksen. Taulukossa 1 on esitetty kyselyyn vastanneiden näkemykset valmistelun ja työskentelyn piirteistä. Kuviossa on esitetty vastaajista se prosenttiosuus, joka luonnehti työskentelyä rivillä esitetyllä väittämällä, kun vastinparina oli väittämän vastakohta (ks. Asikainen ym. 2014, 24). Suurin heikennys viidennen ja kuudennen arviointijakson välillä tapahtui niiltä osin, kun valmistelua luonnehdittiin konsensushenkiseksi, tosiasioihin pohjautuvaksi tai luottamusta vahvistavaksi. Vastaavasti yhä useampi vastaajista kuvasi tuolloin työskentelyä luottamushenkilölähtöiseksi, kuntalaislähtöiseksi sekä toimeenpanoa vauhdittavaksi. Edellisiin arviointijaksoihin (1 5), joita leimasi laaja tyytyväisyys konsensushenkisyyteen ja eri toimijoiden keskinäiseen luottamukseen, oli nähtävissä heikkenemistä. Kriittisyys Taulukko 1. Näkemykset uuden Oulun valmistelusta ja toimielintyöskentelystä viitenä eri ajankohtana vuosina 2011 2014. Taulukossa on esitetty niiden vastaajien prosenttiosuudet, jotka olivat samaa mieltä kyseisen näkemyksen kanssa. 12/2011 05/2012 12/2012 09/2013 05/2014 Muutos edellisestä prosentteina Keskustelua sallivaa 58 54 47 46 40-6 Avointa 39 46 41 34 38 4 Yhteistyötä rakentavaa 56 64 51 34 36 2 Yhdistymissopimukseen perustuvaa 66 67 58 38 32-6 Luottamushenkilölähtöistä 37 29 43 20 29 9 Uutta luovaa 23 34 29 27 29 2 Konsensushenkistä 59 62 64 46 29-17 Poliittisia ryhmiä kokoavaa 46 50 35 31 28-2 Tavoitteisiin vahvasti sitoutunutta 51 62 48 29 27-2 Uuden Oulun etua ajavaa 44 54 37 29 27-2 Kuntalais- ja asiakaslähtöistä 16 21 15 16 25 9 Toimeenpanoa vauhdittavaa 35 36 23 16 24 7 Tosiasioihin pohjautuvaa 55 50 44 34 22-12 Luottamusta vahvistavaa 42 48 43 31 18-12 Tehokasta 25 29 21 19 15-4 16
lisääntyi yhdistymisprosessin edetessä. Tämä oli luonnollista, kun otetaan huomioon yrityselämän, erityisesti Nokian heikko tilanne ja se heijastui Oulun kaupungin talouden nopeaan heikkenemiseen. Lisäksi odotukset lyhyellä aikavälillä saavutettavista yhdistymisen hyödyistä saattoivat olla liiankin optimistisia. Kuviossa 8 havainnollistetaan pylväsdiagrammeilla vuosien 2011 2014 arviointituloksia. Yhdistymistä edeltävinä vuosina arvioitiin valmistelun etenemistä ennalta määrättyjen teemojen avulla. Henkilöstöpolitiikka ja henkilöstön sijoittaminen oli alussa muihin teemoihin verrattuna heikko, mutta arviot paranivat yhdistymisen jälkeen vuonna 2013 ja 2014. Myös kuntalaisten osallistumisessa ja vaikuttamisessa sekä konsernin rakentamisessa ja omistajaohjauksessa arviot olivat noususuuntaisia. Vuosina 2013 2014 annetuista arvioista yhdistymissopimuksen tavoitteiden toteutumisessa kriittisimmät arviot annettiin elinvoiman ja toimintakyvyn vahvistamisesta sekä uuden Oulun johtamisjärjestelmän rakentamisesta, johon liittyi arviointihetkellä epätietoisuutta. Kuntalaisten osallis- Elinvoiman ja toimintakyvyn vahvistaminen 22 23 34 42 55 Palvelujen järjestäminen ja kehittäminen 26 25 28 33 46 Konsernin rakentaminen ja omistajaohjaus 25 27 23 32 38 Johtamisjärjestelmän rakentaminen 15 15 24 29 38 Vahvan verkosto-oulun rakentaminen 24 24 28 28 33 Kuntalaisten osallistuminen ja vaikuttaminen 32 30 34 39 45 Henkilöstöpolitiikka ja henkilöstön sijoittaminen 19 22 28 26 26 0 10 20 30 40 50 60 % vastaajista joulu.11 touko.12 joulu.12 syys.13 touko.14 Kuvio 8. Mielipiteet uuden Oulun valmistelun etenemisestä vuosina 2011 2014. Pylväiden päähän on merkitty niiden vastaajien prosenttiosuudet, joiden mielestä valmistelu on edennyt hyvin. 17
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa tumisen ja vaikuttamisen arviot olivat selkeästi korkeimmat ja ne paranivat edelleen vuoden 2014 toukokuussa tehdyssä arvioinnissa. Kokemuksia Oulun arviointityöstä Arviointi lisäsi muutosprosessin läpinäkyvyyttä ja tuki tiedolla johtamisen toimintatapaa. Arviointi mahdollisti kokonaisvaltaisen näkemyksen tilanteesta ja toi esiin useiden eri toimijoiden näkökulmia. Arviointi tarjosi yhteisen foorumin, jossa oli mahdollisuus keskustella esiin nousseista ongelmista ja ristiriitaisista asioista. Se, että riskeistä voitiin keskustella, nähtiin lisäävän hyvää henkeä ja luottamusta. Reaaliaikaisen arviointityön malli tuki hyvin yhdistymisen valmistelua, mutta vaati samalla ajallista panostusta ja sitoutumista eri toimijoilta. tavoitteita ja arvioinnin kohteita, joiden pohjalta laaditaan arvioinnin suunnitelmaa. Alustavat arvioinnin painopisteet on kuvattu kuviossa 9, jossa keskiöön on nostettu yhdistymissopimukseen kirjattujen strategisten päätavoitteiden toteuttaminen. Uuden Lahden reaaliaikaisessa arvioinnissa on suunniteltu käyttävän samanlaisia arviointimenetelmiä kuin Oulun arvioinnissa. Tämä tarkoittaa esimerkiksi säännöllisesti toteutettavaa muutospuntaria, johon vastaavat valtuuston Viestintä ja tiedottaminen Johtamisjärjestelmä ja organisaatio Yhdistymissopimuksen toimenpiteet 4.2 Uuden Lahden valmistelun ja toteuttamisen arviointi Lahti ja Nastola hyväksyivät yhdistymissopimuksen tammikuussa 2015 siten, että Lahden ja Nastolan kunnat lakkaavat ja tilalle perustetaan uusi Lahden kaupunki vuoden 2016 alusta. Ilmapiiri Strategisten päätavoitteiden toteuttaminen Hyvien käytäntöjen hyödyntäminen Kunnat sopivat yhdistymissopimuksessa, että uuden kunnan perustamisen asianmukaisen valmistelun ja toteutuksen varmistamiseksi suoritetaan ulkopuolinen arviointi kahden vuoden välein kaudella 2015 2020. Lisäksi yhdistymissopimuksessa todettiin, että arviointitulosten perusteella tehdään tarvittavia korjauksia ja muutoksia. Uuden Lahden valmistelun aikana on käsitelty reaaliaikaisen arvioinnin Aikataulu Kuvio 9. Uuden Lahden reaaliaikaisen arvioinnin kohteet arviointisuunnitelmaluonnoksen mukaan. 18
ja kaupunginhallituksen jäsenet sekä henkilöstö. Päätöksentekoa arvioidaan valmisteluvaiheessa pöytäkirja-analyysilla ja arvioinnin havaintoja käsitellään johdon työkokouksissa. Uuden Oulun monikuntaliitosta sekä Lahden ja Nastolan kuntaliitosta voidaan luonnehtia elinvoimaa kehittäväksi kuntaliitokseksi, jossa korostuu uuden kunnan tulevaisuus ja strateginen pitkän tähtäyksen toiminta. Elinvoimaa kehittävässä kuntaliitoksessa keskeiset arvioinnin kohteet ovat uuden kunnan johtamisjärjestelmä sekä yhdistymissopimuksesta ja uuden kunnan strategiasta johdettavat tavoitteet. Olennaista on varmistaa arvioinnin hyödyllisyys ja tulosten käyttäminen johtamisen apuna. Arvioinnin laajuus ja sisältö tulisi määritellä johdon kanssa ja käsitellä arviointituloksia sekä sitä, miten niihin voidaan reagoida. Arvioinnissa tulisi myös varmistaa arviointivaiheiden riittävä kesto ja määrä, jotta voitaisiin luotettavasti arvioida elinvoiman edistämisen tuloksia. 4.3 Kriisikuntaliitoksen valmistelun ja toteuttamisen arviointi Uuden kuntalain taloussäännökset ja kuntien talouden yleinen heikkeneminen voi johtaa siihen, että kriisikuntaliitosten määrä tulee lisääntymään. Vaikka vielä ei olekaan esimerkkiä kriisikunnan tekemän kuntaliitoksen reaaliaikaisesta arvioinnista, niin jatkossa on todennäköistä, että reaaliaikaista arviointimenettelyä aletaan käyttää hyväksi myös kriisikuntien kuntaliitoksissa. Nykyisin valtioneuvostolla on toimivalta päättää kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta valtuuston vastustuksesta huolimatta. Tätä toimivaltaa on käytetty kahdesti, kun Lieto ja Tarvasjoki sekä Lavia ja Pori liitettiin pakolla vuoden 2015 alussa. Kaikki muut kriisikuntaliitokset ovat syntyneet valtuustojen omilla päätöksillä. Kriisikuntaliitoksissa talouden sopeutustarpeen määrä vaihtelee kriisikunnan suhteellisen koon, talousaseman ja muiden liitoksessa mukana olevien kuntien taloustilanteen mukaan. Lähtökohdiltaan vaikeassa kriisikuntaliitoksessa kriisikunnan talousrasite vaikuttaa voimakkaasti uuden kunnan talouteen. Tällöin reaaliaikaisen arvioinnin arviointijaksojen tulisi olla valmisteluvaiheen aikana lyhyitä. Mikäli taloudellisen sopeuttamispaineen määrä on suuri, tulee reaaliaikaisessa arvioinnissa keskittyä korostetusti taloudellisen aseman seurantaan ja toisaalta siihen, että palveluita jouduttaisiin heikentämään mahdollisimman vähän. Lähtökohdiltaan helpossa kriisikuntaliitoksessa kriisikunnan talous ei vaikuta uuden kunnan talouteen kovinkaan merkittävästi. Tällainen asetelma syntyy silloin, kun asukasmäärältään pieni kriisikunta yhdistyy suuren kaupungin kanssa, eikä tuon selvästi pienemmän kunnan heikko talous pysty järkyttämään uuden kunnan talouden tasapainoa (Antila ym. 2015, 11). Kriisikuntaliitoksissa yhdistymispäätöksen ja yhdistymisen välinen valmisteluaika on usein lyhyt. Tämän vuoksi valmisteluvaiheen aikaiset arvioinnit tulisi toteuttaa puolivuosittain tai jopa sitäkin useammin. Jos otetaan esimerkiksi kriisikuntaliitos, jonka valmisteluvaihe kestää vain kymmenen kuukautta, voi tuona aikana olla tarve teettää kaksi arviointia. Nuo arvioinnit tulisi kytkeä kiinteästi uuden kunnan talouden seuranta- ja suunnitteluprosessiin. Yhdistymiset, joissa pyritään välttämään talouden kriisiytyminen, on keskeisenä arviointikohteena kestävä kuntatalous. Yhdistymissopimuksen rinnalla korostuu uuden kunnan talouden vakauttamisohjelman suunnittelu sekä siihen sitoutuminen ja sen toteuttaminen. Toisaalta talouden sopeuttamistoimenpiteiden rinnalla tulee arvioida uuden kunnan kykyä säilyttää tai jopa lisätä hyvinvointivaikutuksia. Pelastavissa ja pakottavissa kuntaliitoksissa epäilykset ja todennäköisyys palveluiden ja kehittämispanosten vähen- 19
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa tämiseen reuna-alueella ovat kaikkein suurimmat. Siten palveluverkkojen seuranta sekä talouden ja tuottavuuden että palvelujen saatavuuden ja saavutettavuuden näkökulmista ovat tärkeitä. Yhdistymistä edeltävässä valmisteluvaiheessa voidaan talouden näkökulmaa arvioida esimerkiksi seuraavilla kysymyksillä: Ovatko kunnat toteuttaneet yhdistymissopimuksissa sovitut talouden hoitoon liittyvät toimenpiteet? Miten yleinen taloustilanne kunnissa on kehittynyt, onko ennakoitavissa muutoksia kuntien taloudellisessa asemassa? Miten uuden kunnan taloushallinnon ja -seurannan organisointi on toiminut? Onko uuden kunnan talouden tasapainottamis-/tuottavuusohjelma tai sen valmistelu käynnistetty? Toimitaanko ohjelman mukaisesti? Ovatko esimiesten toiminta ja resurssien johtaminen olleet vaikuttavia? Pidemmällä aikajaksolla kuntaliitoksen toteutusvaiheessa voidaan arvioida uuden kunnan taloudellisen aseman kehitystä sekä siihen vaikuttaneita seikkoja. Olennainen arvioinnin kohde on toimenpideohjelman laadinta, sen toteuttaminen ja seuranta. Lisäksi voidaan hyödyntää tilastoaineistoa seuraamalla esimerkiksi kuntien arviointimenettelyyn liittyvien tunnuslukujen kehitystä ja verrata niitä koko maan kehitykseen. Realistisen kuvan saamiseksi muutoksesta olisi tärkeätä verrata talouden tunnuslukuja muihin samantyyppisiin kuntiin, sekä kuntaliitoskuntiin että niihin, jotka eivät ole kuntaliitosta toteuttaneet. Muita tärkeitä seurantakohteita kriisikuntaliitoksissa ovat henkilöstöresurssien suunnittelu ja johtaminen (henkilöstön sijoittaminen eri yksiköihin, täyttöluvat ja eläköitymisen hyödyntäminen), palveluverkkojen hallinta (palveluverkkomuutokset, tilojen käyttöasteiden tehostaminen), palveluprosessien ja toimintatapojen uudistaminen (palvelutuotannon uudistaminen, ict-toimintojen harmonisoinnit) sekä omaisuuden ja investointien johtaminen (konsernijärjestelyt, omistajapolitiikka). 20
5 Hyvän reaaliaikaisen arvioinnin muistilista Alla olevaan hyvän reaaliaikaisen arvioinnin muistilistaan on kirjattu seitsemän sellaista kysymystä, jotka on tärkeä varmistaa jokaisessa arviointivaiheessa. Onko 1. Arvioinnin tarkoitus ymmärretty ja toteutukseen sitouduttu 2. Toimintaympäristö, olosuhteet ja kuntakulttuuri tunnistettu 3. Arviointityössä objektiivisuus ja moniäänisyys varmistettu 4. Arviointiaineisto riittävän kattava ja monipuolinen 5. Eri toimijoiden intressit ja tulkinnat tiedostettu 6. Vaikuttavat tekijät erotettu epäolennaisista 7. Arvioinnin tuloksia käsitelty ajantasaisesti ja hyödynnetty jatkotyössä Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyllisyys riippuu arvioinnin toteutuksen lisäksi myös siitä, kuinka hyvin arvioinnin tuloksiin ollaan valmiita sitoutumaan. Sitoutumista voidaan edistää sillä, että arvioinnin tarkoitusta ja tavoitteita pohditaan yhdessä kuntajohdon ja arviointiin osallistuvien kanssa. Arvioinnin tavoiteasetannassa, toteutuksessa sekä tulosten raportoinnissa on tärkeätä tunnistaa alueen toimintaympäristö ja kulttuuritekijät. Esimerkiksi kuntien yhdistymisen vaikutusten arvioinnissa haasteena on se, että kuntaliitok- sen vaikutuksia on vaikea verrata entiseen kuntarakenteeseen uudessa toimintaympäristössä. Sen vuoksi ei voida myöskään varmaksi todentaa sitä kehityskulkua, joka olisi toteutunut ilman kuntaliitosta. Toteutuneeseen kehitykseen vaikuttavat aina myös kuntaliitoksesta riippumattomat tekijät. Olosuhteet voivat muuttua huomattavasti yhdistymissopimuksen laadintahetkestä, ja sen vuoksi jotkut yhdistymisen tavoitteet voivat olla jo epärealistisia. Nämä tekijät tulee tunnistaa vaikutuksia arvioitaessa. Organisaatio- ja rakenneuudistukset herättävät yleensä ihmisissä voimakkaita tuntemuksia. Sen vuoksi on aivan erityisen tärkeää, että arviointityössä korostuu objektiivisuus ja että moniäänisyys varmistetaan siten, että eri näkökulmat tulevat otetuksi huomioon. Riskitekijänä reaaliaikaisessa arvioinnissa on se, että arviointiin ei saada riittävän edustavaa toimijoiden joukkoa tai aineisto ei jostakin muusta syystä ole tarpeeksi kattava ja monipuolinen. Jos tärkeät sidosryhmät eivät ole riittävästi edustettuna, se heikentää luonnollisesti johtopäätösten luotettavuutta. Hyvän osallistumisen varmistamiseksi on tärkeää korostaa kyselyihin ja haastatteluihin osallistuville reaaliaikaisen arvioinnin tärkeää merkitystä jatkotyölle. Taustatekijöiden lisäksi reaaliaikaisissa arvioinneissa tulee tiedostaa osallistuvien erilaiset intressit ja tulkinnat. Eri ryhmien odotukset kuntaliitoksen tavoitteista ja vaikutuksista poikkeavat usein toisistaan ja siten yhdistymisen vaikutukset nähdään ja koetaan hyvinkin eri tavoin. Esimerkiksi 21
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa luottamushenkilö voi nähdä kunnan palveluverkon tiivistämisen tuottavuuden ja tehokkuuden lisäämisenä, kun taas kuntalainen voi nähdä ja kokea tuon saman asian palvelun saavutettavuuden merkittävänä heikentämisenä. Reaaliaikaisen arvioinnin tulee tuottaa luotettavaa tietoa yhdistymisen valmistelusta, toteutuksesta ja tavoitteiden toteutumisesta. Jokin yksittäinen tekijä voi saada arvioinnissa hyvin korostuneen merkityksen, vaikka kokonaisuuden kannalta kyseessä olisikin suhteellisen vähäinen seikka. Se on ymmärrettävää, koska yksittäiset tekijät korostuvat valmistelu- ja toteutusprosessin eri vaiheissa eri tavoin. Reaaliaikaisen arvioinnin tavoitteena on arvioinnin tulosten käyttäminen apuna muutoksen johtamisessa. Tämän vuoksi arvioitsijan tehtävänä on esittää jokaisen arviointikerran jälkeen selkeät toimenpide-ehdotukset. Kunnan päätöksentekijöiden tehtävänä on puolestaan ottaa kantaa noihin ehdotuksiin ja päättää jatkotoimenpiteistä. Kun seuraavalla arviointikerralla otetaan tarkasteluun se, mitä ehdotettiin, mitä päätettiin, mitä on saatu aikaan ja mihin asioihin on seuraavaksi kiinnitettävä huomiota, voidaan hyvällä syyllä puhua rakennemuutoksen johtamisen välttämättömästä apuvälineestä. 22
6 Reaaliaikaisen arvioinnin kehittämisehdotukset Reaaliaikainen arviointi tarjoaa hyödyllisen työvälineen muutosjohtamiselle haastavissa rakennemuutoksissa. Reaaliaikainen arviointi on etenkin kuntajohdon avuksi tarkoitettu työkalu, jolla voidaan seurata rakennemuutoksen toteutusta ja tuottaa päättäjille hyödyllistä arviointitietoa. Jäsentynyt arviointi antaa tukea johtamiselle ja mahdollisuuden tehdä tarvittavia korjaustoimenpiteitä. Arvioinnin hyödyt riippuvat ennen muuta siitä, kuinka hyvin uuden kunnan johto reagoi tehtyihin kehittämisehdotuksiin. Arvioinnin tehokkaampi hyödyntäminen Arvioinnin laajempi hyödyntäminen Kuvioon 10 on koottu kuusi ehdotusta reaaliaikaisen arvioinnin nykyistä tehokkaampaan ja laajempaan hyödyntämiseen. 1.Arviointitavoitteiden kirjaaminen jo neuvottelu- ja sopimusvaiheessa Reaaliaikainen arviointi onnistuneen muutosjohtamisen varmistajana 6. Arviointi suurten rakennemuutosten tueksi 2. Arviointisuunnitelma tehostamaan arviointia 5. Arviointi osaksi valtion muutostukea 3. Arviointi sovitetaan erilaisiin olosuhteisiin 4. Arviointi kriisikuntaliitosten avuksi Kuvio 10. Ehdotukset reaaliaikaisen arvioinnin tehokkaampaan ja laajempaan hyödyntämiseen. 23
Reaaliaikaisen arvioinnin hyödyntäminen rakennemuutoksissa 6.1 Arviointitavoitteiden kirjaaminen jo neuvottelu- ja sopimusvaiheessa Yhdistymisen neuvotteluvaiheessa kuntaliitoskumppanit haluavat varmistua, että ennalta arvioidut hyödyt ja asetetut tavoitteet toteutuvat uuden kunnan rakentamisessa. Jo yhdistymissopimuksen laadinnan yhteydessä reaaliaikaisesta arvioinnista sopiminen sitouttaa arvioinnin toteuttamiseen ja lisää yleensä myös osapuolten välistä luottamusta. Mikäli reaaliaikaisen arvioinnin toteuttaminen kirjataan yhdistymissopimukseen, velvoittaa se liittyviä kuntia tekemään nuo arvioinnit sopimuksen mukaisesti. Kuntaliitoksen valmisteluaika on usein alle yksi vuosi, joten jo selvitysvaiheessa sovitut pääpiirteet reaaliaikaiselle arvioinnille nopeuttavat valmistelun käynnistämistä. Arviointiprosessia edesauttaa, jos neuvotteluvaiheessa on yhdessä määritelty tavoitteet arvioinnille ja muodostettu yhteinen näkemys arvioinnin tarkoituksesta. Kuntaliitosten valmistelun ja toteutuksen reaaliaikainen arviointimenettely on alkanut yleistyä vasta viime vuosina. Näin ollen voi vain pohtia sitä, kuinka paljon reaaliaikaisilla arvioinneilla olisi voitu edistää aikaisempien kuntaliitosten valmistelua ja toteutusta. 6.2 Arviointisuunnitelma tehostamaan arviointia Välittömästi yhdistymispäätöksen jälkeen on tärkeää täsmentää ne yksityiskohdat, joiden mukaan yhdistymisen vaikutuksia tullaan konkreettisesti arvioimaan. Arviointisuunnitelmassa tulisi täsmentää arviointiprosessia sekä vastata arvioinnin aikataulutuksen lisäksi siihen kysymykseen, mitä yhdistymisen eri vaiheissa arvioidaan ja mitä arviointimenetelmiä niissä käytetään. Jos yhdistymissopimuksessa ei ole sovittu reaaliaikaisen arvioinnin sisällöstä, päätettäviksi tulee myös se, käytetäänkö arvioinnissa ulkopuolista arvioitsijaa vai pitäydytäänkö omaan sisäiseen arviointiin. 6.3 Arviointi sovitetaan erilaisiin olosuhteisiin Kuntaliitosten arviointiin ei ole löydettävissä yhtä, kaikkiin tapauksiin sopivaa mallia, vaan arviointisuunnitelma on työstettävä yhdistymisen suuruuden, toteutustavan ja tavoitteiden näkökulmasta. Arvioinnin laajuus on tarpeen sopeuttaa arviointihetken ja arviointikohteen suuruuden mukaan. Arvioinnin sisältötarpeet vaihtelevat toimintaympäristön, yhdistymisen lähtökohtien ja toisaalta muutoksen vaiheen mukaan. Etenkin suurissa monikuntaliitoksissa reaaliaikaisen arvioinnin tarve ja laajuus on heti yhdistymisen valmistelusta alkaen merkittävä. Sellaisissa kuntaliitoksissa, joissa yhdistymisellä ei tavoitella suuria muutoksia, voi olla tarkoituksenmukaista pitäytyä arvioimaan yhdistymisen valmistelun ja toteutuksen edistymistä pääasiassa kyselyiden ja yhteisten työpajojen avulla. 6.4 Arviointi kriisikuntaliitosten avuksi Kriisikuntien kuntaliitoksissa on hyödyllistä käyttää apuna ulkopuolisen tahon reaaliaikaista arviointimenettelyä. Sillä tavoin voidaan seurata valmistelun ja toteutuksen etenemistä ja saadaan ulkopuolista asiantuntemusta mukaan yhdistymisen valmisteluun ja toteutukseen. Olisi tärkeää, että yhdistymisselvityksessä ja yhdistymissopimuksessa olisi jo selkeästi tunnistettu yhdistymisen keskeiset tavoitteet ja yhdistymissopimus olisi laadittu siten, että uuden kunnan talouden sopeuttaminen olisi käytännössä mahdollisia. Jotta reaaliaikainen arviointimenettely voisi olla täysimääräisesti avuksi kriisikuntaliitoksessa, arviointimenettelyjen aikavälit olisi hyvä olla kohtuullisen lyhyitä eli käytännössä puolesta vuodesta yhteen vuoteen. Valtion pakottavissa kuntaliitoksissa olisi perusteltua, että reaaliaikainen ulkopuolinen arviointi olisi pakollinen ja valtio osallistuisi tuon arvioinnin kustannuksiin (Antila ym. 2015, 18). Tällä me- 24