Aluekehittämisverkostot vielä hallintokeskeisiä? Verkostoanalyysi Pohjois- Karjalan aluekehittäjistä Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Alueiden kehittäminen 19/2009
Satu tolonen Aluekehittämisverkostot vielä hallintokeskeisiä? Verkostoanalyysi Pohjois- Karjalan aluekehittäjistä Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Alueiden kehittäminen 19/2009
Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Alueiden kehittäminen 19/2009 Arbets- och näringsministeriets publikationer Utvecklande av regionerna 19/2009 MEE Publications Regional development 19/2009 Tekijät Författare Authors Satu Tolonen Julkaisuaika Publiceringstid Date Huhtikuu 2009 Toimeksiantaja(t) Uppdragsgivare Commissioned by Työ- ja elinkeinoministeriö, Arbets- och näringsministeriet, Ministry of Employment and the Economy Toimielimen asettamispäivä Organets tillsättningsdatum Date of appointment Julkaisun nimi Titel Title Aluekehittämisverkostot vielä hallintokeskeisiä? Verkostoanalyysi Pohjois-Karjalan aluekehittäjistä Tiivistelmä Referat Abstract Siirtyminen hallinnosta hallintaan on siirtänyt valtaa keskushallinnolta alueille. Samanaikaisesti aluekehittäminen on kehittynyt vuorovaikutteisempaan suuntaan ja verkostoituminen on noussut yhdeksi kehittämisen avainsanoista. Tämän tutkimuksen kohteena on Pohjois-Karjalan aluekehittäjäverkosto. Tutkimuksessa kartoitetaan kehittäjien muodostaman verkoston rakenne eli tunnistetaan keskeisessä asemassa olevat ja sivummalle jääneet toimijat. Lisäksi tutkimus tarkastelee toimijoiden vaikuttamistapoja, toiveita aluekehittämisen fokukseksi sekä kahdeksan eri kehittämisohjelman tuloksellisuutta ja kykyä edistää kehittäjien verkostoitumista. Tutkimusaineisto on hankittu kahden kyselyn avulla, joista ensimmäisessä kartoitettiin verkoston jäsenistö ja toisessa kerättiin varsinainen verkostosuhdetieto. Pääasiallisena tutkimusmenetelmänä on käytetty verkostoanalyysiä. Menetelmää ei aikaisemmin juuri ole aluekehittämisen analysoinnissa hyödynnetty. Laajemmassa tutkimuskentässä käyttö on kuitenkin lisääntynyt viime vuosien aikana huomattavasti. Pohjois-Karjalan aluekehittämisverkostosta on tunnistettavissa keskeisimmät verkostovaikuttajat sekä yksilötasolla ja toimijaryhmittäin/organisaatioittain tarkasteltuna. Keskeisyys määrittyy tässä verkostosuhteiden määrän ja suhteiden laadullisten tekijöiden perusteella. Tulosten mukaan virkamiehillä, kuten maakuntaliiton ja TE-keskuksen edustajilla, on vahva asema maakunnan kehittämisessä. Tavat vaikuttaa kehittämiseen ovat kuitenkin moninaiset. Merkittävimpiin tapoihin lukeutuvat vaikuttaminen verkostoitumisen edistämisen, vaikutusvaltaisen hallinnollisen aseman sekä tiedon, ideoiden ja innovaatioiden kautta. Pohjoiskarjalaiset aluekehittäjät pitävät verkostoitumista tärkeänä. Henkilökohtaisia verkostosuhteita arvostetaan ja verkostoitumista hyvin edistäneitä ohjelmia pidetään tuloksellisimpina. Analysoidun aluekehittäjäverkoston rakenne ei ole pysyvä. Lähivuosina kehittäjistä moni jää eläkkeelle ja verkoston jäsenistö tulee muuttumaan. Tulosten mukaan verkoston sosiaalinen pääoma ei kuitenkaan rakennu pelkästään yksilöiden varaan vaan pääomaa on kertynyt myös organisaatiotasolle. Tämä on positiivista toiminnan jatkuvuuden kannalta. Verkostoituminen kuuluu monien kehittämisohjelmien tavoitteisiin. Jatkossa verkostoanalyysiä voitaisiinkin hyödyntää aiempaa laajemmin ohjelmien arvioinneissa. Kiintoisaa olisi myös tarkastella hallinnollisten aluerajojen yli ulottuvia, jopa kansainvälisiä verkostosuhteita ja kartoittaa verkostotoiminnan elinkaarta. Työ- ja elinkeinoministeriön yhdyshenkilö: suunnittelija Satu Tolonen, puh. 010 606 4972. Asiasanat Nyckelord Key words Pohjois-Karjala, alueellinen kehittäminen, verkostot, verkostoituminen ISSN 1797-3554 ISBN 978-952-227-180-8 Kokonaissivumäärä Sidoantal Pages 106 Kieli Språk Language Suomi, finska, finnish Hinta Pris Price 20 Julkaisija Utgivare Published by työ- ja elinkeinoministeriö, arbets- och näringsministeriet, Ministry of Employment and the Economy Kustantaja Förläggare Sold by Edita Publishing Oy / Ab / Ltd
Esipuhe Aluekehittäminen perustuu toimijoiden yhteistyöhön, verkostoihin. Kehittämisessä keskeistä on seudun yritysten, tutkimus- ja koulutuslaitosten, välittäjäorganisaatioiden, julkisen sektorin ja kansalaisten yhteistyö. Muodollinen yhteistyö toimijoiden välillä ei vielä riitä. Alueellisen kehittämisen vireen sanelee alueella oleva sosiaalinen pääoma, luovuus ja organisaatiokapasiteetti, joita käyttämällä löydetään uudet hedelmälliset yhteistyön muodot eri toimijoiden välillä. Verkostoista on aluekehittämisen teoreettisessa keskustelussa puhuttu jo kaksi vuosikymmentä, mutta niistä on ollut vaikea saada empiiristä tutkimuksellista otetta. Käsillä oleva opinnäyte on tietääkseni ensimmäinen aluekehittäjien alueellisesta verkostosta tehty analyysi. Suuri kiitos ja onnittelut tekijälle siitä, että on uskaltanut lähteä tällaiseen pioneerityöhön menestyksekkäästi. Verkostojen selvittäminen on työlästä, mutta tärkeää. Työn tulokset ovat todella kiinnostavia. Tulosten avulla ymmärretään paikallista ja alueellista kehittämisdynamiikkaa paremmin. Tämän opinnäytteen sovelletulla metodilla tultaneen työ- ja elinkeinoministeriössä selvittämään myös muiden alueiden verkostoja. JANNE ANTIKAINEN Aluekehitysjohtaja
SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto... 9 1.1 Tutkimuskohteena Pohjois-Karjalan aluekehittäjäverkosto... 9 1.2 Tutkimuskysymykset ja tutkimuksen rakenne...10 2. Yhteiskunnan muutos ja verkostoituminen...12 2.1 Hallinnosta hallintaan käsitteitä ja piirteitä...12 2.2 Hallinta Suomessa...16 2.3 Verkostokäsite...18 2.4 Verkostojen sosiaaliset rakenteet...19 2.5 Verkostot ja alueellinen kehittäminen...21 2.6 Aiempia tutkimuksia aluekehittämisen verkostoista... 25 3. Alueellisen kehittämisen nykytila...28 3.1 Aluepolitiikka ja alueiden kehittäminen... 28 3.2 Euroopan unionin aluepolitiikka...31 3.3 Kansallinen aluekehittämisjärjestelmä... 33 3.4 Aluepolitiikkaa eri aluetyypeillä... 36 3.5 Aluekehittämisen arviointi... 42 4. Tutkimusmenetelmät ja -aineisto... 44 4.1 Verkostoanalyysi tutkimusmenetelmänä... 44 4.2 Tutkimusaineisto ja aineiston hankinta... 48 5. Pohjois-Karjala aluekehittäjän toimintaympäristönä...51 5.1 Maakunnan sijainti ja osa-alueet...51 5.2 Aluekehittämisohjelmat ja kehittämisen tavoitteet... 52 5.3 Aluekehityksen tila... 55 6. Pohjois-Karjalan aluekehittäjien verkostoituminen... 63 6.1 Aluekehittämisverkoston jäsenistö... 63 6.2 Aluekehittämisverkoston rakenne yksilötasolla... 68 6.3 Aluekehittämisverkoston rakenne toimijaryhmätasolla...73 6.4 Alueelliset kehittämisohjelmat verkostoitumisen edistäjinä... 83 6.5 Verkoston toimijoiden toiveet maakunnan kehittämisen painopisteiksi... 89 7. Yhteenveto ja johtopäätökset...91 Lähteet...97 Liite 1. Jako toimijaryhmiin.... 102 Liite 2. Ensimmäinen kysely... 103 Liite 3. Toinen kysely... 106
1 Johdanto 1.1 Tutkimuskohteena Pohjois-Karjalan aluekehittäjäverkosto Tämä tutkimus käsittelee Pohjois-Karjalan alueellista kehittämistä ja aluekehittäjien muodostamaa yhteistyöverkostoa. Alueellisessa kehittämisessä mukana olevien paikallisten toimijoiden yhteistyö, motivaatio ja taito edistää alueensa hyvinvointia ovat nykyisin entistäkin tärkeämpiä, sillä alueiden rooli oman kehityksensä luotsaajina on voimistunut. Muutos on osa laajempaa yhteiskunnallista kehityskulkua, jossa keskushallinnon ohjaamasta hallinnosta ollaan siirtymässä laajemman toimijajoukon osallistavaan hallintaan. Hallintaan siirtymisen myötä on alettu korostaa verkostoitumista ja verkostoista on tullut uusi toimintatapa, jonka on toivottu tarjoavan paremmat edellytykset tulokselliselle aluekehittämiselle. Alueiden kehitystä ja aluekehittäjien verkostoitumista tuetaan aluekehittämisohjelmilla. Toimivat aluekehittämisohjelmat ja sitoutuneiden aluekehittäjien työpanos on tutkimuksen kohdealueella Pohjois-Karjalassa tarpeen. Maakunta on aluekehityksen kannalta haasteellinen alue, jossa väestömäärä vähenee ja elinkeinorakenteen muutos on aiheuttanut työpaikkojen menetyksiä. Tämänkaltaiset Pohjois- Karjalaa koetelleet vaikeudet ovat omalta osaltaan lisänneet maakunnan toimijoiden verkostoitumista ja saaneet toimijoita yhdistämään voimiaan. Verkostomainen toimintatapa ei ole luonteeltaan hierarkkinen. Tästä huolimatta kaikki Pohjois-Karjalankaan verkostotoimijat eivät ole yhtä keskeisessä asemassa verkostorakenteessa ja toisilla toimijoilla on huomattavasti enemmän valtaa ja vaikuttamismahdollisuuksia kuin toisilla. Tässä tutkimuksessa näitä sosiaalisia ra-kenteita tarkastellaan verkostoanalyysimenetelmien avulla. Yksilötasoisia verkostorakenteita ei aiemmassa aluekehittämisverkostojen tutkimuksessa tiettävästi ole analysoitu verkostoanalyysimenetelmillä, mikä tekee tutkimuksesta varsin uraauurtavan ja ainutlaatuisen. Verkostorakenteen analysoinnin lisäksi tutkimuksessa tarkastellaan aluekehittäjien toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia ja aluekehittämisohjelmien roolia verkostoitumisen edistäjinä. Käytännön syistä kaikkia ohjelmainstrumentteja ei käydä läpi, vaan tarkastelu kohdistuu maakuntaohjelmaan ja työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) hallinnoimiin Euroopan unionin ja kansallisiin kehittämisvälineisiin. EU:n kehittämisohjelmista mukana ovat alueellinen kilpailukyky- ja työllisyystavoite (EAKR ja ESR), Euroopan alueellinen yhteistyö -tavoite sekä Euroopan naapuruus- ja kumppanuusinstrumentti. Kansallisista kehittämisvälineistä tarkastelussa ovat osaamiskeskus-, aluekeskus-, saaristo- ja maaseutuohjelma. Maaseutuohjelma muodostaa poikkeuksen muista tarkasteltavista kehittämisvälineistä, 9
sillä ohjelman sisällöstä työ- ja elinkeinoministeriön hallinnoimana on ainoastaan alueellinen maaseutuosio. Tutkimus on Helsingin yliopiston maantieteen laitokselle tehty Pro Gradu -opinnäytetyö, joka on toteutettu työ- ja elinkeinoministeriössä osana aluekehittämisen kokonaisarviointihanketta. Ministeriössä työn tekemistä on ohjannut aluekehitysjohtaja Janne Antikainen. Erityisesti verkostoanalyysimenetelmän käytössä neuvoja on antanut valtiotieteiden lisensiaatti Petri Uusikylä konsultointiyritys Net Effect Oy:stä. Tutkimustuloksia tullaan hyödyntämään kansallisen ohjelmarakenteen uudistamistyössä ja erityisesti pohdittaessa eri toimijoiden mukaan saamista aluekehittämisen ohjelmatyöhön. 1.2 Tutkimuskysymykset ja tutkimuksen rakenne Tutkimuksen tavoitteena on lisätä tietoa aluekehittäjien muodostamasta verkostosta Pohjois-Karjalassa, sillä aluekehittäjien yhteistyörakenteilla on huomattava vaikutus maakunnan kehitykseen. Lisäksi selvitetään maakunnan aluekehityksen tilaa ja ohjelmallisen kehittämisen välineiden rooleja verkostoitumisen edistäjinä. Tutkimuskysymykset ovat seuraavat: 1 Millainen on Pohjois-Karjalan aluekehittämisverkoston rakenne? Mitä tahoja Pohjois-Karjalan aluekehittäjien muodostaman verkoston keskeisimmät jäsenet edustavat ja mihin verkostojäsenten vaikutus aluekehittämisessä perustuu? (Verkoston keskeisimmät jäsenet määrittyvät tässä suhteiden määrän, suhteiden merkityksellisyyden ja yhteydenpidon tiiviyden mukaan). 2 Ovatko kaikki olennaiset toimijat mukana aluekehittämisessä, miten kyseiset toimijat on saatu mukaan kehittämiseen tai mikä on ollut toimijoiden osallistumisen esteenä? 3 Mikä on aluekehittämisohjelmien merkitys verkostoitumisen edistämisessä ja mihin maakunnan aluekehittämisessä tulisi toimijoiden näkökulmasta panostaa? Tutkimuksen rakenne on seuraava. Luvussa kaksi selvennän tutkimuksen teoreettista pohjaa eli käsittelen yhteiskunnassa tapahtunutta siirtymistä hallinnosta hallintaan, verkostoja käsitteenä ja verkostoitumista laajemmin sekä erityisesti aluekehittämisen näkökulmasta. Tarkoituksenani on nivoa tutkimusaihe osaksi laajempaa yhteiskunnassa tapahtunutta kehitystä ja verkostoajattelun nousua. Luvussa kolme luon katsauksen aluekehittämisjärjestelmään ja aluekehittämisen nykytilaan, sillä eritasoiset ja eri aluetyypeillä toimivat kehittämisvälineet vaikuttavat aluekehittäjien toimintaan tutkimusalueella. Luvussa neljä käsitellään tutkimuksen menetelmät ja aineiston ominaisuudet sekä hankintaprosessi. Luku antaa perustiedot käyttämäni tutkimusmenetelmän, verkostoanalyysin, mahdollisuuksista. Tutkimuskontekstin käyn läpi luvussa viisi, jossa selvennän aluekehittäjien toimintaympäristön keskeiset piirteet sekä aluekehittämisohjelmien että aluekehityksen kannalta. Aluekehittämisohjelmien ja aluekehittäjien pyrkimyksenä on kohentaa alueen kehitystilaa, 10
joten käsittelemäni kehitysindikaattorit antavat viitteitä toiminnan tuloksellisuudesta, joskin aluekehitykseen vaikuttavat myös monet muut vaikutteet ja kehityskulut. Tutkimuksen empiirinen osuus, luku kuusi, selventää Pohjois-Karjalan aluekehittämisverkoston rakennetta ja aluekehittämisohjelmien vaikutuksia. Analysoin kehittämisverkostoa sekä yksilöiden että toimijaryhmien tasolla ja nostan esiin verkoston keskeisimmät toimijat. Aluekehittämisohjelmien verkostoitumisvaikutusten osalta analyysin kohteena on kahdeksan aluekehittämisohjelmaa ja verkostovaikutusten lisäksi tarkastellaan aluekehittäjien näkemyksiä näiden kehittämisvälineiden tuloksellisuudesta. Luvussa seitsemän kokoan tutkimuksen yhteen ja tuon esiin keskeiset johtopäätökset. 11
2 Yhteiskunnan muutos ja verkostoituminen 2.1 Hallinnosta hallintaan käsitteitä ja piirteitä Yhteiskunnan hallintojärjestelmä ja toimintatavat ovat yhteydessä alueellisten toimijoiden mahdollisuuksiin vaikuttaa alueensa kehitystilaan. Kysymys on pitkälti siitä, onko valta keskitetty keskushallinnolle vai onko alueilla ja seuduilla rooli oman tulevaisuutensa luojina. Sotaraudan (1996) mukaan valta on nyky-yhteiskunnassa hajautunut entistä useammalle taholle. Tämä on seurausta kansallisissa hallintojärjestelmissä tapahtuneesta muutoksesta, jonka taustalla ovat talouden vapautuminen ja markkinavoimien korostuminen. Samanaikaisesti valtioiden välinen keskinäinen riippuvuus on kasvanut ja mahdollisuudet vaikuttaa kehitykseen suorien toimenpiteiden avulla ovat heikentyneet. Uusi tilanne on johtanut hallinnan periaatteiden muotoutumiseen. Hallintaa pidetään yleisesti vaihtoehtona hallinnolle eli valtion kontrollille (Hirst 2000). Käsitteen sisältö ei kuitenkaan ole yksiselitteinen, sillä käyttötarkoitus vaikuttaa merkittävästi siihen, mitä hallinnalla tarkoitetaan. Hallinnan (engl. governance) kielitieteelliset juuret pohjautuvat kreikan kielen sanaan kubernân ja latinan kielen sanaan gubernare, jotka molemmat viittaavat laivan ohjaamiseen. (Kjær 2004). Hallinto (engl. government) eroaa hallinnasta, sillä hallinto viittaa hallitsemisesta vastaaviin instituutioihin ja toimijoihin, kun taas hallinta viittaa hallitsemistapaan ja käytäntöihin (Jessop 1998). Hallinta kattaa kaikki tahattomat ja tarkoitukselliset ohjausmekanismit, jotka vaikuttavat politiikkaprosesseihin (Kickert et al. 1997). Hirst (2000) on havainnut hallintatermiä käytettävän viidessä eri merkityksessä. Ensinnäkin hallintakäsitettä käytetään puhuttaessa hyvästä hallinnasta. Hyvän hallinnan keskeisiin elementteihin kuuluvat vakaa hallinnonjärjestelmä, laillisuusperiaate, tehokas valtionhallinto ja demokratian toimiminen. Toinen muunnos koskee hallinnan kansainvälistä ulottuvuutta ja tästä näkökulmasta hallinta merkitsee kansallisvaltion roolin heikentymistä globalisaation myötä. Hallinnan kolmas käyttötapa, yritysten hallinta (engl. corporate governance), liittyy yritysten kontrollija vastuusuhteisiin sekä avoimuuteen johdon toiminnan suhteen. Neljäs merkitys taas liittyy 1980-luvun alussa tapahtuneeseen uusien julkisjohtamisen strategioiden (engl. new public management strategies) yleistymiseen ja olennaista tässä on muun muassa markkina- ja asiakaslähtöisyyden periaatteiden tuominen julkisyhteisöjen johtamiskäytäntöihin. Hallinnan viides käyttötapa on tämän tutkimuksen kannalta keskeisin. Siinä hallinta nähdään uusina käytäntöinä koordinoida toimintoja verkostojen, kumppanuussuhteiden ja keskusteluareenoiden kautta. Tämänkaltaista sosiaalista hallintaa on löydettävissä kaupungeista, alueilta ja yksityiseltä sektorilta ja tälle menettelytavalle 12
on tyypillistä monipuolisen toimijajoukon, kuten esimerkiksi ammattiyhdistysten, elinkeinoelämän järjestöjen, kansalaisjärjestöjen ja paikallishallinnon edustajien, mukana olo. Toiminta on luonteeltaan demokratiaa edistävää, mutta ongelmaksi voi kuitenkin muodostua se, että verkostohallinta on luonteeltaan paikallista ja tästä johtuen se sulkee helposti uudet toimijat ulkopuolelle. (emt.). Rhodes (2000) on Hirstin tavoin löytänyt hallintakäsitteelle useita määritelmiä käyttötarkoituksen mukaan. Keskeisimpänä lisänä Hirstin työhön ovat Rhodesin määritelmät hallinnasta uutena poliittisena taloutena ja sosio-kyberneettisenä järjestelmänä. Mikäli hallinta käsitetään uutena poliittisen taloutena, nousee tarkastelun keskiöön talouden hallinto ja kansalaisyhteiskunnan, valtion ja markkinatalouden rajojen hämärtyminen. Jos taas hallinta nähdään sosiokyberneettisenä järjestelmänä, olennaista on väite, että enää ei ole olemassa yhtä itsenäistä viranomaista, vaan jokaisen politiikkalohkon alueella toimii useita toimijoita. Määritelmien ja käyttötapojen eroavaisuuksista huolimatta myös Rhodes korostaa verkostojen merkitystä hallinnassa todetessaan verkostojen olevan hallinnan käsitteen ydin julkisen hallinnon opeissa. Hallinta viittaa siis itseorganisoituviin, organisaatioiden välisiin verkostoihin, joille on ominaista organisaatioiden keskinäinen riippuvuus, verkostojen jäsenten välinen jatkuva kanssakäynti, luottamukseen ja yhteisiin sääntöihin perustuvat vuorovaikutus sekä huomattava riippumattomuus valtiosta. Myös Sotarauta (1996) näkee usean toimijan yhteistyön keskeiseksi piirteeksi nyky-yhteiskunnan tavassa toimia kuvatessaan julkisessa hallinnossa tapahtunutta muutosta epävarmuuden hallinnoinnin ja epäselvyyden hallinnan käsiteparilla. Epävarmuuden hallinnoinnin pohjalla oli usko tieteeseen ja asioiden hallittavuuteen. Suunnittelussa keskeistä oli prosessi, jossa päätöksentekijä tukeutui tutkimuksiin, malleihin ja selvityksiin parhaan ratkaisun löytämiseksi. Resurssien uskottiin kasvavan jatkuvasti ja poliittinen huomio kohdistui niiden jakamiseen. Epävarmuuden hallinnoinnin kausi päättyi, kun 1960- ja 1970-lukujen usko asioiden hallittavuuteen murtui 1980-luvulla. Tilalle nousi epäselvyyden hallinta. Epäselvyyden hallinnassa suhtautuminen ongelmiin eroaa aiemmasta, sillä ratkaisujen ei enää uskota löytyvän yhdestä yksiköstä, vaan useiden yksikköjen välisestä vuorovaikutuksesta. Tämän käsityksen mukaisesti valta on epäselvyyden hallinnassa jakautunut usealle toimijalle. Muutos kohti epäselvyyden hallintaa näkyy myös suunnitteluajattelun kehityksessä. Epävarmuuden hallinnoinnissa suunnittelulla pyrittiin laaja-alaisen kehityksen ohjaamiseen. Tämän suunnittelutehtävän merkitys kuitenkin on heikentynyt. Samanaikaisesti markkinavoimien vaikutus kehitykseen on voimistunut ja raja julkisen ja yksityisen sektorin välillä on muuttunut aiempaa epäselvemmäksi. Suunnittelussa tämä on tarkoittanut siirtymistä keskitetystä suunnittelusta kohti hajautetumpaa suunnitteluotetta. Toisin sanottuna unitaristisen, instituutioihin perustuneen suunnittelun tilalle on muodostunut atomistisempi ja individualistisempi suunnitteluideologia. (emt.). 13
Mäntysalo (2007) on tarkastellut tapahtunutta suunnitteluteorioiden kehitystä osallistumisen näkökulmasta käymällä läpi eri aikakausien ja teoreetikoiden näkemyksiä. Tarkastelusta piirtyy kuva kehityskulusta, joka on edennyt tietoon, objektiivisuuteen ja asiantuntijuuteen vahvasti nojautuvasta suunnittelusta subjektiivisempaan ja osallistavampaan suuntaan. Kehityskaaren jälkimmäiselle puoliskolle sijoittuvassa filosofi Jürgen Habermasin ajatuksiin pohjaavassa kommunikatiivisessa suunnittelussa keskeistä on konsensuksen löytäminen eri osapuolten välillä. Käytännön toiminnassa kaikkia osapuolia tyydyttävän konsensusratkaisun löytäminen voi kuitenkin olla vaikeaa. (emt.). Agonistisessa suunnittelussa konsensukseen pääsemistä ei pidetä yhtä suuressa arvossa. Agonismissa osapuolet etsivät rakentavassa hengessä demokraattisia päätöksiä, jotka ovat osittain konsensuaalisia, mutta joissa kuitenkin hyväksytään myös ratkaisemattomiksi jääneet erimielisyydet (Hillier 2002, cit. Mäntysalo 2007). Agonistista suunnittelua voidaankin pitää kommunikatiivista suunnitteluteoriaa realistisempana. Esimerkiksi aluekehittämisessä konsensukseen pääseminen voi olla hankalaa, sillä kuten Sotarauta, Kosonen ja Viljamaa (2007) toteavat, alue ei ole yksi yhtenäinen toimija vaan useiden toimijoiden muodostama kokonaisuus ja tässä kokonaisuudessa eri toimijoiden intressit ja tavoitteet saattavat erota ja vain harvan toimijan ensisijaisena tavoitteena on alueen kehittäminen. Verkostojen kannalta epävarmuuden hallinnoinnin ja epäselvyyden hallinnan ero näyttäytyy kuvan 1 osoittamalla tavalla. Epävarmuuden hallinnointia kuvaavassa kaaviossa eri hallinnonalo jen sektoriohjelmat halkovat yhteiskunnan verkostoja eli ryhmää toimijoita, jotka ovat riippuvuussuhteessa toisiinsa. Ongelman muodostaa se, että yhtä verkostoa koskevia päätöksiä tehdään usealla eri hallinnon alalla. Tällöin eri ohjelmat ja päätökset saattavat olla ristiriitaisia keskenään, koska ne halkovat verkostoja näkemättä kokonaisuutta. Epäselvyyden hallinnassa lähes tymistapa on täy sin toinen, sillä on tie dostettu, ettei yhteis kunnan verk koja ja ongel mia voi hallita pilkkomalla ja tehtäviä jaka malla. Tällöin valta ja taito ongelmien ratkaisuun eivät löydy yksittäisistä yksiköistä vaan niiden välisistä vuorovaikutussuh teista. Ideaalitilan teessa sektoriohjelmat eivät enää pilko verkostoja, vaan sen sijaan vahvistavat toimijoi den yhteistyösuhteita. (Sotarauta 1996). 14
Kuva 1. Siirtyminen epävarmuuden hallinnoinnista epäselvyyden hallintaan verkostojen kannalta. Epävarmuuden hallinnoinnissa sektoriohjelmat halkovat yhteiskunnan verkostoja. Epäselvyyden hallinnassa verkostot eivät enää pirstoudu sektoriohjelmien vaikutuksesta vaan ohjelmat vahvistavat toimijoiden yhteistyösuhteita (Sotarauta 1996, muokattu). Sotaraudan mallia hallintaan siirtymisestä voidaan soveltaa aluekehittämiseen. Kuvassa 2 punertavat nuolet havainnollistavat aluekehittämisohjelmia, jotka vaikuttavat verkostotoimijoiden työhön ja pyrkivät luomaan edellytyksiä yhteistoiminnalle. Verkostotoimijoiden yhteydet (mustat viivat) suuntau tuvat sekä verkoston sisälle että verkoston ulkopuolelle. Ulkopuoliset suhteet eivät välttämättä ole yhtä tiiviitä tai merkityksellisiä kuin verkoston sisäiset suhteet. Ne ovat kuitenkin verkoston toiminnan kannalta tärkeitä, sillä ulkopuolelle suun tautuvat yhteydet kytkevät paikallisen tai alueellisen kehittäjäverkoston laajempaan kansalliseen ja kansain väliseen aluekehittämisyhteisöön. Malliin lisätyt vihreät nuolet kuvaavat tarvetta eri ohjel mien toimijoiden väliseen vuoropuheluun ja ohjelmavälineiden koordinointiin, sillä ohjelmien tavoitteet ovat usein päällekkäisiä (ks. esim. luku 5.2) ja paremmalla koordinaatiolla kehittämisvälineillä voitaisiin joko keskittyä useampiin kehittämistavoitteisiin tai vaihtoehtoi sesti saada synergiaetuja, mikäli kehittämistavoitteet ja toimet ovat samankaltaisia. Synergiaetuja voidaan saavuttaa myös yhdistämällä kehittämisohjelmia suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Kansallisessa aluekehittämisessä alueellisen koheesio- ja kilpailukykyohjelman (KOKO) muodostaminen kolmen nykyisen erityisohjelman pohjalta on askel tähän suuntaan. (ks. kpl. 3.3). 15
Kuva 2. Sotaraudan (1996) näkemys epäselvyyden hallinnasta sovellettuna aluekehittämiseen. Ideaalitilanteessa aluekehittämisohjelmat tukevat aluekehittämisverkostojen sisäisiä ja välisiä yhteistyösuhteita. Vihreät nuolet on lisätty alkuperäiseen malliin kuvaamaan ohjelmien välistä vuorovaikutusta ja tehtävänjaon selkiyttämistä. 2.2 Hallinta Suomessa Käsitys valtion roolista ja julkisen sektorin rakenteesta ja tehtävistä on muuttunut myös Suomessa. Yhtenäisvaltiomalli on vaihtunut hallinta-ajattelun mukaiseen eriytyneeseen hallintomalliin. Aikaisemmin valtion roolina oli ohjata ja johtaa keskitetysti yhteiskunnan sosiaalista ja taloudellista kehitystä, kun taas nykyisin korostetaan valtion vastuuta talouden ja yhteiskunnan toimintajärjestelmien ylläpitäjänä yhteistoiminnassa markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. (Saukkonen 2008). Suomessa ollaan siirtymässä ylhäältä alas suuntautuneesta johtamisrakenteesta yhä enemmän alhaalta ylös suuntautuvaan, ohjelmaperusteiseen malliin, jossa ovat mukana eri aluetasojen julkisen ja yksityisen sektorin toimijat. Voidaankin todeta, että verkostohallinta on noussut uudeksi lähestymistavaksi sekä poliittisissa että hallinnollisissa tehtävissä. (Neubauer et al. 2007). Valtion tehtäväkentän muokkautumisen ohella myös aluehallinto on kohdannut merkittäviä muutoksia. Aluehallinnon uudelleen pohtimisen taustalla ovat EU-jäsenyyden mukanaan tuomat muutokset ja hallintateoriaan pohjautuvat unionin läheisyys- ja kumppanuusperiaatteet (ks. luvut 2.1 ja 3.2) (Jauhiainen & Niemenmaa 2006). Suomalainen hallintojärjestelmä on aiemmin perustunut vahvaan valtionhallintoon ja kuntien paikallishallintoon, kun taas EU:n rakennerahastopolitiikan keskeinen piirre on hallinnon eri tasojen kumppanuuden toteutuminen hallinnoinnissa ja toimeenpanossa. Tästä johtuen rakennerahasto-ohjelmien vaatimukset ovat vaikuttaneet huomattavasti suomalaisen aluehallinnon kehitykseen. Näihin uudistuksiin lukeutuvat maakuntien liittojen nostaminen aluekehitysviranomaisiksi EU-jäsenyyden 16
kynnyksellä vuonna 1994 ja aluehallintoa kokoavien työvoima- ja elinkeinokeskusten perustaminen vuonna 1997. (Valle 2002). Aluehallinnon tehtäväkenttä on edelleen murroksessa. Hallintaan siirtymiseen liittyvä pyrkimys hajautetumpaan päätöksentekoon tulee esiin pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman linjauksissa, joiden mukaan hallintoa uudistetaan ja kansanvaltaistetaan (Pääministeri 2007). Hallitusohjelman linjausten toteuttamiseksi valtiovarainministeriössä on käynnissä aluehallinnon uudistamishanke (ALKU). Hankkeen tavoitteena on kansalais- ja asiakaslähtöisesti, tuloksellisesti ja tehokkaasti toimiva aluehallinto. Käytännössä valtion nykyisten kuuden viranomaisen (lääninhallitukset, työvoima- ja elinkeinokeskukset, alueelliset ympäristökeskukset, ympäristölupavirastot, työsuojelupiirit ja tiepiirit) tehtävät järjestetään uudelleen kahden viranomaisen alle. Lisäksi maakuntien liittojen kokoavan ja yhteen sovittavan roolin vahvistuessa aluekehitystyön vaikuttavuutta ja kansainvaltaista ohjausta pyritään lisäämään. ALKU-hankkeen uudistukset on tarkoitus toteuttaa vuoteen 2010 mennessä. (Valtiovarainministeriö 2008). Vallanhajauttamisperusteiden lisäksi hankkeen taustalla on pyrkimys vähentää aluehallinnon kuluja. Valtiotason ja aluehallinnon lisäksi kehitys kohti hallintaa näkyy myös suomalaisessa paikallishallinnossa. Airaksisen, Nyholmin ja Haverin mukaan suomalainen kunnallishallinto on ollut muutostilassa 1980-luvun lopulta lähtien. Muutoksessa ollaan askel askeleelta siirtymässä hallinnosta hallintaan ja samalla perinteisestä kuntamallista verkostokuntaan. Uuteen hallintajärjestelmään sisältyy pyrkimys ratkaista yhteiskunnallisia ongelmia monia toimijoita käsittävän yhteystyöverkon kautta sen sijaan, että turvauduttaisiin vain oman kunnan hallinto-organisaatioon. Huomiota on kohdistettu yhä enemmän sisäisestä hallinnosta ulkoisiin suhteisiin ja sidosryhmiin sekä asiantuntijahallinnosta poliittisiin ja kansalaislähtöisempiin hallinnan malleihin. Muutoksessa on siis kyse byrokraattisen hallintojärjestelmän korvaamisesta verkostoyhteiskunnalla. (Airaksinen et al. 2004). Kunnallishallinnossa tällä hetkellä meneillään oleva kunta- ja palvelurakenneuudistus (PARAS) on Suomen historian huomattavin kunnallishallinnon ja -palveluiden uudistus. Hankkeen seurauksena kunnat joutuvat etsimään uusia yhteistyökumppaneita. Kuntaliitosten myötä kuntien koot tulevat kasvamaan entisestä. Kuntien laajetessa uhkana on päätöksenteon etääntyminen kuntalaisista. PARAS-uudistus toteutetaan vuoden 2012 loppuun mennessä. Suomalaisessa aluekehittämisessä on aluehallinnon tapaan nähtävissä hallinnan periaatteiden voimistumista. Suomalaisessa kaupunkipolitiikassa hallinta näkyy käytännöissä, joihin osallistuvat eri tasojen toimijat ja eturyhmät, mukaan lukien kolmannen sektorin organisaatiot (Kähkönen 2006). Maaseutupolitiikassa hallintaajattelun mukainen uusi maaseutuparadigma taas tarkoittaa muun muassa päätöksenteon ja hallinnon siirtämistä alue- ja paikallistasolle. Näissä tehtävissä toteutetaan kumppanuutta, jossa osapuolina ovat julkisen ja yksityisen sektorin edustajat ja muut kansalaisyhteiskunnan toimijat. (Vihinen 2007). 17
2.3 Verkostokäsite Hallinnan ja verkostoitumisen käsitteet linkittyvät toisiinsa ja hallintaan siirtymisen myötä on alettu korostaa myös verkostoitumista. Mattila ja Uusikylä (1999) pitävät verkostotermin käytön yleistymistä selittävinä tekijöinä suuria yhteiskunnallisia muutoksia, kuten globalisaatiokehitystä, politiikan ja hallinnon rakenteiden hajauttamista, julkisen ja yksityisen sektorin välisen eron hämärtymistä ja tietoverkkojen räjähdysmäistä kasvua. Verkostolähestymistapa on tarjonnut käsitteellisen välineen tämän monimutkaisen ja vaikeasti hahmotettavan kokonaisuuden tarkasteluun. Verkostokäsitteen yleistyttyä Cooke ja Morgan (1993) ovat jopa alkaneet puhua verkostoparadigmasta, jonka avulla voidaan ymmärtää yritysten ja alueiden kehityksen uusia piirteitä. Verkostomaisina rakenteita on havaittavissa hyvin erityyppisten asioiden ja ilmiöiden yhteydessä. Castellsin (2000) mukaan verkostoja on esimerkiksi politiikan, huumekaupan ja median yhteydessä. Castellsille verkostot ovat joukko noodeja eli solmukohtia, jotka ovat yhteydessä toisiinsa. Esimerkiksi kansalliset ministerit ja komissaarit muodostavat noodeja Euroopan unionia hallinnoivassa poliittisessa verkostossa. Verkostojen ei kuitenkaan tarvitse olla elollisia, sillä noodeina voivat toimia myös elottomat esineet, kuten vaikkapa tietoa lähettävät, välittävät ja vastaanottavat matkapuhelimet. Linnamaan ja Sotaraudan (2000) mukaan verkosto voidaan yksinkertaisimmillaan käsittää eriasteisiksi ja eri tavoin vakiintuneiksi suhteiksi toisistaan riippuvaisten ja yhteisen intressin ympärille organisoituneiden toimijoiden välillä Verkostot on perinteisesti jaettu fyysis-spatiaalisiin ja organisatorisiin verkostoihin. Fyysis-spatiaalisissa verkostoissa fyysisen aluerakenteen ja maantieteellisen sijainnin merkitys korostuu. Erilaiset kehityskäytävät ja kaupunkivyöhykkeet ovat esimerkkejä fyysis-spatiaalisista verkostorakenteista. Organisatoriset verkostot voidaan määritellä organisaatioiden ja niissä toimivien ihmisten yhteistyösuhteiksi. Näiden verkostojen jäsenistöihin kuuluu paikallis- ja aluehallinnon organisaatioiden lisäksi myös muita kehittämisessä keskeisiä organisaatioita, kuten esimerkiksi yrityksiä, oppi- ja tutkimuslaitoksia ja kansalaisjärjestöjä. (Mustikkamäki & Viljamaa 2001). Mustikkamäki ja Viljamaa (2001) ovat jaotelleet verkostot hieman perinteisestä ryhmittelystä poiketen kolmeen tyyppiin; fyysislähtöisiin verkostoihin, fyysistoiminnallisiin verkostoihin ja toiminnallisiin verkostoihin. Fyysisissä verkostoissa yhteistyökumppanit valikoituvat ensisijaisesti maantieteellisen sijainnin ja/ tai infrastruktuurin perusteella. Fyysistoiminnallisissa verkostoissa yhteistyökumppanit on haettu osaksi maantieteellisen sijainnin ja/ tai infrastruktuurin perusteella, mutta tämän lisäksi myös erilaiset asia- ja ilmiölähtöiset yhteistyö- ja kehittämistarpeet ovat vaikuttaneet verkostoitumiseen. Toiminnallisissa verkostoissa yhteistyökumppanit etsitään sen mukaisesti, kenellä on tarvittavaa osaamista, teknologiaa, resursseja tms. 18
tai kenen kanssa on määriteltävissä yhteinen ongelma, asia tai ilmiö, jonka ympärille verkosto muodostetaan. Verkostojen luokittelu eri tyyppeihin ei ole kovinkaan yksiselitteistä. Esimerkiksi tutkimuksen kohteena oleva pohjoiskarjalaisten aluekehittäjien verkostoa voidaan jossain määrin pitää fyysisenä verkostona, sillä toiminta-alueena on Pohjois-Karjalan maakunta ja sijainti ja/ tai juuret saman maakunnan sisällä ovat vaikuttaneet verkoston muotoutumiseen ja toimintaan. Verkostossa on kuitenkin myös fyysistoiminnallisen ja toiminnallisen verkoston piirteitä, sillä yhteiset kehittämistarpeet luovat pohjan yhteistyölle. Ehkäpä totuudenmukaisin luokittelu tutkimuksen kohteena olevan verkoston osalta on fyysistoiminnallinen verkosto, sillä pelkkä sijainti tai toiminnalliset tekijät eivät yksinään selitä Pohjois-Karjalan aluekehittämisverkoston rakenteiden muodostumista. 2.4 Verkostojen sosiaaliset rakenteet Verkoston toiminta perustuu toimijoiden välisille suhteille. Suhteet rajoittavat toimijoiden valintamahdollisuuksia, mutta toimivat samalla myös resursseina, joita voidaan hyödyntää (Mattila & Uusikylä 1999). Verkosto käsitetään helposti hyvän yhteistyön symboliksi. Verkostomaisuus ei kuitenkaan ole onnistuneen yhteistoiminnan tae, vaan kyse on enemmänkin yhdestä vaihtoehdosta yhdessä tekemisen organisoimiseksi. Verkostoissa tapahtuva yhteistyö on luonteelta ei-hierarkkista ja vastavuoroista. Tämä erottaa verkostoyhteistyön esimerkiksi markkinasuhteista ja hierarkioista. (Linnamaa & Sotarauta 2000). Verkostomaisen toiminnan taustalla on siis oletus vastavuoroisesta yhteistyöstä itsenäisten toimijoiden välillä (Linnamaa & Sotarauta 2001). Nämä yhteyssuhteet, olivat ne sitten virallisia tai epävirallisia, muodostavat verkoston. Suhteiden syvyys, sisältö ja muoto vaihtelevat merkittävästi ja tämä tekee verkostojen rajojen määrittelystä erittäin hankalaa. Ihanteellisessa tilanteessa verkostojen yhteistyösuhteissa vallitsee luottamus ja osapuolten välinen vuorovaikutus on intensiivistä. (Raunio 2000). Verkostojen yhteydessä puhutaankin usein sosiaalisesta pääomasta. Sosiaalinen pääoma on käsitteenä noussut esiin erityisesti talous- ja yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa. Taustana sosiaalisen pääoman tutkimiselle on taloustieteen painottamien tekijöiden, kuten pääom an ja työ- ja markkinatilanteen, kyvyttömyys selittää tyydyttävästi yksilöiden, yritysten, organisaatioiden ja alueiden kehityksen, toimintakyvyn tai menestymisen eroja. Huomio on tästä johtuen kohdistunut aineellisten tekijöiden lisäksi aineettomiin tekijöihin ja yksilöllisten tekijöiden lisäksi sosiaalisiin tekijöihin. (Lemola 2006). Sosiaalisen pääoman teoria pohjautuu käsitykseen, että sosiaalisilla verkostoilla on arvo, joka ilmenee sosiaalisten kontaktien vaikutuksena yksilöiden ja ryhmien tuottavuuteen. Sosiaalisissa verkostoissa taas olennaista on vastavuoroisuus ja luottamus. (Putnam 2000). Coleman (1998) jakaa sosiaalisen pääoma kolmeen muotoon, jotka ovat velvoitteet ja odotukset, informaatiokanavat ja sosiaaliset normit. 19