Kuntiin kohdistuvien uudistusprosessien arviointitutkimuksen keskeisiä tuloksia Kuntajakoselvittäjien työseminaari Kuntatalolla 12.3.2015 Marianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö
Vuosina 2011-2014 kuntiin kohdistuneiden uudistusprosessien arviointi Stenvall, Syväjärvi, Vakkala, Virtanen & Kuoppala: Kunnat ajopuina - koskesta sumaan. Raportissa tehdään kokonaisarviointi Jyrki Kataisen hallituksen kuntiin kohdistuneiden uudistusten valmistelusta. Arviointi on tehty sekä kuntatoimijoiden että valtionhallinnon näkökulmasta. Arvioinneissa korostuu kahden keskeisen reformin eli kuntarakenneuudistuksen ja sote-uudistuksen valmistelu. Keskeisinä aineistolähteinä käytetään haastatteluja ja kuntiin kohdistettua kyselyä. Raportin lopussa esitetään kehittämissuositukset uudistusten jatkovalmistelua varten. Raportti tilattavissa Kuntaliiton verkkokaupasta osoitteesta http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=3090 Raportti ladattavissa ilmaisena pdf-julkaisuna osoitteessa http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=3091 9.12.2014
Kunnat ajopuina koskesta sumaan Kuntiin kohdistuvien uudistusten valmisteluprosessien arviointia» Kaikkiaan seitsemän uudistuksen kokonaisuus, joista tarkastellaan erityisesti sote-uudistusta ja kuntarakenneuudistusta. Toteuttajina Tampereen ja Lapin yliopistot» Professori Jari Stenvall (tieteellinen johtaja), TaY» Professori Antti Syväjärvi, LY» yliopistonlehtori Hanna Vakkala, LY» professori (ma) Petri Virtanen, TaY» tutkija Kari Kuoppala, TaY
Uudistusprosessien arvioinnin osa-alueet Valmisteluprosessin organisoituminen ja tavoiteasettelu Valmisteluprosessin vuorovaikutus ja ilmapiiri Uudistusten valmisteluprosessin vaikutukset kunta-valtio-suhteeseen Uudistusten valmisteluprosessin vaikutukset kuntatasolla Kuntauudistuksia edistävät ja hidastavat tekijät Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset
Uudistusprosessien arvioinnin aineisto I HAASTATTELUT Yksilö- ja ryhmähaastatteluja. Kaikkiaan 61 haastateltavaa, mm. kansanedustajia, valtiosihteereitä, ministeriön ja muiden keskushallinnon yksiköiden virkamiehiä, kuntien edustajia. II KUNTAKYSELY Noin 460 vastaajaa: Manner-Suomen kuntien valtuustojen ja kunnanhallitusten puheenjohtajisto sekä kuntajohtajat. III KIRJALLINEN AINEISTO Asiakirja-aineisto Aikaisemmat hallinnon ja kuntien uudistuksiin liittyvät tutkimusraportit
Asema N (463) % Valtuuston puheenjohtaja 43 9,3 Valtuuston varapuheenjohtaja 142 30,7 Kuntakyselyyn vastanneet syksyllä 2014 (N tot 463): Hallituksen puheenjohtaja 58 12,5 Hallituksen varapuheenjohtaja 113 24,4 Kunnan-/ kaupunginjohtaja/ pormestari 98 21,2 Muu 9 1,9 Sukupuoli N (458) % Nainen 110 24,0 Mies 348 76,0 Äidinkieli N (455) % Suomi 424 93,2 Ruotsi 31 6,6 Puoluetausta N (437) % Kok. 64 14,6 PS 25 5,7 Kesk. 166 38,0 KD 5 1,1 RKP 18 4,1 SDP 74 16,9 Vas. 21 4,8 Vihr. 6 1,4 Joku muu 58 13,3 Kuntakoko N (462) % Alle 5000 as. 179 38,7 5001-10 000 as. 134 29,0 10 001-20 000 as. 69 14,9 20 001-50 000 as. 55 11,9
Kuntauudistusten lähtökohdista Kuntauudistusten lähtökohtana pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelma 2011» ARTTU-loppuraportissakin todetun mukaisesti ei riittävästi siltaa Paras-hankkeesta uuteen kuntauudistukseen. Uudistusten kokonaisuus liian laaja?» Liian monta tukkia samanaikaisesti liikkeellä? Uudistusten toimintaympäristön muuttuminen (esim. talous)» Vähän edellytyksiä yhteiselle näkemykselle tulevaisuuden suunnasta. Hallitusvetoisuus parlamentaarisen valmistelun sijaan
Kuntapäättäjien näkemykset yksittäisten uudistusten valmisteluprosessien onnistuneisuudesta oman kunnan näkökulmasta
Kuntapäättäjien mielipiteet yksittäisten uudistusten valmisteluprosessien onnistuneisuudesta (% vastanneista, n=301 421, pl eos-vastaukset) Kuntalain kokonaisuudistus 16 33 51 VOS-järjestelmän uudistus 13 22 65 Kuntarakenneuudistus 12 20 68 Sote-uudistus 8 23 69 Toisen asteen koulutuksen ja vapaan siv.työn rakenneuudistus 6 25 69 Kaupunkiseudut ja metropoliratkaisu 5 20 75 Kuntien tehtävien arviointi 4 17 79 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % hyvin 2 huonosti
Valmisteluprosessin organisoituminen ja tavoiteasettelu
Kuntapäättäjien mielipiteet kuntarakenneuudistuksen tavoiteasettelusta (% vastanneista, n=451-457) Uudistuksen valmisteluprosessin kuluessa tavoitteet ovat muuttuneet merkittävästi 16 22 62 Uudistus on ollut luonteva jatko aikaisemmalle kuntien uudistamiselle 55 20 25 Uudistuksella on ollut aloitusvaiheesta lähtien selkeät ja yhtenevät tavoitteet 72 15 13 Uudistuksen pohjana on ollut selkeä tutkimustietoon perustuva tavoitteenasettelu 74 16 10 Uudistuksen valmistelussa on otettu riittävästi huomioon, miten ehdotukset ovat toteutettavissa kunnissa 82 11 7 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntapäättäjien mielipiteet sote-uudistuksen tavoiteasettelusta (% vastanneista, n=438-448) Uudistuksen valmisteluprosessin kuluessa tavoitteet ovat muuttuneet merkittävästi 20 23 57 Uudistus on ollut luonteva jatko aikaisemmalle kuntien uudistamiselle 55 22 23 Uudistuksen pohjana on ollut selkeä tutkimustietoon perustuva tavoitteenasettelu 74 16 10 Uudistuksella on ollut aloitusvaiheesta lähtien selkeät ja yhtenevät tavoitteet 78 12 10 Uudistuksen valmistelussa on otettu riittävästi huomioon, miten ehdotukset ovat toteutettavissa kunnissa 86 11 3 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntauudistusten valmisteluprosessi
Kuntapäättäjien mielipiteet eri toimijoiden merkittävyydestä kuntarakenneuudistuksen valmisteluprosessissa (% vastanneista, n=437-451) Hallitus Valtiovarainministeriö Keskuskaupungit Media Kuntaliitto Valtiosääntöasiantuntijat Sosiaali- ja terveysministeriö Kehyskunnat Oppositiopuolueet Elinkeinoelämä Kuntatyönantajat ja kunta-alan Muut tutkijat Muut ministeriöt Muut kunnat Kuntalaiset Muut toimijat (n=37) 12 10 20 25 28 32 36 35 17 24 52 52 51 50 52 47 28 35 32 30 68 78 36 43 71 66 27 28 31 33 34 41 52 40 40 38 28 21 20 18 17 14 12 12 11 11 22 20 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Ei merkittävä Neutraali Merkittävä
Kuntapäättäjien mielipiteet eri toimijoiden merkittävyydestä sote-uudistuksen valmisteluprosessissa (% vastanneista, n=436-449) Sosiaali- ja terveysministeriö Hallitus Oppositiopuolueet Valtiovarainministeriö Media Keskuskaupungit Valtiosääntöasiantuntijat Kuntaliitto Elinkeinoelämä Kehyskunnat Kuntatyönantajat ja kunta-alan pääsopijajärjestöt Muut tutkijat Kuntalaiset Muut kunnat Muut ministeriöt Muut toimijat (n=35) 11 14 16 25 24 26 27 35 36 18 51 57 53 52 52 43 30 32 79 70 36 36 28 32 31 75 66 31 28 33 34 40 45 44 38 37 37 32 18 15 14 14 11 10 20 10 8 26 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Ei merkittävä Neutraali Merkittävä
Valmisteluprosessin vuorovaikutus ja ilmapiiri
Kuntapäättäjien mielipiteet valmisteluprosessin ilmapiiristä ja vuorovaikutuksesta (% vastanneista, n=451-453) Kansallisella tasolla hallitus ja ministeriöt ovat sitoutuneet uudistuskokonaisuuden toteuttamiseen 42 31 27 Uudistusten valmistelun ilmapiiriä on leimannut kansallisten toimijoiden rohkeus sekä varautuminen yllätyksiin 68 23 9 Kuntien lausunnot on kansallisella tasolla otettu huomioon riittävästi uudistusten jatkovalmisteluissa 80 16 4 Uudistusten valmistelun ilmapiiri on kuvastanut hyvää yhteistyötä ja vuorovaikutusta ministeriöiden ja kuntatason välillä 83 14 3 Uudistusten valmistelussa on käytetty ministeriöiden ja kuntatason välistä ymmärrystä ja tasavertaisuutta korostavaa toimintatapaa 83 15 2 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntapäättäjien mielipiteet valmisteluprosessin ilmapiiristä ja vuorovaikutuksesta (% vastanneista, n=451-453) Kunnat ovat tiedostaneet kuntien uudistamistarpeen 21 23 56 Uudistusten valmisteluun on kuntatasolla käytetty riittävästi aikaa 39 20 41 Uudistusten valmistelu on vaikuttanut kuntien keskinäisiin suhteisiin ja vuorovaikutukseen myönteisesti 55 29 16 Kunnat ovat sitoutuneet viemään uudistuskokonaisuutta eteenpäin 60 30 10 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Uudistusten valmisteluprosessien vaikutukset kuntatasolla
Kuntapäättäjien mielipiteet uudistusten valmistelun vaikutuksista kuntatasolla: Kehittämistyö ja yhteissuunnittelu (% vastanneista, n=457) Kuntiin kohdistuvien uudistusten valmistelu on oman kuntani kannalta...linjannut toiminnan strategista suunnittelua kunnassani 44 32 24...vaikuttanut myönteisesti kuntani kehittämistoimintaan 68 21 11 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntapäättäjien mielipiteet uudistusten valmistelun vaikutuksista kuntatasolla: Kuntaidentiteetti ja itsehallinto (% vastanneista, n=456-458) Kuntiin kohdistuvien uudistusten valmistelu on oman kuntani kannalta...vahvistanut kuntani identiteettiä 33 30 37...edistänyt viranhaltijajohdon ja luottamushenkilöiden yhteistyötä kunnassani 31 35 34...tuottanut yhteisen ymmärryksen kuntani tulevaisuudesta 43 26 31...edistänyt kansanvallan toteutumista kunnassani 67 25 8 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntapäättäjien mielipiteet kuntien välisestä yhteistyöstä (% vastanneista, n=458) Kuntiin kohdistuvien uudistusten valmistelu on oman kuntani kannalta...edistänyt yhteistä suunnittelua kuntani ja naapurikuntien välillä 50 26 24 edistänyt kuntani ja naapurikuntien välisiä suhteita 53 26 21 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Täysin eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Täysin samaa mieltä
Kuntapäättäjien mielipiteet uudistusten valmistelun vaikutuksista kuntatasolla: Talous ja elinvoima (% vastanneista, n=454-458) Kuntiin kohdistuvien uudistusten valmistelu on oman kuntani kannalta...tehostanut talouden tasapainon johtamista kunnassani 46 25 29...edistänyt tuottavuutta kunnassani 59 26 15...vahvistanut kuntani palvelurakenteita 69 22 9...vahvistanut kuntani elinvoimaa 70 22 8 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntapäättäjien näkemyksiä uudistusten haittaja positiivisista vaikutuksista kuntien kannalta Haittavaikutuksia (225 vastausta) Positiivisia vaikutuksia (208 vastausta) Resurssien kuluttaminen (48) Epävarmuus ja tulevaisuuden epäselvyys (42) Taistelutahdon kasvu, identiteetin vahvistuminen (28) Vaihtoehdoista keskusteleminen (24) Talouden ongelmien kasvu (33) Vuorovaikutuksen lisääntyminen (24) Kehittämistyön hidastuminen (27) Toiminnan kehittäminen (15) Yhteistyösuhteiden heikentyminen (25) Kriisitietoisuuden parantuminen (13) Palveluiden keskittäminen (16) Itsehallinnon heikentyminen (6) Ei haittavaikutuksia (7) Ei positiivisia vaikutuksia (70) (Luokittelemattomat huomiot 21) (Luokittelemattomat/ei positiiviset huomiot 34)
Uudistusten valmisteluprosessien vaikutukset kunta valtio -suhteeseen
Kuntapäättäjien mielipiteet kunta-valtiosuhteesta uudistusten valmistelun aikana (% vastanneista, n=454) Vuorovaikutus ja suhteet kansallisten ja kunnallisten toimijoiden välillä ovat olleet kunta-valtio -kumppanuutta ja toiminnallista yhteistyötä tukevia 81 17 2 Uudistusten valmistelu on vaikuttanut kunta-valtio -suhteeseen myönteisesti 90 9 1 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä
Kuntarakenne- ja sote-uudistuksia jarruttavia tekijöitä
Kuntapäättäjien näkemykset kuntarakenne- ja sote-uudistuksia jarruttavista tekijöistä (vastanneiden ~lkm) Jarruttavat tekijät: Perustarkoituksen puute Kuntarakenneuudistus Soteuudistus Näkemyksellisyyden puuttuminen 12 23 Tavoitteiden jatkuva muuttuminen/sekavuus 8 26 Uudistusten keskinäiset kytkökset 6 9 Uudistuksen sisältö Kriisitietoisuuden puute 2 2 Uudistuksen mittakaava 6 15 Toimenpide-ehdotukset 57 89 Valmisteluprosessi ja sen johtaminen Ylhäältäpäin johtaminen/pakko 36 10 Toimintakyvytön poliittinen päätöksenteko 25 38 Johtamisen epäonnistuminen 30 22 Valmistelun laatu 19 21 Kuntien heikko valmius uudistus 16 4 Valtapelit 36 26 Tietoperustaisuuden puute 32 55 Muu 7 4
Suositukset kuntapolitiikan tavoitteiden ja valmisteluprosessien kehittämiseksi: Suositus 1: Uudistusten valmisteluprosessiin tulee panostaa kehittämällä valmistelun vuorovaikutusta, keskinäistä tasa-arvoa ja osallisuutta.» Oleellista on aikaansaada sekä saada valmisteluprosesseihin ja niiden johtamiseen systemaattisuutta että osallisuutta kasvattavaa dialogia, vuorovaikutusta ja myönteistä ilmapiiriä. Suositus 2: Talouden hallittavuuden ja kuntien elinvoiman vahvistaminen Suositus 3: Palvelujärjestelmien ja digitalisoinnin edistäminen Suositus 4: Paikallisen demokratian edistäminen Suositus 5: Kuntien kehittämiseen tähtäävien keinojen, kannusteiden ja kyvykkyyksien määrittely» jossa lähtökohtana suositukset 1-3.» Sopiminen siitä, minkälaiselta rakenteelliselta perustalta kuntia koskevia tavoitteita viedään eteenpäin. 13.3.2015
Suositukset kunta-valtio suhteen ja uudistusprosessien toimeenpanon osalta: Suositus 1: Kuntauudistusprosesseja tulee toteuttaa yhteistyössä valtion ja kuntasektorin kanssa» niin, että osapuolilla on mahdollisuus kokea myönteistä valmistelun ilmapiiriä ja osallisuutta uudistusprosessin eteenpäin viemisestä. Suositus 2: Kuntauudistusprosessien tulee perustua alan parhaaseen tutkimustietoon, parhaisiin käytäntöihin ja oppimiseen,» koska tämä vahvistaa prosessin uskottavuutta ja sitä kautta vahvistaa luottamusta kuntasektorin ja valtion välillä. Oppiminen viittaa tässä siihen, että prosessin etenemisen perusteella tehdään korjausliikkeitä uudistusprosessien tavoitteisiin ja toimenpiteisiin. Suositus 3: Kuntauudistusprosessien toteuttamiseen tulee liittää seikkaperäinen viestintä» koska aktiivisella viestinnällä voidaan proaktiivisesti kertoa uudistusten sisällöistä ja näin kasvattaa tietoisuutta uudistusten (mahdollisesti täsmentyneistä) tavoitteista. 13.3.2015
Suositukset uudistusprosessien edellyttämän kapasiteetin osalta: Suositus 1: Kuntauudistusprosesseja tulee toteuttaa niin, että niiden toimeenpanossa luodaan edellytyksiä kuntien välisen yhteistyön vahvistumiselle.» Tämä tarkoittaa käytännössä yhteistä tekemistä yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi.» Kunnille tulee antaa oikeus innovatiiviseen ja ennakkoluulottomaan kokeilutoimintaan parhaimpien ratkaisujen löytämiseksi kehittämistarpeisiinsa. Suositus 2: Koko kuntakenttää koskevissa uudistamisprosesseissa on varmistettava kuntakentän kehittämiskapasiteetin ajanmukaisuus ja kehittämistoiminnan vaatima tarkoituksenmukainen resursointi.» Tämä koskee niin taloudellisia resursseja kuin henkistä (osaaminen) osaamispääomaa. 13.3.2015
Kuntaliiton mediatiedote 3.3.2015: Kunnat moittivat kuntauudistusten valmistelua tempoilevaksi Kuntakentän päättäjät kokevat, että kunnat on otettu huonosti mukaan viime vuosien kuntauudistuspaketin valmisteluun. Uudistusten valmistelu ja edistäminen käytännössä on ollut erittäin vaikeaa päätöksenteon ennakoimattomuuden vuoksi. Epävarmuus tulevaisuudesta heikentänyt yhteistyötä Professori vaatii valmisteluun lisää ennakoitavuutta ARTTU2-tutkimusohjelma arvioi uudistusten vaikutusta kuntakenttään
Kunta.TV: http://www.kunta.tv/web/guest/home http://www.kunta.tv/web/guest/kuntaliitto
Lisätietoa ARTTU2-ohjelmasta: www.kunnat.net/arttu2