Hankintalainsäädännön kokonaisuudistus Suomen Yrittäjät, Maakunnan julkisten hankintojen seminaari 10.4.2015 Vanhempi hallitussihteeri, OTL Markus Ukkola TEM 1
Kansainvälisen hankintalainsäädännön soveltamiskenttä ja suhde kansalliseen lainsäädäntöön Maailman Kauppajärjestön GPAsopimus EU:n hankintadirektiivit EU-tuomioistuimen ratkaisut Suomen hankintalaki
Hankintalainsäädännön tasot Maailman kauppajärjestön GPA-sopimus asettaa puitteet sille, mitä sopimuksen allekirjoittaneet tahot (mm. EU, Yhdysvallat, Kanada, Japani) voivat omissa säädöksissään määrätä hankintojen kilpailuttamisessa EU:n hankintadirektiivit asettavat puitteet sille, mitä EU-jäsenvaltiot voivat omissa kansallisissa hankintalaeissaan säätää hankintamenettelyistä Kansallisesti säädetään menettelyistä sikäli kuin direktiivit antavat tähän mahdollisuuden tai eivät säätele mitään asiasta, esim. EUkynnysarvon alapuolella Lisäksi kansallisen lainsäätäjän tulee huomioida EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka kanssa lainsäädäntö ei saisi olla ristiriidassa
Taustaa Euroopan komissio antoi ehdotukset uusiksi julkisia hankintoja ja erityisalojen hankintoja koskeviksi direktiiveiksi ja julkisia käyttöoikeussopimuksia koskeviksi direktiiveiksi joulukuussa 2011 (KOM (2011) 895-897 lopullinen) Ehdotuksia käsiteltiin vuoden 2012 aikana sekä neuvostossa että parlamentissa Neuvosto ja parlamentti esittivät omat muutosehdotuksensa vuodenvaihteessa 2012/2013 Neuvoston ja parlamentin väliset ns. trilogineuvottelut käytiin kevään 2013 aikana. Neuvottelujen aikana neuvosto informoi jäsenvaltioita ja haki mandaattia viedä direktiivimuotoiluja eteenpäin kompromissien saavuttamiseksi Parlamentti ja neuvosto saavuttivat sisällöllisen yhteisymmärryksen direktiiveistä kesällä 2013 alkuvuodesta 2014 molemmat instituutiot hyväksyivät paketin Direktiivit julkaistiin EU:n virallisessa lehdessä 28.3.2014 ja ne tulivat voimaan huhtikuussa 2014 Hankintadirektiivi: 2014/24/EU 4
Kansallinen käsittely TEM perustanut kaksi työryhmää valmistelemaan hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta direktiivien pohjalta Valmisteluryhmä Ohjausryhmä Työryhmien kaudet päättyvät 30.4. Valmisteluryhmä tuottaa hallituksen esityksen luonnoksen muodossa olevan mietinnön Lopullinen HE eduskunnalle vuoden 2015 loppuun mennessä Tarkoitus saada uusi lainsäädäntö voimaan direktiivin täytäntöönpanomääräajassa (huhtikuuhun 2016 mennessä) Siirtymäkausi sähköisen tietojenvaihdon osalta (vuoteen 2018) 5
Direktiiviuudistuksen tavoitteet Yksinkertaistaminen ja joustavoittaminen neuvottelujen käymisestä vaivattomampaa, lisämääritelmiä lähes jokaiseen keskeiseen termiin (hankintasopimus, hankintayksikkö jne.) Ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat hankintoja voidaan nykyistä laajemmin varata vammaisia työllistäville toimittajille, näkökohtia voidaan huomioida kaikissa menettelyn vaiheissa elinkaarikustannuksista oma uusi artiklansa, viittauksia reilun kaupan tuotteisiin, työoloihin, tasa-arvoon jne. Pk-yritysten aseman parantaminen hankintojen jakamiseen vahva paine uudessa direktiivissä, vain voittajalta pyydetään selvitykset soveltuvuudesta; kilpailussa riittää toimittajan oma lausunto (European single procurement document) vaatimusten täyttymisestä Asianmukaiset menettelytavat toimittaja voidaan poissulkea tarjouskilpailusta, jos tämä on yrittänyt vaikuttaa epäasianmukaisesti hankkijaan Valvonta jäsenvaltioihin luotava valvonnan järjestelmä, jossa havaittuihin virheisiin voidaan myös reagoida, osana valvontaa myös raportointi 6
Käyttöoikeussopimusten direktiivi Käyttöoikeussopimukset eroavat hankintasopimuksista vastikkeen osalta Käyttöoikeussopimuksissa hankintayksiköltä siirtyy sopimuskumppanille rahavastikkeen sijasta tai sen ohella oikeus hyödyntää palvelua (käytännössä useimmiten oikeus kerätä rahavastike asiakkailta, jotka käyttävät palvelua tai rakennusta/infraa) Käyttöoikeussopimusten kilpailuttaminen tällä hetkellä EUtuomioistuimen ratkaisukäytännön varassa, nyt tämä käytäntö kirjataan direktiiviin 5 miljoonan euron kynnysarvo sekä palvelu- että urakkakonsessioihin
Kansallinen täytäntöönpano Direktiivillä 2 vuoden täytäntöönpanoaika Kansallisesti voidaan/joudutaan ratkomaan kysymykset, joissa direktiivi antaa jäsenvaltioille harkintavaltaa, mm. Kynnysarvon alittavat hankinnat Mitkä menettelyt käyttöön sote-palvelujen hankinnassa? Käyttöoikeussopimusten kilpailuttamisen tarkemmat säännöt? Hankinnoista kirjauksia myös hallitusohjelmassa TEM perustanut marraskuussa 2013 kaksi työryhmää valmistelemaan uutta hankintalainsäädäntöä jo ennen direktiivien antamista Valmisteluryhmä ja ohjausryhmä Mietintö 1.5.2015 Lakiehdotus eduskunnalle vuoden 2015 loppuun mennessä 8
Neuvottelumenettelyt Direktiivien keskeisenä tavoitteena lisätä joustoa menettelyissä Nykyiset säännöt eivät välttämättä ole kaikista tehokkaimpia, kun hankinnan kohdetta on yhä hankalampaa määritellä ja halutaan hankkia myös uusia ja innovatiivisia tavaroita, palveluja ja urakoita Neuvottelujen käyminen on nykylainsäädäntöä helpompaa Nykyisin edellytyksenä on, että hankinnan kohde on etukäteen hankalasti määriteltävissä tai että muilla menettelyillä ei ole saatu aikaan vertailtavia tarjouksia Uuden direktiivin perusteella neuvotteluja voidaan käydä aina, kun hankintayksikön tarpeita ei voida tyydyttää markkinoilta suoraan löytyvillä ratkaisuilla Toisin sanoen, neuvottelumenettelyjen käyttö on mahdollista kaikissa tapauksissa paitsi sellaisissa, kun ostetaan ns. bulkkituotteita Tarjousperusteisen neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttöedellytykset ovat täysin samat 9
Neuvottelumenettelyt Miksi uusi termi tarjousperusteinen neuvottelumenettely? Uudessa direktiivissä neuvottelujen kulkua on säännelty nykyistä tarkemmin Neuvottelujen pohjaksi tulee antaa alustava tarjous Hankintayksikön tulee hankintailmoituksessa asettaa vähimmäisvaatimukset ja vertailuperusteet, joista ei voida neuvottelujen aikana neuvotella Hankintayksikkö neuvottelee toimittajien kanssa hankinnasta tämän jälkeen neuvottelut päätetään ja pyydetään vielä erillisellä lopullisella tarjouspyynnöllä lopullisia tarjouksia Uudessa direktiivissä nykyistä paljon enemmän vaatimuksia kirjallisen materiaalin (tarjouspyynnöt, tarjoukset) käytöstä 10
Kilpailullinen neuvottelumenettely Nyt kun neuvottelumenettelyjen käyttöala on täysin sama, miksi käyttää kilpailullista neuvottelumenettelyä mikä ero menettelyillä on? Nykylainsäädännössä tähän kysymykseen otetaan melko vähän kantaa Erot korostuvat uudessa direktiivissä: Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvottelujen kohteena voivat olla vain (yleiset) ratkaisuvaihtoehdot; eivät sen sijaan tarkemmat hankinnan ehdot tai ominaisuudet (esimerkki: korvataanko tierakennusurakka suoraan hankintayksikön kassasta vai annetaanko rakentajalle oikeus kerätä tietulleja) Kun ratkaisuvaihtoehdot on saatu neuvottelujen kautta täsmennettyä, neuvottelut pitää jo tässä vaiheessa lopettaa Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä toisaalta valitun toimittajan kanssa voidaan käydä hienoisia täsmennysneuvotteluja ennen sopimuksen tekemistä 11
Esikaupallinen hankinta / menettely Hankintailmoituksen julkaiseminen / hankitaan innovaatio- /tuotekehityspalvelua Käsitellään saapuneita tarjouksia ja valitaan niistä sopimuskumpppani innovaatio-osaan Kun innovaatio/uusi ratkaisu on saatu aikaan ensimmäisellä hankinnalla, järjestetään toinen kilpailutus toteutuksesta Ongelma: Ei tarpeeksi houkuttelevuutta yrityksille, sillä yrityksen idea valuu kilpailijoille uuden kilpailutuksen kautta Saapuneet tarjoukset käsitellään ja valitaan paras toteuttaja Uusi hankintailmoitus toteutuksesta 12
Innovaatiokumppanuus Uusi innovaatiokumppanuusmenettely: hankitaan tuote, jota ei tällä hetkellä löydy markkinoilta. Hankintailmoitus Osallistumishakemusten lähettäminen Alustavien tarjousten tekeminen (neuvottelumenettely) Kumppanuus alkaa Hankintayksikkö valitsee kumppanit Tarjousten käsittely ja vertailu (tarvittaessa neuvotteluja) HY voi tarvittaessa karsia kumppaneita kumppanuuden aikana (etukäteen esitetyin perustein) HY voi halutessaan keskeyttää kumppanuuden 13
Hankinnan jakaminen osiin Osa pk-yritysten osallistumismahdollisuuksien tehostamista Hankintayksikkö saa tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä osien koot ja kohteet vapaasti Hankintayksikön on ilmoitettava perustelut päätökselleen olla jakamatta hankintasopimusta osiin hankinta-asiakirjoissa tai hankintapäätöksessä (näin korostetaan jakamista, muttei pakoteta siihen) Hankintayksikön on ilmoitettavahankintailmoituksessa, voiko tarjouksia jättää yhdestä, useammasta vai kaikista osista Hankintayksiköt voivat rajoittaa niiden osien määrää, joista yksi toimittaja voi hyväksytysti antaa tarjouksia Vaikka tätä ei nimenomaisesti sanota direktiivissä, jakaminen tapahtuu ensisijaisesti sallimalla osatarjoukset Voiko myös usean toimittajan puitejärjestelyä tulkita hankinnan jakamiseksi osiin? 14
Soveltuvuus- ja poissulkemisperusteet Pakolliset poissulkemiset pysyvät pääosin ennallaan (muutamia lisäyksiä mm. terrorismirikoksiin) Pakollisten poissulkemisperusteiden listaan on lisätty direktiivissä nyt myös verojen ja sotu-maksujen laiminlyönti edellytyksenä on se, että tämä laiminlyönti on todettu lainvoimaisella tai lopullisella hallinto- tai tuomioistuinpäätöksellä Suomessa verojen maksamisesta ei useimmissa tapauksissa ole lainvoimaista päätöstä saati tuomioistuimen päätöstä todistus verojen maksamisesta ja verovelkatodistus ovat reaaliaikaisia otteita rekisteristä Em. Vuoksi verojen ja sotu-maksujen laiminlyönti jätettiin direktiiviin myös harkinnanvaraisena poissulkemisperusteena riittää muukin osoitus kuin lopullinen päätös (näin ollen kykykäytäntö säilyy lain mukaisena) 15
Soveltuvuus- ja poissulkemisperusteet Lukuisia uusia harkinnanvaraisia poissulkemisperusteita Ympäristö-, työ- ja sosiaalioikeuden rikkominen kansallisesti, EU-tasolla tai kv-sopimuksissa (mm. ILO-sopimuksia); Kilpailunvastainen yhteistyö (miten näyttää toteen käytännössä?) Aiemmat virheet/ongelmat sopimusten toteuttamisessa (voidaan kysyä muiltakin hankintayksiköiltä, kynnys melko korkealla ongelman on tullut johtaa sopimuksen irtisanomiseen tms.) Eturistiriitatilanteet (hoidettavissa lähtökohtaisesti HY:n organisatorisin ratkaisuin) Toimittaja osallistunut hankinnan valmisteluun, josta syntynyt syrjimättömyyttä vaarantava vaikutus Self cleaning -mahdollisuus 16
Soveltuvuus ja poissulkemisperusteet Selvitysten osalta kevennyksiä toimittajalle: toimittajien ei tarvitse enää liittää selvityksiä tarjouksensa liitteeksi; riittää kun ne täyttävät EU-lomakkeen (Yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja), jossa vakuutetaan soveltuvuusvaatimusten täyttyvän ja että poissulkemisperusteita ei ole käsillä Vasta voittaneelta toimittajalta pyydetään varsinaiset selvitykset Mitä tehdä, jos voittaneen toimittajan selvityksissä ongelmia? Eräs harkittava vaihtoehto: valitaan alustavasti voittaja (ilman hankintapäätöksen tekemistä ja tiedoksiantoa), jolta kysellään selvitykset jos selvityksissä ongelmia, voidaan kysellä toiseksi tulleelta (alustavaa hankintapäätöstä käsitelty lyhyesti EUT:n ratkaisussa asiassa C-440/13, Croce Amica One) 17
Yhteinen eurooppalainen hankintaasiakirja Yhteisen eurooppalaisen asiakirjan alustava rakenne: 1) ladataan pdf-pohja HILMAsta 2) hankintayksikkö täyttää asiakirjaan, mitä kohtia se haluaa täytettävän (soveltuvuusvaatimukset esim. liikevaihtovaatimus) 3) toimittajat täyttävät asiakirjan ja antavat sen hankintayksikölle 18
Soveltuvuusvaatimukset Pitkälti kuten nykylaissa sääntely selkeytyy Pk-yritysten asema huomioitu taloudellisissa vaatimuksissa hankintayksiköt saavat lähtökohtaisesti asettaa liikevaihtovaatimuksen korkeintaan 2 x hankinnan arvoon Muissakin kohdin direktiiviä korostetaan suhteellisuusperiaatetta ei kohtuuttoman korkeita vaatimuksia, ei kohtuuttoman lyhyitä tarjousmääräaikoja jne. 19
Siirtyminen sähköisiin viestintävälineisiin Jäsenvaltioiden kaikkien hankintayksiköiden tulee siirtyä käyttämään sähköisiä viestintävälineitä direktiivissä asetetun siirtymäajan kuluessa (54 kuukautta direktiivin voimaantulosta) Sähköiset viestintävälineet Ilmoitukset sähköisesti Tarjouspyynnöt sähköisesti saataville (jo ilmoituksen julkaisemisen ajankohtana) Tarjoukset voitava jättää sähköisesti Direktiivissä erityisvaatimuksia tarjousten sähköiselle vastaanottamiselle Edellyttää todennäköisesti jokaisen hankintayksikön hankkivan sähköisen portaalin tarjousten vastaanottamiseksi Uusi hankinta-asiakirjan käsite (kattaa kaikki hankintayksikön asiakirjat, myös ilmoituksen) 20
Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus Toimittajat kantavat vastuun siitä, että niiden toimittamat osallistumishakemukset ja tarjoukset vastaavat hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia Oikeuskäytännössä useimmin käsitellyt kysymykset liittyvät tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen Onko hankintayksikkö saanut hylätä tarjouspyynnön vastaisena pitämänsä tarjouksen Olisiko hankintayksikön pitänyt hylätä voittanut tarjous Onko hankintayksiköllä ollut oikeus tai velvollisuus pyytää täydentämään tai täsmentämään tarjouksissa olevia puutteita tai virheitä Oikeuskäytäntöä on runsaasti Oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota siihen, vaikuttaako tarjouksen virhe tai puute tarjousvertailun syrjimättömään toteuttamiseen 21
Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus Uusi direktiivi: Jos talouden toimijoilta edellytettävät tiedot tai asiakirjat ovat epätäydellisiä tai virheellisiä tai vaikuttavat sellaisilta taikka jos jotkut asiakirjat puuttuvat, hankintaviranomaiset voivat ellei sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä, jolla tämä direktiivi pannaan täytäntöön, toisin säädetä pyytää asianomaisia talouden toimijoita toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään asiaankuuluvia tietoja tai asiakirjoja asianmukaisessa määräajassa, edellyttäen että pyyntöjen esittämisessä noudatetaan täysin yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteita. Uusi direktiivi antaa mahdollisuuden selventää sääntelyä Miten voidaan antaa joustovaraa, vähentää riitoja mutta samalla toteuttaa syrjimättömyyden vaatimus hankintalainsäädännössä? 22
Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus Harkinnassa: todettaisiin hankintalaissa uuden hankintadirektiivin mukaisesti, että hankintalaissa on mahdollista täydentää ja täsmentää tarjouksia riippumatta siitä, liittyvätkö täsmennettävät tiedot soveltuvuusvaatimuksiin, teknisiin eritelmiin tai vertailuun Harkinnassa: täsmentämisen- ja täydentämisen käyttämisessä tulisi ottaa huomioon tarjoajien tasapuolinen kohtelu, mutta samalla suhteellisuusperiaate ja hankintadirektiiviuudistuksen tavoite yksinkertaistaa ja joustavoittaa menettelyä 23
Vertailuperusteet Tarjousten vertailuperusteita on nykylain mukaan kaksi: halvin hinta ja kokonaistaloudellinen edullisuus (ts. hinta-laatusuhde) Uudessa hankintadirektiivissä halvimman hinnan valintaperuste poistetaan hankintayksiköiden on käytettävä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous määritellään kuitenkin hinnan tai kustannusten perusteella käyttämällä kustannustehokkuusmallia ja perusteisiin voi kuulua paras hintalaatusuhde Käytännössä vertailuperusteena voidaan siten edelleen käyttää halvinta hintaa tai kustannuksia Nyt direktiivissä todetaan nimenomaisesti, että vertailuperusteena voidaan käyttää myös henkilöstön pätevyyttä ja kokemusta, jos henkilöstön laatu voi merkittävästi vaikuttaa hankintasopimuksen toteuttamisen tasoon 24
Vertailuperusteet Tarjousvertailussa voidaan direktiivin mukaan myös esittää kiinteä hinta, jolloin toimittajat kilpailevat ainoastaan laatuperusteilla (tätä toteutetaan käytännössä monin osin jo nykyään) Jäsenvaltio voi halutessaan säätää, että hintaa ei saa käyttää ainoana vertailuperusteena Vertailuperusteissa lähdetään ns. elinkaariarvoinnista vertailuperusteissa voidaan siis käyttää erilaisia tekijöitä, kunhan ne liittyvät johonkin hankinnan kohteen elinkaaren vaiheeseen (esim. tuotantoprosessi). Huomioitavan tekijän ei tarvitse kuulua hankinnan kohteeseen fyysisenä osana (voidaan huomioida esim. päästöt valmistuksesta). Vertailuperusteet tulee edelleen määritellä riittävän tarkasti, jotta ne eivät anna rajoittamatonta tulkintavapautta hankkijalle jälkikäteen Vertailuperusteiden tulee olla sellaisia, että ne mahdollistavat tarjoajien antamien tietojen tosiasiallisen tarkistamisen epäselvissä tilanteissa (epäselvissä tapauksissa näin on myös tehtävä) 25
Elinkaarikustannukset Uudessa direktiivissä oma artiklansa elinkaarikustannuksista, joita voidaan käyttää tarjouksia vertailtaessa Elinkaarikustannuksiin lasketaan mm. Hankintayksikön hankintakustannukset Hankintayksikön käyttökustannukset kuten energian ja muiden resurssien kulutus Huoltokustannukset hankintayksikölle Elinkaaren lopun kustannukset kuten keräys- ja kierrätyskustannukset Myös ulkoisista ympäristövaikutuksista aiheutuvat kustannukset edellyttäen että niiden rahallinen arvo voidaan määrittää ja tarkistaa (esim. kasvihuonepäästöjen ja muiden pilaavien päästöjen kustannukset) 26
Elinkaarikustannukset Jos hankintayksikkö arvioi/vertailee hankinnan kustannuksia elinkaarikustannusmallilla, sen on etukäteen ilmoitettava ilmoituksessa/tarjouspyynnössä, mitkä tiedot tarjoajien on tätä varten toimitettava ja mitä menetelmää käytetään laskennassa Ulkoisten esim. ympäristövaikutusten osalta elinkaarikustannusten arviointimenetelmän on täytettävä samanlaisia edellytyksiä kuin esim. ympäristömerkin: Perustuu puolueettomasti todennettavissa oleviin ja syrjimättömiin perusteisiin Se on kaikkien osapuolten saatavilla Vaadittavien tietojen toimittaminen ei vaadi kohtuuttomia ponnistuksia tavanomaista huolellisuutta noudattavilta toimittajilta (toimittajan ei tarvitse lähteä laskemaan toisen asteen yhtälöitä) EU-tasolla elinkaarikustannusmalli löytyy puhtaiden ja energiatehokkaiden ajoneuvojen direktiivistä 2009/33/EY (6 artikla) 27
EU-kynnysarvon alittavat kansalliset hankinnat Kansalliset kynnysarvot: ei vielä selkeää muotoutunutta kantaa työryhmillä Kynnysarvojen tasoon vaikuttaa myös kansallisten sääntöjen luonne: kevyet kansalliset säännöt vähentävät tarvetta korottaa kynnysarvoja Rakenteellinen / kirjoittamistekninen haaste: miten luoda kansallisten hankintojen menettelysäännöt, jotka samaan aikaan Ovat joustavia ja hallinnollisesti riittävän kevyitä sekä hankkijoille että toimittajille; Täyttävät EU-oikeuden vähimmäisvaatimukset, mikäli hankinnassa saattaisi olla kyse jäsenvaltioiden rajat ylittävästä intressistä; Ovat harvalukuisia mutta antavat silti riittävän tuen käytännön hankintojen toteuttamiseen, varmistavat avoimuuden ja syrjimättömyyden sekä vähentävät sitä, että käytännön yksityiskohtaista ohjeistusta luodaan tuomioistuinkäytännössä. 28
Uudistusten vaikutukset yrityksissä Etenkin pk-yritysten toiminta helpottunee tulevaisuudessa Entistä enemmän mahdollisuutta tarjota vain osasta kokonaisuutta Ei velvoitteita toimittaa mittavia selvityksiä yrityksestä tarjouskilpailun aikana hankintayksikölle Sähköiset viestintävälineet voivat nopeuttaa ja tehdä vaivattomammaksi yhteydenpidon hankintayksiköihin Toisaalta lyhentyneet tarjousten jättämisen vähimmäismääräajat antavat vähemmän aikaa tarjousten laatimiseen ja siten voivat vaikuttaa kilpailussa menestymiseen riittävän hyvällä tarjouksella Hankintojen valvonta ehkäisee osaltaan hankintayksikön syrjiviä käytäntöjä Innovaatiokumppanuus ja neuvottelumenettelyt mahdollisuuksia luoda uutta, kilpailukykyistä tuotantoa etenkin monimutkaisissa hankinnoissa (IT-hankinnat, monimutkaiset asiantuntijapalvelut jne.)
Kiitos! Markus Ukkola Puh. 029 504 7018 markus.ukkola@tem.fi 30