Hankintadirektiiviuudistus uudistuksen tausta ja tavoitteet

Transkriptio

1 Hankintadirektiiviuudistus uudistuksen tausta ja tavoitteet Julkisten hankintojen neuvontayksikön seminaari Vanhempi hallitussihteeri, OTL Markus Ukkola TEM 1

2 Kansainvälisen hankintalainsäädännön soveltamiskenttä ja suhde kansalliseen lainsäädäntöön Maailman Kauppajärjestön GPAsopimus EU:n hankintadirektiivit Suomen hankintalaki EU-tuomioistuimen ratkaisut

3 Hankintalainsäädännön tasot Maailman kauppajärjestön GPA-sopimus asettaa puitteet sille, mitä sopimuksen allekirjoittaneet tahot (mm. EU, Yhdysvallat, Kanada, Japani) voivat omissa säädöksissään määrätä hankintojen kilpailuttamisessa EU:n hankintadirektiivit asettavat puitteet sille, mitä EU-jäsenvaltiot voivat omissa kansallisissa hankintalaeissaan säätää hankintamenettelyistä Kansallisesti säädetään menettelyistä sikäli kuin direktiivit antavat tähän mahdollisuuden tai eivät säätele mitään asiasta, esim. EUkynnysarvon alapuolella Lisäksi kansallisen lainsäätäjän tulee huomioida EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka kanssa lainsäädäntö ei saisi olla ristiriidassa

4 Taustaa 1(3) Komissio antoi joulukuussa 2011 ehdotukset uusiksi julkisia hankintoja koskeviksi direktiiveiksi Ehdotukset perustuivat tausta-aineistoon, joka oli melko laaja: mukana oikeudellista (vihreä kirja ja direktiiviehdotukset) sekä taloudellista (vaikutusarviointiaineisto) sekä empiiristä (vastaukset vihreään kirjaan) aineistoa Komission laajat taustaselvitykset löytyvät komission julkisia hankintoja koskevilta sivuilta osoitteesta. Ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/

5 Taustaa 2 Perustietoa jäsenvaltioista ja direktiiveistä: Useimmissa jäsenvaltioissa käytössä kansallinen kynnysarvo (poikkeus: Iso-Britannia, Hollanti, Irlanti) Alin kansallinen kynnysarvo Kyproksella euroa, suurin Tsekeissä euroa (tavarat ja palvelut) Vuonna hankintailmoitusta julkaistu Arvioitu kokonaissumma hankinnoille 420 miljardia euroa, noin 20 % kaikesta julkistoiminnan kulutuksesta Rakenteellisia muutoksia 2000-luvulla: Puitejärjestelyjen määrän nelinkertaistuminen Hankintamenettelyjen sähköistyminen (tosin hidasta) Ympäristönäkökohtien huomioimisen lisääntyminen

6 Taustaa 3 Avoin menettely ollut suosituin: n. 73 % kaikista ilmoituksista (rajoitettu 9 %, neuvottelumenettely 8 %) Useimmat EU-hankinnoista synnyttivät tarjouksia 4-6 toimittajalta, viidesosassa hankinnoista saadaan vain yksi tarjous Erittäin harvassa EU-tarjouskilpailussa voittajaksi valikoituu toisesta jäsenvaltiosta kotoisin oleva yritys, vain 1,6 % kaikista hankinnoista - välillisesti osuus on suurempi (esim. alihankkijoiden kautta) 11,4 %. Yrityksillä vähän kiinnostusta osallistua toisen jäsenvaltion viranomaisen hankintaan tutkimusten perusteella, suurimmat syyt: kieliesteet, ulkomaankaupan kokemuksen puute, liikaa paikallista kilpailua Keskimääräinen EU-hankintamenettelyn kesto: 108 päivää Ekonometristen tutkimusten perusteella avoimen menettelyn käyttäminen johtaa keskimäärin 3,8 % säästöihin hankinnan arvosta, rajoitetuissa menettelyissä n. 2,5 % EU-alueella säästöt ovat yhteensä näin laskettuina noin 20 miljardia euroa vuodessa.

7 Komission johtopäätöksiä taustamateriaalin pohjalta Hankintadirektiivit johtaneet lisääntyneeseen avoimuuteen Hankintadirektiivit luoneet säästöjä hankintoihin Suora jäsenvaltioiden välinen kaupankäynti ei ole lisääntynyt Joissain tilanteissa hankintamenettelyjen kustannukset ylittävät saavutettavat edut Jäsenvaltioiden välillä suuria eroja hankintayksiköiden osaamisessa Pk-yritysten asema tukala suurikokoisissa hankintamenettelyissä

8 Taustaa Euroopan komissio antoi ehdotukset uusiksi julkisia hankintoja ja erityisalojen hankintoja koskeviksi direktiiveiksi ja julkisia käyttöoikeussopimuksia koskeviksi direktiiveiksi joulukuussa 2011 (KOM (2011) lopullinen) Ehdotuksia käsiteltiin vuoden 2012 aikana sekä neuvostossa että parlamentissa Neuvosto ja parlamentti esittivät omat muutosehdotuksensa vuodenvaihteessa 2012/2013 Neuvoston ja parlamentin väliset ns. trilogineuvottelut käytiin keväällä Neuvottelujen aikana neuvosto informoi jäsenvaltioita ja haki mandaattia viedä direktiivimuotoiluja eteenpäin kompromissien saavuttamiseksi Parlamentti ja neuvosto saavuttivat sisällöllisen yhteisymmärryksen direktiiveistä kesällä 2013 seuraavaksi paketti menee hyväksyttäväksi parlamentissa (täysistunto) ja neuvostossa (ministerineuvosto) 8

9 Tilanne lokakuu 2013 Direktiivit parhaillaan käännettävinä Tämänhetkisten tietojen perusteella direktiivit annettaneen helmikuussa

10 Direktiiviuudistuksen tavoitteet Yksinkertaistaminen ja joustavoittaminen neuvottelujen käymisestä vaivattomampaa, lisämääritelmiä lähes jokaiseen keskeiseen termiin (hankintasopimus, hankintayksikkö jne.) Ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat hankintoja voidaan nykyistä laajemmin varata vammaisia työllistäville toimittajille, näkökohtia voidaan huomioida kaikissa menettelyn vaiheissa elinkaarikustannuksista oma uusi artiklansa, viittauksia reilun kaupan tuotteisiin, työoloihin, tasa-arvoon jne. Pk-yritysten aseman parantaminen hankintojen jakamiseen vahva paine uudessa direktiivissä, vain voittajalta pyydetään selvitykset soveltuvuudesta; kilpailussa riittää toimittajan oma lausunto (European single procurement document) vaatimusten täyttymisestä Asianmukaiset menettelytavat toimittaja voidaan poissulkea tarjouskilpailusta, jos tämä on yrittänyt vaikuttaa epäasianmukaisesti hankkijaan Valvonta jäsenvaltioihin luotava valvonnan järjestelmä, jossa havaittuihin virheisiin voidaan myös reagoida, osana valvontaa myös raportointi 10

11 Hankintadirektiivien soveltamisala 1(3) Tendenssinä ollut se, että hankintoja koskevat järjestelyt monimutkaistuvat Tästä syntyy painetta hankintalainsäädännölle mitkä järjestelyt kuuluvat lainsäädännön piiriin ja mitkä eivät Uudessa hankintadirektiivissä entistä täsmällisempiä sääntöjä siitä, mitkä järjestelyt kuuluvat direktiivin soveltamisalaan Direktiiviä sovelletaan vain hankintasopimuksiin Hankintayksikön (etenkin julkisoikeudellisen laitoksen) käsitettä on täsmennetty direktiivin esipuheessa Aiempaa laajemmat ja täsmällisemmät soveltamisalapoikkeuksia koskevat säännöt Sidosyksikkösäännöt, julkisyhteisöjen yhteistyö Tutkimus- ja kehittämispalvelut Uusia poikkeuksia koskien mm. vaalikampanjoita, vapaapalokuntatoimintaa, oikeudellisia palveluja 11

12 Hankintadirektiivien soveltamisala 2 Jotta kyseessä olisi hankintasopimus, tulee hankintayksikön suorittaa rahallinen korvaus tavaran luovutuksesta, palvelun suorittamisesta tai rakennustyöstä Uuden hankintadirektiivin esipuheessa todetaan, että pelkät rahoitustoimet (esimerkiksi avustuksen kautta) tietylle toiminnalle siten, että rahoitusta on toistuvasti liitetty velvoitteeseen maksaa raha takaisin, mikäli rahaa ei käytetä määrättyyn tarkoitukseen eivät yleensä kuuluisi hankintalainsäädännön piiriin Hankintalainsäädäntöä ei sovellettaisi Avustuksiin Lainsäädännöllä toteutettuihin järjestelyihin Ns. Asiakasvalintajärjestelmät eivät ole hankintoja (esim. palveluseteli-, lupajärjestelmät, joissa hankintayksikkö ottaa mukaan kaikki vähimmäisvaatimuksen täyttävät toimittajat) 12

13 Hankintadirektiivien soveltamisala 3 Julkisuudessa läpi EU:n on esiintynyt huhuja ja käsityksiä siitä, että uudet direktiivit puuttuisivat ulkoistukseen tämän vuoksi direktiivin esipuheessa on täsmennetty: Direktiivissä ei mitenkään velvoiteta jäsenenvaltioita ulkoistamiseen sellaisten palvelujen suorittamisessa, joita ne haluavat järjestää itse tai muutoin kuin hankintasopimuksilla Esipuhe: lainsäädäntöön perustuvien palvelujen suorittamisen tai työsopimusten ei tule kuulua direktiivin soveltamisalaan Esipuhe: direktiivi ei saa vaikuttaa jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöön Esipuhe: jäsenvaltiot saavat järjestää pakolliset sosiaali- ja muut palvelut joko SGEI-palveluina tai SGI-apveluina muiden kuin yleistä etua koskevien palvelujen ei tulisi kuulua hankintadirektiivin soveltamisalaan 13

14 Hankintadirektiivin soveltamisala, hankintayksikkö Samat tahot kuin nykyisessä hankintalainsäädännössä Julkisoikeudellisen laitoksen käsitettä avattu etenkin direktiivin esipuheessa: sellainen yhteisö tai yksikkö, joka toimii normaaleissa markkinaolosuhteissa, tavoittelee voittoa ja kantaa riskin toimintansa tappiollisuudesta, ei täytä julkisoikeudellisen laitoksen tunnusmerkistöä, koska siihen liittyvillä yleisen edun mukaisilla tarpeilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta Pääosin -termi on nyt täsmennetty EUT:n ratkaisukäytännön mukaisesti: se tarkoittaa yli puolet 14

15 Soveltamisalapoikkeukset Pääosin samat kuin nykyisin (kiinteän omaisuuden hankinta, tietyt audiovisuaaliset palvelut, työsopimukset) Rahoituspalvelut jäävät kuten nykyään direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle riippumatta siitä, liittyvätkö ne noteerattuihin arvopapereihin Direktiivissä soveltamisalapoikkeus myös asianajajien suorittamille oikeudellisille edustamispalveluille tuomioistuimissa sekä julkisten notaarien todentamispalveluille Poikkeus koskien hankintoihin, jotka liittyvät viestintäverkkojen saattamiseen yleisön käyttöön Kansainvälisiin sopimuksiin perustuvat hankinnat nyt hieman täsmällisemmät kuin aiemmin Voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden pelastuspalvelut (vapaapalokunnat?) 15

16 Soveltamisala, sidosyksiköt 1(2) Sidosyksikkösäännökset tulevat nyt myös direktiiviin (tällä hetkellä sidosyksikkösäännös vain kansallisen hankintalakimme sisällä sekä EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä) Direktiiviin kirjataan pitkälti sidosyksikkösuhteen edellytykset (määräysvalta, markkinoilla toimimisen rajoitukset) ja avataan niitä (miten markkinoilla toimimista arvioidaan liikevaihdosta jne.) Nimenomainen rajoitus: alle 20 % liikevaihdosta voi kohdistua muihin kuin määräysvaltaa käyttäviin hankintayksiköihin In house sisters järjestely mahdollinen, myös ns. käänteinen sidosyksikkösuhde Ei saa lähtökohtaisesti olla yksityistä omistusta sidosyksikössä 16

17 Soveltamisala, sidosyksiköt 2 Sidosyksikkösäännöt ovat erilaisia riippuen siitä, onko sidosyksiköllä yksi tai useampi siihen määräysvaltaa käyttävää hankintayksikköä Jos määräysvaltaa käyttää useampi hankintayksikkö, tulee osoittaa yhteinen määräysvalta: Sidosyksikön päätöksentekoelimissä tulee olla kaikkien osallistuvien hankintayksikköjen edustajia yksi edustaja voi edustaa useampaa hankintayksikköä Määräysvaltaa käyttävät hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää määräävää vaikutusvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja merkittäviin päätöksiin Sidosyksikkö ei pyri tavoitteisiin, jotka ovat ristiriidassa määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden kanssa 17

18 Julkisyhteisöjen yhteistoiminta ja hankintalainsäädännön soveltamisalapoikkeukset Sidosyksikkömääräykset koskevat ainoastaan sellaista julkisyhteisöjen yhteistyötä, jossa yhteistyö toteutetaan määräysvalassa olevan yksikön kautta Jos sidosyksikköön käyttää määräysvaltaa vain yksi hankintayksikkö, ei voida puhua yhteistyöstä lainkaan Sidosyksikkösäännöistä ei saada vastausta sellaisen yhteistyön asemaan, joka toteutuu suoraan kahden hankintayksikön välillä ilman yhteistä sidosyksikköä Viimeisen viiden vuoden aikana EU-tuomioistuin on joutunut ottamaan kantaa myös tällaisten horisontaalisten suhteiden asemaan EUT: hankintasopimuksen määritelmään ei vaikuta se, että myyjä on itse hankintayksikkö tai että se ei ensisijaisesti tavoittele voittoa taikka että se ei toimi jatkuvasti markkinoilla (C-159/11) 18

19 Uusi direktiivi ja ns. horisontaalinen yhteistyö Yhteistyö jää kuitenkin hankintalainsäädännön (ml. perustamissopimuksen yleissäännöt) ulkopuolelle, kun Sopimukset tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista Sopimuksilla ei aseteta yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan (mainittu esipuheessa) Yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (taustalla esim. EUT C-386/11) Sidosyksikkösäännöistä tuttu markkinoilla toimimisen raja 20% Direktiivin prosenttiluvut asettavat katon sallitun markkinatoiminnan määrälle; kansallisesti luku voi olla pienempikin 20 % sääntö lasketaan sekä sidosyksiköiden että horisontaalisen yhteistyön osalta keskimääräisestä kokonaisliikevaihdosta tai vastaavasta luvusta kolmen edeltävän vuoden ajalta 19

20 Erityisalojen hankintadirektiivi Pitkälti samat tavoitteet ja niitä ilmentävät artiklat erityisalojen direktiivissä Samat toiminnot pysyneet direktiivissä (energiahuolto, vesihuolto, eräät liikenteen ja postialan palvelut) Yksin- ja erityisoikeuden käsitettä täsmennetty, samoin oikeuden kilpailuttamisen vaikutuksia hankintayksikköasemaan Sidosyksikkösäännös tuotu nimenomaisesti erityisalojen direktiiviin, mukana myös sidosyritys ja yhteisyritys Tietyt klassisen sektorin säännöistä koskevat vain viranomaishankintayksikköjä erityisaloilla Puitejärjestelyjen maksimipituus 6 vuotta Erityisaloilla SOTE-palvelujen kynnysarvo eur 20

21 Käyttöoikeussopimusten direktiivi Käyttöoikeussopimukset eroavat hankintasopimuksista vastikkeen osalta Käyttöoikeussopimuksissa hankintayksiköltä siirtyy sopimuskumppanille rahavastikkeen sijasta tai sen ohella oikeus hyödyntää palvelua (käytännössä useimmiten oikeus kerätä rahavastike asiakkailta, jotka käyttävät palvelua tai rakennusta/infraa) Käyttöoikeussopimusten kilpailuttaminen tällä hetkellä EUtuomioistuimen ratkaisukäytännön varassa, nyt tämä käytäntö kirjataan direktiiviin 5 miljoonan euron kynnysarvo sekä palvelu- että urakkakonsessioihin

22 Käyttöoikeussopimusten direktiivi Käyttöoikeussopimusten pituudelle rajoite Sopimukset saavat olla aina 5 vuotta pitkiä; tätä pidemmät sopimukset saavat olla voimassa ainoastaan niin pitkään, kun konsessionsaajan investoinnit on saatu katettua Direktiivissä asetetaan hyvin väljät säännöt hankintamenettelyille käyttöoikeussopimusten tekemisessä jäsenvaltioiden hankintalainsäätäjillä verraten paljon harkintavaltaa Ilmoittamisvelvollisuus olemassa Tarjousten vastaanottamisen vähimmäismääräajat Menettelyissä voidaan käyttää neuvotteluja käyttöoikeussopimuksen kohdetta, vertailuperusteita ja vähimmäisvaatimuksia ei saa muuttaa neuvottelujen kuluessa Käyttöoikeussopimukset tulevat myös oikeussuojadirektiivien piiriin (valitusmahdollisuus) 22

23 Kansallinen täytäntöönpano Direktiivillä kahden vuoden täytäntöönpanoaika Kansallisesti voidaan/joudutaan ratkomaan kysymykset, joissa direktiivi antaa jäsenvaltioille harkintavaltaa, mm. Kynnysarvon alittavat hankinnat Mitkä menettelyt käyttöön sote-palvelujen hankinnassa? Käyttöoikeussopimusten kilpailuttamisen tarkemmat säännöt? Hankinnoista kirjauksia myös hallitusohjelmassa Perustetaan kaksi työryhmää valmistelemaan uutta hankintalainsäädäntöä jo ennen direktiivien antamista Valmisteluryhmä ja ohjausryhmä 23

24 Komission apu täytäntöönpanotyössä Euroopan komissio aikoo tarjota apuaan jäsenvaltioille täytäntöönpanotyössä Tarkoitus käsitellä jäsenvaltioiden haasteita ja kysymyksiä kolmen kuukauden välein komission vetämässä julkisten hankintojen asiantuntijatyöryhmässä Lisäksi komissiolta voi pyytää suppeamman joukon tapaamisia ja keskusteluja (esim. niiden jäsenvaltioiden kesken, joilla on samanlaisia haasteita) Komissio on myös valmis julkaisemaan tulkinta-asiakirjoja (guidance document) jäsenvaltioille haastavista teemoista ja artikloista 24

25 Kiitos! Markus Ukkola Puh