Asumispalveluiden laatu ja tuloksellisuus

Transkriptio

1 Asumispalveluiden laatu ja tuloksellisuus Hankintajuridisia näkökulmia Paavo II ohjausryhmä Katariina Huikko Lakimies Sisältö Poimintoja oikeuskäytännöstä» Käänteinen kilpailutus» Bonus-sanktiomalli Hankintadirektiivien uudistus» Soveltamisalasta» Uutta hankintamenettelyissä: innovaatiokumppanuus» Tarjouksen valintaperusteet» Sosiaali- ja terveyspalvelujen asema uudistuksessa» Käyttöoikeussopimuksia koskeva direktiivi 2 1

2 Poimintoja oikeuskäytännöstä Hinta, hinta ja laatu vai pelkkä laatu? Vertailu on tehtävä hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden mukaan Tarjouksen valintaperusteet:» Halvin hinta TAI» Hinta + Laatu = Kokonaistaloudellinen edullisuus» Joskus myös myös pelkkä laatu (ns. ranskalaiset urakat)» Jos valintaperustetta ei ole ilmoitettu, valinta tehdään halvimman hinnan perusteella.» Huom. Hankintayksikkö päättää, mihin rima sijoittuu 4 2

3 Käänteinen kilpailutus MAO 372/11, Pirkkalan kunta, tehostettu palveluasuminen Tarjouskilpailu on toteutettu ns. käänteisenä tarjouskilpailuna, jossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on käytetty ainoastaan laatutekijöitä. Hankintayksikkö on sitovasti asettanut tarjoajalle palvelusta maksettavan vuorokausihinnan. Vuokran enimmäismäärä on ollut hankittavalle palvelulle asetettu vaatimus. Ehdolla on rajoitettu tarjoajan palvelusta saamaa taloudellista vastiketta, se on ollut vaikuttamaan tarjottuihin tarjousvertailussa käytettäviin laatutekijöihin. Ehdolla on siten katsottava olleen merkitystä tarjousten sisältöön ja niiden yhteismitallisuuteen ja vertailukelpoisuuteen. MAO katsoi, että hankintayksikkö oli menetellyt virheellisesti, kun se ei ollut sulkenut tarjouspyynnön vastaisina tarjouksia, joissa asukkaalta perittävän vuokran määrä on ollut tarjouspyynnössä vuokran enimmäismäärälle asetetun ehdon vastainen, ja tarjouksia joissa vuokran määrää ei ollut ilmoitettu, varaten näille tilaisuuden täsmentää tarjoustaan. 5 Bonus-sanktiomalli MAO 524/12: Oulun kaupungin ikäihmisten tehostettu palveluasuminen ajalle ja mahdolliselle toistaiseksi voimassa olevalle optiokaudelle. Valintaperusteena kokonaistaloudellinen edullisuus, perusteina käytettiin» asiakastyytyväisyys 15 prosentin painoarvolla,» asiakkaan toimintakyvyn säilyminen 15 prosentin painoarvolla ja» tarjoushinta 70 prosentin painoarvolla.» Erillinen liite 5. Kunkin vertailuperusteen osalta pisteet lasketaan tarjouspyynnössä ilmoitetulla kaavalla. Eri vertailuperusteista saatavat pisteet lasketaan yhteen tarjousvertailussa. Tarjouksista parhaaksi valitaan se, joka on kokonaispistemäärältään korkein käyttäen kahden desimaalin tarkkuutta. Tarjouksista valitaan puitesopimuskumppaneiksi riittävä määrä palveluntuottajia kattamaan arvioitu palvelutarve. Mikäli tarjoajat saavat saman vertailupistemäärän, edullisimmaksi katsotaan se tarjous,» jolla on yhteenlaskettuna korkeammat pisteet asiakas-tyytyväisyydestä ja toimintakyvyn säilymisestä» sen jälkeen se, jolla on korkeammat pisteet asiakas-tyytyväisyyden osalta. Tarjous hylätään, jos asiakastyytyväisyydelle annettu lupaus on < 2,5. Tarjous hylätään myös, jos toimintakyvyn säilyvyydelle annettu lupaus on < 50 %. 6 3

4 Bonus-sanktiomalli: Bonus-Sanktio Sopimuksen ansaintaperusteet ja kannusteet: Palveluntuottajalle maksetaan sen tuottamasta palvelusta tarjoushinnan suuruinen palkkio. Sen lisäksi sopimuskannusteina käytetään bonus- ja sanktiojärjestelmää. Bonuksia voi saada, jos tuotettu palvelu ylittää tarjouksessa annetut lupaukset ja muut maksamisen ehdot täyttyvät. Sanktiot määräytyvät sen perusteella, että tuotettu palvelu alittaa tarjouksessa annetut lupaukset. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja voi saada vuosilaskutuksesta bonusta enintään 2 prosenttia, jos asiakastyytyväisyyden pisteet ylittyvät vähintään 0,5 pisteellä, sekä sanktiota enintään 3 prosenttia, jos asiakastyytyväisyys ei ole vähintään 0,5 pisteen päässä luvatuista pisteistä. Lisäksi tarjoaja voi saada vuosilaskutuksesta bonusta enintään 4 prosenttia, jos asukkaiden toimintakyvyn säilymistä kuvaava prosenttiosuus ylittyy vähintään 20 prosenttiyksiköllä, sekä sanktiota enintään 6 prosenttia, jos prosenttiosuus puolestaan jää vähintään 20 prosenttiyksikön päähän luvatusta osuudesta. 7 Bonus-sanktiomalli: asiakastyytyväisyys Tarjouspyynnön liitteessä asiakastyytyväisyyden mittaaminen kuvattiin seuraavasti: Tarjoaja esittää lupauksensa asiakastyytyväisyydestä tarjouslomakkeella asteikolla 1 5. Asiakastyytyväisyys selvitetään vuosittain tilaajan toteuttamalla kyselyllä. Kysely tehdään kunkin kalenterivuoden lopussa sopimuksen (kiinteäsopimus ja/tai puitesopimus) piiriin kuuluville yksikön kirjoilla oleville asiakkaille joulu tammikuun aikana. Vastaus pyritään saamaan kaikilta edellä mainituilta asiakkailta. Kyselyyn vastaa asiakas tarvittaessa omaisen/läheisen tai tilaajaa edustavan henkilön avustamana. Tavoitteena on saada asiakkaan mielipide palvelun laadusta. Tyytyväisyys selvitetään seuraavalla kysymyksellä: Koen, että saamani/omaiseni saama palvelu on hyvää. Kysymykseen vastataan asteikolla 1 5 (1 = täysin eri mieltä, 5 = täysin samaa mieltä). Asiakas vastaa merkitsemällä rastin janalle. Asiakkaan vastaus mitataan janalta yhden desimaalin tarkkuudella. Aikaisemmin saadut tulokset (omat ja ostopalvelut): Vuonna 2011 mittauksessa saatujen tulosten keskiarvo oli 3,9 (vaihteluväli 2,6 4,7). Vastausprosentti pitää olla vähintään 75 %. Jos vastausprosentti on alempi, niin asiakastyytyväisyyteen perustuvaa bonus/sanktio-arviointia ei tehdä eikä asiakastyytyväisyyteen perustuvaa bonus/sanktio-järjestelmää oteta käyttöön ko. vuoden osalta. Asiakastyytyväisyyttä verrataan vuosittain tarjoajan tarjouksessa antamaansa lupaukseen. Toteutunut asiakastyytyväisyys saadaan laskemalla vastausten keskiarvo. 8 4

5 Bonus-sanktiomalli: Asiakkaan toimintakyvyn mittaaminen Tarjoaja esittää lupauksen yksikön asiakkaiden toimintakyvyn paranemisesta tai säilymisestä tarjouslomakkeella. Lupaus annetaan asiakasmäärästä (prosenttia sopimukseen kuuluvien asiakkaiden määrästä), joiden toimintakyky paranee tai säilyy samana. Toimintakyvyn arviointi perustuu puolivuosittaiseen tilaajan tai palvelun tuottajan itse tekemään RAI MDS -arviointiin (laitoshoidon RAI). Toimintakykyä mitataan arvioimalla asiakkaan fyysistä suoriutumista arjen toiminnoissa hierarkisella ADL-mittarilla (0 6). Mittari kuvaa asiakkaan suoriutumista neljässä ADL (Activities of Daily Living) toiminnossa: Liikkuminen yksikössä, ruokailu, wc:n käyttö ja henkilökohtainen hygienia.» ADL-asteikko: 0 Itsenäinen 1 Ohjauksen tarvetta 2 Tarvitsee rajoitetusti apua 3 Tarvitsee runsaasti apua 1 4 Tarvitsee runsaasti apua 2 5 Autettava 6 Täysin autettava Sopimuksen (kiinteäsopimus ja/tai puitesopimus) piiriin kuuluvilta asiakkailta (asiakkaana ) katsotaan vuosittain voimassa olevat ADL-tulokset. Näitä tuloksia verrataan edellisiin noin vuosi sitten tehtyihin tuloksiin. Jos asiakkaalla ei ole noin vuosi sitten tehtyä arviointia, käytetään vertailussa edellistä vähintään puoli vuotta sitten tehtyä arviointia. (tämä tilanne tulee mahdollisesti ensimmäisenä sopimusvuotena ja uusien asiakkaiden kohdalla) Jos asiakkaalla on vain yksi RAI-arvio, häntä ei oteta mukaan vertailuun. Asiakkaan ensimmäisessä vertailussa käytetään RAI-Screener-tietoa, jos asiakkaalle vuosi sitten tai vähintään puoli vuotta sitten on tehty tällainen. Niiden uuden Oulun asiakkaiden osalta, jotka ovat jo ennestään valituksi tulleilla paikoilla, käytetään ensimmäisenä sopimusvuotena vertailussa sopimuksen voimaantulopäivänä voimassa olevaa RAI-arviointia. Niille asiakkaille, joilla RAI-arviointia ei ole, se tehdään välittömästi sopimuksen tullessa voimaan ja vertailussa käytetään tätä arviointia. Näin saaduista tuloksista lasketaan kuinka monella prosentilla laskennassa mukana olevista asiakkaista toimintakyky on säilynyt tai parantunut. Tätä prosenttiosuutta verrataan tarjoajan lupaukseen. 9 Bonus-sanktiomalli: lopputulos MAO: tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut laadun vertailuperusteiden asiakastyytyväisyys sekä asiakkaiden toimintakyvyn säilyminen osalta antaa lupaus siitä, minkä laatutason tarjoajan palvelu täyttää. Annettujen lupauksen perusteella hankintayksikkö on tarjousvertailussa antanut tarjouksille laadulliset pisteet. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on esitetty yksityiskohtaisesti, millä tavalla kyseisten vertailuperusteiden mittaaminen toteutetaan sekä mittaamisen ajankohdat. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, millä tavalla tarjoajalle maksettava bonus lupauksen ylittävistä taikka sanktio lupauksen alittavista mittaustuloksista lasketaan. Laadun vertailuperusteet ovat sinällään olleet kaikkien tarjoajien tiedossa. Lisäksi kaikki tarjouksensa jättäneet tarjoajat ovat antaneet oman lupauksensa palvelunsa laadusta, minkä jälkeen tarjousten vertailuvaiheessa hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset. Sanottujen vertailuperusteiden osalta tarjoajille annettu pistemäärä on kuitenkin perustunut ainoastaan tarjoajien omaan ilmoitukseen. Hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta arvioida etukäteen tarjotun palvelun tosiasiallista laatua, vaan tarjoajat ovat voineet itse vaikuttaa saamiinsa pisteisiin. Näin ollen tarjouspyynnössä asetetut tarjousten vertailuperusteet eivät ole mahdollistaneet tarjousten puolueetonta arviointia. Koska luvattu palvelun taso toisaalta on vaikuttanut palvelusta maksettaviin bonuksiin tai sanktioihin, sanotut laadun vertailuperusteet ovat myös tosiasiallisesti vaikuttaneet palvelun lopulliseen kokonaishintaan. Lopputulos: Tarjousten vertailuperusteet ole täyttäneet hankintalaissa asetettuja vaatimuksia eivätkä ne ole mahdollistaneet tarjousten puolueetonta arviointia. 10 5

6 Hankintadirektiivien uudistus Muutamia poimintoja Soveltamisalasta Direktiivin esipuheessa mainittu, että erilaiset asiakasvalintaan (customer choice) ja palveluseteliin (service voucher) järjestelmät ovat direktiivin soveltamisen/ kilpailuttamisen ulkopuolella.» Taustalla se, että näitä ei tulkita selektiivisiksi. Direktiiviin kirjattu, että direktiivi ei vaikuta siihen, miten jäsenvaltiot järjestävät sosiaaliturvansa (social security systems)» Esipuheessa viittaus SGI-määrittelyyn (Services of General Interest) Esipuheessa myös määritelty, että hankintadirektiivi ei vaikuta siihen, miten jäsenvaltiot määrittelevät SGEI-palvelut. 12 6

7 Uutta hankintamenettelyissä: Innovaatiokumppanuus Taustalla Eurooppa 2020 strategia + esikaupalliset hankinnat» Julkisyhteisöjen tulisi käyttää mahdollisimman laajasti hyväkseen julkisia hankintoja innovaatioiden kehittämisessä Innovaation määritelmä: sellaisen uuden tai merkittävästi parannetun tavaran, palvelun tai menetelmän, ml. mm. tuotanto- tai rakennusprosessit, uuden markkinointimenetelmän tai uuden organisatorisen menetelmän toteuttamista liiketoimintatavoissa, työpaikkaorganisaatiossa tai ulkoisissa suhteissa, jonka tarkoituksena on esimerkiksi auttaa ratkaisemaan yhteiskunnallisia haasteita tai tukea Eurooppa strategiaa Idea: Hankintayksikkö kilpailuttaa ensimmäisen vaiheen tuotekehityksen, mutta voi tehdä jälkimmäisen hankinnan suoraan ensimmäisen vaiheen voittaneelta toimittajalta 13 Innovaatiokumppanuus Innovaatiokumppanuuden eteneminen noudattaa tarjousperusteisen neuvottelumenettelyn kulkua neuvotellaan, jotta saadaan yksilöityä se, mitä halutaan» Valintaperusteena kokonaistaloudellinen edullisuus Hankintaviranomainen määrittelee immateriaalioikeuksiin liittyvät näkökohdat hankinta-asiakirjoissa Tavarantoimitusten, palveluiden tai rakennusurakoiden (ennakoitu) arvo ei saa olla kohtuuton suhteessa niiden kehittämiseksi tehtyyn investointiin

8 Vertailuperusteet Uudessa hankintadirektiivissä halvimman hinnan valintaperuste poistetaan hankintayksiköiden on käytettävä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous määritellään kuitenkin hinnan tai kustannusten perusteella käyttämällä kustannustehokkuusmallia ja perusteisiin voi kuulua paras hinta-laatusuhde» Käytännössä vertailuperusteena voidaan siten edelleen käyttää halvinta hintaa tai kustannuksia Nyt direktiivissä todetaan nimenomaisesti, että vertailuperusteena voidaan käyttää myös henkilöstön pätevyyttä ja kokemusta, jos henkilöstön laatu voi merkittävästi vaikuttaa hankintasopimuksen toteuttamisen tasoon 15 Vertailuperusteet Tarjousvertailussa voidaan direktiivin mukaan myös esittää kiinteä hinta, jolloin toimittajat kilpailevat ainoastaan laatuperusteilla (tätä toteutetaan käytännössä monin osin jo nykyään) Jäsenvaltio voi halutessaan säätää, että hintaa ei saa käyttää ainoana vertailuperusteena Vertailuperusteissa lähdetään ns. elinkaariarvioinnista vertailuperusteiden tulee liittyä johonkin hankinnan kohteen elinkaaren vaiheeseen (esim. tuotantoprosessi). Huomioitavan tekijän ei tarvitse kuulua hankinnan kohteeseen fyysisenä osana (voidaan huomioida esim. päästöt valmistuksesta). Vertailuperusteet tulee edelleen määritellä riittävän tarkasti, jotta ne eivät anna rajoittamatonta tulkintavapautta hankkijalle jälkikäteen 16 8

9 Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinta Sosiaali- ja terveyspalveluhankinnat ovat nykyisessä direktiivissä ns. B-listalla.» Direktiiviuudistuksen tavoitteena on ollut luopua A- ja B-jaottelusta. Kuitenkin direktiivin esipuheessa todettu, että» Arviointi on osoittanut, ettei ole enää perusteltua rajoittaa hankintalainsäädännön täysimääräistä soveltamista rajattuun ryhmään palveluja. On kuitenkin myös käynyt selväksi, että hankintasäännöt eivät sovellu sosiaalipalveluihin, joita varten tarvitaan erityiset säännöt» Julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön vaikutusta ja tuloksekkuutta koskeva arviointi on osoittanut, että sosiaali-, terveydenhuolto- ja koulutuspalveluilla on erityisominaisuuksia, joiden vuoksi niihin ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tavanomaisia tekomenettelyjä. Näitä palveluja tarjotaan tyypillisesti tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten hallinto-, organisaatio- ja kulttuuriolosuhteiden vuoksi. Näiden palvelujen rajat ylittävä ulottuvuus on niiden luonteesta johtuen vähäinen. Jäsenvaltioilla pitäisi sen vuoksi olla laaja harkintavalta palveluntarjoajien valinnan järjestämisessä. Ehdotuksessa otetaan tämä huomioon kyseisiin palveluihin sovellettavilla erityisillä säännöillä, joihin liittyvä kynnysarvo on korkeampi ( euroa) ja joiden osalta velvoitetaan noudattamaan ainoastaan avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun perusperiaatteita. 17 EU-tuomioistuin on todennut, että hankintojen yleisiä periaatteita (mm. tasapuolisuus, syrjimättömyys) tulee soveltaa myös sotehankintoihin» Tämän vuoksi kansallinen hankintalakimme soveltuu jo tällä hetkellä myös sote-hankintoihin Uudessa direktiivissä sote-hankinnat tulevat vahvemmin direktiivin piiriin» Uusi EU-kynnysarvo sote-hankinnoille EUR» Sote-hankinnoista tulee ilmoittaa etukäteen ja jälkiilmoituksella EU:n laajuisesti» Tarkemmat säännöt EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa saadaan laatia kansallisesti, huomioitava avoimuuden ja tasapuolisuuden periaatteet 18 9

10 Käyttöoikeussopimusten direktiivi Käyttöoikeussopimukset eroavat hankintasopimuksista vastikkeen osalta Käyttöoikeussopimuksissa hankintayksiköltä siirtyy sopimuskumppanille rahavastikkeen sijasta tai sen ohella oikeus hyödyntää palvelua (käytännössä useimmiten oikeus kerätä rahavastike asiakkailta, jotka käyttävät palvelua tai rakennusta/infraa) Käyttöoikeussopimusten kilpailuttaminen tällä hetkellä EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännön varassa, nyt tämä käytäntö kirjataan direktiiviin» käyttöoikeuden haltijalle syntyy oikeus työn tai palvelun käyttöön» käyttöoikeuden haltijan ja loppukäyttäjän välinen suora suhde (käyttöoikeuden haltija tarjoaa yleisölle palvelun julkisen osapuolen sijasta mutta sen valvonnassa)» oikeus kerätä palvelun käyttäjiltä maksuja, joita tarvittaessa täydennetään julkisen vallan myöntämin avustuksin;» riski siirtyy käyttöoikeuden haltijalle (taloudellinen riski, hyödyntämisriski), mutta tämä riski on pienempi kuin täysin markkinaehtoisessa palvelutoiminnassa;» erityis- tai yksinoikeuden syntyminen käyttöoikeuden haltijalle. Konsessioilla EU-tasolla 5 miljoonan euron kynnysarvo Klassisen sektorin direktiiviin nähden joustavammat menettelysäännöt 19 Kiitos kutsusta! katariina.huikko@kuntaliitto.fi