SELVITYS LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA ITLA

SELVITYS LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA ITLA 4.6.2019

SELVITYSTEHTÄVÄ Selvityksessä tarkastellaan lapsivaikutusten arvioinnin nykytilaa ja kehitystarpeita sekä valtionhallinnossa että kunnissa. Selvityksen tavoitteena on: 1. Tuottaa tietoa lapsivaikutusten arvioinnin nykytilasta sekä siihen liittyvistä kehitystarpeista. 2. Tunnistaa tapoja kehittää lapsivaikutusten arviointia tulevaisuudessa sekä tehdä konkreettisia esityksiä lapsivaikutusten arviointikäytäntöjen kehittämiseksi. Selvityksen aineisto muodostuu kolmesta kokonaisuudesta: haastatteluista (27), hallituksen esityksistä sekä muusta kirjallisesta aineistosta (kuten lapsivaikutusten arvioinnin ohjeet ja oppaat, aikaisemmat lapsivaikutusten arviointia koskevat selvitykset ja tutkimukset sekä eri kuntien tuottama arviointidokumentaatio).

LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINTI VALTIONHALLINNOSSA NYKYTILA Lainsäädännön vaikutusarvioinnin tilaa on kritisoitu paljon; keskeisimmät kritiikin kohteet ovat pysyneet samana, mutta viime vuosina kehitys on eräiltä osin mennyt jopa huonompaan suuntaan. Liian tiukoista aikatauluista on tullut laadukkaan valmistelun keskeinen este ja tilanne on pahentunut viime vuosina. Lisäksi vaikutusarviointien näkökulmasta on ongelmallista, että päätösten yksityiskohtia lyödään lukkoon yhä varhaisemmassa vaiheessa (poliittiset erimielisyydet koskevat usein keinoja ei tavoitteita). Tällöin myöhemmässä vaiheessa tehtävät arviot menettävät käytännön merkitystään, koska niillä ei enää vaikuteta itse päätöksen sisältöön. Vaikutusarviointien fokus on ollut taloudellisissa vaikutuksissa ja tähän liittyvää osaamista on hallinnossa vahvistettu; ihmisvaikutuksiin liittyvä osaaminen on huomattavasti kapeampaa. Hallituksen esitysten vaikutusarvioinneissa useimmiten tarkastelun kohteena on taloudelliset vaikutukset. Taloudellisiin vaikutuksiin on viime vuosina kasvavassa määrin myös kiinnitetty huomiota esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvoston toimesta ja valtioneuvostoon on myös palkattu ekonomisteja nimenomaisesti vahvistamaan taloudellista arviointia.

LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINTI VALTIONHALLINNOSSA NYKYTILA Systemaattinen seuranta ja jälkiarviointi puuttuvat. Lainsääntöprosessiin ei kuulu vaikutusten systemaattista seurantaa ja jälkiarviointeja. Osassa lainsäädäntöhankkeita tällainen päätetään tehdä jo valmistelun aikana, mutta systemaattista prosessia ei ole olemassa. Tämä heikentää myös edellytyksiä tehdä ennakollista vaikutusarviointia. Lisäksi ennakolliseen vaikutusarviointiin liittyy väistämättä merkittäviä epävarmuuksia Valtion budjettipäätöksien lapsivaikutuksia ei arvioida käytännössä lainkaan ja valtiohallinnon oman toiminnan arvioinneissa lapsivaikutusten näkökulma ei nouse esille. Lapsivaikutusten näkökulmasta valtion talousarviolla kokonaisuudessaan ja budjettipäätöksillä on keskeinen merkitys. Talousarvion osalta ei ole olemassa minkäänlaista vaikutusarviointiprosessia. Oman toiminnan arvioinnissa lapsivaikutusten näkökulma ei nouse esille, mutta tältä osin on muistettava, että valtiolla on varsin vähän suoraan lapsille ja perheille tuotettavia palveluita.

LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINTI VALTIONHALLINNOSSA TUNNISTETTUJA ONGELMIA Tahtotilaa ei ole Päätöksenteon toimintakulttuuriin ei kuulu laaja vaikutusten arviointi. Päätösten tekeminen ennen valmistelua on vakiintunut toimintatapa, jolloin hallituksen esityksen rooliksi jää perustelujen esittäminen Mahdollisuudet arviointiin rajalliset Valmistelun kiire vaikeuttaa vaikutusten arviointia eikä ministeriöiden välillä ei ole vakiintuneita yhteistyörakenteita ihmisvaikutusten arvioinnin tukemiseksi. Esimerkiksi ympäristö- tai yritysvaikutusten arvioinnin osalta tällaisia on. Osaaminen ei riitä Lainvalmistelijoilla ei ole yleensä tarvittavaa osaamista vaikutusten arviointiin. Vaikutukset kohdistuvat usein toiselle hallinnonalalle, jolloin tarvittaisiin erityisosaamista myös siitä. Pelkkä substanssiosaaminenkaan ei riitä, vaan pitäisi myös olla riittävä tuntemus arvioinnin metodologiasta.

LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINTI HALLITUKSEN ESITYKSISSÄ Selvitystyössä on arvioitu lapsivaikutusten arvioinnin nykytilaa säädösvalmistelussa analysoimalla Juha Sipilän hallituksen esitykset vuosilta 2015 2018. Lapsiin tai nuoriin suoraan tai välillisesti vaikuttavat esitykset on tunnistettu niiden kohteen perusteella THL:n ja STM:n vaikutusarviointiohjeiden viitekehystä hyödyntäen. Analyysin johtopäätöksenä voidaan todeta, että lapsivaikutuksia on arvioitu hallitusten esityksissä erittäin niukasti ja heikosti. Lapsivaikutusten arviointeja ei ole tehty lainkaan useissa keskeisissä hallituksen esityksissä. Tee arviointi, kun asia koskee: Suoraan 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria Suurta tai pientä joukkoa 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria Haavoittuvassa asemassa olevia 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria Asia on uusi, eikä valmiita malleja ole Päätös on vaikea tai mahdoton perua tai korjata Asia on kiistanalainen Vaikutukset ovat pysyviä tai pitkäkestoisia Asia on osa laajempaa vaikutusketjua tai -verkkoa tai sillä on yhteisvaikutuksia muun valmisteilla olevan tai voimassa olevan päätöksen/ toiminnan kanssa Arvioi tarve: Koskee epäsuorasti 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria (THL 2018)

948 HALLITUKSEN ESITYSTÄ Hallituksen esitykset 2015 2018,joista lapsiin tai nuoriin vaikuttaa 96: Vaikutus lapsiin tai nuoriin tulkinnanvarainen; 36 Vaikutuksia arvioitu niukasti; 15 Vaikutuksia arvioitu laajasti; 31 Ei koske lapsia tai nuoria; 852. Tarve lapsivaikutusten arvioinnille; 60 Vaikutuksia ei arvioitu; 50

LAPSIIN TAI NUORIIN VAIKUTTAVAT ESITYKSET Vaikutukset arvioitava, jos koskee suoraan 0 18-vuotiaita koskee epäsuorasti 0 18-vuotiaita koskee isoa joukkoa 0 18-vuotiaita koskee pientä joukkoa 0 18-vuotiaita koskee haavoittuvassa asemassa olevia päätös on vaikea tai mahdotonta korjata kiistanalainen päätös pysyviä tai pitkäkestoisia vaikutuksia osa laajempaa vaikutusketjua tai -verkkoa yhteisvaikutuksia muun valmistelun kanssa Vaikutuksia ja tarve niiden arviointiin on tunnistettu parhaiten esityksissä, jotka koskevat suoraan ja suurta joukkoa lapsia tai nuoria. Välillisiä tai vain pientä osaa lapsista tai nuorista koskevia vaikutuksia on arvioitu harvoin. Näistä useimmat liittyvät jollain tavalla perheiden toimentuloon ja osa on tulkinnanvaraisia. Vaikutuksia arvioitu riittävästi 0 10 20 30 40 Vaikutuksia ei arvioitu

LAPSIIN TAI NUORIIN VAIKUTTAVAT ESITYKSET Lapsiin tai nuoriin vaikuttavien esitysten teema (% esityksistä, voi liittyä useaan teemaan) Toimeentulo Tasa-arvo ja yhdenvertaisuus 30% 40% Lapsiin tai nuoriin vaikuttavista esityksistä 40 prosenttia liittyi jollakin tavalla toimeentuloon joko suoraan tai välillisesti. Te rveys Koulutus ja varhaiskasvatus Ihmissuhteet Osallistuminen Perusoikeudet 20% 17% 17% 14% 10% Tasa-arvoon tai yhdenvertaisuuteen liittyvät esitykset yhdistyvät muiden teemojen kanssa: esimerkiksi yhdenvertainen mahdollisuus koulutukseen tai terveyspalveluihin Turvallisuus 6%

YHTEENVETO HALLITUSTEN ESITYKSISTÄ 1. Lapsivaikutuksia ei arvioida systemaattisesti hallituksen esityksissä. Silloinkin kun arviointia on tehty, se on jäänyt useimmiten niukaksi. 2. Vaikutuksia on arvioitu kattavimmin esityksissä, jotka vaikuttavat suoraan ja suureen joukkoon lapsia tai nuoria. Perheiden kautta välittyviä vaikutuksia on tunnistettu heikosti. 3. Vaikutusten arviointi heijastelee pääasiassa itse esityksen sisältöä ja tavoitetta sekä osaltaan laajentaa esityksen perusteluja. Lopputuloksena positiiviset vaikutukset korostuvat ja negatiivisia vaikutuksia jää mainitsematta yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Tyypillisesti arviointia on tehty kattavimmin OKM:n ja STM:n esityksissä. Kattavaa vaikutusten arviointia: Varhaiskasvatus Koulutuksen järjestäminen Lasten peruspalvelut, niihin pääsy ja asiakasmaksut (sote-uudistus) Arviointia hyvin vähän tai ei ollenkaan: Perheiden toimeentuloon vaikuttavat sosiaaliturvan muutokset (asumistuki, työttömyysturva jne.) Työpolitiikka (työaikalaki, kauppojen aukiolon vapauttaminen) Ulkomaalaislain muutokset

LAPSIVAIKUTUSTEN ARVIOINTI KUNNISSA NYKYTILA Kiinnostus lapsivaikutusten arviointiin kunnissa on lisääntynyt, mutta arviointi on satunnaista ja eisystemaattista. Arviointia vasta harjoitellaan kunnissa eikä systemaattisia toimintatapoja pääsääntöisesti ole olemassa Tietoisuus ja halu lapsivaikutusten arviointiin on kunnissa suurempaa kuin valtionhallinnossa. Selvitystyössä haastatelluista asiantuntijoista useat toivat esiin, että kunnat ovat valtionhallintoa edellä etenkin tietoisuuden ja tahtotilan osalta useissa kunnissa on tehty muodollisia päätöksiä lapsivaikutusten arvioinnin käyttöönotosta. 30 % kunnista tekee päätöksistään toisinaan ihmisiin kohdistuvaa ennakkoarviointia. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos seuraa kuntapäätöksiin liittyvää ennakkoarviointia ja noin 30 % kunnista tekee päätöksistään toisinaan ihmisiin kohdistuvaa ennakkoarviointia. Arviointi koetaan usein liian raskaaksi ja vaikeaksi; rima asetettava realistiselle tasolle. Kuntia tulisi kannustaa tekemään yksittäisiä lapsivaikutusten arviointeja ja sitä kautta kehittää tähän liittyvää osaamista. Edelläkävijäkuntien esimerkit tärkeitä.

5 ASKELTA LAPSIVAIKUTUSTEN SYSTEMAATTISEEN ARVIOINTIIN ASKEL 1 - Yksittäisistä vaikutuslajeista ihmisvaikutusten arviointiin ASKEL 2 - Yksittäisten päätösten arvioinnista kokonaisuuksien arviointiin ASKEL 3 - Päätösesitysten arvioinnista politiikkavaihtoehtojen arviointiin ASKEL 4 - Ennakkoarvioinnista lapsivaikutusten seurantaan ASKEL 5 - Asiantuntijoiden kuulemisesta lasten osallistamiseen

1 YKSITTÄISISTÄ VAIKUTUSLAJEISTA IHMISVAIKUTUSTEN ARVIOINTIIN Lapsivaikutusten arvioinnin ongelmat palautuvat monelta osin yleisiin poliittisen päätöksenteon vaikutusarvioinnin ongelmiin. Vaikutusarvioinnin toimintamallien kehittämistä valtion ja kuntien päätöksenteossa edistetäänkin parhaiten ihmisvaikutusten arvioinnin kokonaisuutta kehittämällä. Osaamisen ja päätöksenteon tukena olevien resurssien vahvistaminen ihmisvaikutusten arvioinnissa. Päätöksiä valmistelevilla virkamiehillä ei voi olla koskaan sellaista osaamista, e3ä se mahdollistaisi kaikkien eri vaiku3avuusulo3uvuuksien rii3ävän laaja-alaisen ja syvälliset tarkastelun. Val;oneuvostossa taloudellisten vaikutusten arvioin;in onkin palka3u ekonomisteja tukemaan lainvalmistelua. Vastaavaa tai vastaavan tyyppistä järjestelyä voisi soveltaa ihmisvaikutuksiin vahvistamalla ihmisvaikutusten arvioinnin yhteiskunta;eteellistä osaamista päätöksenteon tuessa. Yhteistyön vahvistaminen ministeriöiden välillä. Lapsivaikutukset kohdistuvat usein toisen ministeriön hallinnonalalle, jolloin paras arviointiosaaminen löytyy siitä ministeriöstä. Jo se, että ollaan tietoisia toisten sektoreiden toiminnasta ja toimenpiteistä voi parantaa valmistelun laatua. Koordinaatio vaatii johtotason sitoutumista, esimerkiksi lainsäädäntöjohtajien tasolta. Hallinnon rajat ylittäviä pilottivalmisteluhankkeita pidetään hyvänä tapana lisätä tietoisuutta ja osaamista.

2 YKSITTÄISTEN PÄÄTÖSTEN ARVIOINNISTA KOKONAISUUKSIEN ARVIOINTIIN Vaikutusarviointien fokus sekä valtionhallinnossa että kunnissa on ollut yksittäisiin päätöksiin kohdistuvassa arvioinnissa. Lapsivaikutusten arvioinnissa yksittäisten päätösten arvioinnin ohella on keskeistä tarkastella määrävälein laajempia ilmiö- ja politiikkakokonaisuuksia lasten näkökulmasta. Jokaisen yksittäisen päätöksen vaikutukset lapsiin voivat olla pieniä, mutta päätösten yhteisvaikutus lasten elämään voi samanaikaisesti olla merkittävä. Lisäksi poliittiset kiistat koskevat usein keinoja, ei tavoitteita, jonka seurauksena yhä useammin poliittisesti on jo ennalta lukkoon jokin tietty keino (esimerkiksi hallitusohjelmassa). Tarvitaan laaja-alaista tutkimustietoa lapsiin kohdistuvista vaikutuksista Lapsivaikutusten arviointi edellyttää kattavaa tietopohjaa keskeisistä lapsiin vaikuttavista yhteiskunnallisista ilmiöistä ja aikaisempien ratkaisujen vaikutuksista. Yksittäisten, tiettyihin päätöksiin kohdistuvien tutkimusten ja selvitysten ohella tarvitaan monialaista tutkimusta lapsivaikutuksista eri näkökulmista, joka luo edellytykset ja pohjan politiikkasuunnittelulle ja yksittäisistä päätöksistä tehtäville vaikutusarvioinneille (vrt. ilmastopolitiikka). Yhteiskuntatieteilijöillä on tässä asiassa myös peiliin katsomisen paikka. Sellainen yhteiskunnallinen tutkimus, joka tuottaa tietoa politiikkasuunnittelun pohjaksi on sektoritutkimuslaitoksia lukuun ottamatta jäänyt lähinnä taloustieteellisen tutkimuksen varaan.

3 PÄÄTÖSTEN ARVIOINNISTA POLITIIKKAVAIHTOEHTOJEN ARVIOINTIIN Lapsivaikutusten arvioinnissa tarkastellaan tyypillisesti käsillä olevan päätösehdotuksen vaikutuksia sen sijaan, että arvioitaisiin vaihtoehtoisia toteutusmalleja. Tämän seurauksena arvioinnit keskittyvät usein perustelemaan valittua ratkaisua ja arvioinnissa tuodaan esiin positiiviset ja aiotut vaikutukset. Lapsivaikutusten arvioinnissa olisi aina myös tarkasteltava vaihtoehtoisia toteutustapoja ja ohjauskeinoja. Päätösten tekeminen ennen valmistelua on muodostunut vakiintuneeksi toimintatavaksi erityisesti poliittisesti merkittävimmissä kysymyksissä. Tällöin hallituksen esityksen rooliksi jää perustelujen esittäminen tehdylle päätökselle ja valmistelijoiden ei enää anneta tuoda esityksen negatiivisia puolia esiin punnittavaksi. Riittävä aika päätösten valmistelutyölle ja arviointi kiinteäksi osaksi päätösten esiselvitystä Päätökset tehdään yhä nopeammassa tempossa ja virkamiesten valmisteluaika on käynyt entistä lyhyemmäksi. Muun muassa oikeuskansleri on kiinnittänyt huomiota lainvalmistelun osalta ministeriöiden liian kiireiseen ja valmistelun laajuuteen nähden epärealistisiin aikatauluihin. Ennen hallitusten esitysten laadintatyön käynnistämistä tulisi aina sisällöllisesti merkittävissä hankkeissa toteuttaa esiselvitysvaihe, jossa arvioidaan vaihtoehtoisten ohjauskeinojen vaikutuksia.

4 ENNAKKOARVIOINNISTA LAPSIVAIKUTUSTEN SEURANTAAN Lapsivaikutusten arvioinnista puhuttaessa tarkoitetaan yleensä päätösten ennakollista vaikutusarviointia. Ilman systemaattista tietopohjaa päätöksenteon kohteen nykytilasta ja aikaisempien päätösten vaikutuksista ennakkoarvioinnin mahdollisuudet tuottaa perusteltuja arvioita päätöksenteon tueksi jää erittäin heikoksi. Merkittävissä päätöksissä tulisikin päätökseen kiinnittää systemaattinen seurannan prosessi, jossa päätöksen lapsivaikutuksia seurataan määritellyn ajan kuluessa ja päätöksiä tarvittaessa korjataan saadun tiedon pohjalta. Ennakollinen vaikutusarviointi toimii parhaiten systemaattisessa prosessissa, jossa ennakkoarviointi on yksi vaihe vaikutusten seurannan ja arvioinnin kokonaisuudessa. Arvioinnin integrointi politiikkasuunnittelun ja päätöksenteon prosesseihin. Lapsivaikutusten arviointia ei tule nähdä erillisenä päätöksentekoprosessin vaiheena vaan seuranta ja arviointi ovat integroituja osia kaikkia päätöksenteon vaiheita. Tämä edellyttää useissa kunnissa ja valtiohallinnon organisaatioissa merkittävää päätöksentekoprosessin uudelleen ajattelua. Jatkuvan kehittämisen toimintakulttuuri Nykyinen päätöksenteon toimintakulttuuri tukee heikosti avointa ja laajaa vaikutusten arviointia, jossa tehdyt päätökset asetetaan jatkuvasti kyseenalaiseksi. Oikeassa oleminen ja virheiden välttäminen on usein edelleen oleellisempaa kuin yhä parempiin päätöksiin pyrkiminen ja tehtyjen päätösten korjaaminen uuden tiedon pohjalta.

5 ASIANTUNTIJOIDEN KUULEMISESTA LASTEN OSALLISTAMISEEN Lasten osallistuminen vaikutusten arviointiin on kiinteä ja erottamaton osa lapsivaikutusten arviointia. Lasten oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukaan lapsella on oikeus saada näkemyksensä huomioon otetuksi. Lapsivaikutusten arvioinnissa lasten osallistaminen on itseisarvoista (asiaa ei tarvitse erikseen perustella) ja lapsivaikutusten arviointi voidaan nähdä myös itsessään päätöksenteon työkalu, jonka avulla lapsiin kohdistuvissa päätöksissä lapset saadaan asianmukaisella tavalla mukaan prosessiin. Suhde lasten osallistamiseen kertoo ehkä eniten lapsivaikutusten arvioinnin todellisesta tilasta eri kunnissa ja valtion organisaatioissa. Yhteistyö koulujen ja päiväko4en kanssa. Kunnissa lapsivaikutusten arvioin0 ja siihen kiinteäs0 kuuluva lasten osallistaminen on järkevää toteu5aa 0iviissä yhteistyössä koulujen ja päiväko0en amma8laisten kanssa. Tämä on monien käytännön kokemusten mukaan ollut paras tapa integroida lapset mukaan arvioin0prosessiin. Samalla työ nivoutuu luontevas0 osaksi koulujen ja päiväko0en opetus- ja kasvatussuunnitelmiin Päätöksentekijöiden ymmärryksen vahvistaminen Ymmärrys ja tietoisuus lapsivaikutusten arvioinnista on erityisesti kunnissa vahvistunut viimeisten vuosien aikana järjestöjen ja valtiohallinnon kehityshankkeiden myötä. Lasten osallistamisen osalta on kuitenkin edelleen tunnistettavissa laajaa valitustarvetta osallistamisen kiinteästä yhteydestä lasten oikeuksien sopimukseen ja arviointityöhön.