1 Selvityksen sisältö ja tavoitteet

Transkriptio

1 Raportti

2 1 Selvityksen sisältö ja tavoitteet 3 4 Lapsivaikutusten arvioinnin nykytila kunnissa 30 2 Lapsivaikutusten arvioinnin kehittyminen 2000-luvulla 5 5 Selvityksen suositukset 39 3 Lapsivaikutusten arvioinnin nykytila valtiohallinnossa 11 6 Liitteet 47

3

4 Tässä selvityksessä tarkastellaan lapsivaikutusten arvioinnin nykytilaa ja kehitystarpeita säädösvalmistelussa ja poliittisessa päätöksenteossa sekä valtiohallinnossa että kunnissa. Selvityksen tavoitteena on: 1. Tuottaa tietoa lapsivaikutusten arvioinnin nykytilasta sekä siihen liittyvistä kehitystarpeista.. 2. Tunnistaa tapoja kehittää lapsivaikutusten arviointia tulevaisuudessa sekä tehdä konkreettisia esityksiä lapsivaikutusten arviointikäytäntöjen kehittämiseksi. Lapsivaikutusten arvioinnin käsite Lapsivaikutusten arvioinnilla viitataan lapsiin kohdistuvien vaikutusten ennakointiin ja seurantaan erilaisten päätösten ja toimenpiteiden yhteydessä. Tällöin tarkasteltavia kysymyksiä ovat, miten lapsen oikeudet toteutuvat ja millaisia hyötyjä ja haittoja lapsiin kohdistuvilla päätöksillä ja toiminnalla aiheutetaan. (lähde: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) Arviointia voidaan tehdä ennakkoarvointina päätöksentekoa ennen, prosessiarviointina toimeenpanon yhteydessä sekä seuranta-arviointina, jolloin tehdään jälkikäteisarviointia päätöksen vaikutuksista. Lapsivaikutusten arviointi muodostaa osan ihmisvaikutusten arviointia. Lapsivaikutusten arvioinnin nähdään lisäävän lasten oikeuksien toteutumista ja osallisuutta, sillä vaikutusten arviointiin tulisi ottaa mukaan lapset ja heidän näkemyksensä. (lähde: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) Aineistot ja menetelmät Selvityksen aineisto muodostuu kolmesta kokonaisuudesta haastatteluaineistosta, hallituksen esityksistä sekä muusta kirjallisesta aineistosta (kuten lapsivaikutusten arvioinnin ohjeet ja oppaat, aikaisemmat lapsivaikutusten arviointia koskevat selvitykset ja tutkimukset sekä eri kuntien tuottama arviointidokumentaatio). Lista selvityksen aikana haastatelluista asiantuntijoista löytyy raportin liitteestä 1. Muihin lähteisiin viitataan raportin näitä käsittelevissä osissa. Selvityksen on toteuttanut Itlan toimeksiannosta Owal Group Oy.

5

6 2000-luvulla on julkaistu useampia oppaita ihmisvaikutusten arviointiin liittyen. Stakes (nyk. THL) laati ensimmäisen oppaan lapsivaikutusten arvioinnista vuonna Opas liittyi Suomen lapsiasiain toimikunnan laatimaan kansalliseen toimintasuunnitelmaan Lapsille sopiva Suomi, joka pohjautui YK:n yleiskokouksen hyväksymään loppuasiakirjaan A World Fit for Children. Opas antaa ohjeita siitä, milloin lapsivaikutusten arviointia tulisi tehdä, tietoa lapsivaikutusten arvioinnin erilaisista muodoista sekä mallin lapsivaikutusten analysointiin. Oppaassa viitataan YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen ja erityisesti siihen, että kaikissa lapsia koskevissa yhteiskunnan toimenpiteissä ja päätöksissä on huomioitava lapsen etu. Tämä puolestaan edellyttää, että ymmärretään tietoa erilaisten päätösten vaikutuksista lapsiin. Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi tulisi oppaan mukaan tulla osaksi normaalia päätöksentekorutiinia niin valtionhallinnossa kuin kunnissa. Tätä perustellaan muun muassa sillä, että vahingollisia seurauksia on huomattavasti vaikeampi korjata kuin valmisteilla olevia suunnitelmia. Suomessa ei oppaan mukaan ole riittävästi kiinnitetty huomiota siihen, että lapsiin tai lapsen palveluihin panostettaisiin yhtä paljon kuin on lasten osuus väestöstä tai että lasten osallistumismahdollisuuksia tulisi kehittää. (Taskinen 2006, 4-6) Oikeusministeriö julkaisi vuonna 2007 ohjeet säädösehdotusten vaikutusten arviointiin. Nämä korvasivat valtioneuvoston periaatepäätöksillä annetut ohjeet taloudellisten vaikutusten arvioinnista (1998), ympäristövaikutusten arvioinnista (1998), yritysvaikutusten arvioinnista (1999) sekä aluekehitysvaikutusten arvioinnista (2003). Oppaassa kuvataan eri vaikutuslajien arviointia osana säädösvalmistelua, joita ovat taloudelliset vaikutukset, viranomaisten toimintaan kohdistuvat vaikutukset, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset, Lapsivaikutukset muodostavat osan yhteiskunnallisia vaikutuksia.

7 Oppaassa tuodaan lapsivaikutusten osalta esille, että ohjeiden perusta on YK:n lapsen oikeuksien sopimus, jossa velvoitetaan huomioimaan lapsen etu häntä koskevissa toimissa. Oppaan mukaan lapsiin kohdistuvilla vaikutuksilla tarkoitetaan päätöksen suoria ja epäsuoria vaikutuksia lapsiväestön tai sen osan jokapäiväiseen elämään. Lapsiin kohdistuvia vaikutuksia tulisi oppaan mukaan tarkastella terveyden, ihmissuhteiden, asumisen ja liikkumisen, arjen sujuvuuden, osallistumisen ja tasa-arvon kautta. (Oikeusministeriö 2007, 3 & 33) Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisi vuonna 2016 oppaan säädösvaikutusten arvioinnista ihmisvaikutusten näkökulmasta. Oppaassa todetaan, että hyvään säädösvalmisteluun kuuluu selvittää mahdollisimman monipuolisesti hankkeen vaikutuksia ja niiden kohdentumista. Myös tässä oppaassa viitataan lapsen oikeuksien sopimuksen oikeudelliseen velvoittavuuteen. Lapsivaikutusten arvioinnissa tulisi tarkastella lasten ja lapsiperheiden hyvinvointiin ja oikeuksien toteutumiseen vaikuttavia tekijöitä kokonaisuutena, mikä edellyttää usein poikkisektorista tiedonkeruuta. Erityisen tärkeätä olisi huomioida lapsen oikeuksien sopimuksen yleiset periaatteet (lapsen edun ensisijaisuus, syrjimättömyys, lapsen oikeus kehitykseen ja lapsen näkemyksen kunnioittaminen). (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016, 3 & 30-31) Myös kunnille on laadittu erilaisia oppaita ja ohjeita lapsivaikutusten arviointiin. Kuntaliitto on antanut kunnille vuonna 2011 suosituksen vaikutusten ennakkoarvioinnista kunnallisessa päätöksenteossa. Suosituksen ja siihen liittyvän oppaan tavoitteena oli vahvistaa kuntien päätöksenteon ennakoivaa ja kokonaisvaltaista huomioimista kunnallisessa päätöksenteossa.

8 Vaikutusten ennakkoarvioinnin nähdään suosituksen mukaan lisäävän luottamushenkilöiden arvopohjaista päätöksentekoa, käynnistävän arvokeskustelun halutuista vaikutuksista sekä tukevan moniarvoista ja läpinäkyvää päätöksentekokulttuuria. Arvioitaessa ennalta päätösesitysten vaikutuksia tulisi erilaisia vaikutuksia tarkastella samanaikaisesti ja kokonaisvaltaisesti huomioiden vaikutukset kuntalaisiin, ympäristöön, organisaatioon, henkilöstöön ja talouteen. Vaikutuksia tulisi tarkastella lisäksi pitkällä aikajänteellä, sillä kunnallishallinnossa tehtävät päätökset ovat usein mittavia ja laajoja ja vaikuttavat syvästi kuntalaisiin ja kunnan talouteen. Vaikutuksissa tulisi huomioida niin ikään niiden ketjuuntuminen tai verkottuminen, sillä monesti erilaiset vaikutustyypit muodostavat ketjuja, jossa vaikutukset muodostuvat monen vaikutustyypin yhteistuloksena. (Sundquist & Oulasvirta 2011, 5-6, 12 & 14) Mannerheimin lastensuojeluliitto ja Unicef ovat julkaisseet oppaita ja muuta tukimateriaalia lapsivaikutusten arviointiin liittyen. Mainittujen organisaatioiden lapsivaikutusten asiantuntijat pitävät lisäksi säännöllisesti lapsivaikutusten arviointiin liittyviä koulutuksia. Unicefillä on käytössä Lapsiystävällinen kunta malli, johon kunnat voivat hakea mukaan. Mallissa olevat kunnat sitoutuvat noin kahden vuoden mittaiseen kehittämistyöhön lasten parhaaksi. Työ käynnistyy tilannekartoituksella, jossa hyödynnetään kunnan lapsiystävällisyyden nykytilaa Unicefin tuottaman tukimateriaalin avulla. Tukimateriaalin lapsiystävällisen kunnan tarkistuslistalla huomioidaan mm. lapsivaikutusten arviointi kunnan suunnittelussa ja päätöksenteossa. Alkukartoituksen jälkeen kunta valitsee toiminnan osa-alueet, joita se alkaa kehittää ja raportoi kaksivuotisen kauden lopussa Unicefille kehittämistyöstä sekä saavutetuista tuloksista.

9 Tämän jälkeen kunnalle voidaan myöntää kaksivuotinen Lapsiystävällinen kunta- tunnustus (huomioiden sekä tehty kehittämistyö että tulokset). Tällä hetkellä Lapsiystävällinen kunta- tunnustus on Suomessa 19 kunnalla, jotka kattavat noin neljänneksen Suomessa asuvista lapsista. (lähde: Unicef) Lapsivaikutusten arviointia on kehitetty vuosina osana sosiaali- ja terveysministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelmaa (LAPE). Osana muutosohjelmaa mm: Edistettiin lapsiystävällisiä toimintamalleja maakunnissa ja lisättiin johdon ja päättäjien tietoisuutta lasten oikeuksista. Pilotoitiin kuudessa maakunnassa Unicefin tuella Lapsiystävällisen maakunnan toimintamallia. Koulutettiin ja annettiin kuntien sekä maakuntien toimijoille välineitä päätösten lapsivaikutusten arviointiin sekä lasten ja nuorten mielipiteiden selvittämiseen. Kehitettiin lapsivaikutusten arviointimalli ja ohje yhdessä maakuntien ja kuntien toimijoiden kanssa. Kehittämistyö kohdistui maakunta- ja kuntatasolle. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen verkkosivuille koottiin hankkeen myötä ohjeita ja tukimateriaaleja lapsiystävällisen kunnan ja maakunnan kehittämiseen. Hankkeen tavoitteena oli ottaa lapsivaikutusten arviointi käyttöön maakuntien ja kuntien päätöksenteossa, mutta loppuraportissa todetaan, että valmiudet tähän olivat hyvin eri tasoisia eri alueilla. Lapsivaikutusten arvioinnin käyttöönotto jäikin paikalliseksi ja pistemäiseksi, vaikkakin eräät maakunnat ja kunnat sitoutuivat strategisella tasolla lapsivaikutusten arvioinnin edistämiseen jatkossakin

10 Lapsivaikutusten arviointia tulee osaltaan jatkossa linjaamaan kansallinen lapsistrategia 2040, jota opetusja kulttuuriministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö valmistelevat parhaillaan. Strategian tavoitteena on luoda systeeminen pitkän ajan, yli hallituskausien ulottuva lapsistrategia, joka perustuu tutkittuun tietoon ja lapsen ihmisoikeuksiin perustuviin kansainvälisiin sopimukseen sekä voimassa olevaan lainsäädäntöön. Kulloisenkin hallituksen on tarkoitus toteuttaa lapsistrategiaa toimeenpano-ohjelmalla, joka pohjautuu strategiassa esitettyihin tavoitteisisiin ja joka resursoidaan valtion talouden kehyksissä. Lapsistrategiaa pohjustava valmistelutyö toteutettiin elokuun 2018 ja helmikuun 2019 välisenä aikana. Tämän myötä syntyi yhteinen visio lapsi- ja perhemyönteisestä Suomesta, jonka perustana ovat tutkimuksesta nousseet hyvinvoinnin osa-alueet, lapsen ihmisoikeudet sekä johtamisen keinot. Osana johtamisen keinoja korostetaan lapsi- ja perhelähtöistä toimintakulttuuria ja lapsen oikeuksiin ja tietoon perustuvaa hallintoa ja päätöksentekoa. (Lähde: sosiaali- ja terveysministeriö STM).

11

12 Valtionhallinnon toiminta voidaan jakaa kolmeen pääkokonaisuuteen: Lainsäädäntöön Budjettipäätöksiin Hallinnon omaan toimintaan Budjettipäätökset sisältävät kaikki tuloja ja menoja koskevat päätökset ja hallinnon omaan toimintaa kuuluvat kaikki valtiohallinnon tuottamat palvelut sekä niiden kehittäminen ja ohjaus. Keskusteltaessa vaikutusten arvioinnissa huomio kiinnittyy usein lainsäädäntöön. On kuitenkin huomattava, että lapsivaikutusten osalta budjettipäätöksillä on usein vähintään yhtä suuri merkitys. Hallinnon oman toiminnan osalta arviointikäytännöt vaihtelevat paljon, mutta tämä on kuitenkin osa-alue, jossa arviointia tehdään eniten ja systemaattisimmin. Tilanne on siinä mielessä nurinkurinen, että lapsivaikutusten osalta tämä on yleensä vähiten keskeinen yllä mainituista osa-alueista (valtiohallinnon organisaatiot tuottavat kuntiin verrattuna varsin vähän palveluja lapsille). Lainsäädännön vaikutusarvioinnin tilaa on kritisoitu paljon; keskeisimmät kritiikin kohteet ovat pysyneet samana, mutta viime vuosina kehitys on eräiltä osin mennyt jopa huonompaan suuntaan. Hallitusten esityksiä (=lainsäädännön ennakollinen arviointi) on 1990-luvulta lähtien kritisoitu säännönmukaisesti muun muassa seuraavista seikoista: 1. Kustannusten- ja hyötyjen puutteellinen tai yksipuolinen tarkastelu: Arvioinneista ei selviä ylittävätkö lain hyödyt siitä aiheutuvat kustannukset. 2. Valittuja toimenpiteitä ei perustella eikä vaikutuksia arvioida vaihtoehtoisten toteuttamistapojen avulla. 3. Välillisten vaikutusten arviointi on vähäistä: Välillisiä vaikutuksia ei käsitellä lainkaan tai käsitellään valikoiden. 4. Vaikutusarviointi kohdistuu usein rajattuun joukkoon vaikutuslajeja. 5. Tutkimustuloksia ja kansainvälisiä kokemuksia hyödynnetään vähän. Näistä suoraan lapsivaikutusten arviointiin liittyy kohta 4, joka käytännössä tarkoittaa sitä, että lapsivaikutuksia huomioidaan lainsäädännön ennakollisessa arvioinnissa hyvin harvoin. Arviointien sisällön osalta muut kritiikin kohteet voidaan toistaa vaikutuslajista riippumatta.

13 Valtion budjettipäätöksien lapsivaikutuksia ei arvioida käytännössä lainkaan ja valtiohallinnon oman toiminnan arvioinneissa lapsivaikutusten näkökulma ei nouse esille. Lapsivaikutusten näkökulmasta valtion talousarviolla kokonaisuudessaan ja budjettipäätöksillä on keskeinen merkitys. Talousarvion osalta ei ole olemassa minkäänlaista vaikutusarviointiprosessia. Oman toiminnan arvioinnissa lapsivaikutusten näkökulma ei nouse esille, mutta tältä osin on muistettava, että valtiolla on varsin vähän suoraan lapsille ja perheille tuotettavia palveluita. Vaikutusarviointien fokus on ollut taloudellisissa vaikutuksissa ja tähän liittyvää osaamista on hallinnossa vahvistettu; ihmisvaikutuksiin liittyvä osaaminen on huomattavasti kapeampaa. Hallituksen esitysten vaikutusarvioinneissa useimmiten tarkastelun kohteena on taloudelliset vaikutukset (ks. Esim. Rantala et al ja Raiskila ja Wiberg 2017). Taloudellisiin vaikutuksiin on viime vuosina kasvavassa määrin myös kiinnitetty huomiota esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvoston toimesta ja valtioneuvostoon on myös palkattu ekonomisteja nimenomaisesti vahvistamaan taloudellista arviointia. Vaikka taloudelliseenkin arviointiin liittyy merkittäviä kehitystarpeita, on tilanne merkittävästi heikompi lapsi- ja muiden ihmisvaikutusten osalta. Lainvalmistelijoilla ei ole saatavilla myöskään vastaavaa tukea lapsivaikutusten arviointiin. Liian tiukoista aikatauluista on tullut laadukkaan valmistelun keskeinen este ja tilanne on pahentunut viime vuosina. Asiaan on kiinnittänyt huomiota myös oikeuskansleri. Lisäksi vaikutusarviointien näkökulmasta on ongelmallista, että päätösten yksityiskohtia lyödään lukkoon yhä varhaisemmassa vaiheessa (poliittiset erimielisyydet koskevat usein keinoja ei tavoitteita). Tällöin myöhemmässä vaiheessa tehtävät arviot menettävät käytännön merkitystään, koska niillä ei enää vaikuteta itse päätöksen sisältöön. Systemaattinen seuranta ja jälkiarviointi puuttuvat. Lainsääntöprosessiin ei kuulu vaikutusten systemaattista seurantaa ja jälkiarviointeja. Osassa lainsäädäntöhankkeita tällainen päätetään tehdä jo valmistelun aikana, mutta systemaattista prosessia ei ole olemassa. Tämä heikentää myös edellytyksiä tehdä ennakollista vaikutusarviointia. Lisäksi ennakolliseen vaikutusarviointiin liittyy väistämättä merkittäviä epävarmuuksia

14 Tahtotilaa ei ole Päätöksenteon toimintakulttuuriin ei kuulu laaja vaikutusten arviointi. Päätösten tekeminen ennen valmistelua on vakiintunut toimintatapa, jolloin hallituksen esityksen rooliksi jää perustelujen esittäminen Valmistelijat eivät halua tai uskalla tuoda esityksen negatiivisia puolia esiin punnittavaksi. Tähän yhtenä tekijänä vaikuttaa myös poliittinen keskustelukulttuuri, jossa analyyttinen tarkastelu käännetään nopeasti itseään vastaan: Hallitus ei itsekään kannata omaa esitystään. Mahdollisuudet arviointiin rajalliset Valmistelun kiire vaikeuttaa vaikutusten arviointia, ja aikataulupaine johtaa valmisteluvaiheiden karsimiseen. Lainvalmistelijoiden työmäärä esimerkiksi esitysten määrällä mitattuna on kasvanut samalla, kun resursseja on karsittu ministeriöissä. Ministeriöiden välillä ei ole vakiintuneita yhteistyörakenteita ihmisvaikutusten arvioinnin tukemiseksi. Esimerkiksi ympäristö- tai yritysvaikutusten arvioinnin osalta tällaisia on. Osaaminen ei riitä Lainvalmistelijoilla ei ole yleensä tarvittavaa osaamista vaikutusten arviointiin. Vaikutukset kohdistuvat usein toiselle hallinnonalalle, jolloin tarvittaisiin erityisosaamista myös siitä. Pelkkä substanssiosaaminenkaan ei riitä, vaan pitäisi myös olla riittävä tuntemus arvioinnin metodologiasta. Pitkän aikavälin vaikutusten arvioiminen on erityisen haastavaa. Saatavilla oleva ohjeistus rajoittuu arviointitarpeen tunnistamiseen mutta ei kata sisältöä. Arvioinnin toteuttaminen Hallituksen esitysten tietopohja perustuu tilastotietoon. Lapsivaikutusten osalta numerotietoa on tarjolla vain rajallisesti. Hallituksen esityksiin ei ole tapana kirjata laadullista, epävarmaa tai puutteellista tietoa. Hallituksen mielenkiinto kohdistuu pääsääntöisesti hallituskauden kestoisen aikavälin vaikutuksiin. Erityisesti lapsiin kohdistuvat vaikutukset näkyvät kuitenkin usein huomattavasti pidemmällä aikavälillä.

15 Selvitystyössä on arvioitu lapsivaikutusten arvioinnin nykytilaa säädösvalmistelussa analysoimalla Juha Sipilän hallituksen esitykset vuosilta Kaikkiaan analyysissä oli mukana 948 hallituksen esitystä. Lapsiin tai nuoriin suoraan tai välillisesti vaikuttavat esitykset on tunnistettu niiden kohteen perusteella THL:n ja STM:n vaikutusarviointiohjeiden viitekehystä hyödyntäen. Lapsiin vaikuttavista esityksistä on analysoitu lapsivaikutusten arvioinnin toteutuksen laajuutta ja tapaa. Analyysin johtopäätöksenä voidaan todeta, että lapsivaikutuksia on arvioitu hallitusten esityksissä erittäin niukasti ja heikosti. Lapsivaikutusten arviointeja ei ole tehty lainkaan useissa keskeisissä hallituksen esityksissä. Tämä on huomionarvoista siksikin, että kaikissa kolmessa viimeisimmässä hallitusohjelmassa (Kataisen, Stubbin ja Sipilän hallitukset) lapsivaikutusten arviointia on sanottu edistettävän. Tee arviointi, kun asia koskee: Suoraan 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria Suurta tai pientä joukkoa 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria Haavoittuvassa asemassa olevia 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria Asia on uusi, eikä valmiita malleja ole Päätös on vaikea tai mahdoton perua tai korjata Asia on kiistanalainen Vaikutukset ovat pysyviä tai pitkäkestoisia Asia on osa laajempaa vaikutusketjua tai -verkkoa tai sillä on yhteisvaikutuksia muun valmisteilla olevan tai voimassa olevan päätöksen/ toiminnan kanssa Arvioi tarve: Koskee epäsuorasti 0 18-vuotiaita lapsia tai nuoria (THL 2018)

16 Hallituksen esitykset ,joista lapsiin tai nuoriin vaikuttaa 96: Vaikutus lapsiin tai nuoriin tulkinnanvarainen; 36 Vaikutuksia arvioitu niukasti; 15 Ei koske lapsia tai nuoria; 852 Vaikutuksia arvioitu laajasti; 31 Hallituksen esityksistä suuri osa on teknisluonteisia muutoksia, joissa ihmisvaikutukset ovat vähäisiä Tarve lapsivaikutusten arvioinnille; 60 Vaikutuksia ei arvioitu; 50

17 koskee suoraan 0 18-vuotiaita koskee epäsuorasti 0 18-vuotiaita koskee isoa joukkoa 0 18-vuotiaita koskee pientä joukkoa 0 18-vuotiaita koskee haavoittuvassa asemassa olevia päätös on vaikea tai mahdotonta korjata kiistanalainen päätös pysyviä tai pitkäkestoisia vaikutuksia Vaikutukset arvioitava, jos Vaikutuksia ja tarve niiden arviointiin on tunnistettu parhaiten esityksissä, jotka koskevat suoraan ja suurta joukkoa lapsia tai nuoria. Välillisiä tai vain pientä osaa lapsista tai nuorista koskevia vaikutuksia on arvioitu harvoin. Näistä useimmat liittyvät jollain tavalla perheiden toimentuloon ja osa on tulkinnanvaraisia. osa laajempaa vaikutusketjua tai -verkkoa yhteisvaikutuksia muun valmistelun kanssa Vaikutuksia arvioitu laajasti Vaikutuksia ei arvioitu

18 Lapsiin tai nuoriin vaikuttavien esitysten teema (% esityksistä, voi liittyä useaan teemaan) Toimeentulo Tasa-arvo ja yhdenvertaisuus Terveys 20% 30% 40% Lapsiin tai nuoriin vaikuttavista esityksistä 40 prosenttia liittyi jollakin tavalla toimeentuloon joko suoraan tai välillisesti. Koulutus ja varhaiskasvatus Ihmissuhteet Osallistuminen 14% 17% 17% Tasa-arvoon, yhdenvertaisuuteen, ihmissuhteisiin tai osallistumiseen liittyvät esitykset yhdistyvät muiden teemojen kanssa: esimerkiksi yhdenvertainen mahdollisuus koulutukseen tai terveyspalveluihin Perusoikeudet 10% Turvallisuus 6%

19 01 TOIMEENTULO Voivat koskea koko väestöä tai vain jotain 05 TURVALLISUUS Suoria (ensi- ja turvakodit) tai välillisiä (alkoholilaki) erityisryhmää. Vaikutukset suoria (esim. asiakasmaksut) vaikutuksia, joita arvioitu vaihtelevasti. Näkökulmina tai epäsuoria (perheen sosiaaliturva). Vähän turvalliset kasvuympäristö ja ihmissuhteet vaikutusten arviointia KOULUTUS JA VARHAISKASVATUS Suoria vaikutuksia lapsiin tai nuoriin. Vaikutuksia sisältöön liittyvissä kysymyksissä on arvioitu, mutta rahoituksen vähentämisen vaikutuksia ei. TERVEYS Terveydenhuollon järjestäminen ja saatavuus, terveellinen kasvuympäristö (tupakka- ja alkoholilaki). Vaikutuksia arvioitu useimmissa tapauksissa. OSALLISTUMINEN Limittyy palveluiden yhdenvertaisen saatavuuden kanssa. Oikeus osallistua ja tulla kuulluksi. Arviointia PERUSOIKEUDET JA TASA-ARVO Vaikutukset suoria tai välillisiä. Useat perusoikeuksiin liittyvistä esityksistä liittyvät ulkomaalaislain muutoksiin, joissa vaikutuksia arvioitu hyvin vähän. Useissa eri teemoissa tasa-arvoon ja yhdenvertaisuuteen liittyviä vaikutuksia. USEAA TEEMAA LEIKKAAVAT ESITYKSET Laajasti lasten ja nuorten elinympäristöön suoraan tai välillisesti vaikuttavia esityksiä, joissa vaikutuksia arvioitu vaihtelevasti. Esimerkiksi arpajais- tai alkoholilain muutokset. tehty yleensä mutta vaihtelevasti.

20 Toimeentuloon liittyvät esitykset koskevat koko väestöä tai vain jotain erityisryhmää. Vaikutukset lapsiin tai nuoriin ovat useimmiten epäsuoria ja liittyvät perheisiin, mistä johtuen vaikutuksia on tunnistettu vain vähän. Useiden muutosten kumuloituvaa vaikutusta ei ole huomioitu. ARVIOINTIA ON TEHTY ARVIOINTI TEHTY PUUTTELLISESTI TAI EI OLLENKAAN Lapsilisän indeksisidonnaisuuden poistamisen (HE 70/2015) ja yksinhuoltajakorotuksen nostamisen (HE163/2017) vaikutuksia lapsiin on arvioitu mutta vahvasti taloudellisesta näkökulmasta. Asumistuen enimmäismäärän rajoittaminen (HE 127/20115) vaikuttaa merkittävästi useiden perheiden toimeentuloon. Työttömyysturvalain uudistaminen, ns. aktiivimalli (HE 124/2017) koskee välillisesti myös lapsiperheitä. Vaikutuksia lapsiin ei ole arvioitu. Muita esimerkkejä: Perusturvan indeksijäädytykset, lääkemaksujen omavastuun korottaminen.

21 Esitykset koskevat suoraan ja suurta joukkoa lapsia tai nuoria. Vaikutusten arviointia tehdään kahtalaisesti: Järjestämistä koskevissa kysymyksissä arviointi on tehty, mutta resurssipäätökset on perusteltu hyvin puutteellisesti. Huomioitavaa on, että järjestämistä koskevissakin esityksissä arviointi kohdistuu enemmän opetuksen sisältöihin kuin vaikutuksiin oppilaille. ARVIOINTIA ON TEHTY ARVIOINTI TEHTY PUUTTELLISESTI TAI EI OLLENKAAN Varhaiskasvatuslain muutoksien vaikutuksia lapsiin on arvioitu kattavasti sekä asiakasmaksujen että osallistumisoikeuden kohdalla. Ammatillisen koulutuksen reformin (HE 39/2017) vaikutuksia on arvioitu laajasti. Näkökulma painottuu kuitenkin opetuksen toteuttamiseen ja hyötyihin soveltuvamman osaamisen kautta. Vaikutuksia arkeen on arvioitu vähän. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muutoksien vaikutuksia opiskelijoihin ei ole arvioitu, vaikka muutokset olisivat merkittävän suuruisia ja luonteeltaan pysyviä. Vaikutusten osalta on todettu vain koulutuksenjärjestäjän tarve sopeuttaa toimintaansa.

22 Esitykset vaikuttavat joko kasvuympäristön terveellisyyteen tai terveyspalveluiden saatavuuteen. Esimerkiksi tupakkaja alkoholilain voidaan katsoa vaikuttavan lapsiin ja nuoriin sekä tuotteiden saatavuuden että niiden käytön välillisten vaikutusten kautta. ARVIOINTIA ON TEHTY ARVIOINTI TEHTY PUUTTELLISESTI TAI EI OLLENKAAN Tupakkalain muutosten (verotus, saatavuuden rajoittaminen, altistuminen) vaikutuksia lapsiin on arvioitu. Esitysten todetaan edistävän lasten ja nuorten asemaa. Alkoholiveron muutosten osalta arvioinnissa on tuotu esiin myös negatiivisia vaikutuksia. Kaikkien kulutusverojen (tupakka-, makeis-, virvoitusjuomavero) muutosten vaikutuksia ei ole arvioitu, vaikka niitä voidaan arvella esiintyvän. Sote- ja maakuntauudistuksen lakiesitykset

23 Läpileikkaavia monissa esityksissä toistuvia teemoja, jotka limittyvät toisiinsa ja joiden osalta vaikutusten arviointia on tehty vaihtelevasti. Vaikutukset kohdistuvat suoraan lapsiin tai nuoriin ja usein heikoimmassa asemassa oleviin ja ovat luonteeltaan pitkäkestoisia. Erityisenä kokonaisuutena esiin nousevat turvapaikanhakijoita koskevat päätökset, jotka voivat olla peruuttamattomia, mutta niiden vaikutusten arviointi on vähäistä. ARVIOINTIA ON TEHTY ARVIOINTI TEHTY PUUTTELLISESTI TAI EI OLLENKAAN Osallisuus: Lapsen oikeutta tulla kuulluksi oikeuskäsittelyssä (HE 29/2018) on vahvistettu ja esityksen vaikutuksia siihen arvioitu. Lastensuojelulain muuttamisen (237/2018) osalta on arvioitu sijaishuollossa olevien lasten oikeuksia ja kasvamisen turvallisuutta. Osallisuus: Kehitysvammaisten erityishuollon lain muuttaminen. Tunnistettu LOS, mutta vaikutusten arviointia ei ole tehty. (HE 96/2016) Turvallisuus: Turvakotipalvelun tuottajan korvaukset (HE 166/2017). Vaikutuksia ei ole arvioitu, vaikka lähes puolet ensi- ja turvakotien asukkaista on lapsia. Perusoikeudet: Ulkomaalaislain turvapaikanhakijoiden perheenyhdistämiseen, oleskelulupaprosessin muutoksiin ja karkottamiseen kohdistuvissa esityksissä lapsen oikeuksia ei ole huomioitu kuin vähän.

24 LAPE-muutosohjelman toimeksiannosta toteutettiin sote- ja maakuntauudistuksen oikeudellinen lapsivaikutusten ennakkoarviointi. Arviointi toteutettiin lapsenoikeusperusteisesti, lähtökohtana LOS:ssa turvatut oikeudet. Tarkoituksena on ollut tukea uudistuksen vaikutusten ennakkoarviointia LOS:n velvoitteiden asianmukaista huomioimista uudistuksessa. Myös itse esityksissä vaikutuksia on arvioitu laajemmin kuin tyypillistä. Ennakkoarvioinnin perusteella lopullinen esitys muuttui mm. neuvoloiden ja sosiaalipalveluiden osalta. Esimerkkejä suosituksista luonteeltaan kattavassa arvioinnissa: Normien purkaminen lasten ja nuorten palveluissa suurella harkinnalla Lapsivaikutusten arviointia jatketaan koko valmistelun ajan ja toteutuksen aikana. Arviointi kirjataan sotejärjestämislakiin. Vaikutuksen nuorten palveluiden integraatioon huomioidaan. Lähipalveluperiaatteen toteutuminen huomioidaan. Lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelman tiedot maakunta- ja kuntastrategioihin. Valinnanvapauden toteutuksessa huomioidaan lasten ja nuorten erityistarpeet. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet turvataan. Iivonen & Pollari 2016

25 Pelaajan pakollisella tunnistautumisella tavoitellaan raha-automaattien terveydellisten, taloudellisten ja sosiaalisten haittojen vähentämistä ja ehkäisemistä. Esitys koskee suoraan tai välillisesti suurta joukkoa alle 18-vuotiaita joko oman pelaamisen tai perheen olosuhteiden kautta. Vaikutukset voivat liittyä esimerkiksi terveyteen, toimeentuloon, ihmissuhteisiin tai turvallisuuteen. Vaikutuksia lapsiin tai nuoriin ei ole arvioitu, vaikka suora yhteys onkin tunnistettu: Alaikäispelaamisen osalta näyttö siitä, että varhaisnuoruudessa aloitettu säännöllinen rahapelaaminen on myöhemmän rahapeliongelman riskitekijä, on vahva.

26 Yhteenvetona edellä esitetystä tarkastelusta voidaan todeta: 1. Lapsivaikutuksia ei arvioida systemaattisesti hallituksen esityksissä. Silloinkin kun arviointia on tehty, se on jäänyt useimmiten niukaksi. 2. Vaikutuksia on arvioitu kattavimmin esityksissä, jotka vaikuttavat suoraan ja suureen joukkoon lapsia tai nuoria. Perheiden kautta välittyviä vaikutuksia on tunnistettu heikosti. 3. Vaikutusten arviointi heijastelee pääasiassa itse esityksen sisältöä ja tavoitetta sekä osaltaan laajentaa esityksen perusteluja. Lopputuloksena positiiviset vaikutukset korostuvat ja negatiivisia vaikutuksia jää mainitsematta yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Hallinnonalojen ja aihealueiden välillä on eroja lapsivaikutusten arvioinnissa. Tyypillisesti arviointia on tehty kattavimmin OKM:n ja STM:n esityksissä. Kattavaa vaikutusten arviointia: Varhaiskasvatus Koulutuksen järjestäminen Lasten peruspalvelut, niihin pääsy ja asiakasmaksut (sote-uudistus) Arviointia hyvin vähän tai ei ollenkaan: Perheiden toimeentuloon vaikuttavat sosiaaliturvan muutokset (asumistuki, työttömyysturva jne.) Työpolitiikka (työaikalaki, kauppojen aukiolon vapauttaminen) Ulkomaalaislain muutokset

27 Vaikutukset lapsiin tai nuoriin Välillisiä Suoria Vaikutusten arviointi toteutettu Laajasti Varhaiskasvatuslain muutokset Perusopetuslain muutokset Lapsilisän muutokset Niukasti tai ei lainkaan Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus Ulkomaalaislain muutokset Arpajaislaki Valinnanvapauslaki Alkoholilain muutokset Tupakkalain muutokset Ulkomaalaislain muutokset Asumistuki Aktiivimalli Perusturvan indeksijäädytykset

28 1. Tarvitaan selkeä poliittinen tahtotila ja toimintakulttuurin muutos. Lapsivaikutusten arviointi voi toteutua vain silloin, kun koko valtionhallinnon tahtotila tukee sitä. Tarvitaan poliittista tahtoa kehittää lapsivaikutusten arviointia, mutta sen lisäksi virkamiesjohdon pitää luoda edellytykset vaikutusten arvioinnin toteuttamiselle ja valmistelijoiden tulee varmistaa niiden riittävän laadukas toteutus. Enemmän painetta kattavampaan lapsivaikutusten arviointiin voisivat antaa lisäksi lainsäädännön arviointineuvosto ja lapsiasiainvaltuutettukin. Vaikka ihmisvaikutusten arviointiin liittyviä ohjeita ja prosesseja on syytä kehittää, suoranainen pakko vaikutusten arviointiin johtaisi luultavasti epätoivottavaan lopputulokseen ja arviointien entistä kaavamaisempaan tekemiseen. 2. Osaamisen kehittämien mahdollistaa vaikutusten arvioinnin. Lainvalmistelijoilla ei usein ole eikä voi olla riittävää arviointiosaamista. Taloudellisten vaikutusten arviointiin on palkattu ekonomisteja, vastaavaa järjestelyä voisi soveltaa ihmisvaikutuksiin vahvistamalla yhteiskuntatieteellistä osaamista. Ministeriöiden välinen yhteistyö toimii joissakin arviointiosioissa (esim. yritysvaikutukset) mutta ei ihmisvaikutusten arvioinnissa. Varhaiskasvatuslain vaikutusten arvioinnissa yhteistyö toimi osin siksi, että varhaiskasvatus siirtyi STM:stä OKM:öön, jolloin kuitenkin kontaktit STM:öön säilyivät. Sektoritutkimuslaitosten osaamista tulisi voida hyödyntää, mikä vaati asianmukaisesti resursseja. 3. Ihmisvaikutusten arviointiin kaivataan nykyistä konkreettisempaa ohjeistusta. Vertailukohtana on mainittu useita kertoja ympäristövaikutusten arvioinnin yksityiskohtaiset ohjeet. Arviointimenetelmä ja arvioinnin laajuus on valittava kohteen mukaan, mutta joka tapauksessa jonkinlaista systemaattista lähestymistapaa suositellaan. 4. Yhteistyötä ministeriöiden välillä on vahvistettava. Lapsivaikutukset kohdistuvat usein toisen ministeriön hallinnonalalle, jolloin paras arviointiosaaminen löytyy siitä ministeriöstä. Jo se, että ollaan tietoisia toisten sektoreiden toiminnasta ja toimenpiteistä voi parantaa valmistelun laatua. Koordinaatio vaatii johtotason sitoutumista, esimerkiksi lainsäädäntöjohtajien tasolta. Hallinnon rajat ylittäviä pilottivalmisteluhankkeita pidetään hyvänä tapana lisätä tietoisuutta ja osaamista.

29 Vaikutusten arviointi lisää päätöksenteon avoimuutta, ja päätöksenteon avoimuus ja läpinäkyvyys lisäävät luottamusta politiikkaan. Avoimuuden lisääminen hyödyttää paitsi kansalaisia ja päätöksenteon kohteita, myös esimerkiksi palveluntuottajia. Lainvalmistelijoiden osaaminen kehittyy hallinnonalojen yhteistyön lisääntyessä. Tämä johtaa tulevaisuudessa entistä laadukkaampaan ja monialaisempaan valmisteluun. Keskeisiä hyötyjiä ovat kansanedustajat, jotka voivat tehdä paremmin tietoon perustuvia ja oikein kohdistuvia päätöksiä, joilla saavutetaan toivottu lopputulos. Lapsivaikutusten arvioinnilla tulisi pyrkiä tukemaan poliittista keskustelua tuomalla eri vaihtoehtojen edut ja haittapuolet neutraalisti näkyväksi ja osoittamalla, miten ehdotetun vaihtoehdon edut voittavat haitat. Eri tekijöiden syy-seuraus-suhteet tulisi vastaavasti tuoda näkyviksi. Lapsenoikeusperusteisen lainsäädännön odotettuina seurauksina esiin on nostettu mm. Sosiaalisten ongelmien kuten syrjäytymisen väheneminen Lapsiperheköyhyyden väheneminen Syntyvyyden laskun katkaiseminen tai hidastaminen

30

31 Kunnissa tehdään merkittäviä lapsiin ja nuoriin suoraan (esim. opetus- ja varhaiskasvatuspalvelut) ja välillisesti (esim. kevyen liikenteen järjestelyt) vaikuttavia päätöksiä. Kiinnostus lapsivaikutusten arviointiin kunnissa on lisääntynyt, mutta arviointi on satunnaista ja eisystemaattista. Osana Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelmaa ( ) toteutettiin selvitys lapsivaikutusten arvioinnista kuntapäätöksissä kuudessa Keski-Pohjanmaan ja Keski-Suomen kunnassa vuoden 2017 ajalta (linkki selvitykseen). Selvitys toteaa, että lapsivaikutusten arviointi on Suomessa ollut verrattain epäsäännöllistä toimijasta riippumatta. Selvityksessä käytiin läpi kaikkien otoskuntien päätöksentekoasiakirjat vuodelta 2017 (kunnanvaltuustojen, kunnanhallitusten sekä lautakuntien pöytäkirjat). Lisäksi tarkasteltiin kuntien kuntastrategioita sekä hyvinvointisuunnitelmia. Lapset ja nuoret olivat keskeisemmin esillä hyvinvointisuunnitelmissa, mutta kuntastrategioissa pikemminkin maininnan tasolla. Kahden kunnan hyvinvointistrategiassa oli erikseen mainittu lapsivaikutusten arviointi (Kokkola ja Jyväskylä). Lapsivaikutusten arviointi oli toteutettu päätöksentekoasiakirjojen perusteella yhteensä kahdeksan päätöksen kohdalla. Selvityksessä todettiin, että lapsivaikutuksen arvioinnin haasteet voivat osin liittyä myös arvioinnin jäsentymättömyyteen ja dokumentaatioon, eli lapsivaikutusten arviointia on voitu tehdä jossain muodossa osana valmistelutyötä, mutta tätä ei ole dokumentoitu. Tämän selvityksen haastatteluissa tuotiin useasti esiin, että lapsivaikutusten arviointia vasta harjoitellaan kunnissa eikä systemaattisia toimintatapoja pääsääntöisesti ole olemassa Lisäksi tuotiin esiin isompien kuntien paremmat edellytykset lapsivaikutusten arviointiin (resurssit ja osaaminen).

32 Tietoisuus ja halu lapsivaikutusten arviointiin on kunnissa suurempaa kuin valtionhallinnossa. Selvitystyössä haastatelluista asiantuntijoista useat toivat esiin, että kunnat ovat valtionhallintoa edellä etenkin tietoisuuden ja tahtotilan osalta useissa kunnissa on tehty muodollisia päätöksiä lapsivaikutusten arvioinnin käyttöönotosta, vaikka usein tahtotila onkin suurempi kuin käytännön edellytykset ja toiminta. 30 % kunnista tekee päätöksistään toisinaan ihmisiin kohdistuvaa ennakkoarviointia. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos seuraa kuntapäätöksiin liittyvää ennakkoarviointia ja noin 30 % kunnista tekee päätöksistään toisinaan ihmisiin kohdistuvaa ennakkoarviointia. Haastatteluissa tuotiin esiin, että erityisesti Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelman myötä kunnat ovat tulleet aiempaa tietoisemmaksi lapsivaikutusten arvioinnista (esimerkiksi poliittiset päättäjät edellyttävät näitä useammin) ja niiden päätösten määrä, joiden osalta lapsivaikutusten arviointia on tehty, on lähtenyt nousuun. Kunnissa on edelleen epätietoisuutta lapsen oikeuksien sopimuksesta, sen sisällöstä ja merkityksestä. Lapsen oikeuksien sopimuksen noudattamatta jättäminen ilmenee joidenkin arvioiden mukaan selkeimmin juuri lapsivaikutusten arvioinnissa, jonka systemaattinen käyttöönotto on ollut hidasta (Rimpelä et al 2018, 110). Kuntien strategioissa on esimerkiksi voitu mainita lapsiin liittyviä aikomuksia, mutta tavoitteet ovat yleisiä eikä strategioiden toteutumista tai niiden vaikuttavuutta jälkikäteen seurata (mt. 110). Arviointi koetaan usein liian raskaaksi ja vaikeaksi; rima asetettava realistiselle tasolle. Erityisesti kuntien osalta haasteena haastatteluissa tuotiin esiin, että lapsivaikutusten arviointi nähdään liian raskaana ja vaikeana asiana. Kuntia tulisikin usein esitetyn näkemyksen mukaan kannustaa tekemään yksittäisiä lapsivaikutusten arviointeja ja sitä kautta kehittää tähän liittyvää osaamista, toimintatapoja ja käytänteitä. Kokeilukulttuurin kautta voitaisiin tällöin kehittää myös parhaita käytäntöjä lapsivaikutusten arviointiin sen sijaan, että pyrittäisiin luomaan kansallisesti yksi ja yhtenäinen malli, jonka kaikki ottavat kerralla käyttöön.

33 Edelläkävijäkuntien esimerkit tärkeitä; arvioinnin tekijät tarvitsevat tueksi osaajien verkostoa. Kuntien nähtiin tarvitsevan myös tietoa hyvistä esimerkeistä, joissa lapsivaikutusten arviointia on onnistuneesti hyödynnetty päätöksenteossa. Lisäksi kunnissa lapsivaikutusten arviointia tekevien nähtiin tarvitsevan osaamisverkostoa, jonka puoleen he voisivat kääntyä konkreettisissa lapsivaikutusten arviointiin liittyvissä kysymyksissä. Edelläkäyvinä kuntina haastatteluissa mainittiin esimerkiksi Jyväskylä, Huittinen, Hämeenlinna, Lahti, Kuopio, Helsinki ja Oulu. Tässä luvussa käydään myöhemmin läpi yksittäisten kuntien case-esimerkkejä sekä lapsivaikutusten arvioinnin nykytilaa. Osana lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelmaa tehtiin selvitys lapsi-, nuori- ja perhepalveluiden yhdyspinnoista. Selvityksessä suositeltiin (olettaen että sittemmin kaatunut sote- ja maakuntauudistus toteutuu), että jokaiseen maakuntaan tulisi muodostaa maakunnan ja kuntien yhteinen LAPE-yhteistyöryhmä, jonka kokoonpanon rungon muodostaisivat maakuntakonsernin ja lapsi- ja perhepalveluista vastaavat keskeiset viranhaltijat. Tarve tunnistettiin, sillä vastuu lasten, nuorten ja perheiden palveluista eri elämänvaiheissa jakautuisi nykyistä tasaisemmin maakunnan ja kunnan välille. Yhteistyöryhmän keskeisimpiä tehtäviä olisivat: (Heinonen et al 2018, 19-20) Valmistella ja yhteen sovittaa maakuntien ja kuntien yhdyspintaan liittyviä asioita lasten, nuorten ja perheiden näkökulmasta; Tukea palvelujen integraatiota sekä resurssien optimointia (lapsibudjetointi); Edistää kattavaa lapsivaikutusten arviointia; Käsitellä keskeiset LAPE-asioita koskevat asiakirjat ja esitykset ennen niiden etenemistä maakunnan ja kuntien päätöksentekoon.. Näitä olisivat ainakin kunta- ja maakuntastrategiat, palvelustrategiat sekä talousarvioesitykset; Seurata ja arvioida lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin tilaa ja palvelukysyntää sekä siihen vastaamista muun muassa sähköisten hyvinvointikertomuksien avulla.

34 Lapsivaikutusten arviointi Jyväskylässä TAUSTA: Jyväskylän päätöksenteon kulttuuri on ollut osallistava ja keskusteleva. Tämä on ajan kuluessa mahdollistanut valmistelun tukemisen myös vaikutusarvioinneilla, jolloin valmistelijan näkemys saa tukea muualta. TOIMENPITEET: Kokeilukulttuuri on johtanut arvioinnin kehittymiseen osaksi rakenteita. Lapsivaikutusten arviointi aloitettiin kokeilemalla ja olemassa olleita ohjeita soveltamalla, kuitenkin ilman tarkkaa mallia. Toiminta on selkeytynyt ja kehittynyt askel askeleelta. NYKYTILA: Lapsivaikutusten arviointia toteutetaan systemaattisesti. Siihen on kohdistettu erikseen henkilöstöresursseja. Vaikutusten arvioinnin toteuttaa ydinryhmä, jota tukee monialainen eri sektorit kattava monialainen ryhmä. Myös poliittiset päättäjät osaavat pyytää arviointia, jollei sitä ole jo tehty, vaikka ideaalitilanteessa arviointi tehdäänkin jo valmisteluvaiheessa. Esimerkkinä systemaattisuudesta kouluverkoston osalta toimii palveluverkoston valmistelu: Yleisen tason palveluverkoston linjaukseen on kirjattu maininta siitä, että aluetasolla toteutetaan vaikutusten arviointi. EDISTÄNEET JA HIDASTANEET TEKIJÄT: Sekä päättäjien tahtotila että johdon sitoutuminen ovat mahdollistaneet nykymuotoisen toiminnan. Tietoa levitetään myös muualle maahan. Alkuvaiheessa arvioinnista olisi kaivattu esimerkkejä ja kokemuksia muualta maasta. Varhaiskasvatuksen subjektiivisen oikeuden palauttamisen lapsivaikutusten arviointi Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittaminen jakoi mielipiteitä myös Jyväskylässä, ja oikeuden palauttamisen käsittelyn yhteydessä edellytettiin tehtäväksi lapsivaikutusten arviointi. Lapsivaikutusten arviointi toteutettiin vertaamalla kahden toimintamallivaihtoehdon (nykytila - rajoittamisen poistaminen) vahvuuksia ja heikkouksia suhteessa varhaiskasvatuslain tavoitteisiin lapsen näkökulmasta. Arvioinnin toteutusta tuki monialainen ryhmä, jossa kaupungin eri organisaatioiden lisäksi edustettuina olivat Jyväskylän yliopisto ja yksityiset palveluntuottajat. Tietopohjana hyödynnettiin valtakunnallista ja kunnallista tutkimus- ja tilastotietoa, joiden puutteita täydennettiin omalla tiedonkeruulla. Tähän sisältyivät mm. asiakas- ja henkilöstökyselyjen tulokset, asiakasraati ja vanhempien osallistaminen varhaiskasvatuksen keskusteluillassa. Varhaiskasvatuksen ammattilaisten avustuksella toteutettiin kysely lapsille päiväkotiryhmissä. Lapsen näkökulman huomioiminen tällä tavoin oli edistyksellistä mutta myös arvioinnin haastavin tiedonkeruuvaihe. Kaupunginvaltuusto päätti rajoittamisen poistamisesta marraskuussa 2018.

35 Keski-Pohjanmaan lapsivaikutusten arviointi Lapsivaikutusten arvioinnin kehittämistä tehtiin osana Keski- Pohjanmaan LAPE-hanketta. Maakunnassa muodostettiin pilottiarvioinnin perusteella laajan, kattavan ja suppean LAVAn kuvaava toimintamalli, jossa kuvataan prosessi aina tarpeen tunnistamisesta valmiin arvioinnin hyödyntämiseen ja seurantaan asti. Toimintamallissa keskeistä on prosessi sopivuus eri laajuisten arviointien toteuttamiseen. Näkemys siitä, miten laaja arviointi tehdään, on selkeämpi kuin suppeista, joista esimerkki-caseja ei vielä ole juurikaan saatavilla. Lapsivaikutusten arviointia voidaan kunnissa ja maakunnissa kehittää joko strategia- tai kokeilulähtöisesti. Keski-Pohjanmaan LAVA-malli on esimerkki jälkimmäisestä, jossa kokeilemisen perusteella päätetään linjauksista. LAPE-hankkeen nähdään mahdollistaneen harppauksen ottamisen LAVAn kehittämisessä ja käyttöönotossa. Toimintakulttuurin uudistamista maakunnassa on tukenut myös mm. Unicefin Lapsiystävällinen maakunta pilottihanke. Lasten ja nuorten päivystyksen lapsivaikutusten arviointi Lasten ja nuorten päivystykseen kohdistettu lapsivaikutusten arviointi oli ensimmäinen Suomessa toteutettu sote-toimijan lapsivaikutusten arviointi. (linkki arviointiin) Arvioinnissa tuotettiin vertailtavaa tietoa lasten päivystyksen toteutusmalleista ja laatutekijöistä, joilla lapsen oikeuksien toteutumista voidaan edistää jatkossa. Arvioinnissa tarkasteltiin päivystyksen toteuttamista yhteispäivystyksessä ja lastensairaalassa, ja sitä ohjasi monialainen ohjausryhmä. Prosessi koostui suunnittelusta, arviointikohteiden tunnistamisesta, tiedonkeruuvaiheista, analyysista ja päätöksenteosta sekä sitoutumisesta vaikutusten arvioinnin seurantaan. Prosessin lopputuloksena paitsi päätettiin päivystyksen toteuttamisesta myös muodostettiin edellä kuvattu SOTE-lava-malli maakuntaan. Arvioinnissa kuultiin lapsia, vanhempia ja henkilöstöä suoraan sekä eri toimijoita arviointilausuntojen kautta. Lastensairaalassa järjestetty päivystys on toteuttanut lapsen oikeuksia ja etua monilla osa-alueilla yhteispäivystystä paremmin. Lasten ja nuorten päivystyksen eriyttäminen yhteispäivystyksestä on lisännyt myös lasten ja perheiden turvallisuutta.

36 Oulu Oulussa tehtiin päätös ottaa lapsivaikutusten arvioinnin toimintamalli käyttöön keväällä 2019 kaikilla toimialoilla. Oulun kaupunki on saanut Unicefin Lapsiystävällinen kunta tunnustuksen vuosille ja lapsivaikutusten arvioinnin käyttöönotolla kaupunki haluaa edistää lapsiystävällistä toimintaansa ja näin mahdollistaa Lapsiystävällinen kunta tunnustuksen jatkumisen vuoden 2019 jälkeen. Lapsivaikutusten arvioinnin toimintamallin käyttöönotto sisältyy kaupungin Lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmaan Lapsivaikutusten arvioinnin toimintamallin käyttöönoton nähtiin lisäävän päätöksenteon läpinäkyvyyttä, tietoa päätöksenteon prosessista, kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksia sekä lasten kuulemiseen ja lapsivaikutusten arviointiin perehtyneiden asiantuntijoiden määrää kaupungissa. Kaupungin virkamiesten nähtiin tarvitsevan tätä varten osaamisen kehittämistä esimerkiksi koulutuksen muodossa. Lapsivaikutusten arvioinnin toimintamallia on työstetty vuodesta 2017 lähtien ja työ alkaa olla loppusuoralla. Tuloksena syntyy muun muassa työkalupakki dokumenttipohjineen. Helsinki Lapsivaikutusten arvioinnista on käyty Helsingissä paljon keskustelua, mutta tekeminen on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi. Lainsäädäntöön perustuen kaikilla toimialoilla osana valmisteluprosessia tehdään terveys- ja hyvinvointivaikutusten ennakkoarviointia, jossa yhtenä arvioitavana osa-alueena ovat vaikutukset lapsiin, nuoriin, ja perheisiin. Helsingissä tietopohja lasten ja nuorten hyvinvointiin liittyen on poikkeuksellisen vahva. Lapsivaikutusten arviointia on päätetty tässä vaiheessa kehittää lapsibudjetoinnin kautta. Tavoitteena on selvittää määrärahojen vaikutukset lapsiin ja parantaa vaikuttavuutta seurannan avulla. Budjetin laadintaohjeissa kehotetaan myös toimialoja kehittämään ja kokeilemaan lapsivaikutusten arvioinnin tapoja ja malleja. Tärkeänä kysymyksenä on tunnistettu lasten ja nuorten osallistaminen vaikutusten arviointiin. Nuorten mahdollisuutta osallistua päätöksentekoon on laajennettu kevään 2019 lautakuntakokeilussa. Kokeilussa neljään lautakuntaan on osallistunut puheoikeudellinen nuorten edustaja, jolloin nuorten näkemykset voidaan tuoda esiin valmistelussa, vaikkei äänioikeutta olekaan.

37 Huittinen Huittisten kaupunki sitoutui vuonna 2017 lapsiystävälliseen hallintomalliin, jonka osana lapsivaikutusten arviointi haluttiin ottaa osaksi päätöksentekokulttuuria. Lapsiystävälliseen hallintomalliin sitoutumisen myötä kunnassa päätettiin tehdä lapsivaikutusten arviointi päiväkoti- ja kouluverkon kehittämiseen liittyen. Kaupunki sai LAPE-hankkeelta ja Terveyden- ja hyvinvoinnin laitokselta tietoa ja tukea lapsivaikutusten arvioinnin toteuttamiseen. Arviointiin osallistettiin päiväkoti-ikäisiä, kouluikäisiä, vanhempia ja nuorisovaltuustoa. Arvioinnin myötä saatiin paljon tietoa, jota voidaan hyödyntää jatkossakin päiväkotien ja koulujen arjessa. Johdon sitoutuminen lapsivaikutusten arviointiin osoittautui tärkeäksi edellytykseksi arvioinnin toteuttamiselle ja sittemmin kaupunginhallitus on antanut suosituksen ennakkovaikutusten arvioinnista. Lapsivaikutusten arvioinnin kautta on siis onnistuttu muokkaamaan kunnan päätösten valmistelun kulttuuria. Kokkola Keski-pohjanmaan maakuntakeskuksen Kokkolan kaupunkistrategiaan on kirjattu lapsien oikeuksien ja lapsiystävällisyyden edistäminen. Kokkola on ollut mukana Unicefin Lapsiystävällinen kunta -toimintamallin toteuttamisessa. Lapsivaikutusten arviointi koskee erityisesti sivistyslautakuntaa. (Ruuska et al. 2017) Palveluverkkouudistuksen yhteydessä kaupunginvaltuusto edellytti maaliskuussa 2017 lapsivaikutusten arvioinnin toteuttamista kustakin lakkautettavaksi esitetystä koulusta. Päätöksestä rakentaa Ykspihlajaan uusi rakennus alakoulua ja päiväkotia varten suoritettiin lapsivaikutusten arviointia, johon osallistettiin huoltajia, koululaisia ja päiväkotilapsia soveltuvilla menetelmillä. (Linkki raporttiin.) Lapsivaikutuksia on arvioitu myös esimerkiksi Rautatientorin asemakaavamuutoksen yhteydessä turvallisuuden ja toiminnallisuuden näkökulmasta.

38 Hämeenlinna Kaupunki on kehittänyt yhdessä Unicefin kanssa Suomen Lapsiystävällinen kunta mallin ja oli ensimmäinen kunta Suomessa, jolle Lapsiystävällinen kunta -tunnustus myönnettiin vuonna Merkittävimmistä kuntapäätöksistä tehdään Hämeenlinnassa lapsivaikutusten arviointia (kuten palveluverkkoon liittyvät päätökset). Kaupunki on luonut kattavat työpohjat lapsivaikutusten arviointiin, joiden avulla valmisteltavien päätösten osalta analysoidaan nykytilaa sekä kolmea vaihtoehtoista skenaariota. Lasten ja nuorten osallistamista varten Hämeenlinnassa on oma nimetty vastuuhenkilö, osallisuuskoordinaattori. Hämeenlinnassa on myös aktiivinen nuorisovaltuusto, joka osallistuu päätöksenteon valmisteluun esimerkiksi kaupunginvaltuustossa. Kunnassa on panostettu systemaattisesti osallisuuden lisäämiseen: Kunnassa on otettu käyttöön vuonna 2011 vaikuttamisen polku, jonka tarkoituksena on mahdollistaa kaikille lapsille ja nuorille vaikuttamisen heidän omaan elämäänsä ja toimintaympäristöönsä Lasten ja nuorten osallisuus on tunnistettu kaupungissa menestystekijäksi. Osallisuuden nähdään edellyttävän lasten ja nuorten kehitystasoon soveltuvien mahdollisuuksien hyödyntämistä. Voimaannuttavan osallisuuden onnistuminen vaatii sitä mahdollistavia ammattilaisia. Kunnassa työskentelee osallisuuskoordinaattori Lapsille ja nuorille on kehitetty erilaisia kuulemismenetelmiä. Esimerkiksi 8. luokkalaisille on vuodesta 2004 järjestetty Vaikuta - älä valita, eli V-päivä. Tämän järjestäminen on prosessi, jonka myötä lapset tutustuvat erilaisiin vaikuttamiskanaviin, pohtivat vaikuttamismahdollisuuksiaan ja tekevät aloitteita, jotka esitellään kaupungin päättäjille ja virkamiehille kaupungin yläkouluissa.

39

40 Esitämme seuraavassa viisi kehityskelta, joiden avulla voidaan rakentaa kestävä polku kohti systemaattista toimintatapaa sekä kuntien että valtiohallinnon toiminnan lapsivaikutusten arvioinnissa. Askeleet eivät ole tärkeysjärjestyksessä vaan ne ovat kaikki välttämättömiä systemaattisen vaikutusarvioinnin luomisessa. ASKEL 1 Yksittäisistä vaikutuslajeista ihmisvaikutusten arviointiin ASKEL 2 Yksittäisten päätösten arvioinnista kokonaisuuksien arviointiin ASKEL 3 Päätösesitysten arvioinnista politiikkavaihtoehtojen arviointiin ASKEL 4 Ennakkoarvioinnista lapsivaikutusten seurantaan ASKEL 5 Asiantuntijoiden kuulemisesta lasten osallistamiseen Kaikki askeleet kuvaavat tarvittavaa näkökulman laajentamista, ei aikaisemmin tehdyn rajaamista pois (esim. askeleessa 5 ei kehoteta luopumaan asiantuntijoiden kuulemisestä eikä askeleessa 4 ei kehoteta luopumaan ennakkoarvioinnista vaan laajentamaan arviointia systemaattiseksi prosessiksi jossa seurataan myös ennakoitujen vaikutusten toteutumista ja tehdään tämän pohjalta korjaavia toimia).

41 Lapsivaikutusten arvioinnin ongelmat palautuvat monelta osin yleisiin poliittisen päätöksenteon vaikutusarvioinnin ongelmiin. Ongelmat eivät siis koske vain lapsivaikutusten arviointia vaan yleisemmin vaikutusarviointia ja erityisesti ihmisvaikutusten arviointia. Vaikutusarvioinnin toimintamallien kehittämistä valtion ja kuntien päätöksenteossa edistetäänkin parhaiten ihmisvaikutusten arvioinnin kokonaisuutta kehittämällä. Panostukset ihmisvaikutusten arviointiin ovat kaikilla hallinnon tasoilla huomattavasti vähäisempiä kuin taloudellisten vaikutusten arviointiin tehdyt panostukset. Esimerkiksi ns. paremman sääntelyn politiikassa (better regulation) fokus on ollut vahvasti yritysvaikutuksissa ja hallituksen esitysten vaikutusarvioinneissa taloudelliset vaikutukset ovat dominoineet tarkastelua. Ongelma ei ole taloudellisten arvioinnin eikä sen alle kuuluvan yritysvaikutusten arvioinnin liiallinen määrä, vaan yleisesti ihmisvaikutusarviointien huomiota herättävä vähäisyys. Koska arvioinnin ongelmat eivät koske tiettyä vaikutuslajia tai kohderyhmää, lapsivaikutusten arviointia edistetäänkin parhaiten osana koko arviointikulttuurin ja erityisesti ihmisvaikutusten arvioinnin kehittämistä. Tällöin myös vältytään tarpeettomalta keskustelulta eri vaikutuslajien keskinäisestä tärkeydestä ja merkittävyydestä, joka ei palvele itse asiaa (ja joka on pseudo-ongelma.) Paradoksaalisesti lapsivaikutusten arviointia voidaan siis (tällä hetkellä) ehkä jopa parhaiten edistää ilman, että puhutaan nimenomaisesti lapsivaikutuksista. Samalla on todettava, että vaikka lapsivaikutusten arviointi on vain yksi arvioinnin näkökulma, on se merkittävyydessään poikkeuksellisen tärkeä arvioinnin osaalue: Päätösten lapsivaikutusten seurausvaikutukset ovat kauaskantoisempia kuin useimpien muiden vaikutuslajien ja ne heijastuvat lopulta koko yhteiskuntaan. Tämän päivän vaikutukset lapsiin ovat tulevaisuuden vaikutuksia koko yhteiskunnan toimintaan. Edellytykset askeleen ottamiselle Osaamisen ja päätöksenteon tukena olevien resurssien vahvistaminen ihmisvaikutusten arvioinnissa. Päätöksiä valmistelevilla virkamiehillä ei voi olla koskaan sellaista osaamista, että se mahdollistaisi kaikkien eri vaikuttavuusulottuvuuksien riittävän laaja-alaisen ja syvällisen tarkastelun. Valtioneuvostossa taloudellisten vaikutusten arviointiin onkin palkattu ekonomisteja tukemaan lainvalmistelua. Vastaavaa tai vastaavan tyyppistä järjestelyä voisi soveltaa ihmisvaikutuksiin vahvistamalla ihmisvaikutusten arvioinnin yhteiskuntatieteellistä osaamista päätöksenteon tuessa. Yhteistyön vahvistaminen ministeriöiden välillä. Lapsivaikutukset kohdistuvat usein toisen ministeriön hallinnonalalle, jolloin paras arviointiosaaminen löytyy siitä ministeriöstä. Jo tietoisuus toisten sektoreiden toiminnasta ja toimenpiteistä voi parantaa valmistelun laatua. Koordinaatio vaatii johtotason sitoutumista, esimerkiksi lainsäädäntöjohtajien tasolta. Hallinnon rajat ylittäviä pilottivalmisteluhankkeita pidetään hyvänä tapana lisätä tietoisuutta ja osaamista.