ARTTU 2.0: Kunnissa toteutettujen ja tulevien uudistusten arviointitutkimusohjelma 2014-2018 Raamisuunnitelma Kaija Majoinen, Marianne Pekola-Sjöblom, Arto Koski, Suomen Kuntaliitto Suunnitelmaversio 27.6.2014 / mps Taustaa Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman 2011 mukaan hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Tätä kuntauudistusta edelsi vuonna 2005 käynnistynyt kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke, jota ohjaava puitelaki tuli voimaan helmikuussa 2007. Meneillään olevan kuntauudistuksen sekä siihen kytkeytyvien muiden uudistusten vuoksi on perusteltua käynnistää jatkotutkimusohjelma kunnissa toteutettujen ja tekeillä olevien uudistusten arvioimiseksi. Ohjelma varmistaa osaltaan Paras-hankkeen aikana suunniteltujen ja toteutettujen uudistusten pidempiaikaisten vaikutusten arvioinnin. Tutkimustiedon saaminen kuntia koskevien uudistusten vaikutuksista palvelee kunnallisen itsehallinnon kehittämistyötä. Yleiset perustelut - ohjelmalla tavoiteltavia hyötyjä Pitkäjänteistä ja systemaattista vertailutietoa paikalliseen ja kansalliseen päätöksentekoon ja johtamiseen. Hyviä käytäntöjä kuntien kehittämistyöhön. Kuntakentän moninaisuuden näkyväksi tekeminen. Kuntien, tutkijoiden ja kansallisen tason toimijoiden verkostojen vahvistaminen sekä tutkimuksen ja käytännön vuoropuhelun edistäminen. Aiempien Paras-uudistusten vaikutusten pidempiaikaista arviointia ja johtopäätöksiä. Sillanrakennusta eri uudistusten välillä. Ilman laajempaa, koordinoitua ohjelmaa kuntiin kohdistuvien uudistusten tutkimus ja arviointi jää satunnaiseksi ja hajanaiseksi. Tietoa eduskuntavaalien 2015 ja kuntavaalien 2016 tiimoilla käytävään keskusteluun ja muihin käynnissä oleviin uudistuksiin. Tavoitteet ja keskeiset tutkimuskysymykset Tutkimusohjelman tavoitteena on tuottaa systemaattista ja vertailukelpoista tutkimustietoa yhtäältä kunnisa toteutetuista ja tulevista uudistuksista ja toisaalta toteutettujen ja tekeillä olevien uudistusten ja kehittämistoiminnan vaikutuksista palveluihin, talouteen, demokratiaan ja johtamiseen, henkilöstövoimavaroihin sekä elinvoimaan erityisesti tutkimukseen osallistuvissa kunnissa. Keskeiset tutkimuskysymykset ovat yleisellä tasolla: Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet ja ovat tekemässä kuntia koskevien uudistuksen aikana ja/tai mitä kunnissa on tapahtunut? Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri näkökulmista (talous, palvelut, henkilöstövoimavarat, yhdyskuntarakenne, elinvoima, demokratia ja johtaminen)? Miten valtionohjaus on vaikuttanut kuntien toimintaan kuntia koskevissa uudistuksissa? 1
Tutkimusohjelman aihealueet Kuntien toimintaympäristö (väestö, työpaikat, kuntatalous, demokratia ja johtaminen) Kuntien uudistusprosessit ja niiden eteneminen Talous Keskeiset kuntapalvelut, erityisesti sote-palvelut (palvelujen tuottaminen ja järjestäminen, palveluverkko, palvelutaso, prosessit ym.) Henkilöstö strategisena voimavarana (mm. viiden vuoden irtisanomissuoja) Yhdyskuntarakenne ja elinvoima (elinvoiman indikaattorit) Kuntalaismielipiteet (Palvelut, valinnanvapaus, osallistuminen ja vaikuttaminen, luottamus, samaistuminen/identiteetti, uudistusasenteet, omavastuu) Johtaminen ja johtamisjärjestelmät (ammatillinen ja poliittinen johtaminen, konsernit ym) Kunnan muuttuva rooli (läpileikkaava teema) Mahdollisesti erillisellä rahoituksella toteutettavia erillistutkimuksia (ks. kuvio 1) Kuvio 1. ARTTU 2.0:n alustava tutkimuskehikko 2014-2018 Tutkimuskohteet Tutkimusohjelman laajuuden ja aikaisempien kokemusten perusteella (vrt. ARTTU 2008-2012, KuntaSuomi 2004 tutkimusohjelma) tutkimusohjelmaan osallistuvaa kuntajoukkoa on välttämätöntä rajata, jotta tutkittaviin ilmiöihin päästään kiinni syvällisemmin. Toisaalta on tärkeätä, että tutkimuskunnat edustaisivat mahdollisimman hyvin maamme koko kuntakenttää. Näin ollen tutkimusohjelmaan valitaan 40 kuntaa käyttämällä kriteereinä mm. alueellista sijaintia, kuntakokoa ja kielisuhteita. ARTTU-ohjelman 2008-2012 kunnat aikanaan valittiin monentyyppisin kriteerein ja oli siten suhteellisen edustava otos kuntakentästä ja eri tavoin kunta- ja palvelurakenneuudistusta toteuttaneita kuntia. Koska ARTTU-ohjelmassa tuotettiin hyvin laaja kuntien nykytilaa kuvaava tutkimusaineisto, on perusteltua valita tämän jatko-tutkimuksen kunniksi mahdollisimman paljon ARTTU-tutkimuskuntia. Samalla varmistetaan, että tähän uuteen ohjelmaan saadaan niin ikään uudistuksia erityyppisesti ja erivaiheisesti toteuttaneita, toteuttavia ja suunnittelevia kuntia. 2
Juhannusviikolla 2014 on varmistunut noin 20 ARTTU-kunnan osallistuminen myös ARTTU 2.0-ohjelmaan. Kuntavalinnat jatkuvat kesälomien jälkeen elokuussa, ja lopullinen kuntajoukko nimetään elokuun lopussa. Tutkimusohjelman ideana on paitsi analysoida eri osaprojekteista saatavia tuloksia yleisellä tasolla myös tehdä vertailuja erityyppisten kuntien kesken. Ohjelman yhtenä kantavana ideana on eri osahankkeiden tulosten yhdistäminen ja vertaileminen niin, että saadaan syvällinen kuva uudistusten vaikutuksista suomalaisessa kuntakentässä ja erityisesti arviointitutkimusohjelmassa mukana olevista tutkimuskunnista. Tutkimuksen aikajänne Tutkimusohjelma toteutetaan vuosina 2014-2018. Tutkittavat vuodet sisältävät hallituskauden vaihtumisen taitekohdan että myös nykyisen valtuustokauden lisäksi seuraavan valtuustokauden alun. Tutkimusosiot ajoitetaan toteutettaviksi vuosien 2014 2017 aikana. Jokaisella tutkimusosioilla on oma ajoituksensa ja tarkka tehtävärajaus. Tutkimusohjelma tullaan toteuttamaan edellisen ARTTU-ohjelman tavoin yhteistyössä keskeisten kuntatutkimusta tekevien yliopistojen ja tutkijoiden kanssa. Neuvottelut eri tahojen kanssa aloitetaan kuitenkin vasta syksyllä kun tutkimuskunnat ja rahoitusraami ovat selvillä. Kuntaliitto vastaa tutkimusohjelman koordinoinnista, taloudesta ja hallinnosta sekä osallistuu myös joidenkin tutkimusosioiden toteutukseen. Tutkimusohjelman organisointi Tutkimusohjelmalle tullaan perustamaan ohjausryhmä, projektiryhmä sekä asiantuntijaryhmiä eri tutkimusosioiden tueksi ja sparraajaksi. Tutkimusohjelmalle nimetään myös tieteellinen johtaja. Projektiryhmään ja asiantuntijaryhmiin tullaan kutsumaan myös rahoittajatahojen edustajia. Tutkimusohjelman omistajana Kuntaliitossa on tutkimus- ja kehitysjohtaja Kaija Majoinen ja projektipäällikkönä tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom. Tutkimusohjelman suunnittelun ydintiimiin kuuluu myös erityisasiantuntija Arto Koski, joka vastaa muun muassa syksyllä 2014 käynnistyvästä uudistusprosessien arviointia koskevan osatutkimuksen koordinoinnista. Tutkimusohjelma on luokiteltu Kuntaliiton projektisalkussa vaativimpaan A-luokkaan. Ohjelma tulee sisältämään runsaasti yhteistyötä myös Kuntaliiton eri yksikköjen asiantuntijoiden kesken. Tutkimusohjelman etenemistä seurataan ja siitä raportoidaan säännöllisesti johtoryhmätasolla. Tutkimusohjelman rahoitus ja kokonaisbudjetti Tutkimusohjelman rahoituksesta vastaavat Kuntaliitto, ohjelmaan osallistuvat tutkimuskunnat, ministeriöt ja Keva. ARTTU 2.0 sisältyy valtiovarainministeriön kuntauudistuksen muutostukiohjelmaan. Ohjelmalle haetaan rahoitusta myös valtioneuvoston kanslian strategisen tutkimuksen määrärahoista elokuussa 2014. Työsuojelurahasto ja Kunnallisalan kehittämissäätiö pyritään saamaan mukaan erillisprojektien kautta. Yhteistyön mahdollisuudet kartoitetaan myös Kunta10-tutkimuksen kanssa. Kokonaisbudjetin suuruudeksi vuosille 2014-2018 on kesäkuussa 2014 alustavasti arvioitu noin 1,9 miljoonaa euroa. Karkeasti ottaen osallistuvien kuntien rahoitusosuus olisi 40 %, ministeriöiden 40 % ja Kuntaliiton ja Kevan 20 %. Kuntaliiton rahoitusosuus ei sisällä vakinaisen henkilöstön palkkakuluja. Tutkimuskuntien vuosittaiset rahoitusosuudet sidotaan kuntakokoon ja vastaavat suuruudeltaan aikaisemman ARTTU-ohjelman rahoitusosuuksia. Ministeriöiden ja muiden rahoittajien rahoitusosuudet ovat alustavia ja tarkentuvat alkusyksyllä käytävissä kahdenkeskisissä neuvotteluissa. Taulukko 1. Tutkimusohjelman alustava rahoitussuunnitelma vuosille 2014-2018. (rahoitusosuudet euroina) 2014 2015 2016 2017 2018 yhteensä Kuntaliitto* 80 000 80 000 50 000 50 000 30 000 290 000 Kunnat** 0 215 000 215 000 215 000 55 000 700 000 Keva 0 20 000 20 000 20 000 0 60 000 Ministeriöt 50 000 290 000 250 000 250 000 0 840 000 Yhteensä 130 000 605 000 535 000 535 000 85 000 1 890 000 *Kuntaliitto rahoittaa ohjelmaa T&K-budjetin lisäksi myös vakinaisen henkilöstön työpanoksella. ** Vuosittaiset rahoitusosuudet samat kuin ARTTU 2008-2012 -ohjelmassa. 3
Eri rahoittajatahojen kanssa tullaan tekemään sekä kaikille yhteiset yhteistyösopimukset (raamisopimukset) että kahdenkeskiset rahoitussopimukset. Taulukko 2. Tutkimusohjelman alustavat rahoitusosuudet tutkimuskunnille vuosille 2015-2018. (rahoitusosuudet euroina) Kunnan Kuntarahoitus Kuntarahoitus Kuntarahoitus asukasluku v. 2015-2017, v. 2018, v. 2015-2018 yht. /kunta/vuosi /kunta / kunta alle 5000 as. 1500 375 4875 5001 10 000 as. 3000 750 9750 10 001 20 000 as. 4000 1000 13 000 20 001 50 000 as. 6000 1500 19 500 50 001 100 000 as. 9000 2250 29 250 yli 100 000 as. 12 000 3000 39 000 Osatutkimusten alustava aikataulusuunnitelma Ohjelman käynnistyessä syksyllä 2014 toteutetaan tutkimuskuntien toimintaympäristöanalyysi, kuntien uudistusprosessien arviointitutkimus sekä analyysia vuosina 2009-2013 toteutetuissa kuntaliitoksista sekä vuosien 2013-2014 kuntajakoselvityksistä ja päätöksenteosta. Lisäksi käynnistetään taloustutkimuksen ja kuntalaistutkimuksen suunnitteluprosessi. Tutkimusosioiden alustava toteutusaikataulu: 2014: 2015: Toimintaympäristöanalyysi (päivitetään tutkimuskauden aikana). Kuntauudistusten prosessien arviointi (syksy 2014 alkuvuosi 2015) Analyysi vuosina 2009-2013 toteutetuista kuntaliitoksista sekä vuosien 2013-2014 kuntajako-selvityksistä ja päätöksenteosta. Taloustutkimus (loppusyksy 2014 - alkuvuosi 2015). Kuntalaistutkimus. (Valmistelu syksyllä 2014, toteutus 1/2015 alkaen, ennakkotuloksia eduskuntavaalikeskusteluun) Henkilöstövoimavarojen tutkimus Palvelujen tutkimus Yhdyskuntarakenne ja elinvoima -tutkimus Analyysit vuosien 2015-2017 kuntaliitosten valmistelusta ja toteutuksesta (osin reaaliaikaista seurantaa) 2016: Kuntapäättäjätutkimus (tuloksia kuntavaalikeskusteluun ja uudelle kaudelle) Johtamisjärjestelmätutkimus (tuloksia kuntavaalikeskusteluun ja uudelle kaudelle) 2017: Analyysi vuoden 2017 kuntaliitosten toteutuksesta Tutkimusnäkökulmia yhdistäviä analyyseja Mahdollisesti toistettavia tutkimusasetelmia 2018 (alkuvuosi) Tuloksia uudelle valtuustokaudelle edellä mainituista tutkimuksista Päätösseminaari Tietoa syksyn 2014 osatutkimuksista: 4
Tutkimuskuntien toimintaympäristöanalyysi on pääosin tilastollinen analyysi tutkimuskuntien toimintaympäristöstä ja sen kehityksestä, sisältäen ainakin seuraavat asiakokonaisuudet: 1) väestökehitys (väestön määrä, väestörakenne, huoltosuhteen kehitys, väestöennuste, aluerakenne ja väestön sijoittuminen), 2) työpaikat, yritykset ja työssäkäynti (työpaikat ja niiden kehitys, aloittaneet ja lopettaneet yritykset, sisään- ja ulospendelöinti, työpaikkaomavaraisuus), 3) kuntatalous (keskeiset tunnusluvut) sekä 4) demokratia ja johtaminen (keskeiset indikaattorit kuten vaaliosallistuminen, poliittiset voimasuhteet, keskeisimmät organisatoriset ratkaisut, poliittinen & hallinnollinen organisointi, palvelujen tuotantotavat ym.). Analyysiin liitetään mahdollisuuksien mukaan kuntien kyvykkyyttä muutoksiin tarkasteleva osio. (vrt. ARTTU-tutkimuksia nro 10, 2011). Analyysi tehdään Kuntaliiton toimesta ja työ käynnistyy elo-syyskuussa. Kuntien talouden perustiedot kootaan osana toimintaympäristöanalyysia. Suunnitelma syventävistä analyyseista laaditaan syksyn aikana ja käynnistyy näillä näkymin loppuvuonna 2014. Analyysia vuosina 2009-2013 toteutetuista kuntaliitoksista sekä vuosien 2013-2014 kuntajakoselvityksistä ja päätöksenteosta tehdään osana Kuntaliiton perustyötä (KDJ-yksikön kuntamuutostiimi). Tarkoituksena on luoda tietopohjaa myös muille tutkimusohjelman osaprojekteille. Uudistusprosessien arviointitutkimuksen tarkoituksena on tehdä kokonaisarvio kuntiin kohdistuvien uudistusten valmistelu- ja toteutusprosessista ja siinä syntyvistä ratkaisuista. Arviointi käynnistyy syyskuussa 2014 ja valmistuu tammikuun 2015 loppuun mennessä. Arviointi toteutetaan Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun ja Lapin yliopiston toimesta. Tutkimusmenetelmät Keskeisenä tutkimusmenetelmänä on monitahoarviointi. Monitahoarviointia tullaan toteuttamaan hyödyntämällä aiempia ja muita käynnissä olevia tutkimuksia, valmiita tilastoaineistoja, kyselyjä sekä valikoidusti laadullisia menetelmiä, esim. ryhmähaastatteluja. Osaprojektien aineistoja tullaan yhdistämään keskenään, jolloin saadaan laajempaa ja kokonaisvaltaisempaa ymmärrystä muutoksesta ja sen vaikutuksista eri toimijoiden, eri palvelujen, talouden ym. näkökulmasta. Tulosten tuotokset sekä julkaisu- ja hyödyntämissuunnitelma Tutkimusohjelma tuottaa rahoittaville tahoille konkreettista tutkimustietoa kunnista ja niiden suunnittelemista ja toteuttamista uudistuksista ja niiden vaikutuksista talouteen, palveluihin, henkilöstöön, demokratiaan, johtamiseen ja elinvoimaisuuteen tutkimuskunnissa. Tutkimuskunnat saavat kustakin tutkimuksesta kuntakohtaiset tulokset sekä vertailutietoa muista tutkimuskunnista, erityisesti vertailukuntaparista. Tutkimustulokset julkistetaan ohjausryhmän hyväksymän viestintäsuunnitelman periaatteiden mukaisesti. Tavoitteena on tulosten tuottaminen entistä konkreettisemmassa muodossa ja nopeammassa tahdissa kuntien ja muiden päätöksentekijöiden käyttöön. Tutkimusohjelman puitteissa tuotetaan tutkimusraportteja ja artikkeleja jokaisesta osatutkimushankkeesta kunkin tutkimustahon kanssa erikseen sovittavalla tavalla ja kussakin tutkimussuunnitelmassa mainitun mukaisesti. Tutkimustuloksista julkaistaan pääsääntöisesti Kuntaliiton Acta-tutkimussarjassa ja tiivistä tietoa tuottavalla Uutta kunnista -raporttiformaatilla. Tutkimusohjelman etenemistä ja uusimpia tutkimustuloksia esitellään tutkimusohjelman omalla netti-sivustolla, 4-5 kertaa vuodessa ilmestyvän uutiskirjeen avulla sekä pari kertaa vuodessa järjestettävissä ARTTU-kuntaseminaareissa, alueellisissa tilaisuuksissa ja muissa ohjelman omissa verkostotapaamisissa. Tutkimustulosten levittämisessä käytetään lisäksi Kuntaliiton ja muiden tutkimusohjelman osapuolten vakiintuneita viestintäkanavia. Kuntaliiton viestintäkanavia ovat mm. mediatiedotteet, Kuntalehti, Finlands Kommuntidning, uutiskirjeet (esim. laajalevikkiset Visionääri ja Kuntapäättäjä), jokasyksyiset Kuntamarkkinat, verkostotilaisuudet, FCG:n koulutustapahtumat sekä tutkimusohjelman asiantuntijoiden esitykset muiden järjestämissä seminaareissa. Tutkimusohjelman osapuolten välistä tiedonvälitystä ja vuorovaikutusta ylläpidetään Kuntaliiton hallinnoiman, tutkimusohjelman käytössä olevan yhteisen ekstranetti-työtilan avulla. Tutkimusohjelman 5
yhteistyöosapuolet saavat lukuoikeudet kyseiseen työtilaan, jossa mm. säilytetään tutkimusohjelman yhteisiä dokumentteja ja tutkimusaineistoja. Tiivistettynä tavoitteena on kasvattaa tutkitun tiedon määrää ja että kunnat pystyvät hyödyntämään projektin tuotoksia oman kunnan strategisessa johtamisessa, palvelurakenteiden suunnittelussa ja toimintojen johtamisessa. Lisätietoja ensimmäisestä ARTTU-tutkimusohjelmasta 2008-2012 osoitteessa www.kunnat.net/arttu. 6