Poliittisen johtamisen rakenteet maakunnassa Katsaus valmisteluun Lauri Tanner 8.5.2018
Taustaa Itsehallinnollisissa hallintoyksiköissä (kunnat, kuntayhtymät, maakunnat) hallinnon perustana luottamushenkilöpäätöksenteko Hallinnon perusta maakunnissa peruskuntia vastaava Toimivalta lähtökohtaisesti valtuustolla, joka voi siirtää (delegoida) sitä edelleen muille toimielimille ja viranhaltijoille Luottamushenkilöhallinnon perusteet maakuntalain 8 luvussa Vastaa pitkälti kuntalain sääntelyä Pakolliset ja vapaaehtoiset toimielimet
Pakolliset toimielimet (1/2) Maakuntavaltuusto Valitaan yleisillä vaaleilla (maakuntavaalit) Uudellamaalla vähintään 99 jäsentä valtuusto voi päättää suuremmastakin määrästä Vastaa maakunnan toiminnasta ja taloudesta ja käyttää maakunnan päätösvaltaa Maakuntahallitus Vastaa maakunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta, maakuntavaltuuston päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta, edustaa maakuntaa ja käyttää sen puhevaltaa ym. Valtuusto määrittää hallituksen jäsenmäärän hallintosäännössähallitustyöskentelyn toimivuus asettaa rajat hallituksen koolle
Pakolliset toimielimet (2/2) Tarkastuslautakunta Valtuusto asettaa hallinnon ja talouden tarkastuksen ja arvioinnin järjestämistä varten Pj ja vpj tulee olla valtuutettuja Keskeiset tehtävät tilintarkastuksen järjestäminen ja valtuuston päättämien tavoitteiden toteutumisen arviointi Valtuusto määrittää kokoonpanon hallintosäännössä Liikelaitoksen johtokunnat Ohjaa ja valvoo liikelaitoksen toimintaa Ainoa toimielin liikelaitoksessa (tuottajaorganisaatiossa) Valtuusto valitsee ja määrittää kokoonpanon hallintosäännössä Mahdollinen viranomaislautakunta Maakunnan terveydensuojeluviranomaiselle kuuluvat tehtävät Muu maakunnan monijäseniselle viranomaiselle kuuluva lakisääteinen päätöksenteko
Vapaaehtoiset toimielimet Kyse maakuntahallinnon ja järjestäjän päätöksenteosta Miten luottamushenkilöt osallistuvat järjestämistä koskevaan päätöksentekoon ja päätösten valmisteluun? Toimielinrakenne määritellään hallintosäännössä Kaksi toimielinrakenteen ulottuvuutta Toimielinten välinen tehtävänjako funktionaalinen vai poikkihallinnollinen Vertikaalinen työnjako hallituksen ja muiden toimielimien välillä
Onko maakunta kuin kunta? Maakunnan lainsäädäntöpohja (maakuntalaki) on rakennettu kuntalain pohjalle Kuitenkin sote-(pela-)järjestämislaki muuttaa tätä perusrakennetta olennaisesti Järjestämistä ja tuottamista koskevan päätöksenteon eriyttäminen Strateginen ja operatiivinen päätöksenteko Koskee myös luottamushenkilöpäätöksentekoa aivan uusi tilanne kuntataustaisille päättäjille Nykyinen kunnallinen päätöksenteko perustuu lautakuntamallille ja painottuu vahvasti operatiiviseen päätöksentekoon Voiko nykyisiä toimintatapoja enää soveltaa? Maakunta on oikeastaan perusluonteeltaan valtion ja kunnan välimuoto!
Järjestäjän ja tuottajan erottaminen
Järjestäjän ja tuottajan erottaminen Lähteet: STM, Valtiovarainministeriö, hallituksen esitys sote- ja maakuntauudistuksesta 3/2017, NHG analyysi
Muita muutosajureita Maakuntavaaleilla valitaan 99 valtuutettua miten heidät sitoutetaan maakunnan toimintaan? Riittävä osallisuus ja perehtyminen toimintaan? Riittääkö kaksi kokousta vuodessa (vrt. HUS valtuusto)? Toimielinrakenteen tasapainoisuus Jos maakuntaan tulee erillinen sotelautakunta, se hallitsee yli 95 % maakunnan budjetista ja sillä on hallussaan myös substanssiasiantuntemus Integraation rakentaminen myös toimielinrakenteen kautta Tavoitteena lisätä myös toimialojen välistä yhteistyötä
Kuntien poliittisen johtamisen malleja (FCG konsultoinnin raportti 17.1.2018) Päättävä valiokunta Jäsenet valtuutettuja ja varavaltuutettuja, valiokunnalla päätösvaltaa kuten lautakunnalla perinteisen mallin mukaisesti. Perinteinen toimintatapa Hallituksen ja lautakuntien jäseninä voi olla myös muita kuin valtuutettuja, myös ei vaaleissa mukana olleita. Puheenjohtajamalli Kunnanhallituksessa on jäsenenä lautakuntien tai keskeisten lautakuntien puheenjohtajat. Nk. ministerimalli. Poliittisen johtamisen ja organisoitumisen vaihtoehtoja Valmisteleva valiokunta Jäsenet valtuutettuja, valiokunnalla ohjausvaikutusta, mutta ei päätösvaltaa. Kunnanhallituksen alaisena toimivat lautakunnat, jotka hoitavat pysyväisluonteisia tehtäviä. Hallituksen jaostot Hallituksen jaostot, jotka korvaavat lautakunnat. Otettava huomioon Valtuuston ja toimielinten koko Toimielinorganisaation rakenne Koko- tai osa-aikaiset luottamushenkilöt Hallintosääntö ja delegointi Työskentelyn menettelytavat (huoneentaulu) Kaksois-johtamisen toimintatavat
Miten asiaa on tähän saakka valmisteltu? Maakuntatason poliittisten toimijoiden haastattelut mikä on tahtotila rakenteiden suhteen? Mikä on tavoiteltava osallisuuden aste maakuntavaltuutettujen osalta? Miten eriytetään järjestämistä ja tuottamista koskeva päätöksenteko? Miten turvataan riittävä ammatillinen osaaminen liikelaitoksen johtamisessa? Alueiden huomioiminen maakunnan päätöksenteossa? Kunta-maakunta rajapinnan toteuttaminen poliittisessa päätöksenteossa? Haastattelujen kohteena maakuntahallituksen pöytäkunta ja Helsingin / Uudenmaan poliittiset piirijärjestöt Valmistelua ohjannut Uudenmaan liiton maakuntahallitus Muiden sidosryhmien osallistaminen Mm. kuntajohtajat, yrittäjäfoorumi, henkilöstöfoorumi ym. Valmistelussa avustanut FCG Konsultointi Oy
Maakunnan poliittisen johtamisen edellytykset - nostoja haastatteluista Maakunnan tehtävät ja todellinen valta uskottavuus Tarvitaan tulevaisuuteen suuntautunut ja toteuttamiskelpoinen strategia On oltava selkeä poliittinen ja ammatillinen organisaatio Vaaleilla valittujen osallistuminen, halu ja mahdollisuus Alueellisuus ja maakunnan asukkaiden kokonaisetu Valta ja vastuu sekä työnajako asiantuntijoiden kanssa (hallintosääntö) Järjestäjän tehtävät ja tuotannon ohjaus - liikelaitoksen tavoitteet ja johtokunta Varmistettava luottamushenkilöiden toimintaedellytykset Ehdokkaiden valinta motivoituneesta joukosta Valmennus johtaminen (strategiassa mukana) ja työskentelytavat Palkkiot sekä kokoaikaisuus- ja osa-aikaisuus Valtuustoryhmien toimintaedellytykset
Kolme perusmallia Valiokuntamalli hallitusmalli - lautakuntamalli
Maakunnan luottamushenkilöorganisaatio - hahmotus 1 Valiokuntamalli (esimerkkejä valiokunnista) VALTUUSTO (99) Lähipalvelut Kansainvälisyys Varautumien Tulevaisuus Resurssit Hyvinvointi Tutkimus Elinvoima MAAKUNTAHALLITUS (15) Maakuntajohtaja Mahdolliset jaostot TOIMIALAT
Valiokuntamalli mm. Vahvuudet ja mahdollisuudet Heikkoudet ja haasteet Korostaa vaaleilla valittujen valtuutettujen (ja varavaltuutettujen) merkitystä johtamisessa Valtuuston kokoonpanossa mahdollisesti suurten kuntien edustajat ja julkisuuden henkilöt Suuren valtuuston monipuolisen osaamisen ja poliittisen johtamisen hyödyntäminen Ajankäytön rajallisuus ja motivaatio osallistumiseen valtuutetuilla Vaikutusvallan käyttäminen strategisten asioiden valmisteluvaiheessa ja toimeenpanon ohjaamisessa Yksittäisestä asiasta päättämisen kulttuurin poisoppimisen vaikeus Jarmo Asikainen, Anni Antila, Markku Pyykkölä, Maria Vuorensola
Maakunnan organisaation hahmotus 2 Hallitusmalli (esimerkkejä jaostoista) VALTUUSTO (99) MAAKUNTAHALLITUS (20) Maakuntajohtaja Henkilöstöjaosto Järjestämisjaosto Kiinteistöjaosto Konsernijaosto TOIMIALAT
Hallitusmalli mm. Vahvuudet ja mahdollisuudet Heikkoudet ja haasteet Konsernijohdon ja järjestäjän vastuun ja vallan selkeys sekä läpinäkyvyys Maakunnan toiminnan vastuun ja konsernin kokonaisedun varmistaminen ilman päätösvallan jakoa lautakuntiin. Vastuu ja valta keskittyy maakuntahallituksen jäsenille. Ajankäyttö hallituksen ja jaostojen jäseniltä. Vaaleilla valituista valtuuston jäsenille ei riitä toimielinpaikkoja. Siiloutumisen estäminen ja sote-palvelujen järjestämisen poliittinen vastuu konsernitasolla. Maakunnan tehtäväalueiden poliittinen ohjaus on liian kapeilla hartioilla eikä voida laajasti ei hyödyntää valtuutettujen osaamista. Jarmo Asikainen, Anni Antila, Markku Pyykkölä, Maria Vuorensola
Maakunnan organisaation taustahahmotus 3 Lautakuntamalli (esimerkkejä lautakunnista) VALTUUSTO Mahdolliset valiokunnat MAAKUNTAHALLITUS (15) Maakuntajohtaja LAUTAKUNNAT Elinvoima- ja maankäyttölautakunta Turvallisuus- ja varautumislautakunta Hyvinvointi- ja terveyslautakunta TOIMIALAT
Lautakuntamalli mm. Vahvuudet ja mahdollisuudet Heikkoudet ja haasteet Kunnallishallinnosta tuttua ja kokeiltua hallintomallia turvallinen siirtymä. Tehtäväalojen mukainen selkeä lautakuntarakenne järjestäjän tehtävien valmistelussa ja toimeenpanossa. Lautakuntien/toimialojen keskinäinen työnjako on sovittavissa selkeästi Mahdollisuus edustuksellisen demokratian toimintakulttuurin uudistaminen ei onnistu - rohkea uudistaminen. Vastuu maakunnan kokonaisedusta hajoaa ja mahdollistaa luottamushenkilöiden puuttumisen tuotannon operatiiviseen toimintaan. Vastuu maakuntakonsernin kokonaisedusta hajoaa ja osaoptimointi mahdollistuu sekä horisontaalinen intergraatio vaikeutuu. Toimielimissä on jäseninä muitakin kuin valtuutettuja ja varavaltuutettuja, mahdollistaa eri alueiden ja pienryhmien osallistumisen. Edustuksellisen demokratian periaatteet vaalituloksen kunnioittamisessa häviää ja maakunnan kokonaisedun näkeminen vähenee. Jarmo Asikainen, Anni Antila, Markku Pyykkölä, Maria Vuorensola
Vaihtoehdoissa huomioon otettavaa Organisointi vaihtoehto Valiokuntamalli - Valtuusto ja valiokunnat sekä hallitus ja mahdolliset jaostot Hallitusmalli Valtuusto ja mahdolliset valiokunnat sekä hallitus ja sen jaostot Lautakuntamalli Valtuusto ja mahdolliset jaostot, hallitus ja sen jaostot sekä lautakunnat ja niiden jaostot Ominaisuuksia ja piirteitä Valtuutettujen sitoutuminen ja ajankäyttö työskentelyyn. Uudenlainen poliittinen johtamiskulttuuri, jossa vaikutusvalta ja ohjaus raamittaa viranhaltijajohdon strategisten asioiden valmistelua. Edellyttää poisoppimista viranhaltijoiden valmisteleminen yksittäisen asioiden päättämiskulttuurista. Valiokuntatyyppinen toimintatapa varmistaa valtuuston näkemysten saamisen merkittävistä asioista jo valmisteluvaiheessa ja siten tukee valmistelun laatua Luo edellytykset vahvan järjestäjän toiminnalle, kun konsernijohtamisen, järjestäjän tehtävien, omistajapolitiikan ja sopimusohjauksen vastuu ja valta on keskitetty. Edellyttää hallituksen jäseniltä ajankäyttöä ja johtamiskokemusta. Hallituksella ja sen jaostojen toiminnalla voidaan koordinoida toimintaa ja varmistaa maakuntakonserni kokonaisedun toteuttaminen. Varmistaa erityisesti sote-palvelujen ja maakunnan muiden palvelujen tasapuolisen järjestämisen ja tuotannon ohjauksen. Antaa mahdollisuuden laajaa osallistumiseen valtuutettujen/varavaltuutettujen ja vaaleihin osallistujien lisäksi maakunnan alueen asukkaille. Lieventää pelkoja suurten kaupunkien ja puolueiden vallankäytöstä sekä siten mahdollistaa reuna-alueiden ja pienten puolueiden edustajien jäsenyyden toimielimissä. Vaatii voimakasta hallituksen valtaa toimintojen ja palvelujen koordinoinnissa sekä vahvan poliittisen järjestäjän roolin turvaamista. Hajautetun organisaation riskinä on epävirallisen valtaryhmän syntyminen, kun on varmistettava kokonaisuuden johtamisen ja koordinoinnin onnistuminen. Jarmo Asikainen, Anni Antila, Markku Pyykkölä, Maria Vuorensola
Havainnot haastatteluista Ei selkeää yksimielistä näkemystä siitä, että jokin malleista sellaisenaan olisi paras Kuitenkin haastatteluissa korostui se, että tulevan luottamushenkilöorganisaation pitäisi olla selkeä ja maakuntavaltuuston valta pitäisi olla todellinen. Toimielinten jäseninä tulisi ensisijaisesti vaaleilla valitut maakuntavaltuutetut. Kasvolliset päätöksentekijät, vallan ja vastuun kohtaaminen Toisaalta huolta kannettiin koko maakunnan äänen kuulumisesta ja vallan keskittymisestä pääkaupunkiseudulle Käytännössä johtaa rakenteeseen, joka on yhdistelmä eri malleista
Muita vaatimuksia poliittiselle päätöksentekorakenteelle (1/2) Poliittisen päätöksenteon tulisi olla tehokasta; maakunta ei ole valmis 2020 alussa, vaan muutos on jatkuvaa ja merkittävää (mm. valinnanvapauden alkaminen) Toimielimien koko pääsääntöisesti enintään 15 jäsentä Poliittisten päätöksentekorakenteiden tulisi edistää järjestäjän ja tuottajan erottamisen lisäksi toimialojen välistä integraatiota Mitä vähemmän toimialojen välistä vuorovaikutusta, sitä nopeampi ja syvempi on siiloutumiskehitys
Muita vaatimuksia poliittiselle päätöksentekorakenteelle (2/2) Päätöksentekorakenteiden tulisi olla selkeitä: sekä maakunnan asukkaan että maakunnan työntekijän tulisi selkeästi hahmottaa kustakin asiakokonaisuudesta vastuulliset päättäjät Poliittisen päätöksentekorakenteen tulee mahdollistaa maakunnan johtaminen kokonaisuutena ja maakuntahallituksen ja valtuuston ohjausvalta tähän kokonaisuuteen Hallituksen rooli kokonaiskoordinoinnin varmistajana Etenkin lautakuntarakenteessa korostuu hallituksen vastuu ja valta laajan poliittisen organisaation koordinoinnissa ja osaoptimoinnin ehkäisemisessä.
Liikelaitoksen organisointi - kysymyksiä Liikelaitosten johtokuntien tehtävänä johtaa asiantuntemuksellaan kilpailukykyistä palvelutoimintaa ja tukea liikelaitoksen toimivaa johtoa tehtävässään Poliittinen ohjaus rajautuu palvelujen järjestämiseen Valtuuston päätösvalta mm. Toiminnan tavoitteiden määrittely, väljät vai tiukat raamit? Talouden tavoitteiden määrittely, sitovien meno- ja tuloerien yksityiskohtaisuus? Palvelujen hankintavelvoite, yleinen vai selkeät kriteerit? Johtokunnan valinta normaali menettely vai nimittämistoimikunta ja osaamiskriteerit?
Maakunta kunta - rajapinnasta yhdyspinnaksi? Maakunnan ja kunnan yhteinen asukaslähtöisyys Kunnan ja maakunnan yhteinen strateginen suunta Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen Hyvinvointi elinvoima riippuvuus kunnassa ja maakunnassa Vuorovaikutukselliset foorumit Alueelliset foorumit - alueelliset vaikuttamistoimielimet? Poliittisen johdon tapaamiset Kuntajohtajakokoukset Palvelujen rajapinnat - yhdyspintojen sopimukset Peruskoulut ja päivähoito Lukiot ja ammattikoulutus Kaavoitus ja liikenneyhteydet Hyvinvoinnin edistämisen infrarahoitus?
Seuraa valmistelua ja osallistu keskusteluun www.uusimaa2019.fi @Uusimaa2019 #Uusimaa2019