Asia: HE 39/2017, asiantuntijan kuuleminen ja kirjallinen asiantuntijalausunto

Transkriptio

1 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 1 (7) Sivistysvaliokunta Asia: HE 39/2017, asiantuntijan kuuleminen ja kirjallinen asiantuntijalausunto HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI AMMATILLISESTA KOULUTUKSESTA JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEKSI YLEISTÄ HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ Opetushallitus kiittää saamastaan asiantuntijalausuntopyynnöstä ja esittää lausuntonaan seuraavaa: Opetushallitus kannattaa ammatillisen koulutuksen koontia yhden lainsäädännön ja rakenteen sekä ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän piiriin. Tavoitteena on yhä vahvemmin vastata toimintaympäristön ja työn muutokseen siirtämällä taloudellisia ja toiminnallisia resursseja osaamisen kehittämiseen ja tutkinnon tai sen osien suorittamiseen niin, että asiakas ja työelämä ovat toiminnan keskiössä ja toiminta on tuloksellista, tehokasta ja vaikuttavaa. Esityksen valmistelutyö on ollut avointa, verkostomaista ja osallistavaa. Opetushallitus on osallistunut valmisteluun useissa eri ryhmissä ja työpajoissa ja antanut joulukuussa 2016 esitysluonnoksesta ministeriöön lausunnon, jonka muutosehdotuksia ja yksityiskohtaisia kommentteja on huomioitu jatkovalmistelussa. VAIKUTUKSET OPETUSHALLITUKSEN TOIMINTAAN JA RAHOITUKSEEN Opetushallitus vastaa reformin toimeenpanossa tehtävänsä ja esityksen mukaisesti mm. - tutkintorakenteen muuttamista koskevien esitysten valmistelusta - tutkintojen perusteiden uudistamisesta ja muista määräyksistä - koulutuksen ja elinikäisen oppimisen kehittämisestä - osaamis- ja koulutustarpeiden ennakoinnista - työelämätoimikuntien käynnistämisestä sekä niiden työskentelyn hallinnoinnista ja ohjauksesta - toimialansa ohjelmien ja sopimusten valmistelusta ja toteuttamisesta - valtionosuusrahoitukseen liittyvistä tehtävistä - toimialaansa kuuluvan toiminnan tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden edistämisestä sekä toiminnan järjestämisen seurannasta - toimialansa neuvonnasta ja ohjauksesta tiedottamisesta ja antamisesta - tietovarantojen, -rekistereiden ja -järjestelmien ylläpitämisestä sille säädettyjä tai määrättyjä varten - opiskelijavalintojen toteuttamista varten tuotetuista palveluista. Osana reformin valmistelua toteutettavan helmikuussa 2017 annetun asetuksen mukaan uuden tutkintorakenteen mukaisten tutkinnon perusteiden valmistelutyö. Näitä kustannuksia ei ole arvioitu. OPETUSHALLITUS Hakaniemenranta 6, PL Helsinki puhelin oph.fi UTBILDNINGSSTYRELSEN Hagnäskajen 6, PB Helsingfors telefon oph.fi

2 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 2 (7) Opetushallitukselle aiheutuu lisäkustannuksia myös ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmien uudistamisesta ja siihen liittyvistä tiedonkeruumuutoksista. Näitä kustannuksia ei ole esityksen perusteluissa arvioitu. Opetushallitukselle tulee osoittaa lisärahoitusta mainittuihin tarkoituksiin samoin kuin työelämätoimikuntien menoihin, joiden kustannuksiksi esityksessä on arvioitu 1,5 miljoonaa euroa. KOMMENTIT LAUSUNTOPYYNNÖN RAKENNEPOHJAN MUKAAN Koulutukseen hakeutuminen, joustavuus Koulutuksen saavutettavuus Koulutuspaikkojen riittävyys, eri toimialojen ongelmat Esityksessä huomioidaan erilaiset kohderyhmät ja niiden hakeutumisen koulutukseen. Jatkuva haku vastaa joustavasti yksilöiden ja alueiden työelämän tarpeisiin. Yhteishausta säädetään asetuksella ja työvoimakoulutukseen valitsemisesta säädetään julkisista työvoima- ja yrityspalveluista annetussa laissa voimaan tulevassa laissa ja lain hyväksymisen jälkeen säädettävissä asetuksissa on lukuisia haku- ja valintapalveluihin sekä prosesseihin kohdistuvia muutoksia, jotka aiheuttavat muutoksia Opintopolku-palveluun. Muutostarpeet Opintopolussa koskettavat kattavasti koko haku- ja valintapalvelua: koodistoja, koulutustarjonta-palvelua, hakujen ja hakulomakkeiden ylläpitoa, tiedonsiirtoja, raportointia, valintaperusteiden mallinnusta, valintalaskentaa, koulutusinformaatio-palvelua sekä palveluiden välistä integraatiota. Muutokset edellyttävät varsinaisten järjestelmämuutosten ohella kattavaa testausta, joka on tehtävä hyvissä ajoin ennen muutosten voimaantuloa, jotta voidaan varmistua, että järjestelmä toimii. Muutoksessa on myös otettava huomioon koulutustoimijoiden, opinto-ohjaajien sekä hakijoiden valmistautuminen muutoksiin. Tarvitaan kattava ja suunnitelmallinen tiedottamisprosessi, jonka läpivientiin tulee varata riittävästi aikaa. Koska säädösmuutosten toimeenpanon aikataulu on Opintopolku-palvelun kannalta erittäin kriittinen Opetushallitus esittää, että muutokset otettaisiin käyttöön vaiheittain syksyn 2018 hauista alkaen. Näin varmistettaisiin opiskelijavalintamuutosten hallittu käyttöönotto sekä sähköisen palvelun että hakijoiden, ohjaustahojen ja koulutuksen järjestäjien kannalta. Koulutuksen saavutettavuus ja alueellinen kattavuus voidaan varmistaa esityksen mukaisesti, kun koulutusta järjestetään tarpeen mukaisesti eri toteutusmuodoissa. Koulutuksen järjestäjällä on nykyistä enemmän vastuuta lähellä asiakasrajapintaa, ja ennakointityö tulee merkittäväksi. Ministeriöllä on hyvä olla mahdollisuus varmistaa koulutustarjonta alueen ja toimialojen tarpeisiin. Koulutuksen järjestäjien ennakointityön ohella on tärkeää vahvistaa yhteistyötä alueellisen ennakoinnin toimijoiden ja Opetushallituksen tekemän valtakunnallisen ennakoinnin kanssa sekä kehittää yhteensovittamisen malleja valtakunnallisen ennakoinnin ja alueellisen ennakoinnin välille. Koulutuksen järjestäjä huomioi koulutustarjonnassa perusopetuksen päättävän ikäluokan koon sekä eri ikäisten yksilöiden ja työelämän koulutustarpeet niin, että järjestämisluvan mukainen opiskelijatyövuosien määrä tulee käytettyä. Koulutuksen

3 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 3 (7) järjestäjä kiinnittää määrän suunnitelmallisesti sekä ennakointityön ja siinä tehtävän yhteistyön avulla siten, että se voi reagoida proaktiivisesti ja ketterästi koulutus- ja osaamistarpeisiin. Lähiopetus ja riittävä ohjaus Ammatillinen koulutus toteutetaan monimuotoisesti, ja lähiopetus on osa toteutusta yhdessä muun kontaktiopetuksen ja työpaikalla tapahtuvan oppimisen ohella. Henkilökohtaiseen osaamisen kehittämissuunnitelmaan kirjataan, millä tavoin ammattitaitoa hankitaan lisää. Tieto-, neuvonta- ja ohjauspalvelut ovat tärkeitä ennen koulutusta, koulutuksessa ja työelämään siirtymisessä/työssä kehittymisessä eri ikäisille opiskelijoille. Jokainen opiskelija iästä riippumatta tarvitsee ohjausta eri nivelvaiheissa ja siirtymissä. Tarve kirjataan henkilökohtaiseen osaamisen kehittämissuunnitelmaan. Koulutuksen järjestäjien tulee toimeenpanossa huomioida koulutukseen osallistuvat yksilöt ja kohderyhmät erityispiirteineen sekä hyödyntää monipuolisesti oppimisympäristöjä ja työelämä- ja muita yhteistyöverkostojaan. Henkilökohtaistaminen Henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelman laatimisessa on kiinnitettävä huomio opiskelijaa koskevien yksilöllisten seikkojen huomioon ottamiseen. Esim. työpaikalla voi tapahtua oppimista ja ammattitaidon hankkimista eri tavoilla, muillakin kuin oppisopimuksella ja/tai koulutussopimuksella. Suunnitelma on osaamisen kehittämisen ja tulevien työsuunnitelmien työkalu, joka pitää olla opetus- ja ohjaushenkilöstön tiedossa koulutuksen ja ohjauksen osuvuuden varmistamiseksi. Suunnitelmien toteuttamiseen tulee varata riittävästi voimavaroja. Lisäksi suunnitelmien toimeenpanoa ja toteutumista on seurattava koulutuksen järjestäjätasolla ja valtakunnan tasolla. Työpaikalla tapahtuva oppiminen (oppisopimus- ja koulutussopimusasiat) Turvallinen opiskeluympäristö ja opiskelijahuolto Henkilöstö, opettajan rooli Yksilön ja työelämän näkökulmasta on tärkeää, että opiskelu toteutuu asiakas- ja työelämälähtöisesti. Työpaikalla tapahtuva oppiminen voi toteutua oppi- ja/tai koulutussopimuksella. Lisäksi työpaikalla voi tapahtua oppimista ja ammattitaidon hankkimista eri tavoin. Koulutuksen järjestäjän monipuoliset työelämäverkostot ovat edellytys työpaikalla tapahtuvan oppimisen paikkojen löytymiseksi ja toteutumiseksi. Esitys huomioi turvalliseen opiskeluympäristöön ja opiskelijahuoltoon liittyvät asiat. Opiskelija- ja opiskeluterveyshuolto ovat kaikkien opiskelijoiden saatavilla, kun tiedotus- ja ohjausvastuu palvelujen piiriin on koulutuksen järjestäjällä. Opettajan rooli ja työ monipuolistuvat ja uudistuvat toimeenpanossa. Ammatillisen koulutuksen opetus- ja ohjaushenkilöstön osaamisen kehittämisen tukiohjelma vuosille tukee tätä. Osa tukiohjelmaa on Parasta osaamista -hanke, jossa kehitetään osaamista ja muotoillaan yhdessä työelämän kanssa koulutussopimuksen mallinnus ja työpaikkakouluttajien perehdytysohjelma. Hanke toteutetaan Opetus-

4 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 4 (7) Työpaikan henkilöstö kouluttajana Syrjäytymisvaarassa olevat nuoret hallituksen myöntämällä valtionavustuksella. Lisäksi opetus- ja ohjaushenkilöstö tarvitsee työelämäosaamista ja työn osaamista. Valtionavustushankkeilla voidaan tukea tätä esim. henkilöstölle kohdennetun työpaikalla tapahtuvan oppimisen avulla. Koulutuksen järjestäjä huolehtii yhteistyöstä työelämän kanssa ja perehdyttää työpaikan kouluttajat tehtäväänsä. Yhteistoiminta työpaikkojen ja opetus/ohjaushenkilöstön välillä uudistuu, kun työssä ollaan työn ammattilaisia ja opetuksessa ollaan pedagogiikan ammattilaisia. Työpaikalla tulee voida keskittyä työhön, vaikka samalla ohjattaisiin opiskelijoita. Edellisessä kappaleessa kuvattu Parasta osaamista -hanke tukee osaltaan työpaikan henkilöstöä kouluttajana toimimisessa. Ammatillisen peruskoulutuksen tavoitteena on kehittää opiskelijoiden ammatillista osaamista ja ohjata heidät työelämään tai jatkokoulutukseen. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää koulutuksen keskeyttämisen ehkäisemistä, joka on ajatuksena esityksen perusteluosassa. Koulutuksen järjestäjien keskeyttämisluvut vaihtelevat 2,3 % - 19,6 % välillä vuosien seurannan mukaan. Koulutuksen järjestäjät, jotka ovat tehokkaasti edistäneet läpäisyä valtionavustuksilla ja hankkeilla, ovat saaneet keskeyttämisasteen noin 5 %:iin. Kehittämisresursseja tulisi valtionavustuksina kohdentaa koulutuksen järjestäjille, joilla keskeyttämisaste on selkeästi tämän rajan yli. Läpäisyhankkeiden tulosten mukaan yksittäiset toimenpiteet eivät ratkaise keskeyttämisen vähentämistä, vaan läpäisyn näkökulma tulee sisällyttää koulutuksen järjestäjän strategiaan, tavoitteisiin ja ohjausjärjestelmiin eli koulutuksen järjestäjän tulee panostaa läpäisyn ja opiskeluhuollon systemaattiseen johtamiseen (kuva 1). 1. STRATEGIAAN JA VUOSISUUNNITEL- MAAN SISÄLTYY LÄPÄISYN JA OPISKELU- HUOLLON TAVOITTEELLINEN JOHTAMI- NEN 3. OPISKELIJOIDEN OHJAAMINEN YKSILÖLLI- SILLÄ, TYÖVALTAISILLA OPINTOPOLUILLA 5. OPISKELIJAHALLINTOJÄRJESTELMÄÄ KÄY- TETÄÄN SYSTEMAATTISESTI: TIEDOLLA JOHTAMINEN JA OPISKELIJALÄHTÖINEN OHJAAMINEN OSAAMISPERUSTEISUUS OPISKELIJAN OSAAMISEN KEHITTÄMINEN KOULUTUKSEN JÄRJESTÄJÄN OSAAMISEN KEHITTÄMINEN 2. KESKEYTTÄMISEN EHKÄISYYN VAIKUTTAVAT TOI- MENPITEET TOTEUTUVAT KAIKILLA ORGANISAA- TIOTASOILLA 4. VARMISTETAAN OHJAUSHENKILÖSTÖN OSAAMI- NEN JA OHJAUKSEN SISÄLTYMINEN TOIMENKU- VAN OSAKSI 7. NIVELVAIHEOHJAUS JA -YHTEISTYÖ 6. OHJAUKSEEN OSALLISTUVAT: NOPEA PUUTTU- MINEN, JATKOPOLUTUS, YHTEISTYÖ SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON YMS KANSSA SIIRTYMINEN PERUSOPETUKSESTA AMMATILLISEEN KOULUTUKSEEN AMMATILLISEEN KOULUTUKSEEN KIINNITTYMINEN, RYHMÄYTYMINEN TYÖELÄMÄÄN SIJOITTUMINEN TAI JATKO-OPINNOT Kuva 1. Koulutuksen järjestäjän toimet keskeyttämisten vähentämiseksi

5 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 5 (7) Eri kouluasteiden ja työelämän kanssa tehdyllä yhteistyöllä vaikutetaan siirtymien onnistumiseen. Tarvittaessa opiskelijan ohjausta toteutetaan ja hyvinvoinnista huolehditaan yhdessä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä muiden yhteistyötahojen kanssa. Läpäisyn tehostamisessa olennaista on se, että johto eri organisaatiotasoilla on mukana suunnittelemassa ja toteuttamassa läpäisyä edistäviä toimenpiteitä. Kaikkien oppilaitoksessa tulee tietää ja omalla toiminnallaan vaikuttaa siihen, mihin sitoudutaan, jotta läpäisyn tehostamista saadaan aikaan. Osana ammatillisen koulutuksen reformin toimeenpanoa Opetushallituksella on mahdollisuus konsultoida ja tukea erityisesti niitä koulutuksen järjestäjiä, joiden keskeyttämisaste on merkittävästi yli valtakunnallisen keskiarvon. Erityisen tuen oppilaat Esityksessä on huomioitu erityisen tuen oppilaat, toiminta ja sen mukainen rahoitus sekä yhteistyö eri toimijoiden kanssa. Vaikutukset koulutuksen järjestäjien asemaan Laadunhallinta, arviointi, tutkintojen suorittaminen Opetushallitus tuo esille, että maahanmuuttajaopiskelijoiden tarvitsema ohjaus- ja tukitarve on noin 1,5-kertainen tutkinnon saavuttamiseksi kantaväestön opiskelijoihin nähden. Keskeyttäminen sekä oppimis- ja opiskeluvaikeudet leimaavat opiskelupolkua, vaikka kyse ei ole erityisen tuen oppilaista. Opetushallituksen mielestä tulisi selvittää, miten maahanmuuttajaopiskelijoiden opiskelua voidaan tukea kohdentamalla rahoitusta koulutuksen järjestäjille. Mahdollinen kielitaitovaatimusten lieventäminen lisää edelleen tuen tarvetta ammatillisessa koulutuksessa. Koulutuksen järjestäjän asema uudistuu, kun sen vastuu lähellä asiakasrajapintaa vahvistuu. Tavoitteena on, että koulutuksen järjestäjä järjestää tarvittavaa koulutusta sopivalla toteutusmuodolla oikeaan aikaan ja aidossa työssä. Koulutuksen järjestäjän on tunnettava asiakkaat ja työelämä nykyistä syvällisemmin. Verkostojen ja yhteistoiminnan merkitys kasvaa tarve- ja kysyntälähtöisessä ammatillisessa koulutuksessa, kun ennakointityö, koulutusten ja tutkintojen suunnittelu ja kehittäminen ja työvoimakoulutuksen suuntaaminen alueilla ovat osaltaan koulutuksen järjestäjän tehtäviä. Johtaminen ja esimiestyö sekä tiimityö ovat toimeenpanon merkittäviä työkaluja ja varmistajia koulutuksen järjestäjän toiminnassa. Näitä voidaan tukea mm. toimeenpanon tukiohjelmalla, joista osaa voidaan mahdollistaa valtionavustuksilla, ohjaten suuntaa kohti valtakunnallisesti valittuja kehittämistavoitteita. Laadunhallinta Opetushallituksen tehtävänä on edistää toimialaansa kuuluvan toiminnan tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta sekä seurata toiminnan järjestämistä. Nämä liittyvät laadunhallinnan ja sen tukemisen kokonaisuuteen. Ammatillinen koulutus uudistuu asiakaslähtöisenä ja osaamisperusteisena laatujärjestelmän suuntaan. Laatu on koulutuksen järjestämisen läpäisevä punainen lanka. Reformi uudistaa laadunhallinnan ja sen arvioinnin nykyistä läpinäkyvämmäksi. Opetushallitus ehdottaa huomiotavaksi esityksessä tämän tukemista yhteistoiminnallisella suunnittelulla ja toteutuksella ministeriön, Opetushallituksen ja Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen kesken reformin toimeenpanossa osapuolten tehtävien mukaisesti.

6 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 6 (7) Opetushallituksen rooli laatuohjauksessa kasvaa laatujärjestelmän suuntaan kehittymisen myötä. Opetushallituksen työ, kuten tutkinnon perusteiden määrääminen, reformin toimeenpanon tuki koulutuksen järjestäjille, työelämätoimikuntien laadunvarmistamistyön tuki, järjestämislupien myöntämistä koskevan päätöksenteon tuki sekä opetus- ja ohjaushenkilöstön osaamisen kehittämisen tuki muodostavat osaltaan laatuohjauksen perustaa. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen riippumaton ulkopuolinen arviointi tukee laatuohjauksen toteutumista ja antaa suuntaa koulutuksen järjestäjän laadunhallinnan kehittämiseen. Opetushallitus tukee koulutuksen järjestäjien laadunhallinnan kehittämistä valtionavustuksilla. Vuositasolla tähän kohdennetaan noin 1,2 miljoonaa euroa. Opetushallitus esittää valtionavustustoiminnan jatkamista, ja tämän kirjaamista esitykseen. Henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelmien toteuttamiseen on varattava riittävästi toimivaroja ja suunnitelmien toteutumista on seurattava koulutuksen järjestäjätasolla ja valtakunnallisesti. Arviointi Arvioinnin yhtenäistäminen näytöissä yhden tutkinnon suorittamistavan myötä sujuvoittaa arvioijien toimintaa. Osaamisen arviointiasteikosta säädetään tarkemmin asetuksessa. Tutkintojen suorittaminen Tutkintojen suorittaminen kaikissa tutkintotyypeissä (perustutkinto, ammattitutkinto, erikoisammattitutkinto) näyttöperusteisesti selkiyttää ammatillisen koulutuksen tutkintojärjestelmää opiskelijoille, koulutuksen järjestäjille ja työelämälle, mutta myös opetushallinnolle. Esimerkiksi tutkinnon perusteisiin tai koulutuksen järjestämiseen liittyvät asiat näyttäytyvät nyt yhden suorittamistavan kautta selkeämmiltä ja ymmärrettävämmiltä. Tutkinnon osien suorittamisen kautta, ilman välttämättä koko tutkinnon suorittamista, vahvistuu osaamisen hankkiminen vain tarpeeseen, samalla vapauttaen mahdollisesti tutkinnon suorittamisessa kiinni olevaa resurssia työelämän käyttöön. Osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen vahvistumisen kautta päällekkäisen osaamisen hankkiminen vähenee, ja osaamisen hankkiminen kohdentuu lisäpotentiaalin hankkimiseen ja sitä kautta tuottaa lisäosaamista työelämälle kilpailukyvyn ja kasvun tueksi. Koulutusvienti Rahoitusuudistus Muut asiat Koulutusvienti on huomioitu esityksessä niin, että ammatillisen koulutuksen vientiä voidaan edistää. Ehdotettu rahoitusmalli tukee uudistuksen sisällöllisiä periaatteita ja tavoitteita ja on ollut välttämätöntä uudistaa rahoituksen määräytymisen perusteita tukemaan paremmin ammatillisen koulutuksen tavoitteita. Uudistus on erittäin suuri. Sen vuoksi on tärkeää seurata uudistuksen vaikutusta mm. opiskelijarekrytointiin ja eri alojen, erityisesti paljon resursseja tarvitsevien alojen koulutustarjontaan, jotta voidaan varmistua siitä, että perusrahoituksen, suoritusten ja tuloksellisuuden painotukset tukevat parhaalla tavalla ammatillisen koulutuksen tavoitteita. Tiedonsaantioikeus opiskelijaa koskevissa asioissa Perusopetuksessa ja lukiossa oppilaan opettajalle voidaan antaa salassapitosäännösten estämättä oppilaan opetuksen asianmukaisen järjestämisen edellyttämät välttämättömät tiedot. Tällainen tieto voi olla esimerkiksi sellainen oppilaan sairaus, joka voi aiheuttaa vaaratilanteen opetuksessa tai työpaikalla tapahtuvassa oppimisessa.

7 ASIANTUNTIJALAUSUNTO 7 (7) Tieto tulisi voida antaa ammatillisessa koulutuksessa myös opiskelijan opettajalle. Tämä vaikuttaisi mm. henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelman toteuttamiseen ja toteutumiseen opiskelijan parhaaksi. Vaikuttava julkinen palvelu Vaikuttavan julkisen palvelun tuottaminen edellyttää keskittymään asiakkaan tarpeisiin, kokonaisuuden hahmottamista ja tietoon perustuvaa päätöksentekoa. Nämä koskettavat jokaista ammatillisen koulutuksen toimijaa. Tukiessaan reformin toimeenpanoa Opetushallitus kehittää toimintaansa asiakaslähtöisen kumppanuuden suuntaan. Tämä vahvistaa normi- ja informaatio-ohjauksen sujuvuutta sekä yhteistyötä koulutuksen järjestäjien kanssa. johtaja Anni Miettunen opetusneuvos Kati Lounema