OSA II JULKISTEN MENOJEN TEORIAA (jatkuu)

Transkriptio

1 59 OSA II JULKISTEN MENOJEN TEORIAA (jatkuu) 6. KOLLEKTIIVINEN VALINTA Kun markkinat epäonnistuvat, - julkiselle sektorille avautuu mahdollisuus hoitaa asiat paremmin. - miten resurssien allokaatioita koskevat päätökset tehdään julkisessa sektorissa - miten sitten ihmisten mieltymykset heijastuvat poliittisessa prosessissa päätettäessä esimerkiksi julkishyödykkeiden tarjonnasta? - miten erilaiset demokraattiset menettelytavat suoriutuvat tästä tehtävästä. - Yksilöt ja heidän edustajansa haluavat usein eri asioita. - Tarvitaan jokin keino päätyä kollektiiviseen valintaan, jos diktatuuri suljetaan pois keinojen joukosta. Päätökset julkishyödykkeiden määrästä tehdään poliittisen järjestelmän kautta. Onko Edellä luvussa 5.1. jo selostettu, milloin julkishyödykkeiden määrä olisi Paretotehokkaalla olemassa poliittista menettelytapaa, joka johtaa Pareto-optimaaliseen julkishyödykkeiden tarjontaan? Ruotsalaisekonomisti Lindahl kehitti 1900 luvun alkupuolella menettelytavan, jolla yhteiskunta päätyy yksimielisesti julkishyödykkeiden tarjonnassa edellisessä luvussa kuvattuun tilanteeseen. Lindahlin menettelytapa julkishyödykkeen Pareto-optimaalisen määrän saavuttamiseksi Kuvio kaksi henkilöä A ja B ja yksi julkishyödyke, g. - S A on A:n kustannusosuus (vero-osuus) julkishyödykkeen tarjonnasta. Kun A:n vero-osuus (pystyakselilla) lisääntyy, hänen kysyntänsä pienenee. - Samalla tavalla voidaan määritellä B:n vero-osuus s.e. S A +S B =1.

2 60 Maksuosuus O B D g B S* D g A O A g* Julkishyödykkeen määrä Kuvio 6.1 Lindahl-tasapaino - Lindahlin mallin vero-osuudet ovat markkinahintojen kaltaisia - Ero on sinä, että tavanomaisessa kysyntäteoriassa hinta on sama kaikille, mutta tässä kukin kohtaa "henkilökohtaisen" hinnan julkishyödyke yksikköä kohden - tämä hinta riippuu hänen vero-osuudestaan. - Vero-osuuksia kutsutaan Lindahl-hinnoiksi. - Mallin tasapainossa Lindahl-hinnat ovat sellaiset, että niillä hinnoilla kukin yksilö äänestää saman verran julkishyödykettä Miten sitten saavutetaan tasapaino (yksimielisyys)? - huutokaupanpitäjä, joka tekee tarjouksen julkishyödykkeen määrästä - kukin kertoo maksuhalukkuutensa - jatketaan, kunnes maksuhalukkuuksien summa = kustannus tuottaa ko. määrä. - Näin saavutetaan Pareto-tehokas allokaatio. Ongelmia: - tässä oletaan, että jokainen äänestäjä äänestää aitojen preferenssiensä mukaan. - Prosessi on monimutkainen jos paljon osallistujia - Voi viedä pitkän ajan ennen kuin yksimielisyys vero-osuuksista saavutetaan.

3 61 Enemmistö-sääntö - jos yksimielisyys on hankala saavuttaa, ratkaistaan yksinkertaisella enemmistöllä, määräenemmistösäännöllä (esim. 2/3 enemmistö) tms. - Enemmistösääntö on selvästi käytetyin tapa. ESIMERKKI 1 (Taulukko 6.1) - kahden vaihtoehdon välillä enemmän ääniä saanut vaihtoehto voittaa. - kolme vaihtoehtoa, x, y ja z - sekä kolme äänestäjää A, B ja C. - he asettavat nuo kolme vaihtoehtoa taulukon osoittamaan järjestykseen. Taulukko 6.1 Äänestäjät A B C Valinta 1 x z y 2 y y z 3 z x x Jos ensiksi asetetaan vastakkain vaihtoehdot x ja y, vaihtoehto y voittaa 2-1. Jos sitten edellisen äänestyksen voittaja y asetetaan vastakkain vaihtoehdon z kanssa, niin jälleen y voittaa. Näin ollen y:n valinta on riippumaton siitä, missä järjestyksessä vaihtoehdot tulevat vastakkain. ESIMERKKI 2: Taulukko 6.2 Äänestäjät A B C Valinta 1 x z y 2 y x z 3 z y x Kun x ja y ovat vastakkain, x voittaa 2-1. Kun y ja z ovat vastakkain, y voittaa 2-1. Kun taas x ja z asetetaan vastakkain, z voittaa 2-1. Vaikka äänestäjien preferenssit ovat johdonmukaisia, yhteisön päätös ei sitä ole. Enemmistövaalitapa rikkoo yo tilanteessa transitiivisuusehtoa. Edellisen taulukon tuottamaa ilmiötä kutsutaan äänestysparadoksiksi.

4 62 Esimerkki osoittaa - enemmistövaalitapa on altis manipuloinnille - äänestysjärjestykseen vaikuttamalla voi vaikuttaa äänestyksen lopputulokseen. - Ei-manipuloitavuus vaatimusta enemmistövaalitapa ei toteuta. Miksi sitten ensimmäisessä esimerkissä ei päädytty äänestysparadoksiin? Syy on löydettävissä preferenssien huipukkuusominaisuuksista. Äänestäjän preferenssit ovat yksihuippuisia, jos liikkuessaan pois parhaimpana pitämästään vaihtoehdosta mihin hyvänsä suuntaan hänen hyötynsä laskee. Ensimmäisessä esimerkissä kaikkien äänestäjien preferenssit ovat yksihuippuisia. Seuraavassa kuviossa esitetään jälkimmäisen esimerkin preferenssirakenteet. Havaitaan, että äänestäjä B:n preferenssit ovat kaksihuippuisia. Hyöty A B C I I I II I Hornetien lkm Kuvio 6.2 Preferenssi-rakenteet. Kuviossa 6.2. Äänestäjä B pitää kuviossa pientä ja suurta määrä Horneteja parempana kuin keskisuurta määrää. Vaikka nuo preferenssit vaikuttavat kummallisilta, ne eivät ole välttämättä irrationaalisia. Ehkä luontevan perustelun monihuippuisille preferensseille saa tilanteessa, jossa äänestetään jostakin julkisen sektorin tarjonnasta, jolla on yksityisiä substituutteja. Tällöin keskisuuri vaihtoehto julkisissa menoissa saattaisi olla vähiten haluttu. Ylläkuvatut tilanteet ovat luonteeltaan yksiulotteisia. Niissä äänestettiin hävittäjien lukumäärästä. Käytännön tilanteissa vaihtoehdot sisältävät useita ominaisuuksia. Tällöin monihuippuiset preferenssit ovat hyvinkin luontevia.

5 63 Mediaaniäänestäjän tulos: - Pysytään yksiulotteisissa ja yksihuippuisissa valintaongelmissa. - Tällöin enemmistövaali ei johda äänestysparadoksiin. Tarkastellaan miten julkishyödykkeen määrä tulee valituksi enemmistövaalissa - kenen mieltymykset ratkaisevat? - Vastaus: mediaaniäänestäjä, jonka preferenssit ovat kaikkien äänestäjien joukossa keskikohdassa - eli puolet äänestäjistä haluaa enemmän julkishyödykettä kuin mediaaniäänestäjä ja toinen puoli taas vähemmän. ESIMERKKI (Kuvio 6.3) - Oletetaan, että julkishyödykkeiden haluttu määrä kasvaa tulojen mukana. - kolmesta äänestäjästä K on köyhä, M on mediaanituloinen ja R on rikas. - Kuvio 6.3 esittää julkishyödykkeestä eri henkilöiden saamat hyödyt, g. Jos vaali on g K ja g M välillä, niin mediaaniäänestäjä M voittaa 2-1. Samoin mediaani voittaa vaalin g M ja g R kanssa Täten mediaani saa enemmistön taakseen molemmissa tilanteissa. JOHTOPÄÄTÖS: Kun preferenssit ovat yksihuippuiset enemmistövaali johtaa vakaaseen mediaaniäänestäjän mieltymysten mukaiseen määrään julkishyödykettä. HUOM: - Mediaaniäänestäjä-tulos viittaa siihen, että jos uudelleenjako (veroin ja tulonsiirroin) lisää mediaaniäänestäjän tuloa, sille on kannatusta ja julkisten menojen osuus nousee, vaikka keskitulo pysyisi samana. - Mediaaniäänestäjätulos edellyttää, että kaikki äänioikeutetut äänestävät. Hyöty tasaveron tapauksessa Rikkaan hyöty Mediaanin hyöty Köyhän hyöty g K g M g R g Kuvio 6.3 Mediaaniäänestäjä ja julkiset menot

6 64 Enemmistövaali ja tehottomuus Miten enemmistövaalitapa on sopusoinnussa julkishyödykkeiden tehokkaan tarjonnan kanssa? Tilanne 1: - kaikki yhteisön H jäsentä ovat identtisiä - julkinen sektori käyttää tasaveroa. - kunkin yksilö saa saman hyödyn julkishyödykkeestä ja kustannusosuus on 1/H. - Näin enemmistövaali tuottaisi tehokkaan julkishyödykkeen tarjonnan. Tilanne 2, - Oletetaan, että julkishyödykkeen tuottama rajahyöty on riippumaton tuloista - tulonjakauma on vino, mediaanitulo on pienempi kuin keskimääräinen tulo - julkishyödyke rahoitetaan suhteellisella verolla - mediaaniäänestäjän kustannusosuus on selvästi pienempi kuin 1/H osaa - hän saa saman tarjonnan julkishyödykettä kuin muutkin (hänen hyötyosuutensa on 1/H osaa). - Tämä tilanne johtaa julkishyödykkeen liikatarjontaan. - liikatarjontatilanne voimistuu entisestään, jos rahoitus tapahtuu progressiivisella verolla. - Tällöin pienempituloisen maksuosuus pienenee entisestään. Ratkaisevaa edelliselle päättelylle oli se, että julkishyödykkeen tuottama rajahyöty on riippumaton tuloista. - esimerkiksi teatteri, ooppera, klassisen musiikin konsertit, joiden marginaalihyöty näyttäisi nousevan tulojen mukana. - tällaisissa tilanteissa mediaaniäänestäjän rajahyödyn osuus kokonaisrajahyödystä on pienempi kuin 1/H osaa ja alitarjonnan mahdollisuus on ilmeinen tällaisten hyödykkeiden tapauksessa. - Näin voi tapahtua, vaikka mediaaniäänestäjän maksuosuus olisi pienempi kuin 1/H osaa yhteiskunnallisista rajakustannuksista.

7 65 Äänten kaupankäynnin mahdollisuus Yksinkertainen enemmistövaali ei ota huomioon sitä, miten voimakkaasti ihmiset kannattavat valitsemaansa vaihtoehtoa. - Kaupankäynti äänillä (kompromissit, lehmänkaupat, koplaus) antaisi äänestäjille mahdollisuuden ilmaista mieltymystensä voimakkuuden - Erityisen relevantti jos päätetään monia asioita sisältävistä kokonaisuuksista - Äänillä käytävän kaupankäynnin puolestapuhujien mukaan menettely johtaa julkishyödykkeen tehokkaaseen tarjontaan samalla tavalla kuin kaupankäynti johtaa yksityishyödykkeiden tehokkaaseen tarjontaan. Esimerkki - kolme äänestäjää A, B, C ja kaksi vaihtoehtoa x ja y. - x:n kokonaisnettohyödyt ovat negatiiviset, mutta y:ssä ne sen sijaan ovat positiiviset. - Jos äänestetään vaihtoehto kerrallaan, kumpikaan ei läpäise enemmistövaalia. - Sen sijaan B:n ja C:n koalitiolla löytyy enemmistö kummallekin vaihtoehdolle. - kustannukset koituvat suuressa määrin vähemmistölle. - Enemmistön hyödyt voivat ylittää kustannukset, mutta koko yhteiskunnalle näin ei tapahdu. - Johtopäätös: vaikka kaupankäynnin mahdollisuus voi tietyissä tilanteissa parantaa enemmistövaalin tuloksia, näin ei aina tapahdu. Taulukko 6.3 A B C x z Arrown mahdottomuustulos - Onko olemassa yhteiskunnallista päätöksentekomekanismia, joka toisin kuin esimerkiksi enemmistövaalitapa, ei olisi manipuloitavissa? - Onko mitään eettisesti hyväksyttävää tapaa, jolla yksilöiden mieltymykset voidaan yhdistää niin, että tulokseksi saadaan yhteisön päätös, ja samalla vältetään edellä esille tulleet ongelmat?

8 66 Arrow (1951) ehdotti, että demokraattisessa yhteiskunnassa kollektiivisen valinnan säännön tulisi toteuttaa seuraavat ehdot tai rajoitukset. (U) Päätöksentekomekanismin tulee toimia kaikkien loogisesti mahdollisten yksilöiden preferenssijärjestysten (refleksiivisten, täydellisten ja transitiivisten, ks. kirjan liite A näiden käsitteiden määritelmät) suhteen. Ehtoa on joskus kutsuttu mielipiteen vapausehdoksi. U:n mukaan päätöksentekomekanismin ei tule epäonnistua, vaikka yksilöiden preferensseistä löytyisi monihuippuisia profiileja. (P) Jos jokainen pitää vaihtoehtoa x y:tä parempana, yhteiskunnan tulee myös näin tehdä. Tämä on ns. heikko Pareto-periaate. (I) x:n ja y:n välisen järjestyksen tulisi riippua vain niistä eikä mistään muista vaihtoehdoista. Tämä ehto tarkoittaa riippumattomuutta irrelevanteista vaihtoehdoista. - Arrow osoitti, että jos sosiaalinen päätöksentekomekanismi toteuttaa ehdot U, P ja I, sen täytyy olla diktatuuri. - Sovellettuna enemmistövaalitapaan havaitaan, että se täyttää kaikki muut ehdot paitsi U-ehdon. LUE TÄSTÄ ITSE: Arrown tulos on eräs huomattavimpia tuloksia formaalisessa yhteiskuntatieteessä Jotkut äärimmäiset reaktiot tulkitsivat sen osoittavan demokratian mahdottomuuden. Tulos ei kuitenkaan sano, että on välttämättä mahdoton löytää konsistenttia mekanismia. Pikemminkin se väittää, ettei ole takuita siitä, että yhteiskunta kykenee näin tekemään. Tulosta on myös paljon kritisoitu. Ns. public choice-koulukunnan perushahmo Buchananin mukaan Arrown mahdottomuustulos on virheellinen yritys asettaa hyvinvoinnin maksimoinnin logiikkaa kollektiivisen päätöksenteon menettelyyn. Hänen näkemyksensä mukaan julkisen vallan rooli ei ole maksimoida yhteistä hyvää, vaan pikemminkin ylläpitää sääntöjä, joiden puitteissa yksilöt voivat vapaasti tavoitella omia päämääriään (vrt. luvussa 4 käsiteltyä sopimusteoriaa). Taloustieteen valtaenemmistön kritiikki on kohdistunut Arrown asettamiin ehtoihin. Amartya Sen on tämän linjan merkittävin edustaja. Tämän kritiikin ymmärtämiseksi on hyödyllistä jakaa kollektiivisen vallinnan ongelma kahtia. Ensiksi miten pystymme yhdistämään yhteisön jäsenten mieltymykset koko yhteisön päätökseksi. Toiseksi, miten ryhmä päättää tavoitteista, joiden mukaan yhteisön asioita hoidetaan. Toisin sanoa mikä tai missä on yhteiskunnallisten tavoitteiden (yhteiskunnan hyvinvointifunktion) perusta. Toki jälkimmäinen liittyy läheisesti ensimmäiseen. Jaottelu kuitenkin korostaa sitä, että esimerkiksi tyypillisissä komitean päätöksenteko-ongelmassa on kysymys siitä, miten yhdistellä eri jäsenten näkemyksiä suotavasta toiminnasta eikä niinkään heidän henkilökohtaisia hyötyjään. Yhteiskunnallisessa hyvinvoinnin arvioinnissa taas on kysymys viimeksi mainitusta. Molemman, mutta ennen kaikkea jälkim-

9 67 mäisen, kysymyksen näkökulmasta Arrown asettamat ehdot rajoittavat vahvasti yhteiskunnallisten arvostusten rakentamiseen käytettävää informaatiota. Tarkastellaan asiaa seuraavan esimerkin avulla. Esimerkki koskee kakun jakoa kahdessa eri tilanteessa: x ja y. Kakkua ovat jakamassa kolme henkilöä, joista A on rikas ja B ja C ovat köyhiä tilanteessa x. Tilanteessa y A on hyvin köyhä ja B ja C taas ovat hyvin rikkaita. Leikataan molemmissa tapauksissa A:n osuutta ja jaetaan se B:lle ja C:lle. Lisäpala on molemmille hyvä asia, B ja C pitävät tällaista uudelleenjakoa hyvänä. A on toista mieltä. Näin on sekä x:ssä että y:ssä. A A B C B C x y Kuvio 6.4 Uudelleenjako ja Arrown kehikko. Ovatko ylläkuvatut uudellenjakotapaukset samanlaisia? Arrown kehikossa niiden on oltava samanlaisia. Ensiksi, jos väitämme, että uudelleenjako x:ssa on oikeutetumpi kuin y:ssä, miten me voimme Arrown kehikossa erotella nämä kaksi tapausta. Olisi houkuttelevaa sanoa, että A on muita huonommassa asemassa y:ssä. Jos tarkoitamme tällä sitä, että A:lla on alempi hyötytaso, niin väittämä jää huomiotta, koska henkilöiden välistä hyötyvertailua ei sallita Arrown kehikossa. Jos toisaalta tulkitsemme A:n huonon aseman merkitsevän pientä kakkuosuutta ja siitä johtuvaa köyhyyttä, niin tälläista informaatiota ei ole käytössä Arrown kehikossa. Tosin kaikki ei-hyötyinformaatio on poissuljettu. Tämän vuoksi tällaista kehikkoa on alettu kutsua welfaristiseksi, koska se käyttää ainoastaan hyötyinformaatiota. Kaksi ylläkuvattua uudelleenjakotapausta ovat Arrown kehikossa todellakin informaatiosisällöltään samoja. Näin ollen molemmista uudelleenjakotapauksista on

10 68 tehtävä samat arvostukset, koska yksilöiden preferenssijärjestykset ovat samat kummassakin tapauksessa. Arrown tulos voidaan esittää siten, että näiden informatiorajoitusten vallitessa ei ole olemassa ei-diktatoorista kollektiivista valintasääntöä. Jos halutaan pitemmälle, on voitava käyttää enemmän informaatiota. Esimerkiksi henkilöiden välistä hyötyvertailua koskevan informaation avulla voimme päätyä edellä käsiteltyihin utilitaristiseen hyötysummaan tai Rawlsin maximin-sääntöön. Miksi julkinen sektori tarjoaa tiettyjä yksityishyödykkeitä; positiivinen selitys? Edellä tarkasteltiin normatiivisesta näkökulmasta, miten julkisen sektorin ylläpitämän yksityishyödykkeiden tarjonnan tulisi kohdentua ihmisille. Normatiivinen lähestymistapa on yleensä välttänyt eksplisiittistä vastausta kysymykseen, miksi julkinen sektori ylipäänsä tarjoaa näitä hyödykkeitä. Ns. poliittisen talouden mallit taas ovat olleet enemmän kiinnostuneita siitä, miksi yksityishyödykkeiden julkinen tarjonta on sellaista kuin se on. Tämä lähestymistapa näkee julkisen sektorin toiminnan eri ryhmien tarkoitushakuisena toimintana. Nämä mallit perustuvat useimmiten äänestyskäyttäytymiseen. Myös painostusryhmien toiminta on tärkeä tekijä. Hyödykkeiden yhteiskunnallistamiseksi (socialization) kutsutaan tilannetta, jossa yhteiskunta huolehtii koko tarjonnasta ja jossa se jaetaan yksilöille jonkun muun kuin markkinakriteerin mukaan. Jotta koulutusta ja terveydenhoitoa voitaisiin tarjota julkisesti, tällä on oltava enemmistön kannatus. Yhteiskunnallistettujen hyödykkeiden tarjonnan selittämiseksi näissä malleissa, esimerkiksi Usherin mallissa, on lähdetty liikkeelle seuraavista yksinkertaistavista olettamuksista; (a) yhteiskunnallistamisesta seuraa, että vain julkinen sektori tarjoaa hyödykettä, (b) yhteiskunnallistettua hyödykettä tarjotaan saman verran kaikille, (c) hyödykkeiden tarjonta rahoitetaan suhteellisella verolla. Näistä lähtökohdista seuraa, että hyvinvointia uudelleenjaetaan suurituloisilta pienituloisille. Verot lisääntyvät tulojen myötä, mutta julkisen tarjonnan taso on riippumaton tuloista. Jos ne, jotka kärsivät tästä järjestelystä ovat vähemmistö, tällaisella uudelleenjaolla on muiden asioiden ollessa vakioita voimakasta vaikutusta siihen, että yksityishyödykkeiden julkinen tarjonta hyväksytään. Suhteellisen veron oletuksesta taas seuraa että keskitulon yläpuolella olevat tukevat sen alapuolella olevia. Kuten edellä todettiin, empiiriset tulonjakaumat ovat oikealle vinoja, jolloin enemmistö äänestäjistä jää keskitulon alapuolelle. Enemmistö äänestäjistä saa yhteiskunnallistetusta hyödykkeestä implisiittisen tulonsiirron. Edellinen päättely olettaa, että kaikilla kansalaisilla on samat mieltymykset. Jos ihmisten mieltymykset ovat erilaiset, esitetty perustelu hyödykkeiden yhteiskunnallistumiselle ei päde. Voihan olla, että yksilöt haluavat eri määrän hyödykettä, vaikka heidän tulonsa olisivat samat. Yhdenmukaisessa tarjonnassa kaikki ovat saavat saman määrän. Pulma on sama edessä kuin edellä tarkastellussa Weitzmanin esittämässä ongelmassa,

11 jossa jännite on uudelleenjaon ja ihmisten erilaisuuden välillä. Yllä hahmoteltu malli tuottaa kaksi ennustetta yksityishyödykkeen yhteiskunnallistamisen todennäköisyydestä. Todennäköisyyden pitäisi kasvaa tuloerojen kasvaessa ja vähetä, kun makuerot ko hyödykkeen suhteen kasvavat. Nämä johtopäätökset tuntuvat intuitiivisesti päteviltä ja yhteensopivilta reaalimaailman koskevien havaintojen kanssa, vaikka empiirisiä testejä ei ole juurikaan tehty. Esimerkiksi terveydenhoidossa makujen erilaisuus on vähäistä jo siitä yksinkertaisesta syystä, että ensisijaisesti lääkärit tekevät hoitoa koskevat päätökset. Näin ollen ei ole yllättävää, että toisin kuin vaatteet ja ruoka useimmissa maailman maissa terveydenhoito on julkisen sektorin toimintaa. On myös syytä korostaa, että oletettu mediaaniäänestäjä kannattaa yllä hahmotellun mallin mukaista tarjontaa. Jos samaistamme mediaaniäänestäjän keskiluokaksi, niin malli on sopusoinnussa niiden väitteiden kanssa, että julkisen sektorin toiminta suosii keskiluokkaa. Edellisiin pohdintoihin liittyy myös heikkouksia. Jos enemmistö pystyy pakottamaan rikkaammat terveydenhoitopalvelusten rahoittamiseen niin, miksei se sitten pysty saamaan aikaan rahassa tapahtuvaan uudelleenjakoon. Tähän on toki useita syitä. Ensiksi on olemassa hyvin perusteltu normi jonka mukaan kaikille tulee taata terveydenhoidon jokin yhteiskunnallisesti hyväksyttävä minimitaso. Tämä taas välttämättä edellyttää muussa kuin rahassa tapahtuvaa uudelleenjakoa. Yhteiskunnallistettu ratkaisu, toisin kuin markkinaratkaisu pystyy hoitamaan asian. Ei ole myöskään perusteita, joiden takia mediaaniäänestäjän suosima tarjonnan taso olisi sama kuin sosiaalinen minimi. Näin ollen Usherin malli on sopusoinnussa niiden havaintojen kanssa, joiden mukaan julkisesti tarjotussa terveydenhoidossa köyhemmät näyttävän kuluttavan enemmän kuin järjestelmissä, joissa tuki on kohdistettu köyhille. Suhteellisesti korkeatuloiset ovat halukkaat hyväksymään julkisen tarjonnan yhteiskunnallistetussa järjestelmässä. Toiseksi uudelleenjako terveydenhoidon alulla ei suuntaudu pelkästään mediaanin alapuolella oleville ihmisille, vaan se suuntautuu tietyille erityistarpeessa oleville ryhmille. Suurituloiset voivat olla paternalistisista syistä halukkaampia rahoittamaan uudelleenjakoa, joka tapahtuu terveydenhoitopalveluina eikä rahana. Uudelleenjaon kannustinvaikutukset voivat hyödykkeenä tapahtuvassa uudelleenjaossa myös olla pienemmät kuin rahassa tapahtuvassa jaossa. On hyvin luultavaa, että terveydenhoidon tarjonta on työntarjontaa täydentävää. Rahassa tapahtuvat tulonsiirrot taas pikemminkin vähentävät työn tarjontaa. Vaikka rahana tapahtuvia tulonsiirtoja voitaisiin käyttää, on monia perusteita käyttää hyödykkeinä tapahtuvaa uudelleenjakoa. Usherin mediaaniäänestäjämalli viittaa siihen, että verojärjestelmän rakenne, joka muuttaa terveydenhoidon verohintoja, vaikuttaa julkisen tarjonnan tasoon. Julkisesti rahoitetussa terveydenhoidossa näyttää olevan voimakas positiivinen korrelaatio verotuksen progressiivisuuden ja sairastavuusjakauman välillä. (LUE ITSE TÄNNE ASTI) 69

12 70 Poliittinen järjestelmä ja talous Kansanäänestyksiä pidetään, mutta ne ovat sittenkin verraten harvinaisia. Todellisuudessa julkisia päätöksiä tekevät ovat poliitikot, virkamiehet ja muut tahot omine etupyrkimyksineen. Tarkastelemme teorioista, jotka pyrkivät selittämään julkisen sektorin toimintaa yksilöiden motiiveista ja käyttäytymisestä lähtien. Teoriat perustuvat olettamukselle, että yksilöt maksimoivat omaa etuaan. Edustuksellisen demokratian kannalta mediaaniäänestäjätulos voi osaltaan selittää, miksi edustuksellisessa demokratiassa näyttäisi olevan pyrkimystä keskitielle. Tarkastellaan poliitikkoa tai puoluetta (kuviossa 6.5). - lähtökohta on, että poliitikko ja puolue pyrkivät säilymään vallassa. - Puolueen tavoite on äänten maksimointi. - Oletetaan kaksi puoluetta; vasemmisto, V, ja oikeisto, O. - Kumpikin puolue pyrkii maksimoimaan ääntensä määrän ja ottaa huomioon kilpailijansa valinnan. Olkoon äänestyskohde julkisen menon määrä (g). - äänestäjä asettaa vaihtoehdot järjestykseen vasemmisto-oikeisto akselilla. - Oletetaan, että vasemmistopuolue valitsee kantansa g v siten, että g v >g m, missä m viittaa mediaaniäänestäjään. - Nyt jos oikeisto valitsee julkisten menojen määrän g o väliltä g v ja g m, se saa kannattajiksi kaikki, jotka pitävät määrää g m hyvänä sekä joitakin g v :n ja g m :n välille sijoittuvia äänestäjiä. Näin oikeisto saa taakseen enemmistön ja voittaa. - Vasemmiston on tarkistettava omaa ehdotustaan. Se valitsee g v ' g m :n ja g o :n väliltä. Tällöin se saa taakseen enemmistön. - Mutta oikeisto valitsen g o '. Näin prosessi jatkuu, kunnes molemmilla on sama ehdotus: mediaaniäänestäjän haluama määrä. g V g M g O g V Kuvio 6.5 Kaksipuolue-järjestelmä ja mediaaniäänestäjä

13 71 Tällä tuloksella on kaksi seuraamusta. - kaksipuolue-järjestelmä johtaa vakaaseen tilanteeseen ja kumpikin puolue pyrkii poliittiseen keskustaan. - kansanäänestyksen korvaaminen edustuksellisella järjestelmällä ei näytä vaikuttavan lopputulokseen, koska molemmat järjestelmät heijastavat mediaaniäänestäjän mieltymyksiä. - Tulos on sopusoinnussa niiden yleisten uskomusten kanssa, joiden mukaan etenkin kaksipuoluejärjestelmät, miksei myös monipuoluejärjestelmätkin, näyttäisivät pyrkivän keskitien-politiikkaan. Toriaan liittyy vakavia rajoituksia: - poliittiset mieltymykset oletetaan mallissa yksiulotteisiksi, jotta enemmistövaali johtaisi tasapainoon. - Kuitenkin poliittiset valinnat ovat luonteeltaan selvästi useampiulotteisia. Kaikissa ulottuvuuksissa ihmisten preferenssit eivät asetu samalla tavalla. - kaikki ihmiset eivät osallistu poliittisesti yhtä innokkaasti. - Kun äänestysprosentti on alhainen, kauempana mediaanista olevien vaikutus kasvaa heidän aktiivisuutensa ansiosta huomattavasti suuremmaksi kuin teoria ennustaa. William Niskasen Byrokratia malli (Niskanen 1971, 1975) - Niskasen malli pyrkii selittämään julkisen sektorin toimintaa ja kasvua virkakunnan toiminnan avulla. - Virkamieskunta ei välttämättä toimi pelkästään äänestäjien ja politiikkojen tahdon toteuttajina. - Virkamiehillä voi olla myös omia tavoitteita. Niskasen mukaan virkamiesten tavoitteena on maksimoida omat budjettinsa. Tämän katsotaan tuovan arvovaltaa, josta virkamiehet mallin mukaan ovat kiinnostuneet. - Niskasen hypoteesi: virkamiesten arvovallan tavoittelun ja heidän käytössään olevien varojen määrän välillä on positiivinen korrelaatio.

14 72 Euroa TC TB q e q a Julkiset menot Kuvio 6.6 Byrokratian tehottomuus Kuviossa vaaka-akseli kuvaa byrokratian tuotosta (Hornetien lukumäärä, julkisten liikuntapaikkojen lukumäärä tms) - pystyakseli kuvaa rahamääriä. - TB kuvaa tuotoksen yhteiskunnallista hyötyä. - Käyrän kaltevuus on yhteiskunnallinen rajahyöty (vähenevät rajahyödyt kuvassa) - TC on kokonaiskustannukset. Rajakustannukset ovat oletettu kasvaviksi. Valtaa tavoittelevat virkamiehet lähtevät siitä, että edustukselliset elimet - eduskunta ja kunnanvaltuustot - hyväksyvät kaikki sellaiset hankkeet, joiden kokonaiskustannukset eivät ylitä niiden kokonaishyötyjä. - Näin toimintaa voidaan laajentaa aina siihen pisteeseen asti, missä käyrät leikkaavat toisensa. - Tämä ei kuitenkaan ole tehokasta, koska tehokkuus edellyttäisi, että rajahyödyt ja rajakustannukset ovat yhtä suuria (piste q e ) eli siinä TB ja TC käyrien kaltevuudet ovat samat.

15 73 AGENDA KONTROLLI: Miksi rahoituksesta päättävät poliittiset elimet hyväksyvät toiminnan tason, joka ei ole tehokas? - Niskasen malli olettaa, että virkamiehet voivat tehdä ehdotuksensa kaikki tai ei mitään -periaatteella - julkishyödykkeen ominaisuudet täyttävän tuotannon tuotantoprosessi on kuitenkin niin mutkikas, ettei voi olettaa poliittisesti valittujen elimien olevan siitä perillä. - Informaation epäsymmetrisyys selittää Niskasen mallin tehotonta ratkaisua. - Jää tietysti empiirisen testaamisen ratkaistavaksi kuinka tehottomia julkisen sektorin toiminnot ovat. - Testaamista hankaloittaa julkishyödykkeiden tapauksessa vastaavan yksityisen toiminnan puute. Selityksiä julkisen sektorin kasvulle - oletetaan että on sopiva tapa mitata julkisen sektorin kokoa - mitkä tekijät selittävät julkisen sektorin kasvua? - Tavanomaisin tapa on luokitella julkisen sektorin kasvun selitykset kysyntä ja tarjontateorioihin - Mediaaniäänestäjän kysyntä kohdistuu julkisen sektorin tuottamiin hyödykkeisiin ja sen tärkeimpiä selittäjiä ovat hyödykkeiden suhteellinen hinta ja äänestäjän tulo eli muodollisemmin g = h(p,y), missä g on julkisen sektorin palvelu tai hyödyke, p sen hinta ja y mediaanitulo. - Ko. hyödykkeiden hinta tai äänestäjän maksama vero-osuus on huomattavasti vaikeammin hahmotettavissa kuin yksityisen sektorin hyödykkeen hinta. - Normaali- ja ylellisyyshyödykkeiden tapauksessa tulon nousu siirtää kysyntäkäyrää oikealle ja vähäarvoisen hyödykkeen kohdalla siirtyminen tapahtuu vasemmalle kohti origoa. - Historiallisesti tulo ja mediaanitulo ovat kasvaneet voimakkaasti Wagnerin laki - julkisen sektorin tarjoaminen palvelujen ja hyödykkeiden osuus on monissa tutkimuksissa osoitettu kasvaneen voimakkaammin kuin tulo. Tätä ilmiötä kutsutaan Wagnerin 1880 luvulla esittämän hypoteesin mukaan Wagnerin laiksi. - Toisaalta julkisen sektorin palveluiden ja hyödykkeiden hintaindeksi nousee voimakkaammin kuin yksityisen sektorin vastaava indeksi. - Ovatko julkisen ja yksityisen sektorin tarjoamat hyödykkeet toisiaan täydentäviä (komplementteja) vai korvaavia (substituutteja)?

16 74 - Myös väestön kokoa ja ikärakennetta (ja niiden muutoksia) on pidetty tärkeänä selittäjänä. - Julkisen sektorin tuottamia hyödykkeitä pidetään yleisesti työvoimavaltaisina. Baumolin (1967) hypoteesi (tai Baumolin tauti ) - kaksi sektoria: kehittyvän (teollisuus) ja ei-kehittyvän (palvelut) sektorin malli - Kehittyvää sektoria luonnehtii tuottavuuden jatkuva nousu, jonka aiheuttavat taloudelliset mittakaavaedut ja teknologinen muutos. - Ei-kehittyvän sektorin tuottavuuden kasvu on hitaampaa kuin kehittyvällä sektorilla. - ei-kehittyvän sektori on työvoimavaltaisempi - solidaarinen palkkapolitiikka: julkisen sektorin palkat nousevat samassa tahdissa kuin tuottavamman yksityisen sektorin (ei välttämättä yksityisen palvelusektorin), - tällöin julkisen sektorin tarjoamien palvelujen ja hyödykkeiden hinta nousee - Edelleen jos julkisen sektorin tarjoamien hyödykkeiden hintajousto on pienempi kuin yksi, julkisen sektorin osuus on tuomittu kasvamaan Meltzer ja Richard (1981, 1983): Tulonjaon kysynnän kasvuun perustuva selitys - se selittää tulonsiirtojen kasvua - olettaa, että kaikki julkisen sektorin kaikki toiminta tähtää uudelleenjakoon. Oletetaan, että julkisen sektorin päätökset tehdään enemmistövaalilla, jolloin mediaaniäänestäjä ratkaisee. - Äänestäjät, joiden tulot jäävät mediaanin alapuolelle, suosivat korkeampaa verotusta ja sitä kautta suurempaa tulojen uudelleenjakoa. - Mediaanitulon yläpuolella taas halutaan lievempää verotusta ja vähäisempää uudelleenjakoa. - Tällä perusteella mediaanituloiselle jää veroasteen valinta. - Kun äänestäjien keskimääräinen tulo nousee mediaanituloon nähden, verot nousevat. Päinvastainen kehitys taas laskisi veroja. - Näin ollen uudelleenjaon kysyntä riippuu tulonjakauman vinoudesta. - Meltzer ja Richard mukaan yleisen äänioikeuden laajentaminen on lisännyt nimenomaan suhteellisesti pienituloisten äänestäjien määrää. - Tämä kehitys on siirtänyt mediaaniäänestäjää alaspäin tulonjakaumassa ja sitä kautta ollut nostamassa verotuksen tasoa ja tulonsiirtoja.

17 75 Eturyhmät ja julkinen sektori - olemme olettaneet, että kaikki äänestäjät vaikuttavat yhtä paljon julkisen sektorin päätöksentekoon. - Tämä olettamus ei vastaa todellisuutta monissa tilanteissa - Vaikutusvallan eroja on eri eturyhmien kesken - Marxilainen teoria on korostanut eniten eri eturyhmien, luokkien, roolia suhteessa valtioon, julkiseen sektoriin - Yhteiskuntatieteissä mukaan lukien taloustieteissä on useita muitakin eturyhmäteorioita. - eturyhmät: ryhmän muodostavat ne, joilla on jokin yhteinen tavoite - maataloustuottajat (MTK) - ammattiliitot (SAK, Professoriliitto yms) - työnantajajärjestöt (EK) - Etujärjestöjen, sekä työntekijä -että työnantajajärjestöjen, yhteistoiminta keskenään ja julkisen sektorin kanssa (sosiaalinen korporatismi) on saanut viime vuosina perusteltua huomiota myös taloustieteellisessä tutkimuksessa. Mm. Stigler (1981) korostaa eri eturyhmiä edustavien painostusryhmien merkitystä. - Nämä pyrkivät osin vastavuoroisesti painostamaan poliitikkoja tarjoamaan etuja taustaryhmiensä eduksi jakaen subventioiden ym. etujen edellyttämän rahoituksen verotuksen kautta ainakin osittain painostusryhmän kannattajien ulkopuolelle. Äänestysprosessi, demokratian muoto ja vaikutusvallan erot: - jos äänestysaktiivisuus pienituloisten keskuudessa on muita pienempää, mediaanituloinen äänestäjä on selvästi suurempituloinen kuin todellinen mediaanituloinen Mm. Pommerehne (1978) edustuksellisen demokratian ja budjettivallan etäisyys kansalaisista kasvattaa julkista sektoria. - suoran demokratian (kansanäänestys) tapauksessa julkiset menot paikallistasolla pienemmät kuin edustuksellisen demokratian tapauksessa. Edustuksellinen demokratia, jossa on suoran demokratian uhka sijoittuu välitapaukseksi.