Suomen julkisen sektorin rahoitus ja rakenne

Transkriptio

1 Suomen julkisen sektorin rahoitus ja rakenne TA2 Suomen talouselämän ja maailmantalouden esittely Helsingin yliopisto, Essi Eerola (VATT)

2 Tällä luennolla 1. Mitä julkistaloustiede on? 2. Miten julkisen vallan osallistumista markkinoille voi perustella? 3. Lyhyt katsaus siihen, miten julkinen sektori tai julkisyhteisöt (eli valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) käyttävät tulonsa ja mistä niiden tulot muodostuvat. 4. Kaksi lakia liittyen julkisen sektorin kokoon: Wagner ja Baumol 2

3 Julkistaloustieteen tutkimuskenttä Julkistaloustieteen tutkimuskenttä liittyy siihen, miksi ja millä tavalla markkinat tuottavat ei toivotun lopputuloksen ja millä tavalla julkinen valta voi parantaa markkinoiden tuottamaa lopputulosta. Markkinoiden epäonnistuminen voi olla perustelu julkisen vallan toimille. Mutta samalla täytyy muistaa, ettei julkinen valta kaikissa tilanteissa välttämättä pysty parantamaan tilannetta. Tähän voi olla useita syitä. Esim. Toiminnan organisoiminen tai informaation kerääminen voi olla liian kallista. Julkinen valta voi tehdä virheitä. Käytännössä julkisen vallan päätöksiä tekevät yksilöt tai ryhmät, joilla on omia tavoitteitaan samalla tavalla kuin muillakin talouden toimijoilla. Suunnitteluhorisontti saattaa olla yhden vaalikauden pituinen. 3

4 Minkälaisia kysymyksiä julkistaloustieteessä tutkitaan? 1. Miten julkisen vallan toiminta vaikuttaa talouteen? Esimerkiksi: Miten ansiotuloverotuksen muutokset vaikuttavat työn tarjontaan? Kuinka paljon asumistuki nostaa vuokria? Kuinka paljon energiaverotuksen kiristäminen vähentää hiilidioksidipäästöjä? 2. Minkälaiset toimenpiteet ovat hyviä? Esimerkiksi: Onko terveydenhuoltopalvelut parempi tuottaa yksityisesti vai julkisen vallan toimin? Mitä julkisen sektorin tehtäviä kannattaa hoitaa paikallistasolla ja mitä keskitetysti? 3. Mikä selittää sitä, mitä havaitsemme? Esimerkiksi: Miksi jotkut kunnat yhdistyvät ja toiset eivät? Minkälainen vaikutus pienellä puolueella on päätöksiin monipuoluejärjestelmässä? 4

5 Miksi opiskella julkistaloustiedettä? Käytännön merkitys: Monenlainen sääntely vaikuttaa suoraan siihen, minkälaisia valintoja kotitaloudet ja yritykset voivat tehdä. Lisäksi lähes kaikki julkisen vallan toiminta muuttaa suhteellisia hintoja jollakin tavalla (verot, julkishyödykkeet, erilaiset tuet) ja vaikuttaa lähes kaikkiin. Tyypillisesti politiikassa vastakkain kaksi eriävää mielipidettä. Monesti vain toinen voi olla oikein. Kumpi? Monien muiden taloustieteen alojen (koulutuksen taloustiede, työn taloustiede, ympäristötaloustiede) tärkeät kysymykset liittyvät läheisesti julkistalouden kysymyksiin. Hedelmällinen ala soveltaa mikroekonometrian välineitä. 5

6 Mitä pitäisi tehdä ja kenen? Keskeiset perustelut julkisen vallan toiminnalle: 1. Markkinat eivät toimi hyvin (esimerkkejä seuraavilla kalvoilla) Julkishyödykkeet Ulkoisvaikutukset Puuttuvat markkinat 2. Tulojen (tai hyvinvoinnin) uudelleenjako Ensimmäinen pitäisi joko keskittää tai hajauttaa riippuen ongelman luonteesta. Jälkimmäinen tulisi keskittää keskushallinnolle. 6

7 Julkishyödykkeet Yhden kuluttama hyödykkeen määrä ei vähennä toisen kulutettavissa olevaa julkishyödykkeen määrää. Paikallisia julkishyödykkeitä: viheralueet, järjestyksen ylläpito (poliisi) Muita julkishyödykkeitä: oikeuslaitos, puolustuslaitos Monilla hyödykkeillä julkishyödykkeiden ominaisuuksia, vaikka ne eivät olekaan puhtaita julkishyödykkeitä (infrastruktuuri) Keskeiset ominaisuudet: Kulutuksen rajakustannus on nolla Jos julkishyödyke tarjotaan, ketään ei voi estää kuluttamasta sitä Hintajärjestelmä ei toimi Usein julkisen sektorin tuottamia ja rahoittamia 7

8 Ulkoisvaikutukset Yksilön tai yrityksen toiminta vaikuttaa muihin ilman, että he saavat / maksavat siitä korvausta Ulkoisvaikutus voi olla negatiivinen tai positiivinen Esimerkiksi Tuotannossa omenatarha ja mehiläistarha hyötyvät toisistaan Tuotanto ja kulutuspäätökset vaikuttavat ilman laatuun Yritysten alueellinen kasautuminen synnyttää tuottavuusetuja Perusongelma: markkinoilla havaituissa hinnoissa ei ole mukana ulkoisvaikutus Julkisen sektorin ratkaisuja: Piqou vero, päästömaksut Määräohjaus, vaihdettavat tai myytävät luvat Lainsäädäntö, kansainväliset sopimukset 8

9 Puuttuvat markkinat Monilla markkinoilla ongelmana epäsymmetrinen informaatio Esim. vakuutusmarkkinoilla ostaja tietää usein paljon enemmän onnettomuuden riskistä kuin myyjä Annetulla hinnalla ne, joilla on suuri riski joutua onnettomuuteen (esim. työttömäksi) ottavat vakuutuksen mieluummin kuin ne, joilla riski on pienempi Voi johtaa siihen, ettei tuotteelle synny yksityisiä markkinoita ollenkaan Julkinen (kaikille pakollinen) vakuutusturva voi korvata sitä, ettei yksityisiä markkinoita synny 9

10 Miksi tulonjakotehtävä keskushallinnolle? Tulonjakotehtävä paikallistasolla voi olla vaikeaa. Esim. Kaksi kuntaa, joissa on sama kunnallisveroprosentti Toinen nostaa veroprosenttia ja lisää tulonsiirtoja pienituloisille Kannustinvaikutukset kotitalouksille: hyvätuloisten kannattaa muuttaa alemman veroasteen kuntaan ja pienituloisten korkeamman veroasteen kuntaan Jos näin käy, korkeamman veroasteen kunnan mahdollisuudet rahoittaa pienituloisten laajennetut tulonsiirrot heikkenevät Riippuu siitä miten herkästi kotitaloudet reagoivat vero ja tulonsiirtoeroihin Huom! Suomessa kunnilla poikkeuksellisen suuri vastuu myös tulonjakoon liittyvissä kysymyksissä mm. peruskoulutuksen kautta 10

11 Mihin paikallishallintoa tarvitaan? Paikallisen itsehallinnon perusta: Jos alueiden kesken on preferenssieroja (kysynnät poikkeavat) valtakunnallinen (kaikille sama) julkisten palvelujen tarjonta on tehottomampaa kuin hajautettu tarjonta, joka ottaa huomioon alueelliset erot Hajauttaminen saattaa parantaa keskitetysti määräytyvän politiikan toteuttamisessa tarvittavan informaation laatua Vastuu paikallisten julkishyödykkeiden tuotannosta Entä yksityiset hyödykkeet? Skaalaedut tuotannossa rajoittavat sitä, miten pieniin yksiköihin on järkevää jakautua Monien keskeisten palveluiden osalta vaikea ongelma se, että laatua on erittäin vaikea mitata (ja hintoja ei voi käyttää kuluttajien maksuhalukkuuden arvioimiseen) 11

12 Julkisyhteisöjen menot vuonna 2010, Mrd. euroa 50 miljardia euroa Kollektiiviset Muut Korkomenot Tukipalkkiot Yksilölliset Tulonsiirrot kotitalouksille Kulutusmenot Tulonsiirrot Investoinnit Lähde: VATT Talouden rakenteet 12

13 Julkisyhteisöjen menot Kulutusmenot = tavaroiden ja palveluiden tuottamisen kustannukset (esim. palkat ja niiden sivukulut, vuokrat, välituotteiden hankkiminen) Kollektiiviset = maanpuolustus, järjestys ja turvallisuus, hallinto, yms. Yksilölliset = julkisesti rahoitettu yksityinen kulutus (koulutus, sosiaali ja terveydenhuoltopalvelut) Tulonsiirrot = kotitalouksien saamat tulonsiirrot, teollisuuden, maatalouden ja liikenteen tuet, julkisen velan korkomenot, kehitysyhteistyö Kotitalouksien saamat tulonsiirrot = työttömyysturva, eläkkeet, asumiseen liittyvät tuet, opintotuet, lapsilisät, yms. Investoinnit = kaikki investoinnit esim. hyvinvointipalveluiden tuottamiseen ja liikenneyhteyksiin 13

14 Miten rahoitus tulisi järjestää? Valtion tasolle vakautuspolitiikan välineeksi ja tulonsiirtopolitiikan rahoittamiseksi progressiivinen tuloverotus, yritysverotus sekä arvonlisäverotus Paikallistasolle käyttäjämaksut (hyötyjä maksaa) liikkumattomiin verokohteisiin pohjautuvat verot, kuten kiinteistövero Valtionavut paikallis ja aluetasolle edellyttävät valtio tai liittovaltiotason ylijäämän käyttöä alempien tasojen rahoituksen täydentämiseen. Veropohjien tasaus voi olla joko kokonaan alueiden ja kuntien keskinäistä tai siihen saadaan rahoitusta osin myös ylemmältä tasolta (valtiolta) 14

15 Kokonaisveroaste (suhteessa BKT:n) vuosina % EU15:n vaihteluväli Suomi EU Lähde: VATT Talouden rakenteet 15

16 Mistä verotulot muodostuvat? Tuloverot = ansiotulo ja pääomatuloverotus Välilliset verot = arvonlisäverotus ja valmisteverotus (tupakka, alkoholi, energia ja polttoaineverotus) Tanska Ruotsi Ranska Belgia SUOMI Italia Itävalta Alankomaat Slovenia Luxemburg Unkari Saksa Iso-Britannia Tsekki Viro Portugali Puola Kreikka Espanja Slovakia Irlanti EU21 Luonn.hlöiden tulovero Sotu-maksut Välilliset verot Omaisuusverot Yhteisövero Muut verot Lähde: VATT Talouden rakenteet % 16

17 Omaisuuteen kohdistuvat verot EU20 maissa vuonna 2010, % BKT:sta Kiinteistövero Perintö- ja lahjavero Varallisuusvero Muut omaisuusverot Iso-Britannia Ranska Belgia Luxemburg Italia Espanja Tanska Irlanti Alankomaat (2009) Kreikka (2009) Puola (2009) SUOMI Portugali Unkari Ruotsi Saksa Viro Slovenia Itävalta Slovakia Tšekki 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 % Lähde: VATT Talouden rakenteet 17

18 Paikallistason verotuksesta Suomessa kunnat saavat itse päättää ansiotulojen kunnallisveroasteestaan ilman rajoituksia (noin 40 % kuntien tuloista) Ainoa puhtaasti kunnallistason vero on kiinteistövero (noin 3 % tuloista) Vero koskee sekä maapohjaa että rakennuksia. Kunnilla on oikeus päättää kiinteistöveroprosenteista tiettyjen rajojen sisällä. Tärkeimmät veromuodot (yhteensä noin 90 % veron tuotosta) ovat yleinen kiinteistöveroaste (asuin ja liiketontit sekä liikerakennukset) ja vakituisten asuinrakennusten vero (rakennuksen jälleenhankinta arvo) Kunnat saavat osan valtion yhteisöveron tuotosta (noin 5 % tuloista) Muut tulot: käyttömaksut ja myyntitulot Valtionosuusjärjestelmä kattaa noin 20 % kuntien tuloista Valtionosuusjärjestelmä tasaa kuntien välisiä eroja hyvin tehokkaasti 18

19 Ympäristöön liittyvät verot Suomessa , % BKT:sta % 4,5 4,0 3,5 Muut ympäristöön liittyvät verot Muut energia-aineet Ajoneuvoperusteiset verot Liikennepolttoaineet 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0, Lähde: VATT Talouden rakenteet 19

20 Wagnerin ( ) laki Miksi julkisen sektorin osuus kokonaistuotannosta kasvaa? Teorian osat: Talouskasvu lisää yhteiskunnan monimutkaisuutta => tarve uusille laeille ja sääntelylle Kaupungistuminen lisää ulkoisvaikutuksia ja niiden hallintaan liittyviä julkisen sektorin kustannuksia Julkisen sektorin palvelutuotannon kysynnän tulojousto on korkea. Eli kun tulotaso nousee, hyvinvointipalveluiden kysyntä ja laatuvaatimukset kasvavat nopeammin kuin muiden hyödykkeiden kysyntä. Teorian empiirinen testaaminen on sangen vaikeaa: Voi olla, että tulotason nousu selittää julkisen sektorin kulujen kasvua. Yhtä hyvin voi olla, että julkisen sektorin kasvaminen vaikuttaa tulotasoon. 20

21 Baumolin laki (tai tauti) Taudin kuvaus: Kaksi sektoria: teollisuus ja julkisen sektorin tuottamat palvelut (koulutus, terveydenhuolto, hoivapalvelut). Tuottavuus kasvaa pääomaintensiivisessä teollisuudessa. Palveluiden tuotantokustannukset nousevat suhteessa teollisuuden tuotteiden hintatasoon. Tuottavuuskasvu johtaa palkkojen nousuun teollisuudessa. Palkkatason täytyy nousta myös palvelusektorilla, koska sektorit kilpailevat samasta työvoimasta. Mitä tämä tarkoittaa? Tietyn palvelun tason ylläpitäminen kustannukset kasvavat teknologisen kehityksen mukana. Eli talouskasvu ei ratkaise julkisen talouden rahoitusongelmia. Tämän takia julkisen sektorin tuottavuuden kehitys on paljon esillä suomalaisessa julkisen sektorin rahoitukseen liittyvässä keskustelussa. Huom! Julkisen sektorin tuottavuuden kasvua on vaikea mitata. 21